EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 15.7.2021
COM(2021) 395 final
KOMMISSIONENS ÅRLIGE OVERSIGT
over medlemsstaternes årlige aktivitetsrapporter om eksportkreditter som omhandlet i forordning (EU) nr. 1233/2011
EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 15.7.2021
COM(2021) 395 final
KOMMISSIONENS ÅRLIGE OVERSIGT
over medlemsstaternes årlige aktivitetsrapporter om eksportkreditter som omhandlet i forordning (EU) nr. 1233/2011
1. Indledning:
Denne årlige oversigt for 2019 omfatter offentligt støttede eksportkreditaktiviteter, der udføres i Den Europæiske Union i henhold til forordning (EU) nr. 1233/2011, dvs. mellem- og langfristede transaktioner med en tilbagebetalingsperiode på 2 år eller derover. Oversigten dækker hverken kortsigtede eksportkredittransaktioner 1 eller aktiviteter, som udføres af bestemte eksportkreditinstitutter (EKI'er) uden for området for offentligt støttede eksportkreditaktiviteter (f.eks. investeringsforsikring).
Denne årlige oversigt udarbejdes af Kommissionen til Europa-Parlamentet på grundlag af de oplysninger, som medlemsstaterne har stillet til rådighed i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1233/2011 af 16. november 2011 om anvendelse af visse retningslinjer for offentligt støttede eksportkreditter og om ophævelse af Rådets afgørelse 2001/76 og 2001/77/EF 2 I bilag I til denne forordning fastsættes det, at medlemsstaterne skal forelægge Kommissionen en årlig aktivitetsrapport for at øge gennemsigtigheden på EU-plan. Mere præcist aflægger medlemsstaterne beretning om aktiver og passiver, indløste fordringer og inddrivelser, nye forpligtelser, eksponeringer, præmiesatser og eventualforpligtelser, som kan opstå som følge af officielt støttet eksportkreditvirksomhed, men også om, hvordan der i den offentligt støttede eksportkreditvirksomhed, som deres EKI'er udøver, tages hensyn til miljømæssige risici, der kan indebære andre relevante risici. Kommissionen udarbejder efterfølgende en årlig oversigt til Europa-Parlamentet på grundlag af disse oplysninger, herunder en vurdering af EKI'ernes overholdelse af Unionens mål og forpligtelser.
Kommissionen har noteret sig den beslutning, som Europa-Parlamentet vedtog den 2. juli 2013 om den første rapportering i henhold til forordning (EU) nr. 1233/2011 3 , og har især gjort medlemsstaterne opmærksomme på anbefalingerne i denne beslutning, såsom anbefalingen om, at Rådets Arbejdsgruppe om Eksportkreditter og Kommissionen konsulterer Tjenesten for EU's Optræden Udadtil om en videreudvikling af rapporteringsmetoden. Rådets Arbejdsgruppe om Eksportkreditter og Kommissionen har arbejdet på en ajourføring af den rapporteringsmetode, som medlemsstaterne anvender til at indsende årlige aktivitetsrapporter, også benævnt tjeklistemodellen. Der er opnået enighed om en revideret og forbedret rapporteringsmetode, som vil blive anvendt ved rapporteringen fra og med kalenderåret 2020.
2. Årlige aktivitetsrapporter for kalenderåret 2019:
Der er modtaget årlige aktivitetsrapporter for kalenderåret 2019 fra 22 medlemsstater: Belgien, Bulgarien, Danmark, Estland, Finland, Det Forenede Kongerige, Frankrig, Italien, Kroatien, Luxembourg, Nederlandene, Polen, Portugal, Rumænien, Slovenien, Slovakiet, Spanien, Sverige, Tjekkiet, Tyskland, Ungarn og Østrig 4 . De 6 andre medlemsstater (Cypern, Grækenland, Irland, Letland, Litauen og Malta) indsendte ikke nogen rapport, da de ikke ydede offentligt støttede eksportkreditter i henhold til forordning (EU) nr. 1233/2011 i rapporteringsperioden.
For 2019 var alle årlige aktivitetsrapporter fra medlemsstaterne baseret på tjeklistemodellen (i dens tidligere format; som nævnt ovenfor vil der blive anvendt et ajourført format fra og med rapporteringen for 2020). Nogle medlemsstater knyttede de oplysninger, de indsendte i tjeklistemodellen, til offentligt tilgængelige rapporter (f.eks. årsrapporter, politikker for gennemgang af projekters miljømæssige, sociale og menneskerettighedsmæssige virkninger). Det er værd at bemærke, at EKI'er varierer med hensyn til retlig status, og at offentligt støttede eksportkreditter i nogle medlemsstater ydes af et forsikringsselskab eller en finansiel institution i henhold til et offentligt mandat. I så fald dækker de årlige aktivitetsrapporter naturligvis kun sådanne virksomheders aktiviteter i den offentlige sektor, som er adskilt fra aktiviteter i den private sektor.
3. Analyse af de årlige aktivitetsrapporter:
a)Generelle oplysninger:
Den gældende retlige ramme (forordning (EU) nr. 1233/2011) fastsætter de generelle regler for eksportkredittransaktioner og -programmer.
I 2019 anvendte 22 EU-medlemsstater eksportkreditprogrammer som omhandlet i forordning (EU) nr. 1233/2011, der blev forvaltet af 27 forskellige organer (se detaljer i bilaget, tabel 2) og tilknyttede offentlige myndigheder. Omfanget og typen af eksportkreditprogrammer samt den organisatoriske struktur for eksportkredittransaktioner varierer. I nogle medlemsstater er EKI'et en offentlig myndighed eller et offentligt organ. I andre optræder private virksomheder (sædvanligvis forsikringsselskaber) som EKI i henhold til et offentligt mandat og under offentligt tilsyn. Det er ikke usædvanligt for medlemsstater, der tilbyder forskellige kategorier af eksportkreditprogrammer, at have mere end ét EKI, f.eks. et EKI, der stiller garantier og yder forsikring (forsikringsprodukter), og et andet, der yder finansiering (bankprodukter), eller at have et separat EKI, der tilbyder rentesammensætningsordninger.
For så vidt angår de typer eksportkreditstøtte, som tilbydes af EU's EKI'er i henhold til forordning (EU) nr. 1233/2011, er den mest almindelige form fortsat "pure cover" (dvs. eksportkreditforsikring eller garantier), som blev ydet af alle 22 medlemsstater i rapporteringsperioden. Langt de fleste medlemsstater tilbød også andre former for støtte, der er omfattet af forordning (EF) nr. 1233/2011, og som er omfattet af anvendelsesområdet for OECD-arrangementet vedrørende offentligt støttede eksportkreditter 5 , såsom direkte långivning eller finansiering (dvs. finansieringsstøtte i forbindelse med eksportkredittransaktioner, der ydes direkte af EKI'erne) og refinansiering (dvs. refinansiering af kommercielle lån, der støttede eksportkredittransaktioner ydet af EKI'er) 6 , men også projektfinansiering og forskellige former for bunden bistand.
Generelt tilbyder EKI'er en række forskellige programmer for at imødekomme specifikke behov i visse kategorier, navnlig SMV'er. Det bør også bemærkes, at flere medlemsstater har udviklet sektorspecifikke eksportkreditprodukter, f.eks. til fremstilling af luftfartøjer (herunder skræddersyede produkter som den ubetingede garanti til Airbus), skibsbygning og jernbaneinfrastruktur. Dette kan afspejle de særskilte sektoraftaler i arrangementet vedrørende retningslinjer for offentligt støttede eksportkreditter, hvor en række vilkår og betingelser, navnlig tilbagebetalingsvilkår og rentesatser, er tilpasset bestemte industriers specifikke behov.
Generelt bliver praksis og bevillingsstandarder mere og mere ens blandt medlemsstaterne, og arrangementet vedrørende offentligt støttede eksportkreditter har udviklet sig til at omfatte et stigende antal emner. Følgende afvigelser bør dog tages i betragtning, da de gør det vanskeligt at fremlægge en fuldt udbygget sammenligning. For det første har medlemsstaterne inden for de generelle former for eksportkreditstøtte, jf. ovenfor, udviklet en lang række forskellige eksportkreditprogrammer. Selv om et bestemt produkt måtte være udbredt blandt flere EKI'er, er vilkårene og betingelserne ikke nødvendigvis de samme. For det andet afhænger virkningen af et eksportkreditprogram naturligvis også af den nationale økonomis sammensætning og de private finansielle markeders kapacitet.
Med disse forbehold giver tabellen nedenfor over den samlede nominelle risikoeksponering pr. 31. december 2019 i hvert fald en generel idé om omfanget af de største eksportkreditprogrammer af typen "pure cover".
|
Tabel 1. Offentlig støtte i form af "pure cover" i 2019 (mio. EUR) De største bidragydere i EU set i forhold til den samlede nominelle risikoeksponering |
|
|
Tyskland |
87 914 |
|
Frankrig |
59 174 |
|
Italien |
58 859 |
|
Sverige |
27 573 |
|
Finland |
25 489 |
Som allerede nævnt er EKI'erne i EU aktive på en lang række områder, som ikke hører under rapporteringsområdet i EU's forordning (EU) nr. 1233/2011. Sidstnævnte omfatter hovedsagelig mellem- og langsigtede eksportkreditaktiviteter (som defineret i arrangementet vedrørende offentligt støttede eksportkreditter). Mange EKI'er i EU tilbyder imidlertid også produkter som f.eks. kortsigtede eksportkreditter, rembursgarantier, fabrikationsrisikogarantier og investeringsforsikringsprodukter. Detaljerede oplysninger kan findes i afsnit II og IV i det rapporteringsskema, der anvendes til de årlige aktivitetsrapporter, og i de almindelige årlige rapporter, som mange medlemsstater direkte henviser til.
De årlige aktivitetsrapporter indeholder overordnet set relevante finansielle oplysninger om eksportkreditprogrammer. Det bør imidlertid understreges, at disse rapporter i henhold til forordning (EU) nr. 1233/2011 udarbejdes i overensstemmelse med den pågældende medlemsstats nationale lovgivning. Dette medfører, at der er visse forskelle ved fremstillingerne. Kommissionen har ingen særlige bemærkninger til de finansielle aspekter af de årlige aktivitetsrapporter 7 .
b)Behandling af "miljørisici, der kan indebære andre relevante risici":
I henhold til punkt 2 i bilag I til forordning (EU) nr. 1233/2011 beskriver medlemsstaterne i den årlige aktivitetsrapport, "hvordan der i den offentligt støttede eksportkreditvirksomhed, som deres eksportkreditinstitutter udøver, tages hensyn til miljømæssige risici, der kan indebære andre relevante risici".
I punkt 2 i bilag I til forordning (EU) nr. 1233/2011 nævnes både miljømæssige risici og "andre relevante risici". Som i tidligere år fortolker medlemsstaterne miljømæssige og dermed forbundne risici bredt og medtager ikke blot miljømæssige risici, men også mere generelle finansielle og sociale risici i deres vurderinger. For at tage højde for sådanne risici omfatter den indberettede due diligence-praksis forudgående vurderinger og evalueringsprocedurer, hvor risici identificeres og vurderes, og som kan have konsekvenser for transaktionernes støtteberettigelse. Risikovurderingsprocedurerne formaliseres i særlige politikker, som nogle EKI'er valgte at offentliggøre på deres websteder. Sådanne vurderingsprocedurer afhænger normalt af en given transaktions art og kategori i henhold til et proportionalitetsprincip (dvs. jo mere risikobetonet og/eller større transaktionen er, jo nøjere er vurderingen). Vurderingerne foretages i de fleste tilfælde af eksterne uafhængige eksperter, men forvaltes i stigende grad af særlige specialister inden for hvert enkelt EKI. Derudover omfatter standard due diligence-praksis udformning af kontraktbestemmelser og -betingelser, afhjælpende foranstaltninger i forbindelse med kontraktbetingelser, hvis det er nødvendigt, og overvågning heraf over tid for at sikre overholdelse af standarder og, hvis det er relevant, håndhævelse af afhjælpende foranstaltninger. Medlemsstaterne revurderer og forbedrer løbende deres interne processer 8 .
Alle medlemsstater med en enkelt undtagelse (Bulgarien, der ikke er medlem af OECD 9 ) rapporterer om overensstemmelse med OECD's henstilling om fælles fremgangsmåder for offentligt støttede eksportkreditter og miljømæssig og social forsvarlighed ("fælles tilgange"), som er et accepteret og veletableret vurderingsværktøj inden for OECD og har normativ indvirkning uden for OECD. Mange medlemsstater anfører, at de anvender de fælles tilgange, navnlig miljø- og menneskerettighedsaspekterne, uden for det anvendelsesområde, der er fastlagt af OECD. Desuden rapporterer alle medlemsstater med én undtagelse (Bulgarien 10 ) om overensstemmelse med OECD's henstilling om bestikkelse og offentligt støttede eksportkreditter. De rapporterer også om overensstemmelse med OECD's principper og retningslinjer for at fremme bæredygtig udlånspraksis for officielle eksportkreditter til lavindkomstlande. Tilslutningen til sidstnævnte går hånd i hånd med en nøje overholdelse af Verdensbankens og Den Internationale Valutafonds politikker med hensyn til bæredygtig udlånspraksis 11 .
Disse tre OECD-henstillinger – som specifikt fokuserer på eksportkreditter – spiller en vigtig, men ikke altafgørende rolle. Medlemsstaternes politikker tager også udgangspunkt i internationale standarder og den bredere gældende EU-ret. Henvisninger til EU's mål, standarder og retningslinjer i rapporterne vidner om, at der tages hensyn til bløde såvel som hårde lovgivningsinstrumenter, og at lovens ånd er lige så vigtig som lovens bogstav. Desuden oplyser mange medlemsstater, at de overholder andre internationale benchmarks for at sikre en øget kontrol over en endnu større del af transaktionerne. Disse omfatter naturligvis de benchmarks, der er nævnt i de fælles tilgange, nemlig Den Internationale Finansieringsinstitutions standarder om miljø og sociale resultater 12 (IFC's Performance Standards), Verdensbankgruppens retningslinjer for miljø, sundhed og sikkerhed (EHS Guidelines) og Verdensbankens beskyttelsesforanstaltninger 13 , men også FN's vejledende principper om erhvervslivet og menneskerettigheder 14 , OECD's retningslinjer for multinationale virksomheder vedrørende ansvarlig adfærd 15 , FN's konvention om barnets rettigheder 16 , Den Internationale Arbejdsorganisations erklæring om grundlæggende principper og rettigheder på arbejdet 17 og Ækvatorprincipperne 18 . En medlemsstat (Østrig) oplyser, at den har udviklet en vurderingsmetode baseret på FN's verdensmål for bæredygtig udvikling, og en anden medlemsstat (Sverige) henviser til sin tilslutning til principperne i FN's Global Compact-initiativ. Derudover henviser nogle medlemsstater udtrykkeligt til klimainitiativer som FN's rammekonvention om klimaændringer 19 .
De fælles tilgange betragtes i stadig højere grad som en minimumsstandard. Medlemsstaterne nævner i stigende grad yderligere politiske mål eller overvejelser, som supplerer dem, der er fastsat i de fælles tilgange (f.eks. social bæredygtighed og forhindring af skatteunddragelse). På mange områder anvender medlemsstaterne deres egne supplerende foranstaltninger for at sikre, at eksportkreditstøtte kun er tilgængelig i forbindelse med transaktioner, der overholder et stringent sæt af standarder, og som kan knyttes til national lovgivning. For blot at nævne et eksempel har flere EKI'er i de seneste år truffet specifikke beslutninger, når det gælder klimabeskyttelse, bl.a. en udtrykkelig indstilling af eksportkreditstøtten til kulfyrede kraftværker 20 . Politisk konvergens i EU demonstreres af det forhold, at EU i april 2021 forelagde deltagerne i OECD-arrangementet vedrørende offentligt støttede eksportkreditter et forslag om straks at ophøre med at yde offentligt støttede eksportkreditter og bunden bistand til sektoren for kulfyrede kraftværker. Medlemsstaterne nævner også deres vedvarende engagement i forbedringen og udviklingen af eksisterende discipliner.
c)Andre oplysninger i de årlige aktivitetsrapporter
Størsteparten af EKI'erne har en politik om virksomhedernes sociale ansvar 21 , hvilket typisk ikke blot indebærer interne bestræbelser, men også en tæt dialog med EKI'ets klienter. I den forbindelse evaluerer EKI'erne i stigende grad deres egen praksis og udarbejder planer for at mindske deres egen miljøpåvirkning (rejsepolitikker osv 22 .). Når EKI'et er en privat virksomhed, har den normalt en enkelt politik for alle sine aktiviteter (offentlige og private), og disse er ikke adskilt i bæredygtighedsrapporterne eller i de offentliggjorte politikker.
Gennemsigtighed har afgørende betydning: Medlemsstaterne vil påtage sig at sikre, at EKI'er opererer så gennemsigtigt som muligt under hensyntagen til den fortrolighed, der kan være nødvendig i forbindelse med kommercielle transaktioner. I henhold til de fælles tilgange 23 er den harmoniserede procedure på tværs af EKI'er i EU offentliggørelsen af detaljerede oplysninger (herunder miljømæssige og sociale konsekvensanalyserapporter) for projekter, der kan have negative miljømæssige eller sociale virkninger på grund af deres karakteristika. Medlemsstaterne kan gå videre ved at offentliggøre yderligere oplysninger om specifikke transaktioner eller om deres vurderingsprocedurer (med visse undtagelser offentliggør EU's EKI'er generelt en stor mængde oplysninger, der er oversat til engelsk, på deres websteder).
d)EKI'ernes overholdelse af EU's mål og forpligtelser:
For at øge gennemsigtigheden på EU-niveau er medlemsstaterne i henhold til forordning (EU) nr. 1233/2011 forpligtet til at fremsende Kommissionen en årlig aktivitetsrapport, som er en rapport i overensstemmelse med de nationale lovgivningsrammer om visse finansielle og operationelle oplysninger om deres eksportkreditvirksomhed, og som også indeholder oplysninger om, hvordan miljømæssige risici håndteres.
Det fastslås i bilag I, punkt 3, at "Kommissionen udarbejder en årlig oversigt til Europa-Parlamentet på grundlag af disse oplysninger, herunder en vurdering af eksportkreditinstitutternes overholdelse af Unionens mål og forpligtelser".
Traktaten om Den Europæiske Union (TEU) indeholder en liste over de generelle mål i artikel 3 24 og principperne og målene for Unionens optræden udadtil i artikel 21.
For så vidt angår EU's fælles handelspolitik, henvises der til principperne og målene for Unionens optræden udadtil i artikel 206 og i artikel 207, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Alle de rapporterende medlemsstater fremlægger dokumentation for, at de har indført politikker i forbindelse med forvaltningen af deres eksportkreditprogrammer, der er i overensstemmelse med EU's mål. De specifikke politiske henstillinger for eksportkredit er udarbejdet i OECD – den eneste internationale organisation, som hidtil har udviklet særlige regler på dette politikområde – og er i almindelig brug, og i de fleste tilfælde er medlemsstaternes aktiviteter mere vidtgående.
For at gøre Kommissionen bedre i stand til at foretage en yderligere vurdering af medlemsstaternes aktiviteter har Kommissionen i samarbejde med Tjenesten for EU's Optræden Udadtil og i samråd med flere interessenter foreslået medlemsstaterne at udvide omfanget og detaljeringsgraden af de oplysninger, der skal medtages i de årlige aktivitetsrapporter. Der er udarbejdet en revideret og udvidet model for rapporteringen, som vil blive anvendt af medlemsstaterne fra og med kalenderåret 2020.
Europa-Parlamentet har opfordret Kommissionen til at fremsætte en erklæring om, hvorvidt medlemsstaterne overholder EU's mål og forpligtelser. Europa-Kommissionen har udarbejdet sin årlige oversigt i overensstemmelse med bilag I. Kommissionens revision er som sådan baseret på de årlige aktivitetsrapporter, som medlemsstaterne har indsendt, og kan ikke betragtes som udtømmende. Ikke desto mindre mener Kommissionen, at de tilgængelige oplysninger indeholder stærke beviser for, at EKI'erne er i overensstemmelse med artikel 3 og 21 i TEU, og at de ikke indeholder beviser for nogen medlemsstats manglende overholdelse. De europæiske institutioner kan naturligvis i fællesskab ønske at opstille mere ambitiøse politiske mål. Kommissionen er klar til at fremme en interinstitutionel dialog på dette område, men skal i mellemtiden foretage sin vurdering i henhold til punkt 3 i bilag I.
For så vidt angår overholdelse af internationale forpligtelser og forpligtelserne i EU's konkurrencelovgivning, har der ikke været tilfælde af tvister i WTO-regi, som involverede europæiske eksportkreditprogrammer i rapporteringsperioden. I 2019 modtog Europa-Kommissionen ingen klager over potentielle overtrædelser af den EU-lovgivning, der vedrører EKI'er.