EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 15.7.2021.
COM(2021) 395 final
KOMISIJINA GODIŠNJA REVIZIJA
godišnjih izvješća država članica o radu u području izvoznih kredita u smislu Uredbe (EU) br. 1233/2011
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 15.7.2021.
COM(2021) 395 final
KOMISIJINA GODIŠNJA REVIZIJA
godišnjih izvješća država članica o radu u području izvoznih kredita u smislu Uredbe (EU) br. 1233/2011
1. Uvod:
Ova godišnja revizija za 2019. obuhvaća aktivnosti povezane sa službeno podupiranim izvoznim kreditima koje su provedene u Europskoj uniji u smislu Uredbe (EU) br. 1233/2011, tj. srednjoročne i dugoročne transakcije s razdobljem povrata od najmanje dvije godine. Ovom revizijom nisu obuhvaćene kratkoročne izvozno-kreditne transakcije 1 ni aktivnosti određenih izvozno-kreditnih agencija koje nisu povezane sa službeno podupiranim izvoznim kreditima (kao što je osiguranje ulaganja).
Tu godišnju reviziju Komisija sastavlja za Europski parlament na temelju podataka koje dostave države članice, kako je predviđeno u Uredbi (EU) br. 1233/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. o primjeni određenih smjernica u području službeno podupiranih izvoznih kredita i o stavljanju izvan snage odluka Vijeća 2001/76/EZ i 2001/77/EZ 2 . U Prilogu I. toj uredbi predviđeno je da države članice Komisiji dostavljaju godišnje izvješće o radu radi povećanja transparentnosti na razini Unije. Točnije, države članice izvješćuju o sredstvima i odgovornostima, plaćenoj šteti i povratima, novim obvezama, izloženosti, troškovima premija i zavisnim odgovornostima koje mogu proizaći iz aktivnosti službeno podupiranih izvoznih kredita, ali i o načinu na koji njihove izvozno-kreditne agencije kod aktivnosti povezanih sa službeno podupiranim izvoznim kreditima uzimaju u obzir rizike za okoliš, koji mogu uzrokovati ostale važne rizike. Komisija godišnju reviziju za Europski parlament sastavlja na temelju tih podataka, uključujući evaluaciju usklađenosti izvozno-kreditnih agencija s ciljevima i obvezama Europske unije.
Komisija je upoznata s Rezolucijom koju je 2. srpnja 2013. donio Europski parlament o prvoj godini izvješćivanja u skladu s Uredbom (EU) br. 1233/2011 3 i posebno je upozorila države članice na preporuke iz te Rezolucije, kao što je preporuka radnoj skupini Vijeća o izvoznim kreditima i Komisiji da se savjetuju s Europskom službom za vanjsko djelovanje o daljnjem razvoju metodologije za izvješćivanje. Radna skupina Vijeća o izvoznim kreditima i Komisija radile su na ažuriranju metodologije za izvješćivanje koju države članice primjenjuju u dostavljanju godišnjih izvješća o radu, odnosno na predlošku kontrolnog popisa. Dogovorena je revidirana i poboljšana metodologija za izvješćivanje koja će se početi primjenjivati za izvješćivanje od kalendarske godine 2020.
2. Zaprimljena godišnja izvješća o radu za kalendarsku godinu 2019.:
Godišnja izvješća o radu za kalendarsku godinu 2019. dostavile su 22 države članice: Austrija, Belgija, Bugarska, Češka, Danska, Estonija, Finska, Francuska, Hrvatska, Italija, Luksemburg, Mađarska, Nizozemska, Njemačka, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovačka, Slovenija, Španjolska, Švedska i Ujedinjena Kraljevina 4 . Preostalih šest država članica (Cipar, Grčka, Irska, Latvija, Litva i Malta) tijekom godine izvješćivanja nisu dostavile izvješće jer nisu pružale službeno podupirane izvozne kredite u smislu Uredbe (EU) br. 1233/2011.
Sve države članice sastavile su svoja godišnja izvješća o radu za 2019. u skladu s predloškom kontrolnog popisa (u njegovu prethodnom obliku; kako je prethodno navedeno, ažurirani oblik primjenjivat će se za izvješćivanje od 2020.). Neke države članice povezale su podatke koje su dostavile na predlošku kontrolnog popisa s javno dostupnim izvješćima (npr. godišnja izvješća, politike za preispitivanje učinaka projekata na okoliš, društvo i ljudska prava). Potrebno je napomenuti da izvozno-kreditne agencije imaju razne pravne statuse i da u nekim državama članicama službeno podupirane izvozne kredite pružaju osiguravajuće društvo ili financijska institucija koji djeluju na temelju javnog ovlaštenja. U tom slučaju godišnja izvješća o radu očigledno obuhvaćaju samo aktivnosti takvih društava u javnom sektoru, koje su odvojene od aktivnosti u privatnom sektoru.
3. Analiza godišnjih izvješća o radu:
(a)Opće informacije:
Primjenjivim regulatornim okvirom (Uredba (EU) br. 1233/2011) utvrđuju se opća pravila za izvozno-kreditne transakcije i programe.
Izvozno-kreditnim programima u smislu Uredbe (EU) br. 1233/2011, koje su 2019. provodile 22 države članice, upravljalo je 27 agencija (vidjeti pojedinosti u tablici 2. Priloga) i povezanih vladinih odjela. Razlikuju se opseg rada i vrsta izvozno-kreditnih programa te organizacijska struktura za operacije pružanja izvoznih kredita. Izvozno-kreditna agencija je u nekim državama članicama vladin odjel ili agencija. U drugima, na temelju javnog ovlaštenja i pod nadzorom vlade, kao izvozno-kreditna agencija djeluje privatno društvo (obično osiguratelj). Nerijetko države članice koje pružaju različite kategorije izvozno-kreditnih programa imaju više od jedne izvozno-kreditne agencije, npr. jednu koja nudi garancije ili osiguranja (proizvodi osiguranja) i drugu koja nudi financiranje (bankovni proizvodi), ili imaju zasebnu instituciju koja nudi programe stabilizacije kamatnih stopa.
Kad je riječ o vrstama izvozno-kreditne potpore koju nude izvozno-kreditne agencije u EU-u u smislu Uredbe (EU) br. 1233/2011, najuobičajeniji oblik i dalje je čisto pokriće (tj. osiguranje ili garancije za izvozne kredite) koje su nudile sve 22 države članice tijekom razdoblja izvješćivanja. Velika većina država članica ponudila je i druge oblike potpore obuhvaćene Uredbom (EU) br. 1233/2011 i u okviru područja primjene Sporazuma OECD-a o službeno podupiranim izvoznim kreditima 5 , kao što su izravni krediti ili financiranje (tj. financijska potpora za izvozno-kreditne transakcije koju izravno omogućavaju izvozno-kreditne agencije) i refinanciranje (tj. refinanciranje komercijalnih kredita koje omogućavaju izvozno-kreditne agencije za potporu izvozno-kreditnih transakcija) 6 , ali i financiranje projekata i razne oblike vezane pomoći.
Općenito, izvozno-kreditne agencije nude niz programa osmišljenih kako bi se zadovoljile posebne potrebe određenih kategorija, posebno MSP-ova. Treba napomenuti i da je nekoliko država članica razvilo izvozno-kreditne proizvode prilagođene određenim sektorima, kao što su proizvodnja zrakoplova (uključujući prilagođene proizvode kao što je bezuvjetna garancija za Airbus), brodogradnja i željeznička infrastruktura. To može biti posljedica odvojenih sektorskih dogovora u Sporazumu o službeno podupiranim izvoznim kreditima, pri čemu su neki uvjeti, posebno rokovi povrata ili kamatne stope, prilagođeni posebnim potrebama određenih sektora.
Općenito, prakse i standardi odobravanja plasmana u državama članicama sve su sličniji i Sporazum o službeno podupiranim izvoznim kreditima obuhvaća sve veći broj pitanja. Usprkos tome, potrebno je voditi računa o razlikama koje su navedene u nastavku jer je zbog njih teško provesti cjelovitu usporedbu. Prvo, države članice su u okviru općih oblika izvoznih kredita spomenutih u prethodnom odlomku razvile širok raspon izvozno-kreditnih programa. Iako određeni proizvod možda nudi više izvozno-kreditnih agencija, s njime povezani uvjeti ne moraju biti jednaki. Drugo, učinak izvozno-kreditnog programa očigledno ovisi i o obilježjima nacionalnog gospodarstva i kapacitetima privatnih financijskih tržišta.
Vodeći računa o tom ograničenju, u tablici u nastavku u kojoj su navedene ukupne nominalne izloženosti riziku na dan 31. prosinca 2019. dan je okviran prikaz veličine najveće kategorije programa izvoznih kredita u obliku „čistog pokrića”.
|
Tablica 1. Službena potpora u obliku čistog pokrića u 2019. (u milijunima EUR) Doprinos država članica EU-a prema najvećoj ukupnoj nominalnoj izloženosti riziku |
|
|
Njemačka |
87 914 |
|
Francuska |
59 174 |
|
Italija |
58 859 |
|
Švedska |
27 573 |
|
Finska |
25 489 |
Kako je već prethodno spomenuto, europske izvozno-kreditne agencije aktivne su u širokom rasponu područjâ koja nisu obuhvaćena izvješćivanjem u skladu s Uredbom (EU) br. 1233/2011. Uredbom su obuhvaćene srednjoročne i dugoročne izvozno-kreditne aktivnosti (kako je definirano Sporazumom o službeno podupiranim izvoznim kreditima). Međutim, brojne izvozno-kreditne agencije u EU-u nude i proizvode kao što su kratkoročni izvozni krediti, garancije za akreditive, garancije za proizvodne rizike i proizvodi za osiguranje ulaganja. Detaljne informacije nalaze se u odjeljcima II. i IV. predloška kojim se koristi za godišnja izvješća o radu te u općim godišnjim izvješćima na koja izričito upućuje mnogo država članica.
Općenito, godišnja izvješća o radu obuhvaćaju relevantne financijske informacije o izvozno-kreditnim programima. Međutim, treba naglasiti da se na temelju Uredbe (EU) br. 1233/2011 izvješćivanje provodi u skladu s nacionalnim zakonodavnim okvirima pojedinačnih država članica. To dovodi do nekih razlika u prezentaciji. Komisija nema posebnih napomena o financijskim aspektima godišnjih izvješća o radu 7 .
(b)Uzimanje u obzir „rizika za okoliš, koji mogu uzrokovati ostale važne rizike”:
U skladu s točkom 2. Priloga I. Uredbi (EU) br. 1233/2011 u svojim godišnjim izvješćima o radu države članice opisuju na koji način njihove izvozno-kreditne agencije kod aktivnosti povezanih sa službeno podupiranim izvoznim kreditima uzimaju u obzir rizike za okoliš, koji mogu uzrokovati ostale važne rizike.
U stavku 2. Priloga I. Uredbi (EU) br. 1233/2011 navode se rizici za okoliš i „ostali važni rizici”. Kao i prethodnih godina, države članice tumače rizike za okoliš i povezane rizike u širem smislu, a njihove procjene ne obuhvaćaju samo rizike za okoliš, već i financijske i društvene rizike općenito. Kako bi se ti rizici uzeli u obzir, prakse dubinske analize navedene u izvješćima uključuju ex ante procjene i postupke evaluacije tijekom kojih se utvrđuju i ocjenjuju rizici, a o tim bi rizicima mogla ovisiti prihvatljivost transakcije za potporu. Postupci procjene rizika formalizirani su u namjenskim politikama, koje su neke izvozno-kreditne agencije odlučile objaviti na svojim internetskim stranicama. Takvi postupci procjene obično ovise o vrsti i kategoriji predmetne transakcije u skladu s načelom proporcionalnosti (tj. što je transakcija rizičnija i/ili veća, to je procjena temeljitija). Procjene u većini slučajeva provode vanjski neovisni stručnjaci, ali sve češće njima upravljaju specijalizirani stručnjaci u izvozno-kreditnim agencijama. Osim toga, standardne prakse dubinske analize uključuju osmišljavanje ugovornih klauzula i uvjeta i, prema potrebi, mjera za smanjivanje rizika povezanih s ugovornim uvjetima te njihovo praćenje tijekom vremena kako bi se osigurala usklađenost sa standardima i, ako je primjenjivo, provedba mjera za smanjivanje rizika. Države članice neprestano preispituju i poboljšavaju svoje unutarnje procese 8 .
Sve države članice, uz jednu iznimku (Bugarska, koja nije članica OECD-a 9 ), izvijestile su o usklađenosti s Preporukom OECD-a o zajedničkim pristupima za službeno podupirane izvozne kredite i dubinsku analizu u području zaštite okoliša i socijalnih pitanja („Zajednički pristupi”), što je prihvaćen i dobro uhodan instrument za procjenu u okviru OECD-a, a normativni učinak ima i izvan njega. Brojne države članice navode da Zajedničke pristupe primjenjuju izvan područja primjene koje je utvrdio OECD, posebno njihove aspekte povezane s okolišem i ljudskim pravima. Osim toga, sve države članice, uz jednu iznimku (Bugarska 10 ), izvijestile su o usklađenosti s Preporukom OECD-a o podmićivanju i službeno podupiranim izvoznim kreditima. Izvijestile su i o usklađenosti s Načelima i smjernicama OECD-a za promicanje održivih kreditnih praksi u dodjeli službenih izvoznih kredita zemljama s niskim prihodima. Pridržavanje tih načela i smjernica obično je popraćeno strogim pridržavanjem politika Svjetske banke i Međunarodnog monetarnog fonda u pogledu održivih kreditnih praksi 11 .
Te tri preporuke OECD-a, usmjerene posebno na izvozne kredite, imaju važnu, ali ne i isključivu ulogu. Politike država članica temelje se i na međunarodnim standardima i široj pravnoj stečevini EU-a. Iz pozivanja na „ciljeve”, „standarde” i „smjernice” EU-a u izvješćima vidljivo je da se uzimaju u obzir neobvezujući i obvezujući pravni instrumenti te da je duh zakona jednako važan kao i njegovo slovo. Nadalje, mnoge države članice izvijestile su o usklađenosti s drugim međunarodnim referentnim vrijednostima kako bi pojačanim nadzorom obuhvatile još veći udio transakcija. One naravno uključuju referentne vrijednosti iz Zajedničkih pristupa, točnije standarde uspješnosti zaštite okoliša i socijalne zaštite Međunarodne financijske korporacije 12 (Standardi uspješnosti IFC-a), Smjernice Grupe Svjetske banke u području zdravlja, sigurnosti i okoliša (Smjernice u području zdravlja, sigurnosti i okoliša) i politike zaštite okoliša i socijalne zaštite Svjetske banke 13 , ali i vodeća načela Ujedinjenih naroda o poslovanju i ljudskim pravima 14 , Smjernice OECD-a za multinacionalna poduzeća u pogledu odgovornog poslovanja 15 , Konvenciju UN-a o pravima djeteta 16 , Deklaraciju Međunarodne organizacije rada o temeljnim načelima i pravima na radu 17 i ekvatorska načela 18 . Jedna država članica (Austrija) izvijestila je o razvoju metodologije za procjenu koja se temelji na UN-ovim ciljevima održivog razvoja, a jedna država članica (Švedska) navela je da se pridržava načela Globalnog sporazuma UN-a. Međutim, neke države članice izričito upućuju i na inicijative povezane s klimatskim promjenama, među ostalim na Okvirnu konvenciju UN-a o klimatskim promjenama 19 .
Zajednički pristupi sve se više smatraju minimalnim standardom. Države članice sve češće navode dodatne ciljeve politike ili politička razmatranja koja dopunjuju one iz Zajedničkih pristupa (npr. društvena održivost i sprečavanje utaje poreza). U mnogim područjima države članice primjenjuju vlastite dodatne mjere kako bi osigurale da je izvozno-kreditna potpora na raspolaganju samo za transakcije koje su u skladu sa strogim standardima i koje se mogu povezati s nacionalnim zakonodavstvom. Ovo je samo jedan od primjera za to: posljednjih je godina nekoliko izvozno-kreditnih agencija donijelo posebne odluke u pogledu zaštite klime koje uključuju izričito ukidanje izvozno-kreditne potpore za elektrane na ugljen 20 . O konvergenciji politika u EU-u svjedoči činjenica da je EU u travnju 2021. podnio prijedlog sudionicima Sporazuma OECD-a o službeno podupiranim izvoznim kreditima da se smjesta ukine pružanje službeno podupiranih izvoznih kredita i vezane pomoći u sektoru elektrana na ugljen. Države članice spomenule su i svoju trajnu predanost unaprjeđivanju i razvoju postojećih disciplina.
(c)Ostale informacije u godišnjim izvješćima o radu
Većina izvozno-kreditnih agencija ima politiku o korporativnoj društvenoj odgovornosti 21 koja obično obuhvaća ne samo unutarnja nastojanja nego i bliski dijalog s klijentima izvozno-kreditnih agencija. U tom kontekstu izvozno-kreditne agencije sve više preispituju svoje prakse i izrađuju planove za smanjenje svojeg učinka na okoliš (politike putovanja itd. 22 ). Kad je izvozno-kreditna agencija privatno društvo, obično ima jedinstvenu politiku za svoje aktivnosti (javne i privatne) i one se ne razdvajaju u izvješćima o održivosti ili objavljenim politikama.
Transparentnost je ključno pitanje: države članice nastoje osigurati što transparentnije djelovanje izvozno-kreditnih agencija, poštujući pri tome povjerljivost koja može biti potrebna u poslovnim transakcijama. U skladu sa Zajedničkim pristupima 23 usklađeni postupak izvozno-kreditnih agencija u EU-u objava je detaljnih informacija (uključujući izvješća o procjeni utjecaja na okoliš i društvo) za projekte koji bi zbog svojih obilježja potencijalno mogli imati nepovoljne učinke na okoliš ili društvo. Države članice mogu objaviti dodatne informacije o posebnim transakcijama ili svojim postupcima procjene (uz pojedine iznimke, izvozno-kreditne agencije u EU-u na svojim internetskim stranicama općenito objavljuju velike količine informacija prevedene na engleski jezik).
(d)Usklađenost izvozno-kreditnih agencija s ciljevima i obvezama Unije:
Kako bi se na razini EU-a osigurala transparentnost, na temelju Uredbe (EU) br. 1233/2011 države članice dužne su Komisiji dostaviti godišnje izvješće o radu, izvješćujući u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavnim okvirom o određenim financijskim i operativnim informacijama u pogledu svojih izvozno-kreditnih aktivnosti, što uključuje i informacije o tome kako se pristupa rizicima za okoliš.
U skladu s točkom 3. Priloga I. „Komisija godišnju reviziju za Europski parlament sastavlja na temelju tih podataka, uključujući evaluaciju vezanu uz sukladnost izvozno-kreditnih agencija s ciljevima i obvezama Unije”.
U članku 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) navode se opći ciljevi Unije 24 , a u članku 21. načela i ciljevi njezina vanjskog djelovanja.
Načela i ciljevi vanjskog djelovanja Unije u pogledu EU-ove zajedničke trgovinske politike navode se u članku 206. i prvom stavku članka 207. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Sve države članice koje podnose izvješće dostavljaju dokaz da su izradile politike kojima upotpunjuju upravljanje svojim izvozno-kreditnim programima koje su u skladu s ciljevima EU-a. Političke preporuke povezane s izvoznim kreditima koje je izradio OECD, jedina međunarodna organizacija koja je izradila posebna pravila za to područje politike, redovno se primjenjuju, a u većini slučajeva aktivnosti država članica ih i premašuju.
Kako bi se povećala sposobnost Komisije za daljnju ocjenu aktivnosti država članica, Komisija je, u suradnji s Europskom službom za vanjsko djelovanje i nakon savjetovanja s nekoliko dionika, predložila državama članicama da prošire područje primjene i podrobnost informacija koje treba uključiti u godišnja izvješća o radu. Izrađen je revidirani i prošireni predložak za izvješćivanje koji će države članice primjenjivati od kalendarske godine 2020.
Europski parlament zatražio je od Komisije izjavu o tome poštuju li države članice ciljeve i obveze Unije. Europska komisija provela je godišnju reviziju u skladu s Prilogom I. Budući da se ta revizija temelji na godišnjim izvješćima o radu koja dostavljaju države članice, ne može se smatrati iscrpnom. Međutim, Komisija smatra da dostupne informacije pružaju čvrste dokaze da izvozno-kreditne agencije postupaju u skladu s člancima 3. i 21. UEU-a i da nema dokaza o neusklađenosti nijedne države članice. Naravno, europske institucije možda će u budućnosti željeti zajedno utvrditi ambicioznije političke ciljeve. Komisija je spremna olakšati i promicati međuinstitucijski dijalog u tom pogledu, no u međuvremenu mora provesti svoju evaluaciju u skladu s točkom 3. Priloga I.
U pogledu poštovanja međunarodnih obveza i obveza na temelju zakonodavstva EU-a o tržišnom natjecanju, tijekom razdoblja izvješćivanja nije bilo sporova na razini WTO-a u području europskih izvozno-kreditnih programa. Europska komisija 2019. nije zaprimila ni jednu pritužbu o mogućim povredama prava EU-a povezanu s izvozno-kreditnim agencijama.