EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 15.7.2021
COM(2021) 395 final
JAARLIJKSE EVALUATIE DOOR DE COMMISSIE
van de jaarlijkse activiteitenverslagen van de lidstaten inzake exportkredieten in de zin van Verordening (EU) nr. 1233/2011
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 15.7.2021
COM(2021) 395 final
JAARLIJKSE EVALUATIE DOOR DE COMMISSIE
van de jaarlijkse activiteitenverslagen van de lidstaten inzake exportkredieten in de zin van Verordening (EU) nr. 1233/2011
1. Inleiding:
Deze jaarlijkse evaluatie voor 2019 heeft betrekking op door de overheid gesteunde exportkredietactiviteiten die in de Europese Unie zijn verricht in de zin van Verordening (EU) nr. 1233/2011, te weten transacties voor de middellange tot lange termijn met een krediettermijn van minstens twee jaar. Deze evaluatie heeft noch betrekking op exportkrediettransacties met een korte termijn 1 noch op activiteiten die door bepaalde exportkredietinstellingen (ECA’s, Export Credit Agencies) worden verricht buiten het terrein van door de overheid gesteunde exportkredietactiviteiten (zoals het verzekeren van investeringen).
De Commissie verricht deze jaarlijkse evaluatie voor het Europees Parlement op basis van de informatie die door de lidstaten beschikbaar wordt gesteld, zoals bepaald in Verordening (EU) nr. 1233/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de toepassing van bepaalde richtsnoeren op het gebied van door de overheid gesteunde exportkredieten en tot intrekking van de Beschikkingen 2001/76/EG en 2001/77/EG van de Raad 2 . Overeenkomstig bijlage I bij deze verordening moeten de lidstaten de Commissie een jaarlijks activiteitenverslag verstrekken met het oog op een grotere transparantie op Unieniveau. Meer in het bijzonder moeten de lidstaten opgave doen van activa en passiva, betaalde vorderingen en invorderingen, nieuwe verplichtingen, risico’s en in rekening gebrachte premies, alsmede voorwaardelijke verplichtingen die kunnen voortvloeien uit door de overheid gesteunde exportkredietactiviteiten. Daarnaast moeten zij aangeven hoe milieurisico’s, waaraan andere belangrijke risico’s verbonden kunnen zijn, worden meegewogen in de door de overheid gesteunde exportkredietactiviteiten van hun exportkredietinstellingen. Op haar beurt maakt de Commissie aan de hand van deze informatie een jaarlijkse evaluatie voor het Europees Parlement, waarin ook wordt nagegaan in hoeverre de exportkredietinstellingen zich houden aan de doelstellingen en verplichtingen van de Europese Unie.
De Commissie heeft nota genomen van de resolutie die het Europees Parlement op 2 juli 2013 heeft aangenomen inzake de eerste rapportageronde uit hoofde van Verordening (EU) nr. 1233/2011 3 en heeft de aandacht van de lidstaten in het bijzonder gevestigd op de aanbevelingen van deze resolutie — zoals de aanbeveling voor de Groep exportkredieten van de Raad en de Commissie om de Europese Dienst voor extern optreden te raadplegen over het verder ontwikkelen van de rapportagemethode. De Groep exportkredieten van de Raad en de Commissie hebben gewerkt aan een bijwerking van de rapportagemethode die door de lidstaten wordt gebruikt voor de indiening van de jaarlijkse activiteitenverslagen; deze methode wordt het “checklistsjabloon” genoemd. Er is overeenstemming bereikt over een herziene en verbeterde rapportagemethode, die vanaf het kalenderjaar 2020 zal worden gebruikt in het kader van de rapportage.
2. Jaarlijkse activiteitenverslagen ontvangen voor het kalenderjaar 2019:
Voor het kalenderjaar 2019 zijn er activiteitenverslagen ontvangen van 22 lidstaten, te weten: België, Bulgarije, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Hongarije, Italië, Kroatië, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Spanje, Tsjechië, het Verenigd Koninkrijk en Zweden 4 . De zes andere lidstaten (Cyprus, Griekenland, Ierland, Letland, Litouwen en Malta) hebben geen verslag ingediend omdat zij tijdens het verslagjaar geen door de overheid gesteunde exportkredieten in de zin van Verordening (EU) nr. 1233/2011 hebben verleend.
Voor 2019 waren alle jaarlijkse activiteitenverslagen van de lidstaten gebaseerd op het checklistsjabloon (in het vorige formaat; zoals hierboven vermeld, zal vanaf het kalenderjaar 2020 een geactualiseerd formaat worden gebruikt voor de rapportage). Sommige lidstaten hebben in de in het checklistsjabloon opgenomen informatie links verstrekt naar openbaar beschikbare verslagen (bv. jaarverslagen, beleidsmaatregelen voor de beoordeling van de milieu-, sociale en mensenrechtengevolgen van projecten). Er zij op gewezen dat exportkredietinstellingen verschillen wat hun juridische status betreft en dat door de overheid gesteunde exportkredieten in sommige lidstaten worden verleend door een verzekeringsmaatschappij of een financiële instelling die handelt op grond van een publiek mandaat. In die gevallen hebben de jaarlijkse activiteitenverslagen uiteraard alleen betrekking op de publieke exportkredietactiviteiten van voornoemde maatschappijen, die gescheiden zijn van de activiteiten in de particuliere sector.
3. Analyse van de jaarlijkse activiteitenverslagen:
a)Algemene informatie:
Het van toepassing zijnde regelgevingskader (Verordening (EU) nr. 1233/2011) bepaalt de algemene regels voor exportkrediettransacties en -programma’s.
In 2019 liepen er in 22 EU-lidstaten exportkredietprogramma’s in de zin van Verordening (EU) nr. 1233/2011, die werden beheerd door 27 verschillende instellingen (zie nadere gegevens in de bijlage, tabel 2) en aanverwante overheidsdepartementen. Er zijn verschillen in de reikwijdte en het soort van de aangeboden exportkredietprogramma’s, alsmede op het gebied van de organisatiestructuur voor exportkredietoperaties. In sommige lidstaten is de exportkredietinstelling een overheidsdepartement of -instelling. In andere lidstaten treedt een particuliere onderneming (gewoonlijk een verzekeringsmaatschappij) op grond van een publiek mandaat en onder overheidstoezicht op als exportkredietinstelling. Het is niet ongebruikelijk dat lidstaten waar verschillende soorten exportkredietprogramma’s lopen, meerdere exportkredietinstellingen hebben (bijvoorbeeld één exportkredietinstelling die garanties of verzekeringen (verzekeringsproducten) aanbiedt en een tweede exportkredietinstelling die financiering (bankproducten) verstrekt of een afzonderlijke exportkredietinstelling die rentecompensatieregelingen aanbiedt.
Wat betreft de soorten exportkredietondersteuning die door exportkredietinstellingen in de EU werden aangeboden in de zin van Verordening (EU) nr. 1233/2011, blijft de meest voorkomende vorm die van de “zuivere dekking” (d.w.z. exportkredietverzekering of ‑garanties); deze vorm werd tijdens de rapportageperiode door alle 22 lidstaten verleend. De overgrote meerderheid van de lidstaten bood nog andere vormen van ondersteuning aan die onder Verordening (EU) nr. 1233/2011 en de OESO-regeling inzake door de overheid gesteunde exportkredieten 5 vallen, zoals rechtstreekse kredieten of financiering (d.w.z. rechtstreeks door exportkredietinstellingen verstrekte financiering van ondersteuning voor exportkrediettransacties) en herfinanciering (d.w.z. door exportkredietinstellingen verstrekte herfinanciering van handelsleningen ter ondersteuning van exportkrediettransacties) 6 , maar ook projectfinanciering en diverse vormen van gebonden hulp.
In het algemeen bieden exportkredietinstellingen een verscheidenheid van verschillende programma’s aan om tegemoet te komen aan de specifieke behoeften van bepaalde categorieën, met name kleine en middelgrote ondernemingen. Een aantal lidstaten heeft ook sectorspecifieke exportkredietproducten ontwikkeld voor bijvoorbeeld de vliegtuigbouw (waaronder producten op maat zoals de onvoorwaardelijke garantie voor Airbus), de scheepsbouw en spoorinfrastructuur. Dit kan het gevolg zijn van de aparte sectorovereenkomsten in de regeling inzake door de overheid gesteunde exportkredieten waarin bepaalde voorwaarden, in het bijzonder krediettermijnen of rentetarieven, aan de specifieke behoeften van bepaalde sectoren zijn aangepast.
Over het algemeen lijken de praktijken en afsluitstandaarden van de lidstaten steeds meer op elkaar en omvat de OESO-regeling inzake door de overheid gesteunde exportkredieten inmiddels een brede waaier aan onderwerpen. Niettemin moet met de volgende verschillen rekening worden gehouden, aangezien deze het moeilijk maken om een volwaardige vergelijking op te stellen. Ten eerste hebben de lidstaten — binnen de algemene vormen van exportkredietondersteuning, vermeld in de vorige paragraaf — een breed gamma van exportkredietprogramma’s uitgewerkt. Hoewel het mogelijk is dat meerdere exportkredietinstellingen hetzelfde product aanbieden, zijn de daaraan verbonden voorwaarden niet noodzakelijk dezelfde. Ten tweede hangt het effect van een exportkredietprogramma kennelijk ook af van de karakteristieken van de nationale economie en van de capaciteiten van de particuliere financiële markten.
Met dit voorbehoud in gedachten geeft de volgende lijst van geaggregeerde nominale risicoblootstelling op 31 december 2019 ten minste een algemene indruk van de omvang van de grootste exportkredietregelingen van het type “zuivere dekking”.
|
Tabel 1. Overheidssteun in de vorm van “zuivere dekking” in 2019 (in miljoen EUR) Grootste bijdragers in de EU, gerangschikt op basis van geaggregeerde nominale risicoblootstelling |
|
|
Duitsland |
87 914 |
|
Frankrijk |
59 174 |
|
Italië |
58 859 |
|
Zweden |
27 573 |
|
Finland |
25 489 |
Zoals hierboven reeds vermeld, zijn exportkredietinstellingen uit de EU actief in een groot aantal domeinen die buiten het toepassingsgebied van de rapportage uit hoofde van Verordening (EU) nr. 1233/2011 vallen. Deze verordening betreft hoofdzakelijk exportkredietactiviteiten op middellange en lange termijn (zoals gedefinieerd in de regeling inzake door de overheid gesteunde exportkredieten). Veel exportkredietinstellingen in de EU bieden echter ook producten aan zoals kortlopende exportkredieten, kredietbriefgaranties, garanties tegen fabricagerisico’s en investeringsverzekeringen. Zie voor nadere informatie de punten II en IV van het rapportagesjabloon voor de jaarlijkse activiteitenverslagen, of de algemene jaarverslagen waarnaar veel lidstaten expliciet verwijzen.
In het algemeen bieden de jaarlijkse activiteitenverslagen relevante financiële informatie over de exportkredietprogramma’s. Het moet evenwel worden benadrukt dat deze rapportage ingevolge Verordening (EU) nr. 1233/2011 dient te worden uitgevoerd overeenkomstig de nationale wetgeving van de betreffende lidstaat. Dit heeft enkele verschillen in de wijze van presentatie tot gevolg. Afgezien daarvan heeft de Commissie geen specifieke opmerkingen ten aanzien van de financiële aspecten van de jaarlijkse activiteitenverslagen 7 .
b)Behandeling van “milieurisico’s, waaraan andere belangrijke risico’s verbonden kunnen zijn”:
Overeenkomstig bijlage I, punt 2, bij Verordening (EU) nr. 1233/2011 geven de lidstaten in hun jaarlijkse activiteitenverslag “aan […] hoe milieurisico’s, waaraan andere belangrijke risico’s verbonden kunnen zijn, worden meegewogen in de door de overheid gesteunde exportkredietactiviteiten van hun ECA’s”.
Punt 2 van bijlage I bij Verordening (EU) nr. 1233/2011 vermeldt zowel milieurisico’s als “andere belangrijke risico’s”. Net als in de voorbije jaren interpreteren de lidstaten de milieu- en verwante risico’s ruim en nemen zij in hun beoordelingen niet alleen milieurisico’s op, maar meer in het algemeen ook financiële en sociale risico’s. Om met dergelijke risico’s rekening te houden, omvatten de gerapporteerde zorgvuldigheidspraktijken voorafgaande beoordelingen en evaluatieprocedures. In de loop daarvan worden risico’s geïdentificeerd en ingeschat die gevolgen kunnen hebben voor de vraag of transacties in aanmerking komen voor steun. De risicobeoordelingsprocedures zijn geformaliseerd in specifieke beleidslijnen, die sommige exportkredietinstellingen op hun websites hebben gepubliceerd. Dergelijke beoordelingsprocedures hangen gewoonlijk af van het type en de categorie van een bepaalde transactie en volgen een evenredigheidsbeginsel (d.w.z. hoe risicovoller en/of groter een transactie, des te grondiger de beoordeling). De beoordelingen worden in de meeste gevallen uitgevoerd door externe onafhankelijke deskundigen, maar worden in toenemende mate beheerd door specialisten binnen elke exportkredietinstelling. Daarnaast omvatten standaardzorgvuldigheidspraktijken de uitwerking van contractuele bepalingen en voorwaarden en, indien nodig, van aan contractuele voorwaarden gekoppelde risicobeperkende maatregelen alsmede het toezicht daarop in de loop van de tijd om ervoor te zorgen dat de normen worden nageleefd en, indien van toepassing, de handhaving van risicobeperkende maatregelen. De lidstaten zijn er permanent mee bezig hun interne processen te evalueren en te verfijnen 8 .
Afgezien van Bulgarije (dat geen lid van de OESO is 9 ), melden alle lidstaten dat zij uitvoering geven aan de OESO-aanbeveling inzake een gemeenschappelijke aanpak van door de overheid gesteunde exportkredieten en de in acht te nemen zorgvuldigheid op milieu- en sociaal gebied (de “gemeenschappelijke aanpak”) die in de OESO-landen een erkend en beproefd beoordelingsinstrument is en ook buiten de OESO normatieve waarde heeft. Veel lidstaten verklaren dat zij de gemeenschappelijke aanpak, met name de aspecten ervan op het gebied van milieu en mensenrechten, buiten het door de OESO vastgestelde toepassingsgebied toepassen. Voorts melden alle lidstaten, op één uitzondering na (Bulgarije 10 ), dat zij uitvoering geven aan de OESO-aanbeveling inzake omkoping en door de overheid gesteunde exportkredieten. Zij melden ook dat zij uitvoering geven aan de beginselen en richtlijnen van de OESO ter bevordering van praktijken voor duurzame leningen bij het verstrekken van door de overheid gesteunde exportkredieten aan lagelonenlanden. De uitvoering van deze beginselen en richtlijnen gaat hand in hand met een strikte uitvoering van het beleid van de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds ten aanzien van praktijken voor duurzame leningen 11 .
Deze drie OESO-aanbevelingen — die specifiek betrekking hebben op exportkredieten — spelen een belangrijke, maar niet-exclusieve rol. Het beleid van de lidstaten wordt ook onderbouwd door internationale normen en het ruimere EU-acquis. Verwijzingen naar doelstellingen, normen en richtsnoeren van de EU in de verslagen tonen aan dat zowel zachte als harde rechtsinstrumenten in aanmerking worden genomen en dat de geest en de letter van de wet even belangrijk zijn. Bovendien melden veel lidstaten dat zij voldoen aan andere internationale benchmarks met het oog op een betere toetsing van een nog groter gedeelte van de transacties. Daartoe behoren uiteraard de benchmarks waarnaar in de gemeenschappelijke aanpak wordt verwezen, namelijk de normen voor milieu en sociale prestaties van de Internationale Financieringsmaatschappij 12 (IFC-prestatienormen), de richtlijnen van de Wereldbankgroep inzake milieu, gezondheid en veiligheid (EHS-richtlijnen) en het beleid van beschermingsmaatregelen van de Wereldbank 13 , maar ook de leidende beginselen van de Verenigde Naties (VN) inzake bedrijfsleven en mensenrechten 14 , de OESO-richtsnoeren voor multinationale ondernemingen voor verantwoord gedrag 15 , het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind 16 , de Verklaring van de Internationale Arbeidsorganisatie over de fundamentele principes en rechten met betrekking tot werk 17 en de Equator Principles 18 . Eén lidstaat (Oostenrijk) geeft aan een beoordelingsmethode te hebben ontwikkeld op basis van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN, en één lidstaat (Zweden) verklaart zich te houden aan de beginselen van het Global Compact-initiatief van de VN. Bovendien verwijzen sommige lidstaten uitdrukkelijk naar klimaatveranderingsinitiatieven, onder meer naar het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering 19 .
De gemeenschappelijke aanpak wordt in toenemende mate als de minimumnorm beschouwd. De lidstaten citeren steeds meer bijkomende beleidsdoelstellingen of -overwegingen die dan een aanvulling vormen op die welke zijn vastgesteld in de gemeenschappelijke aanpak. In tal van domeinen passen de lidstaten hun eigen, bijkomende maatregelen toe om te garanderen dat er enkel exportkredietondersteuning wordt geboden aan transacties die voldoen aan stringente normen, en die kunnen worden gekoppeld aan de nationale wetgeving. Om maar een voorbeeld te geven: in de afgelopen jaren hebben verschillende exportkredietinstellingen specifieke besluiten genomen op het gebied van klimaatbescherming, waaronder de uitdrukkelijke stopzetting van exportkredietondersteuning aan kolengestookte elektriciteitscentrales 20 . De convergentie van het beleid in de EU blijkt uit het feit dat de EU in april 2021 bij de deelnemers aan de OESO-regeling inzake door de overheid gesteunde exportkredieten een voorstel heeft ingediend om onmiddellijk een einde te maken aan de verlening van door de overheid gesteunde exportkredieten en gebonden hulp aan kolengestookte elektriciteitscentrales. Sommige lidstaten vermelden tevens hun voortdurende inzet voor het verbeteren en ontwikkelen van bestaande disciplines.
c)Overige informatie in de jaarlijkse activiteitenverslagen
De meeste exportkredietinstellingen hebben een beleid voor maatschappelijk verantwoord ondernemen 21 dat gewoonlijk niet alleen interne inspanningen impliceert, maar ook nauw overleg met de cliënten van de exportkredietinstellingen. In dit verband evalueren de exportkredietinstellingen in toenemende mate hun eigen praktijken en ontwikkelen zij plannen om hun eigen milieueffecten te verminderen (reisbeleid enz. 22 ). Als de exportkredietinstelling een particuliere onderneming is, heeft zij gewoonlijk een enkel beleid voor al haar activiteiten (openbaar en particulier) en wordt daar in de duurzaamheidsverslagen of in de gepubliceerde beleidslijnen geen onderscheid tussen gemaakt.
Transparantie is van vitaal belang: de lidstaten zien toe op een zo transparant mogelijke werking van de exportkredietinstellingen, waarbij de voor handelstransacties vereiste vertrouwelijkheid in acht wordt genomen. Overeenkomstig de gemeenschappelijke aanpak 23 passen de exportkredietinstellingen in de EU de geharmoniseerde procedure toe waarbij gedetailleerde informatie (met inbegrip van rapporten inzake de beoordeling van milieu- en sociale effecten) bekend wordt gemaakt voor projecten die vanwege hun kenmerken mogelijk negatieve milieu- of sociale effecten hebben. De lidstaten kunnen verder gaan door nadere informatie over specifieke transacties of over hun beoordelingsprocedures bekend te maken (op enkele uitzonderingen na publiceren de exportkredietinstellingen in de EU in het algemeen een grote hoeveelheid in het Engels vertaalde informatie op hun websites).
d)Naleving door de exportkredietinstellingen van doelstellingen en verplichtingen van de Unie:
Om de transparantie op EU-niveau te waarborgen, moeten de lidstaten op grond van Verordening (EU) nr. 1233/2011 de Commissie een jaarlijks activiteitenverslag verstrekken dat, in overeenstemming met het nationaal wettelijk kader, bepaalde financiële en operationele informatie over hun exportkredietactiviteiten bevat, evenals informatie over de wijze waarop milieurisico’s worden aangepakt.
Overeenkomstig bijlage I, punt 3, “maakt [de Commissie] aan de hand van deze informatie een jaarlijkse evaluatie voor het Europees Parlement, waarin ook wordt nagegaan in hoeverre de exportkredietinstellingen zich houden aan de doelstellingen en verplichtingen van de Unie”.
In het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) worden de algemene doelstellingen van de Unie opgesomd in artikel 3 24 en de beginselen en doelstellingen van het externe optreden van de Unie in artikel 21.
Wat betreft de gemeenschappelijke handelspolitiek van de EU wordt in artikel 206 en in artikel 207, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verwezen naar de beginselen en doelstellingen van het externe optreden van de Unie.
Alle rapporterende lidstaten tonen aan dat zij flankerend beleid met betrekking tot het beheer van hun exportkredietprogramma’s hebben ontwikkeld dat beantwoordt aan de doelstellingen van de EU. De specifiek op exportkrediet betrekking hebbende beleidsaanbevelingen van de OESO — tot dusver de enige internationale organisatie die specifieke regels voor dit beleidsgebied heeft opgesteld — worden algemeen gebruikt, maar de activiteiten van de lidstaten gaan doorgaans verder.
Om de Commissie beter in staat te stellen de activiteiten van de lidstaten te beoordelen, heeft de Commissie, in samenwerking met de Europese Dienst voor extern optreden en in overleg met verschillende belanghebbenden, aan de lidstaten voorgesteld om de reikwijdte en het detailleringsniveau van de informatie die in de jaarlijkse activiteitenverslagen moet worden opgenomen, uit te breiden. Er is een herzien en uitgebreid rapportagesjabloon ontwikkeld, dat vanaf het kalenderjaar 2020 door de lidstaten zal worden gebruikt.
Het Europees Parlement heeft de Commissie verzocht om een verklaring over de vraag of de lidstaten zich houden aan de doelstellingen en verplichtingen van de Unie; de Europese Commissie heeft haar jaarlijkse evaluatie overeenkomstig bijlage I uitgevoerd. Derhalve is de evaluatie van de Commissie gebaseerd op de door de lidstaten ingediende jaarlijkse activiteitenverslagen en kan zij niet als volledig worden beschouwd. De Commissie is niettemin van mening dat de beschikbare informatie sterke aanwijzingen oplevert dat de exportkredietinstellingen aan de bepalingen van artikel 3 en 21 VEU beantwoorden en geen bewijs bevat dat een van de lidstaten deze niet naleeft. Uiteraard kunnen de Europese instellingen voor zichzelf gezamenlijk ambitieuzere politieke doelstellingen formuleren. De Commissie staat klaar om in dit verband een relevante interinstitutionele dialoog te faciliteren en te bevorderen, maar moet in de tussentijd haar beoordeling uitvoeren overeenkomstig punt 3 van bijlage I.
Wat betreft de naleving van internationale verplichtingen en verplichtingen op grond van het EU-mededingingsrecht, zijn er tijdens de rapportageperiode op het niveau van de WTO geen geschillen geweest waarbij Europese exportkredietprogramma’s in het geding waren. De Europese Commissie heeft in 2019 geen klachten ontvangen met betrekking tot potentiële overtredingen van EU-wetgeving waarbij exportkredietinstellingen betrokken waren.