EUROOPA KOMISJON
Brüssel,15.7.2021
COM(2021) 395 final
KOMISJONI KOOSTATUD AASTAÜLEVAADE
liikmesriikide aastastest tegevusaruannetest, milles käsitletakse määruse (EL) nr 1233/2011 kohaldamisalasse kuuluvat ekspordikrediiti
EUROOPA KOMISJON
Brüssel,15.7.2021
COM(2021) 395 final
KOMISJONI KOOSTATUD AASTAÜLEVAADE
liikmesriikide aastastest tegevusaruannetest, milles käsitletakse määruse (EL) nr 1233/2011 kohaldamisalasse kuuluvat ekspordikrediiti
1. Sissejuhatus
Käesolevas 2019. aasta ülevaates käsitletakse riiklikult toetatud ekspordikrediiditoiminguid määruse (EL) nr 1233/2011 tähenduses, st keskmise tähtajaga ja pikaajalisi tehinguid, mille tagasimakseperiood on vähemalt kaks aastat. Selles ülevaates ei käsitleta lühiajalisi ekspordikrediiditehinguid 1 ega teatavate ekspordikrediidiasutuste tegevust muudes valdkondades kui riiklikult toetatavad ekspordikrediiditoimingud (nt investeeringute kindlustamine).
Käesoleva iga-aastase ülevaate koostab komisjon Euroopa Parlamendile liikmesriikide esitatud teabe põhjal, nagu on sätestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. novembri 2011. aasta määruses (EL) nr 1233/2011, mis käsitleb riiklikult toetatavate ekspordikrediitide suuniste rakendamist ja millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu otsused 2001/76/EÜ ja 2001/77/EÜ 2 . Kõnealuse määruse I lisaga on ette nähtud, et läbipaistvuse suurendamiseks liidu tasandil teevad liikmesriigid komisjonile kättesaadavaks iga-aastase tegevusaruande. Täpsemalt esitavad liikmesriigid aruande varade ja kohustiste, makstud nõuete ja sissenõutud summade, võetud uute kohustuste, riskipositsioonide, kindlustusmaksete ja tingimuslike kohustiste kohta, mis võivad tuleneda riiklikult toetatavatest ekspordikrediiditoimingutest, aga ka selle kohta, kuidas võetakse nende ekspordikrediidiasutuste riiklikult toetatud ekspordikrediiditoimingutes arvesse keskkonnariske, millega võivad kaasneda muud samalaadsed riskid. Komisjon omakorda esitab nimetatud teabe alusel Euroopa Parlamendile aastaülevaate, milles hinnatakse ka ekspordikrediidiasutuste vastavust liidu eesmärkidele ja kohustustele.
Komisjon on võtnud teadmiseks Euroopa Parlamendi 2. juuli 2013. aasta resolutsiooni määruse (EL) nr 1233/2011 kohase esimese aruandluse kohta 3 ning on soovitanud liikmesriikidel pöörata erilist tähelepanu kõnealuses resolutsioonis esitatud soovitustele (nt soovitus, et nõukogu ekspordikrediidi töörühm ja komisjon konsulteeriksid Euroopa välisteenistusega aruandlusmetoodika edasiarendamise teemal). Nõukogu ekspordikrediidi töörühm ja komisjon on teinud tööd selle nimel, et ajakohastada liikmesriikide poolt iga-aastaste tegevusaruannete esitamiseks kasutatavat aruandlusmetoodikat, mida nimetatakse kontrollnimekirja vormiks. Kokku on lepitud läbivaadatud ja täiustatud aruandlusmetoodikas, mida kasutatakse aruandluses alates 2020. kalendriaastast.
2. 2019. kalendriaasta kohta saadud tegevusaruanded
2019. kalendriaasta kohta on saadud tegevusaruanded 22 liikmesriigilt: Austria, Belgia, Bulgaaria, Eesti, Hispaania, Horvaatia, Itaalia, Luksemburg, Madalmaad, Poola, Portugal, Prantsusmaa, Rootsi, Rumeenia, Saksamaa, Slovakkia, Sloveenia, Soome, Taani, Tšehhi Vabariik, Ungari ja Ühendkuningriik 4 . Ülejäänud kuus liikmesriiki (Iirimaa, Küpros, Kreeka, Leedu, Läti ja Malta) ei esitanud aruannet, kuna nad ei andnud aruandeaasta jooksul riiklikult toetatavat ekspordikrediiti määruse (EL) nr 1233/2011 tähenduses.
Kõik liikmesriikide 2019. aasta tegevusaruanded põhinesid kontrollküsimustiku vormil (varasemas vormingus; nagu eespool nimetatud, hakatakse alates 2020. aasta aruandlusest kasutama ajakohastatud vormi). Mõned liikmesriigid sidusid kontrollnimekirja vormis esitatud teabe avalikult kättesaadavate aruannetega (nt aastaaruanded, projektide keskkonna-, sotsiaal- ja inimõigustealase mõju läbivaatamise poliitika). Väärib märkimist, et ekspordikrediidiasutustel on erinev õiguslik seisund ning mõne liikmesriigi puhul annab riiklikult toetatavat ekspordikrediiti kindlustusselts või finantsasutus riikliku volituse alusel. Sel juhul hõlmavad iga-aastased tegevusaruanded mõistagi üksnes selliste äriühingute tegevust avalikus sektoris, mis on erasektori tegevusest eraldatud.
3. Aasta tegevusaruannete analüüs
(a)Üldandmed
Kohaldatavas õigusraamistikus (määrus (EL) nr 1233/2011) on sätestatud ekspordikrediiditehinguid ja -kavasid käsitlevad üldeeskirjad.
2019. aastal pakkusid ekspordikrediidikavasid määruse (EL) nr 1233/2011 tähenduses 22 ELi liikmesriiki ja neid kavasid haldasid 27 erinevat ametit (vt üksikasjad lisa tabelis 2) ja nendega seotud valitsusasutused. Esitatud ekspordikrediidikavade ulatus ja liik ning ekspordikrediidiasutuste organisatsiooniline struktuur on erinevad. Mõnes liikmesriigis on ekspordikrediidiasutus ministeeriumi osakond või riigiamet. Teistes riikides tegutseb ekspordikrediidiasutusena eraettevõte (tavaliselt kindlustusandja) riikliku volitusega ja valitsuse järelevalve all. Ei ole haruldane, et eri liiki ekspordikrediidikavasid pakkuvatel liikmesriikidel on mitu ekspordikrediidiasutust, nt pakub üks asutus tagatisi ja kindlustust (kindlustustooteid) ja teine rahastamist (pangandustooteid), või tegutseb eraldi asutus, mis pakub intressihüvitusskeeme.
Mis puudutab ELi ekspordikrediidiasutuste antavaid ekspordikrediiditoetusi määruse (EL) nr 1233/2011 tähenduses, siis kõige levinum vorm on endiselt täiemahuline tagatis (st ekspordikrediidikindlustus või -garantiid), mida aruandeperioodil pakkusid kõik 22 liikmesriiki. Enamik liikmesriike pakkus ka muud liiki toetust, mis on hõlmatud määrusega (EL) nr 1233/2011 ja mis kuulub OECD riiklikult toetatava ekspordikrediidi kokkuleppe 5 kohaldamisalasse, näiteks otselaene või -rahastamist (st ekspordikrediidiasutus rahastab ekspordikrediiditehingut otse) ja refinantseerimist (st ekspordikrediidiasutus rahastab ekspordikrediiditehinguteks antud kommertslaene), 6 aga ka projektide rahastamist ja mitut liiki seotud abi.
Üldiselt pakuvad ekspordikrediidiasutused eri kavasid, et vastata teatavate kategooriate, eelkõige VKEde erivajadustele. Samuti tuleb märkida, et mitu liikmesriiki on töötanud välja sektoripõhised ekspordikrediiditooted, näiteks õhusõidukite tootmise (sealhulgas kohandatud tooted, nagu Airbusi tingimusteta garantii), laevaehituse ja raudteetaristu jaoks. See võib tähendada, et sektoreid käsitlevad erikokkulepped kajastuvad riiklikult toetatava ekspordikrediidi kokkuleppes, kus teatavaid tingimusi, eelkõige seoses tagasimaksetähtaja või intressimääradega, kohandatakse vastavalt konkreetse sektori erivajadustele.
Üldiselt muutuvad liikmesriikide meetodid ja laenude väljastamise nõuded aina sarnasemaks ning riiklikult toetatava ekspordikrediidi kokkuleppega hõlmatakse üha rohkem küsimusi. Siiski tuleb arvesse võtta järgmisi erinevusi, kuna need muudavad raskeks tervikliku võrdluse koostamise. Esiteks on liikmesriigid eelmises lõigus nimetatud üldiste ekspordikrediiditoetuse liikide raames välja töötanud mitmesugused ekspordikrediidikavad. Kuigi teatavat finantstoodet võib pakkuda mitu ekspordikrediidiasutust, ei pruugi sellega seotud tingimused olla samad. Teiseks sõltub ekspordikrediidikava mõju ilmselgelt ka riigi majanduse eripärast ja erafinantsturgude mahust.
Seda arvesse võttes annab nominaalne koguriskipositsioon 31. detsembri 2019. aasta seisuga, mis on esitatud allolevas tabelis, vähemalt ülevaate suuremate täiemahulise tagatisega ekspordikrediidiskeemide mahust.
|
Tabel 1. Täiemahulise tagatisena antud riiklik toetus 2019. aastal (miljonites eurodes) ELi suurimad toetajad (nominaalse koguriskipositsiooni alusel koostatud järjestus) |
|
|
Saksamaa |
87 914 |
|
Prantsusmaa |
59 174 |
|
Itaalia |
58 859 |
|
Rootsi |
27 573 |
|
Soome |
25 489 |
Nagu juba eespool märgitud, tegutsevad ELi ekspordikrediidiasutused väga erinevates valdkondades, mida määruse (EL) nr 1233/2011 kohane aruandlus ei hõlma. Kõnealune kohustus hõlmab keskpika perioodi ja pikaajalist ekspordikrediiti (nagu on kindlaks määratud riiklikult toetatava ekspordikrediidi kokkuleppes). Paljud ELi ekspordikrediidiasutused pakuvad aga ka selliseid tooteid nagu lühiajaline ekspordikrediit, ekspordikrediidi garantii, tootmisriski garantii ja investeerimiskindlustustooted. Üksikasjalikumat teavet selle kohta leiab aasta tegevusaruannete vormi II ja IV osast, aga ka üldistest aastaaruannetest, millele paljud liikmesriigid sõnaselgelt viitavad.
Tegevusaruannetes on üldiselt esitatud ekspordikrediidikavadega seotud asjakohane finantsteave. Siiski tuleb rõhutada, et määruse (EL) nr 1233/2011 kohaselt esitatakse need aruanded kooskõlas asjaomase liikmesriigi õigusraamistikuga. See tähendab, et andmete esitamises on teatavaid erinevusi. Komisjonil ei ole tegevusaruannete finantsaspektide kohta konkreetseid tähelepanekuid 7 .
(b)Kuidas arvestatakse „keskkonnariskidega, millega võivad kaasneda muud samalaadsed riskid“
Vastavalt määruse (EL) nr 1233/2011 I lisa punktile 2 kirjeldavad liikmesriigid iga-aastases tegevusaruandes, kuidas nende ekspordikrediidiasutused arvestavad riiklikult toetatud ekspordikrediiditoimingutes keskkonnariskidega, millega võivad kaasneda muud samalaadsed riskid.
Määruse (EL) nr 1233/2011 I lisa punktis 2 on osutatud keskkonnariskidele ja „muudele samalaadsetele riskidele“. Nagu varasematelgi aastatel, tõlgendavad liikmesriigid keskkonnariske ja nendega seotud riske laialt ning võtavad hindamisel arvesse mitte ainult keskkonnariske, vaid ka üldisemalt finants- ja sotsiaalseid riske. Selliste riskide arvessevõtmiseks hõlmavad teatatud hoolsuskohustuse tavad eelhindamisi ja hindamismenetlusi, mille käigus tuvastatakse ja hinnatakse riske, mis võivad mõjutada tehingute toetuskõlblikkust. Riskihindamise menetlused on ametlikult sätestatud spetsiaalsetes poliitikadokumentides, mille mõned ekspordikrediidiasutused on otsustanud avaldada oma veebisaidil. Sellised hindamismenetlused sõltuvad tavaliselt konkreetse tehingu liigist ja kategooriast vastavalt proportsionaalsuse põhimõttele (st mida riskantsem ja/või suurem on tehing, seda põhjalikum on hindamine). Enamikul juhtudel viivad hindamisi läbi sõltumatud väliseksperdid, kuid üha enam juhivad neid ka ekspordikrediidiasutusesisesed spetsialistid. Lisaks hõlmavad tavapärased hoolsuskohustuse tavad lepingutingimuste ja vajaduse korral lepingutingimustega seotud leevendusmeetmete kavandamist ning nende järelevalvet aja jooksul, et tagada vastavus nõuetele ja vajaduse korral leevendusmeetmete täitmisele pööramine. Liikmesriigid hindavad uuesti ja täiustavad pidevalt oma siseprotsesse 8 .
Kõik liikmesriigid ühe erandiga (Bulgaaria, kes ei ole OECD liige 9 ) teatavad, et nende toimingud vastavad OECD soovitusele ühiste lähenemisviiside kohta, mis käsitlevad riiklikult toetatavaid ekspordikrediite ning keskkonnaalast ja sotsiaalset hoolsuskohustust (edaspidi „ühised lähenemisviisid“), mis on OECDs heakskiidu pälvinud ja hästi sisse töötatud hindamisvahend, millel on normatiivne mõju ka väljaspool OECDd. Paljud liikmesriigid väidavad, et nad kohaldavad ühiseid lähenemisviise, eelkõige nende keskkonna- ja inimõiguste aspekte, ka laiemalt kui OECD määratletud kohaldamisala. Peale selle teatavad kõik liikmesriigid ühe erandiga (Bulgaaria 10 ) vastavusest OECD soovitusele korruptsiooni ja riiklikult toetatava ekspordikrediidi kohta. Nad teatavad ka vastavusest OECD põhimõtetele ja suunistele, millega edendatakse jätkusuutliku laenuandmise tavasid seoses riikliku ekspordikrediidi andmisega väikese sissetulekuga riikidele. Nende suuniste järgimine eeldab ka Maailmapanga ja Rahvusvahelise Valuutafondi jätkusuutliku laenuandmise poliitika hoolikat järgimist 11 .
Nendel kolmel OECD soovitusel, mis keskenduvad konkreetselt ekspordikrediidile, on oluline, kuid mitte välistav roll. Peale selle lähtuvad liikmesriikide tegevuspõhimõtted rahvusvahelistest standarditest ja ELi õigustikust laiemalt. Aruannetes esitatud viited ELi eesmärkidele, standarditele ja juhenditele näitavad, et arvesse on võetud nii pehme õiguse allikaid kui ka siduvaid õigusnorme ning et seaduse mõte on sama oluline kui seaduse sisu. Lisaks on paljud liikmesriigid teatanud muude rahvusvaheliste võrdlusaluste järgimisest, et veelgi suuremat osa tehingutest paremini kontrollida. Need hõlmavad loomulikult ühistes lähenemisviisides osutatud võrdlusaluseid, nimelt Rahvusvahelise Finantskorporatsiooni keskkonnaalaseid ja sotsiaalseid tulemusstandardeid 12 (IFC tulemusstandardid), Maailmapanga grupi keskkonna-, tervishoiu- ja ohutussuuniseid (EHS-suunised) ning Maailmapanga kaitsemeetmeid, 13 aga ka ÜRO äritegevuse ja inimõiguste juhtpõhimõtteid, 14 rahvusvahelistele ettevõtetele mõeldud OECD suuniseid vastutustundliku käitumise kohta, 15 ÜRO lapse õiguste konventsiooni, 16 Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni tööalaste aluspõhimõtete ja põhiõiguste deklaratsiooni 17 ning ekvaatori põhimõtteid 18 . Üks liikmesriik (Austria) teatab, et on töötanud välja ÜRO kestliku arengu eesmärkidel põhineva hindamismetoodika, ja üks liikmesriik (Rootsi) teatab, et järgib ÜRO ülemaailmse kokkuleppe põhimõtteid. Mõned liikmesriigid viitavad sõnaselgelt ka kliimamuutustega seotud algatustele, sealhulgas ÜRO kliimamuutuste raamkonventsioonile 19 .
Ühiseid lähenemisviise käsitatakse üha enam miinimumstandardina. Liikmesriigid osutavad üha sagedamini ka muudele poliitikaeesmärkidele ja kaalutlustele, mis täiendavad ühistes lähenemisviisides sätestatut (sellised eesmärgid ja kaalutlused on seotud nt sotsiaalse kestlikkuse ja maksudest kõrvalehoidmise vältimisega). Paljudes valdkondades kohaldavad liikmesriigid iseenda lisameetmeid tagamaks, et ekspordikrediidi toetus on kättesaadav ainult tehingute puhul, mis vastavad rangetele normidele; sellised meetmed võivad olla seotud siseriiklike õigusaktidega. Ühe näitena võib tuua asjaolu, et viimastel aastatel on mitu ekspordikrediidiasutust teinud kliimakaitse valdkonnas konkreetseid otsuseid, millega sõnaselgelt lõpetatakse ekspordikrediidi andmine söeküttel töötavatele elektrijaamadele 20 . Poliitika lähenemist ELis näitab asjaolu, et EL esitas OECD riiklikult toetatava ekspordikrediidi kokkuleppe osalistele 2021. aasta aprillis ettepaneku lõpetada viivitamata riiklikult toetatava ekspordikrediidi andmine ja seotud abi söeküttel töötavale energiasektorile. Osa liikmesriike nimetavad ka oma jätkuvaid püüdlusi kehtivat korda parandada ja täiendada.
(c)Tegevusaruannetes esitatud muu teave
Enamik ekspordikrediidiasutusi järgivad ettevõtja sotsiaalse vastutuse põhimõtteid, 21 mis üldjuhul hõlmavad mitte ainult sisemisi jõupingutusi, vaid ka tihedat dialoogi ekspordikrediidiasutuste klientidega. Sellega seoses hindavad ekspordikrediidiasutused üha enam oma tavasid ja töötavad välja kavasid enda keskkonnamõju vähendamiseks (reisipoliitika jne 22 ). Kui ekspordikrediidiasutus on eraettevõte, on tal tavaliselt kogu oma tegevuse (nii avaliku kui ka erasektori tegevuse) jaoks ühtne poliitika ning neid tegevusvaldkondi ei eristata ei jätkusuutlikkuse aruannetes ega avaldatud poliitikas.
Väga oluline on läbipaistvus. Liikmesriigid püüavad hoolikalt tagada, et ekspordikrediidiasutused tegutseksid võimalikult läbipaistvalt, tagades samas konfidentsiaalsuse, mis võib olla äritehingute puhul vajalik. Vastavalt ühistele lähenemisviisidele 23 näeb ELi ekspordikrediidiasutuste ühtlustatud tegevuskord ette üksikasjaliku teabe (sealhulgas keskkonna- ja sotsiaalse mõju hindamise aruannete) avalikustamise projektide kohta, millel võib omaduste tõttu olla kahjulik mõju keskkonnale või ühiskonnale. Liikmesriigid võivad minna veelgi kaugemale, avaldades täiendavat teavet konkreetsete tehingute või oma hindamismenetluste kohta (mõningate eranditega avaldavad ELi ekspordikrediidiasutused üldiselt oma veebisaitidel suure hulga inglise keelde tõlgitud teavet).
(d)Ekspordikrediidiasutuste tegevuse vastavus liidu eesmärkidele ja kohustustele
Et suurendada ELi tasandil läbipaistvust, peavad liikmesriigid määruse (EL) nr 1233/2011 kohaselt esitama komisjonile igal aastal tegevusaruande, milles kooskõlas riikliku õigusraamistikuga esitatakse ekspordikrediiditoiminguid käsitlev teatav finants- ja tegevusalane teave, mis hõlmab ka teavet selle kohta, kuidas tegeletakse keskkonnariskidega.
I lisa punktis 3 on sätestatud, et „[k]omisjon esitab nimetatud teabe alusel parlamendile aastaülevaate, milles hinnatakse ka ekspordikrediidiasutuste vastavust liidu eesmärkidele ja kohustustele“.
Euroopa Liidu lepingu artiklis 3 on loetletud liidu üldeesmärgid 24 ja artiklis 21 liidu välistegevuse põhimõtted ja eesmärgid.
ELi ühise kaubanduspoliitikaga seoses on viidatud liidu välistegevuse põhimõtetele ja eesmärkidele Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 206 ning artikli 207 lõikes 1.
Kõik aruandvad liikmesriigid esitavad tõendid selle kohta, et on ekspordikrediidikavade haldamise toetamiseks välja töötanud tegevuspõhimõtted, mis on ELi eesmärkidega kooskõlas. Ekspordikrediidialaseid poliitikasoovitusi, mille on välja andnud OECD, ainus rahvusvaheline organisatsioon, kes on välja töötanud selle poliitikavaldkonna erinorme, kasutatakse laialdaselt, ning enamasti teevad liikmesriigid selles valdkonnas isegi rohkem, kui soovitused ette näevad.
Et edendada komisjoni suutlikkust liikmesriikide tegevust täiendavalt hinnata, on komisjon koostöös Euroopa välisteenistusega ja pärast konsulteerimist mitme sidusrühmaga teinud liikmesriikidele ettepaneku suurendada iga-aastases tegevusaruandes esitatava teabe ulatust ja üksikasjalikkust. Kokku on lepitud läbivaadatud ja täiustatud aruandlusvormis, mida liikmesriigid kasutavad alates 2020. kalendriaastast.
Euroopa Parlament on kutsunud komisjoni üles väljendama seisukohta, kas liikmesriigid järgivad liidu eesmärke ja kohustusi; Euroopa Komisjon on koostanud oma aastaülevaate I lisa kohaselt. Seega põhineb komisjoni ülevaade liikmesriikide tegevusaruannetel ja seda ei saa pidada lõplikuks. Komisjoni hinnangul annab olemasolev teave siiski kindlat tunnistust asjaolust, et ekspordikrediidiasutuste tegevus vastab Euroopa Liidu lepingu artiklites 3 ja 21 sätestatule ning puuduvad tõendid nõuete rikkumise kohta üheski liikmesriigis. Loomulikult võivad Euroopa institutsioonid pidada vajalikuks seada endale ühiselt ambitsioonikamad poliitikaeesmärgid. Komisjon on valmis lihtsustama ja edendama institutsioonidevahelist dialoogi, kuid peab hinnangu andmisel seni lähtuma I lisa punktist 3.
Rahvusvaheliste kohustuste ja ELi konkurentsiõigusest tulenevate kohustuste täitmise teemal ei ole aruandeperioodil Maailma Kaubandusorganisatsioonis (WTO) Euroopa ekspordikrediidikavadega seoses vaidlusi olnud. Euroopa Komisjon ei saanud 2019. aastal kaebusi ELi õiguse võimalike rikkumiste kohta, mis oleksid seotud ekspordikrediidiasutustega.