COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 15.7.2021
COM(2021) 395 final
REVISIÓN ANUAL POR PARTE DE LA COMISIÓN
de los informes anuales de actividad de los Estados miembros sobre créditos a la exportación a tenor del Reglamento (UE) n.º 1233/2011
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 15.7.2021
COM(2021) 395 final
REVISIÓN ANUAL POR PARTE DE LA COMISIÓN
de los informes anuales de actividad de los Estados miembros sobre créditos a la exportación a tenor del Reglamento (UE) n.º 1233/2011
1. Introducción:
Esta revisión anual de 2019 abarca las actividades de crédito a la exportación con apoyo oficial efectuadas en la Unión Europea a tenor del Reglamento (UE) n.º 1233/2011, es decir, operaciones a medio y largo plazo con un período de reembolso de dos años o más. La presente revisión no se refiere a las operaciones de crédito a la exportación a corto plazo 1 ni a las actividades que algunas agencias de crédito a la exportación (ACE) llevan a cabo fuera del ámbito de las actividades de crédito a la exportación con apoyo oficial (como los seguros de inversiones).
La revisión anual está producida por la Comisión para el Parlamento Europeo sobre la base de la información facilitada por los Estados miembros, tal y como dispone el Reglamento (UE) n.º 1233/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la aplicación de determinadas directrices en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial, y por el que se derogan las Decisiones 2001/76/CE y 2001/77/CE del Consejo 2 . Dicho Reglamento prevé, en su anexo I, que los Estados miembros presentarán a la Comisión un informe anual de actividades con el fin de aumentar la transparencia a escala de la Unión. Dicho con mayor exactitud, los Estados miembros informarán sobre sus activos y pasivos, indemnizaciones pagadas y recuperaciones, nuevos compromisos, descubiertos, primas y pasivos contingentes que puedan surgir de las actividades de crédito a la exportación con apoyo oficial, así como la forma en que los riesgos medioambientales, que pueden acarrear otros riesgos pertinentes, se tienen en cuenta en las actividades de créditos a la exportación con apoyo oficial de sus ACE. A su vez, la Comisión elaborará una revisión anual para el Parlamento Europeo sobre la base de estas informaciones, incluida una evaluación referente a la observancia de las ACE respecto de los objetivos y las obligaciones de la Unión Europea.
La Comisión ha tomado nota de la Resolución adoptada el 2 de julio de 2013 por el Parlamento Europeo sobre el primer ejercicio de presentación de informes con arreglo al Reglamento (UE) n.º 1233/2011 3 y ha llamado especialmente la atención de los Estados miembros sobre las recomendaciones formuladas en dicha Resolución, como la recomendación hecha al Grupo de trabajo del Consejo sobre créditos a la exportación y a la Comisión de que consultaran con el Servicio Europeo de Acción Exterior para seguir desarrollando la metodología de presentación de informes. El Grupo de trabajo del Consejo sobre Créditos a la Exportación y la Comisión han estado trabajando en una actualización de la metodología de presentación de informes empleada por los Estados miembros para presentar los informes anuales de actividades, conocida como la plantilla de la lista de verificación. Se ha aceptado una metodología de presentación revisada y mejorada que se utilizará en los informes a partir del año civil 2020.
2. Informes anuales de actividades recibidos sobre el año civil 2019:
Se han recibido los informes anuales de actividades sobre el año civil 2019 de veintidós Estados miembros: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chequia, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Hungría, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido 4 , Rumanía y Suecia. Los otros seis Estados miembros (Chipre, Grecia, Irlanda, Letonia, Lituania y Malta) no presentaron informes porque no facilitaron créditos a la exportación con apoyo oficial a tenor del Reglamento (UE) n.º 1233/2011 durante el año objeto del presente informe.
Para 2019, todos los informes anuales de actividades de los Estados miembros se basaron en la plantilla de la lista de verificación (en su formato previo; tal y como se ha indicado antes, se empleará un formato actualizado a partir de los informes de 2020). Algunos Estados miembros relacionaron la información presentada en la plantilla de la lista de verificación con los informes disponibles al público (p. ej., informes anuales y políticas para revisar las repercusiones medioambientales, sociales y humanas de los proyectos). Cabe destacar que las ACE tienen distinta condición jurídica y, en el caso de algunos Estados miembros, los créditos a la exportación con apoyo oficial los ofrecen una empresa aseguradora o una institución financiera con mandato público. En ese caso, los informes anuales de actividades evidentemente solo comprenden las actividades de dichas empresas en el sector público, distintas de aquellas realizadas en el sector privado.
3. Análisis de los informes anuales de actividades:
a)Información general:
El marco regulador aplicable [Reglamento (UE) n.º 1233/2011] establece las normas generales para las operaciones y los programas de crédito a la exportación.
En 2019, veintidós Estados miembros de la UE ofrecían programas de crédito a la exportación a tenor del Reglamento (UE) n.º 1233/2011, gestionados por veintisiete agencias diferentes (véase el detalle en el anexo, cuadro 2) y los departamentos gubernamentales correspondientes. El alcance y el tipo de los programas de crédito a la exportación ofrecidos, así como la estructura organizativa de las operaciones de crédito a la exportación, son diferentes. En algunos Estados miembros, la ACE es un departamento o una agencia de la Administración Pública. En otros, una empresa privada (por lo general, una aseguradora) actúa en calidad de ACE con mandato público y supervisión por parte del Gobierno. No es infrecuente que los Estados miembros ofrezcan distintas categorías de programas de crédito a la exportación para tener más de una ACE, como una que proporcione garantías y seguros (productos de seguros) y otra que facilite financiación (productos bancarios); o para contar con una institución diferente que ofrezca sistemas de compensación de intereses.
En cuanto a los tipos de apoyo de crédito a la exportación ofrecidos por las ACE de la UE a tenor del Reglamento n.º 1233/2011, la forma más común sigue siendo la cobertura pura (es decir, seguros o garantías de crédito a la exportación), que los veintidós Estados miembros facilitaron durante el período objeto de informe. La gran mayoría de Estados miembros también proporcionó otras formas de apoyo previstas en el Reglamento (UE) n.º 1233/2011 y dentro del ámbito de aplicación del Acuerdo de la OCDE en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial 5 , como el préstamo o la financiación directos (en la que las ACE aportan directamente el apoyo financiero para las operaciones de crédito a la exportación) y la refinanciación (es decir, la refinanciación de préstamos comerciales que apoyaron las operaciones de crédito a la exportación, facilitada por las ACE) 6 , además de la financiación de proyectos y distintas formas de la ayuda vinculada.
En general, las ACE ofrecen una amplia gama de programas distintos para adaptarse a las necesidades específicas de ciertas categorías, en particular, de las pymes. Cabe señalar también que varios Estados miembros han desarrollado productos de crédito a la exportación específicos para un sector, por ejemplo, para la fabricación de aeronaves —incluidos productos personalizados como la garantía incondicional de Airbus—, la construcción naval e infraestructuras ferroviarias. Esto puede reflejar los distintos acuerdos sectoriales en el Acuerdo en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial cuando algunas condiciones, en particular los términos de reembolso o los tipos de interés, se adaptan a las necesidades específicas de industrias concretas.
Por lo general, las prácticas y criterios de suscripción se asemejan cada vez más entre los Estados miembros y el Acuerdo en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial ha llegado a abarcar un creciente número de cuestiones. No obstante, deben tenerse en cuenta las siguientes diferencias, ya que dificultan la posibilidad de hacer una verdadera comparación. En primer lugar, los Estados miembros han desarrollado, dentro de las formas generales de apoyo al crédito a la exportación mencionadas en el apartado anterior, una amplia variedad de programas de crédito a la exportación. Aunque un producto determinado pueda ser común en varias ACE, es posible que las condiciones a las que esté sujeto no sean las mismas. En segundo lugar, el impacto de un programa de crédito a la exportación también depende obviamente de las características de la economía nacional y de la capacidad de los mercados financieros privados.
Teniendo en cuenta estas reservas, el cuadro que figura a continuación en el que se enumera la exposición al riesgo nominal global a 31 de diciembre de 2019 da por lo menos una idea general del tamaño de los sistemas de crédito a la exportación del tipo «garantía pura» de mayor envergadura.
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Cuadro 1. Apoyo oficial en forma de «garantía pura» en 2019 (millones EUR) Los mayores contribuyentes de la UE ordenados según la exposición al riesgo nominal global |
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Alemania |
87 914 |
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Francia |
59 174 |
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Italia |
58 859 |
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Suecia |
27 573 |
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Finlandia |
25 489 |
Como se ha dicho anteriormente, las ACE de la Unión actúan en una amplia serie de ámbitos que no son objeto de los informes presentados con arreglo al Reglamento (UE) n.º 1233/2011. Este se refiere fundamentalmente a las actividades de crédito a la exportación a medio y largo plazo (tal como se definen en el Acuerdo en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial). No obstante, muchas ACE de la UE ofrecen también productos como créditos a la exportación y garantías de cartas de crédito, garantías de riesgo de fabricación y productos de seguros de inversión a corto plazo. Las secciones II y IV del modelo utilizado para los informes anuales de actividades, así como los informes anuales generales a los que hacen referencia explícita muchos Estados miembros, contienen información detallada al respecto.
En general, los informes anuales de actividades ofrecen información financiera pertinente sobre los programas de crédito a la exportación. No obstante, cabe destacar que, según el Reglamento (UE) n.º 1233/2011, esta presentación de informes se hace con arreglo a los marcos legislativos nacionales respectivos de los Estados miembros. Ello da lugar a algunas diferencias de presentación. La Comisión no tiene observaciones específicas sobre los aspectos financieros de los informes anuales de actividades 7 .
b)Tratamiento de los «riesgos medioambientales, que pueden acarrear otros riesgos pertinentes»:
Según el anexo I, punto 2, del Reglamento (UE) n.º 1233/2011, en el informe anual de actividades, los Estados miembros describirán la forma en que los riesgos medioambientales, que pueden acarrear otros riesgos pertinentes, se tienen en cuenta en las actividades de créditos a la exportación con apoyo oficial de sus ACE.
El anexo I, punto 2, del Reglamento (UE) n.º 1233/2011 menciona tanto los riesgos medioambientales como «otros riesgos pertinentes». Como en años anteriores, los Estados miembros interpretan los riesgos medioambientales y asociados en un sentido amplio e incluyen en sus evaluaciones no solamente los primeros, sino también riesgos financieros y sociales de manera más general. Para tener en cuenta dichos riesgos, entre las prácticas de diligencia debida notificadas se cuentan las evaluaciones previas y los procedimientos de valoración, a lo largo de los cuales se detectan y evalúan los riesgos, y que pueden afectar la subvencionabilidad de las operaciones. Los procedimientos de evaluación de riesgos se formalizan en políticas específicas, que algunas ACE decidieron publicar en sus respectivos sitios web. Algunos de dichos procedimientos dependen del tipo y la categoría de la operación, en función del principio de proporcionalidad (es decir, cuanto más arriesgada sea una operación o cuanto mayor sea su envergadura, más exhaustiva será la evaluación). En la mayoría de casos, las evaluaciones las realizan expertos independientes externos, pero cada vez se encargan de gestionarlas especialistas dedicados de cada ACE. Además, las prácticas estándar de diligencia debida incluyen el diseño de cláusulas y condiciones contractuales, y de medidas de mitigación vinculadas a las condiciones contractuales si es necesario, así como su supervisión a lo largo del tiempo para garantizar el cumplimiento de los criterios y, si procede, la aplicación de las medidas de mitigación. Los Estados miembros reevalúan y perfeccionan sus procesos internos de manera continua 8 .
Todos los Estados miembros, con una excepción (Bulgaria, que no es miembro de la OCDE 9 ) notifican su cumplimiento de la Recomendación de la OCDE sobre los enfoques comunes en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial y el deber de diligencia medioambiental y social (los «enfoques comunes»), que es una herramienta de evaluación aceptada y consolidada en la OCDE y tiene impacto normativo fuera de la OCDE. Numerosos Estados miembros declaran aplicar los enfoques comunes, en particular sus aspectos sobre derechos medioambientales y humanos, más allá del alcance definido por la OCDE. Más aún, todos los Estados miembros, con una excepción (Bulgaria 10 ) afirman cumplir la Recomendación de la OCDE sobre soborno y créditos a la exportación con apoyo oficial. También declaran cumplir los principios y las directrices de la OCDE para promover prácticas de préstamos sostenibles en la concesión de créditos oficiales a la exportación a países de renta baja. La adhesión a estas últimas está estrechamente relacionada con el firme respeto de las políticas del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional en materia de prácticas de préstamos sostenibles 11 .
Estas tres Recomendaciones de la OCDE, centradas específicamente en los créditos a la exportación, desempeñan un papel de importancia capital, pero no exclusivo. Además, las políticas de los Estados miembros se basan en criterios internacionales y en el amplio acervo de la UE. Las referencias a objetivos, normas y directrices de la UE en los informes demuestran que se tienen en cuenta tanto los instrumentos de Derecho indicativo como los de Derecho imperativo y que el espíritu es tan importante como la letra de la ley. Asimismo, muchos Estados miembros notifican su cumplimiento de otras referencias internacionales para realizar un control mejorado de una proporción incluso mayor de operaciones. Entre estas, se incluyen, por supuesto, las referencias mencionadas en los enfoques comunes, en concreto las Normas de Desempeño sobre Sostenibilidad Ambiental y Social de la Corporación Financiera Internacional 12 (Normas de Desempeño de la CFI), las Guías sobre medio ambiente, salud y seguridad del Grupo del Banco Mundial, las políticas de salvaguardia del Banco Mundial 13 , los Principios rectores de las Naciones Unidas sobre las empresas y los derechos humanos 14 , las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales para una conducta responsable 15 , la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño 16 , la Declaración de la Organización Internacional de Trabajo relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo 17 y los Principios del Ecuador 18 . Un Estado miembro (Austria) notifica haber desarrollado una metodología de evaluación basada en los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, y otro (Suecia) menciona su adhesión a los principios del Pacto Mundial de las Naciones Unidas. Algunos Estados miembros también hacen referencia de manera explícita a las iniciativas sobre cambio climático, como el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático 19 .
Los enfoques comunes se consideran cada vez más como una norma básica. Los Estados miembros citan cada vez más objetivos políticos o consideraciones adicionales que complementan los consagrados en los enfoques comunes (p. ej., la sostenibilidad social y la prevención del fraude fiscal). En muchos ámbitos, los Estados miembros aplican sus propias medidas adicionales para garantizar que el apoyo al crédito a la exportación esté disponible únicamente para las operaciones que cumplan un estricto conjunto de normas y que puedan vincularse a la legislación nacional. Por nombrar solo un ejemplo, en los años anteriores, varias ACE han tomado decisiones específicas en lo tocante a la protección contra el cambio climático que incluyen el fin explícito del apoyo de crédito a la exportación para las centrales eléctricas de carbón 20 . La convergencia política en la UE se demuestra en que la UE presentó una propuesta a los participantes del Acuerdo de la OCDE en materia de créditos a la exportación con apoyo oficial en abril 2021 para concluir de inmediato la prestación de créditos a la exportación con apoyo oficial y ayuda vinculada al sector de las centrales eléctricas de carbón. Los Estados miembros también mencionaron su compromiso permanente de mejorar y desarrollar las disciplinas existentes.
c)Otras informaciones incluidas en los informes anuales de actividades
La mayoría de ACE tiene una política de responsabilidad social de las empresas 21 que normalmente implica no solo esfuerzos internos, sino también un estrecho diálogo con los clientes de la ACE. En este contexto, las ACE evalúan cada vez más sus propias prácticas y desarrollan planes para disminuir su propio impacto medioambiental (políticas de viajes, etc. 22 ). Cuando la ACE es una empresa privada, a menudo cuenta con una única política para todas sus actividades (tanto públicas como privadas), que no se diferencian en los informes de sostenibilidad ni en las políticas publicadas.
La transparencia es un aspecto vital: los Estados miembros velan cuidadosamente por que las ACE actúen con la mayor transparencia posible, respetando al mismo tiempo la necesaria confidencialidad de las operaciones comerciales. De acuerdo con los enfoques comunes 23 , el procedimiento armonizado entre las ACE de la UE consiste en la divulgación pública de información detallada (incluidos los informes sobre la evaluación del impacto medioambiental y social) para proyectos que podrían presentar repercusiones medioambientales o sociales nocivas a causa de sus características. Los Estados miembros pueden dar un paso más allá al divulgar más información sobre operaciones específicas o sobre sus procedimientos de evaluación (con ciertas excepciones, en general, las ACE de la UE publican gran cantidad de información traducida al inglés en sus sitios web).
d)Observancia de los objetivos y las obligaciones de la Unión por parte de las ACE:
A fin de garantizar la transparencia a nivel de la UE, y con arreglo al Reglamento (UE) n.º 1233/2011, los Estados miembros están obligados a facilitar a la Comisión un informe anual de actividades en el que comuniquen, de acuerdo con su marco legislativo nacional, determinada información financiera y sobre operaciones relativa a sus actividades de créditos a la exportación, que también incluya información sobre cómo se abordan los riesgos medioambientales.
Según el anexo I, punto 3, «la Comisión elaborará una revisión anual para el Parlamento Europeo sobre la base de estas informaciones, incluida una evaluación referente a la observancia de las ACE respecto de los objetivos y las obligaciones de la Unión».
El Tratado de la Unión Europea (TUE) enumera los objetivos generales de la Unión en su artículo 3 24 y los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión en su artículo 21.
Por lo que respecta a la política comercial común de la UE, se hace referencia a los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión en el artículo 206 y en el artículo 207, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Todos los Estados miembros que presentan informes aportan pruebas de haber establecido políticas de acompañamiento para la gestión de sus programas de crédito a la exportación que están en consonancia con los objetivos de la UE. Las recomendaciones de actuación específicas sobre el crédito a la exportación desarrolladas en la OCDE —por ahora, la única organización internacional que ha elaborado normas especializadas sobre este ámbito de actuación— son de uso común, y en la mayoría de los casos las actividades de los Estados miembros van más allá.
Con el fin de aumentar la capacidad de la Comisión de evaluar las actividades de los Estados miembros, la Comisión ha propuesto a los Estados miembros, en colaboración con el Servicio Europeo de Acción Exterior y consultándolo con diversas partes interesadas, ampliar el alcance y el nivel de detalle de las informaciones que han de incluirse en los informes anuales de actividades. Se ha desarrollado una plantilla revisada y mejorada para el ejercicio de presentación de informes que utilizarán los Estados miembros a partir del año civil 2020.
El Parlamento Europeo ha pedido a la Comisión que declare si los Estados miembros cumplen los objetivos y las obligaciones de la Unión; la Comisión Europea ha realizado su análisis anual de conformidad con el anexo I. Como tal, el análisis de la Comisión se basa en los informes anuales de actividades presentados por los Estados miembros, y no se puede considerar exhaustivo. Sin embargo, la Comisión considera que la información disponible proporciona una prueba clara de que las ACE cumplen los artículos 3 y 21 del TUE, y no proporciona pruebas de incumplimiento por parte de ningún Estado miembro. Por supuesto, es posible que las instituciones europeas deseen marcarse conjuntamente objetivos políticos más ambiciosos. La Comisión está dispuesta a facilitar y fomentar un diálogo interinstitucional a este respecto pero, entretanto, ha de realizar su evaluación con arreglo al anexo I, punto 3.
En lo que concierne al cumplimiento de las obligaciones internacionales y las obligaciones en virtud del Derecho de la competencia de la UE, no han surgido diferencias en la OMC a propósito de los programas europeos de crédito a la exportación durante el período objeto de los informes. En 2019, la Comisión no recibió ninguna queja relativa a posibles incumplimientos del Derecho de la UE que implicara a ninguna ACE.