COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 15.7.2021
COM(2021) 395 final
RESOCONTO ANNUALE DELLA COMMISSIONE
sulle relazioni annuali d'attività degli Stati membri sui crediti all'esportazione ai sensi del regolamento (UE) n. 1233/2011
COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 15.7.2021
COM(2021) 395 final
RESOCONTO ANNUALE DELLA COMMISSIONE
sulle relazioni annuali d'attività degli Stati membri sui crediti all'esportazione ai sensi del regolamento (UE) n. 1233/2011
1. Introduzione
Il presente resoconto annuale per il 2019 riguarda le attività di credito all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico e che sono svolte nell'Unione europea ai sensi del regolamento (UE) n. 1233/2011, vale a dire le operazioni "a medio e lungo termine" con un periodo di rimborso minimo di due anni. Il resoconto non contempla né le operazioni di credito all'esportazione a breve termine 1 né le attività svolte da talune agenzie di credito all'esportazione (ACE) al di fuori dell'ambito delle attività di credito all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico (come l'assicurazione degli investimenti).
Il presente resoconto annuale è elaborato dalla Commissione per il Parlamento europeo sulla base delle informazioni presentate dagli Stati membri, come previsto dal regolamento (UE) n. 1233/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, relativo all'applicazione di alcuni orientamenti sui crediti all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico e che abroga le decisioni del Consiglio 2001/76/CE e 2001/77/CE 2 . All'allegato I tale regolamento prevede che gli Stati membri presentino alla Commissione una relazione annuale d'attività per accrescere la trasparenza a livello dell'Unione. Più precisamente, gli Stati membri forniscono informazioni in merito ad attività e passività, indennizzi pagati e recuperi, nuovi impegni, esposizioni, premi applicati e passività contingenti alle quali possono dare luogo le attività di credito all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico, ma anche sul modo in cui i rischi ambientali, che possono comportare altri rischi pertinenti, sono presi in considerazione nelle attività di credito all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico delle loro ACE. La Commissione elabora a sua volta un resoconto annuale destinato al Parlamento europeo, basato su tali informazioni e comprendente una valutazione del rispetto da parte delle ACE degli obiettivi e obblighi dell'Unione europea.
La Commissione ha preso atto della risoluzione adottata il 2 luglio 2013 dal Parlamento europeo sul primo ciclo di rendicontazione a norma del regolamento (UE) n. 1233/2011 3 e ha richiamato in particolare l'attenzione degli Stati membri sulle raccomandazioni contenute in tale risoluzione – ad esempio la raccomandazione al gruppo di lavoro sui crediti all'esportazione del Consiglio e alla Commissione di consultare il servizio europeo per l'azione esterna in merito all'ulteriore sviluppo della metodologia di rendicontazione. Il gruppo di lavoro sui crediti all'esportazione del Consiglio e la Commissione hanno lavorato a un aggiornamento della metodologia di rendicontazione utilizzata dagli Stati membri per presentare le relazioni annuali d'attività, nota come modello di elenco di controllo. È stata concordata una metodologia di rendicontazione riveduta e migliorata che sarà utilizzata per la rendicontazione a partire dall'anno civile 2020.
2. Relazioni annuali d'attività pervenute per l'anno civile 2019
Sono pervenute relazioni annuali d'attività per l'anno civile 2019 da parte di 22 Stati membri: Austria, Belgio, Bulgaria, Croazia, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito 4 , Repubblica ceca, Repubblica slovacca, Romania, Slovenia, Spagna, Svezia e Ungheria. Gli altri 6 Stati membri (Cipro, Grecia, Irlanda, Lettonia, Lituania e Malta) non hanno presentato una relazione in quanto durante l'anno di rendicontazione non hanno concesso crediti all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico ai sensi del regolamento (UE) n. 1233/2011.
Per il 2019, tutte le relazioni annuali d'attività degli Stati membri si sono basate sul modello di elenco di controllo (nel formato precedente; come indicato più sopra, a partire dalla rendicontazione 2020 sarà utilizzato un formato aggiornato). Alcuni Stati membri hanno collegato le informazioni presentate nel modello di elenco di controllo a relazioni pubblicamente disponibili (ad esempio, relazioni annuali, politiche di riesame degli impatti ambientali, sociali e sui diritti umani dei progetti). È opportuno notare che le ACE hanno status giuridici diversi e che, nel caso di alcuni Stati membri, i crediti all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico sono concessi da una compagnia di assicurazione o da un istituto finanziario che opera nell'ambito di un mandato pubblico. In tal caso, le relazioni annuali d'attività riguardano ovviamente solo le attività svolte da tali imprese nel settore pubblico, che sono separate dalle attività nel settore privato.
3. Analisi delle relazioni annuali d'attività
(a)Informazioni generali
Il quadro normativo vigente (regolamento (UE) n. 1233/2011) stabilisce le norme generali applicabili alle operazioni e ai programmi di credito all'esportazione.
Nel 2019 erano 22 gli Stati membri dell'UE che offrivano programmi di credito all'esportazione ai sensi del regolamento (UE) n. 1233/2011, gestiti da 27 agenzie diverse (cfr. i dettagli nell'allegato, tabella 2) e dalle relative amministrazioni pubbliche. I programmi di credito all'esportazione offerti differiscono per portata e tipologia, e non vi è uniformità neppure per quanto riguarda la struttura organizzativa delle operazioni di credito all'esportazione. In alcuni Stati membri l'ACE è un'amministrazione pubblica o un'agenzia governativa. In altri, una società privata (di solito un assicuratore) funge da ACE nell'ambito di un mandato pubblico e sotto la sorveglianza del governo. Non è raro che gli Stati membri che offrono diverse categorie di programmi di credito all'esportazione abbiano più di un'ACE, ad esempio una che concede garanzie e assicurazioni (prodotti assicurativi) e un'altra che concede finanziamenti (prodotti bancari), o che abbiano un ente distinto che offre sistemi di composizione degli interessi.
Per quanto riguarda i tipi di sostegno al credito all'esportazione offerti dalle ACE dell'UE ai sensi del regolamento (UE) n. 1233/2011, la forma più comune rimane la copertura pura (ossia l'assicurazione o le garanzie del credito all'esportazione) che è stata fornita da tutti i 22 Stati membri durante il periodo di rendicontazione. La grande maggioranza degli Stati membri offriva anche altre forme di sostegno contemplate dal regolamento (UE) n. 1233/2011 e rientranti nell'ambito di applicazione dell'accordo dell'OCSE sui crediti all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico 5 , quali credito o finanziamento diretto (ossia il sostegno finanziario per le operazioni di credito all'esportazione poste in essere direttamente dalle ACE) e rifinanziamento (ossia il rifinanziamento dei prestiti commerciali a sostegno delle operazioni di credito all'esportazione poste in essere dalle ACE) 6 , ma anche il finanziamento di progetti e diverse forme di aiuti legati.
In generale, le ACE offrono una varietà di programmi diversi per rispondere alle esigenze specifiche di talune categorie, in particolare le PMI. Si osservi inoltre che vari Stati membri hanno sviluppato prodotti di credito all'esportazione settoriali, ad esempio per la costruzione aeronautica (compresi prodotti su misura come la garanzia incondizionata per gli Airbus) e navale e per le infrastrutture ferroviarie. Ciò può rispecchiare le diverse intese settoriali nel quadro dell'accordo sui crediti all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico, in cui alcuni termini e condizioni, in particolare per quanto riguarda i termini di rimborso o i tassi di interesse, sono adattati alle esigenze specifiche di determinate industrie.
In generale, le pratiche e i parametri di sottoscrizione stanno diventando sempre più simili tra gli Stati membri e l'accordo sui crediti all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico riguarda un numero crescente di tematiche. Tuttavia vanno tenute presenti le differenze seguenti, in quanto rendono difficile operare un raffronto esauriente. In primo luogo gli Stati membri hanno elaborato, nell'ambito delle forme generali di sostegno al credito all'esportazione di cui al precedente paragrafo, una vasta gamma di programmi di credito all'esportazione. Sebbene un determinato prodotto possa essere comune a più ACE, i termini e le condizioni cui esso è soggetto potrebbero non essere gli stessi. In secondo luogo l'incidenza di un programma di credito all'esportazione dipende, ovviamente, anche dalle caratteristiche dell'economia nazionale e dalla capacità dei mercati finanziari privati.
Tenendo presenti queste riserve, la seguente tabella, che illustra l'esposizione aggregata al rischio nominale al 31 dicembre 2019, offre almeno un'idea generale del valore dei principali programmi di credito all'esportazione di tipo "copertura pura".
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Tabella 1. Sostegno pubblico sotto forma di "copertura pura" nel 2019 (in milioni di EUR) Principali contributori dell'UE in funzione dell'esposizione aggregata al rischio nominale |
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Germania |
87 914 |
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Francia |
59 174 |
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Italia |
58 859 |
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Svezia |
27 573 |
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Finlandia |
25 489 |
Come già indicato sopra, le ACE dell'UE operano in molti ambiti diversi che vanno oltre quelli interessati dalla rendicontazione di cui al regolamento (UE) n. 1233/2011. La rendicontazione riguarda principalmente le operazioni di credito all'esportazione a medio e lungo termine (quali definite dall'accordo sui crediti all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico). Numerose ACE dell'UE offrono tuttavia anche prodotti quali crediti all'esportazione a breve termine, garanzie offerte da lettere di credito, garanzie del rischio di fabbricazione e prodotti di assicurazione degli investimenti. Informazioni dettagliate figurano nelle sezioni II e IV del modello di relazione utilizzato per le relazioni annuali d'attività e nelle relazioni annuali generali alle quali molti Stati membri fanno esplicito riferimento.
Nel complesso le relazioni annuali d'attività forniscono informazioni finanziarie pertinenti sui programmi di credito all'esportazione. Va tuttavia sottolineato che, in conformità del regolamento (UE) n. 1233/2011, gli Stati membri redigono tali relazioni nel rispetto del proprio quadro legislativo nazionale. Ne consegue che a volte le relazioni differiscono nella presentazione. La Commissione non ha osservazioni specifiche da formulare sugli aspetti finanziari delle relazioni annuali d'attività 7 .
(b)Descrizione dei "rischi ambientali, che possono comportare altri rischi pertinenti"
In conformità dell'allegato I, punto 2, del regolamento (UE) n. 1233/2011, nella relazione annuale d'attività gli Stati membri descrivono in che modo i rischi ambientali, che possono comportare altri rischi pertinenti, sono presi in considerazione nelle attività di credito all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico delle loro ACE.
L'allegato I, punto 2, del regolamento (UE) n. 1233/2011 cita i rischi ambientali e "altri rischi pertinenti". Come negli anni precedenti, gli Stati membri danno un'interpretazione ampia dei rischi ambientali e dei rischi associati e includono nelle loro valutazioni non solo i rischi ambientali, ma anche i rischi finanziari e sociali in generale. Per tenere conto di tali rischi, le pratiche relative al dovere di diligenza comunicate comprendono le valutazioni ex ante e le procedure di valutazione volte a individuare e ad analizzare i rischi e possono ripercuotersi sull'ammissibilità delle operazioni al sostegno. Le procedure di valutazione dei rischi sono formalizzate in politiche specifiche che alcune ACE hanno scelto di pubblicare sui loro siti web. Tali procedure di valutazione dipendono di norma dal tipo e dalla categoria di una determinata operazione, secondo un principio di proporzionalità (ossia, la valutazione sarà più o meno intensa in base al livello del rischio e/o alle dimensioni dell'operazione in questione). Nella maggior parte dei casi le valutazioni sono effettuate da esperti indipendenti esterni, ma sempre più spesso sono gestite da specialisti specifici all'interno di ciascuna ACE. Inoltre le pratiche standard relative al dovere di diligenza comprendono l'elaborazione di clausole e condizioni contrattuali, di misure di mitigazione legate alle condizioni contrattuali, se necessario, e il loro monitoraggio nel tempo per garantire il rispetto delle norme e, se del caso, l'applicazione delle misure di mitigazione. Gli Stati membri rivalutano e perfezionano costantemente i loro processi interni 8 .
Tutti gli Stati membri con una sola eccezione (la Bulgaria, che non è membro dell'OCSE 9 ) riferiscono di rispettare la raccomandazione dell'OCSE sugli approcci comuni ai crediti all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico e al dovere di diligenza ambientale e sociale (gli "approcci comuni"), uno strumento di valutazione accettato e ben consolidato nell'ambito dell'OCSE e che ha assunto forza normativa anche al di fuori dell'OCSE. Molti Stati membri dichiarano di applicare gli approcci comuni, in particolare gli aspetti ambientali e relativi ai diritti umani, al di là dell'ambito definito dall'OCSE. Inoltre tutti gli Stati membri con una sola eccezione (la Bulgaria 10 ), riferiscono di rispettare la raccomandazione dell'OCSE sulla corruzione e sui crediti all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico, così come i principi e orientamenti dell'OCSE per promuovere prestiti sostenibili nella concessione di crediti ufficiali all'esportazione ai paesi a basso reddito. L'osservanza di questi ultimi va di pari passo con una stretta osservanza delle politiche della Banca mondiale e del Fondo monetario internazionale per quanto riguarda i prestiti sostenibili 11 .
Queste tre raccomandazioni dell'OCSE, che si concentrano specificamente sui crediti all'esportazione, svolgono un ruolo importante ma non esclusivo. Le politiche degli Stati membri sono elaborate anche tenendo conto delle norme internazionali e del più ampio acquis dell'UE. I riferimenti agli obiettivi, alle norme e agli orientamenti dell'UE presenti nelle relazioni dimostrano che si tiene conto di strumenti normativi vincolanti e non vincolanti e che lo spirito e la lettera della legge hanno pari importanza. Inoltre molti Stati membri riferiscono di rispettare altri parametri di riferimento internazionali al fine di sottoporre a un controllo rafforzato una quota ancora maggiore di operazioni. Questi includono ovviamente i parametri di riferimento di cui agli approcci comuni, vale a dire le norme della Società finanziaria internazionale (International Finance Corporation) in materia di prestazioni ambientali e sociali 12 (le norme in materia di prestazioni dell'IFC), gli orientamenti del gruppo della Banca mondiale per l'ambiente, la salute e la sicurezza (gli orientamenti EHS) e le politiche di salvaguardia della Banca mondiale 13 , ma anche i principi guida delle Nazioni Unite (ONU) su imprese e diritti umani 14 , le linee guida dell'OCSE per le imprese multinazionali per un comportamento responsabile 15 , la convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo 16 , la dichiarazione dell'Organizzazione internazionale del lavoro sui principi e i diritti fondamentali nel lavoro 17 e i principi dell'Equatore 18 . Uno Stato membro (l'Austria) riferisce di aver sviluppato una metodologia di valutazione basata sugli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite e uno (la Svezia) fa riferimento alla sua adesione ai principi del patto globale delle Nazioni Unite. Alcuni Stati membri fanno inoltre esplicito riferimento alle iniziative relative ai cambiamenti climatici, come la convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici 19 .
Gli approcci comuni sono considerati sempre più una norma minima. Gli Stati membri citano sempre più spesso considerazioni od obiettivi programmatici aggiuntivi a integrazione di quelli sanciti negli approcci comuni (ad esempio la sostenibilità e la prevenzione dell'evasione fiscale). In molti settori gli Stati membri applicano le proprie misure supplementari per garantire che il sostegno al credito all'esportazione sia disponibile soltanto per le operazioni che rispettano una rigorosa serie di norme e che possono essere collegate alla legislazione nazionale. A titolo di esempio, negli ultimi anni diverse ACE hanno adottato decisioni specifiche in materia di protezione del clima, tra cui una cessazione esplicita del sostegno al credito all'esportazione per le centrali a carbone 20 . La convergenza delle politiche nell'UE è dimostrata dal fatto che nell'aprile 2021 l'UE ha presentato ai partecipanti all'accordo dell'OCSE sui crediti all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico una proposta volta a porre immediatamente fine alla concessione di crediti all'esportazione che beneficiano di sostegno pubblico e di aiuti legati per il settore dell'energia elettrica a carbone. Gli Stati membri menzionano anche il loro costante impegno per il miglioramento e lo sviluppo delle discipline esistenti.
(c)Altre informazioni contenute nelle relazioni annuali d'attività
La maggioranza delle ACE ha una politica in materia di responsabilità sociale delle imprese 21 che in genere comporta non soltanto sforzi interni, ma anche uno stretto dialogo con i clienti dell'ACE. In tale contesto le ACE valutano sempre più spesso le proprie pratiche ed elaborano piani per ridurre il proprio impatto ambientale (politiche di viaggio ecc. 22 ). Quando l'ACE è un'impresa privata, solitamente ha una politica unica per tutte le sue attività (pubbliche e private) e queste non sono distinte nelle relazioni sulla sostenibilità o nelle politiche pubblicate.
La trasparenza è una questione fondamentale: gli Stati membri sono attenti a garantire che le ACE svolgano la loro attività nella massima trasparenza possibile, rispettando nel contempo la riservatezza che potrebbe essere necessaria per le operazioni commerciali. Secondo gli approcci comuni 23 , la procedura armonizzata in tutte le ACE dell'UE consiste nella divulgazione al pubblico di informazioni dettagliate (comprese le relazioni sulla valutazione dell'impatto ambientale e sociale) per i progetti che potrebbero avere impatti ambientali o sociali negativi a causa delle loro caratteristiche. Gli Stati membri possono andare oltre divulgando ulteriori informazioni su operazioni specifiche o sulle loro procedure di valutazione (con alcune eccezioni, in generale, le ACE dell'UE pubblicano una grande quantità di informazioni tradotte in inglese sui loro siti web).
(d)Rispetto da parte delle ACE degli obiettivi e degli obblighi dell'Unione
Per garantire la trasparenza a livello dell'UE, a norma del regolamento (UE) n. 1233/2011 gli Stati membri sono tenuti a presentare alla Commissione una relazione annuale d'attività fornendo, nel rispetto del proprio quadro legislativo nazionale, determinate informazioni finanziarie e operative sulle loro attività di credito all'esportazione, comprendenti anche informazioni relative alla modalità di gestione dei rischi ambientali.
Conformemente all'allegato I, punto 3, "la Commissione elabora un resoconto annuale destinato al Parlamento europeo, basato su tali informazioni e comprendente una valutazione del rispetto da parte delle ACE degli obiettivi e obblighi dell'Unione".
Gli obiettivi generali dell'Unione e i principi e gli obiettivi dell'azione esterna dell'Unione sono elencati rispettivamente agli articoli 3 24 e 21 del trattato sull'Unione europea (TUE).
Per quanto riguarda la politica commerciale comune dell'UE, all'articolo 206 e all'articolo 207, primo comma, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea è fatto riferimento ai principi e agli obiettivi dell'azione esterna dell'Unione.
Tutti gli Stati membri che hanno presentato relazioni dimostrano di aver elaborato politiche conformi agli obiettivi dell'UE per accompagnare la gestione dei loro programmi di credito all'esportazione. Le raccomandazioni specifiche in materia di credito all'esportazione formulate dall'OCSE – finora l'unica organizzazione internazionale ad aver elaborato norme specializzate in tale settore programmatico – hanno un'applicazione generalizzata e nella maggior parte dei casi le attività degli Stati membri vanno oltre.
Al fine di migliorare la propria capacità di valutare ulteriormente le attività degli Stati membri, la Commissione, in collaborazione con il servizio europeo per l'azione esterna e in consultazione con diversi portatori di interessi, ha proposto agli Stati membri di ampliare la portata e il livello di dettaglio delle informazioni da includere nelle relazioni annuali d'attività. È stato elaborato un modello riveduto e ampliato per il ciclo di rendicontazione che sarà utilizzato dagli Stati membri a partire dall'anno civile 2020.
Il Parlamento europeo ha invitato la Commissione a formulare una dichiarazione in merito al rispetto, da parte degli Stati membri, degli obiettivi e degli obblighi dell'Unione; la Commissione europea ha stilato il suo resoconto annuale conformemente all'allegato I. Il resoconto della Commissione si basa quindi sulle relazioni annuali d'attività presentate dagli Stati membri e non può essere considerato esaustivo. La Commissione ritiene tuttavia che le informazioni disponibili dimostrino chiaramente che le ACE rispettano gli articoli 3 e 21 TUE e non apportino elementi comprovanti la non conformità di alcuno Stato membro. Ovviamente le istituzioni europee hanno la facoltà di fissare obiettivi politici comuni più ambiziosi. La Commissione è pronta ad agevolare e a promuovere un dialogo interistituzionale al riguardo ma deve nel contempo effettuare la propria valutazione in conformità dell'allegato I, punto 3.
Per quanto riguarda il rispetto degli obblighi internazionali e di quelli derivanti dal diritto della concorrenza dell'Unione, al livello dell'OMC non vi sono state controversie riguardanti i programmi europei di credito all'esportazione nel corso del periodo di rendicontazione. Nel 2019 non sono pervenute alla Commissione europea denunce in merito a potenziali violazioni del diritto dell'UE riguardanti le ACE.