EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 15.7.2021
COM(2021) 395 final
LETNI PREGLED KOMISIJE
o letnih poročilih držav članic o dejavnostih izvoznih kreditov v smislu Uredbe (EU) št. 1233/2011
EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 15.7.2021
COM(2021) 395 final
LETNI PREGLED KOMISIJE
o letnih poročilih držav članic o dejavnostih izvoznih kreditov v smislu Uredbe (EU) št. 1233/2011
1. Uvod:
Ta letni pregled za leto 2019 zajema dejavnosti uradno podprtih izvoznih kreditov, ki so se v Evropski uniji izvedli v smislu Uredbe (EU) št. 1233/2011, tj. srednje- in dolgoročne transakcije z obdobjem odplačevanja dve leti ali več. Ne zajema pa niti kratkoročnih transakcij na področju izvoznih kreditov 1 niti dejavnosti, ki jih izvajajo nekatere agencije za izvozne kredite in presegajo področje dejavnosti uradno podprtih izvoznih kreditov (npr. zavarovanje naložb).
Ta letni pregled je pripravila Komisija za Evropski parlament na podlagi informacij, ki so jih države članice predložile v skladu z Uredbo (EU) št. 1233/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o uporabi nekaterih smernic na področju uradno podprtih izvoznih kreditov in o razveljavitvi odločb Sveta 2001/76/ES in 2001/77/ES 2 . Uredba v Prilogi I določa, da morajo države članice Komisiji posredovati letno poročilo o dejavnostih, da se poveča preglednost na ravni Unije. Natančneje, države članice poročajo o sredstvih in obveznostih, plačanih terjatvah in izterjavah, novih obveznostih, izpostavljenosti, stroških premij in pogojnih obveznostih, ki bi lahko izhajale iz dejavnosti uradno podprtih izvoznih kreditov, ter tudi o tem, kako njihove agencije za izvozne kredite v dejavnostih uradno podprtih izvoznih kreditov upoštevajo okoljska tveganja, ki lahko prinašajo druga pomembna tveganja. Komisija na podlagi teh informacij nato pripravi letni pregled za Evropski parlament, vključno z oceno skladnosti agencij za izvozne kredite s cilji in obveznostmi Evropske unije.
Komisija se je seznanila z resolucijo, ki jo je Evropski parlament 2. julija 2013 sprejel glede prvega poročanja v skladu z Uredbo (EU) št. 1233/2011 3 , in je države članice posebej opozorila na priporočila v tej resoluciji, na primer na priporočilo delovni skupini Sveta za izvozne kredite in Komisiji, naj se posvetujeta z Evropsko službo za zunanje delovanje glede nadaljnjega razvoja metodologije za poročanje. Delovna skupina Sveta za izvozne kredite in Komisija sta pripravljali posodobitev metodologije za poročanje, ki jo države članice uporabljajo za predložitev poročil o letnih dejavnostih in se imenuje predloga za kontrolni seznam. Dogovorjena je bila revidirana in izboljšana metodologija za poročanje, ki se bo v poročanju začela uporabljati s koledarskim letom 2020.
2. Letna poročila o dejavnostih, prejeta za koledarsko leto 2019:
Letna poročila o dejavnostih za koledarsko leto 2019 je predložilo 22 držav članic: Avstrija, Belgija, Bolgarija, Češka, Danska, Estonija, Finska, Francija, Hrvaška, Italija, Luksemburg, Madžarska, Nemčija, Nizozemska, Poljska, Portugalska, Romunija, Slovaška, Slovenija, Španija, Švedska in Združeno kraljestvo 4 . Preostalih šest držav članic (Ciper, Grčija, Irska, Latvija, Litva in Malta) ni predložilo poročil, saj v letu poročanja niso zagotavljale uradno podprtih izvoznih kreditov v smislu Uredbe (EU) št. 1233/2011.
Za leto 2019 so vsa letna poročila držav članic o dejavnostih temeljila na predlogi za kontrolni seznam (v prejšnji obliki; kot je navedeno zgoraj, se bo posodobljena oblika začela uporabljati za poročanje za leto 2020). Nekatere države članice so informacije, ki so jih predložile v predlogi za kontrolni seznam, povezale z javno razpoložljivimi poročili (npr. letna poročila, politike za pregled vpliva projektov na okolje, družbo in človekove pravice). Treba je poudariti, da imajo agencije za izvozne kredite različne pravne statuse, v nekaterih državah članicah pa uradno podprte izvozne kredite zagotavlja zavarovalnica ali finančna ustanova, ki deluje po javnem pooblastilu. V takem primeru letna poročila o dejavnostih seveda zajemajo le dejavnosti takih družb, ki se nanašajo na javni sektor in so ločene od dejavnosti, ki se nanašajo na zasebni sektor.
3. Analiza letnih poročil o dejavnostih:
(a)Splošne informacije:
Veljavni regulativni okvir (Uredba (EU) št. 1233/2011) določa splošna pravila za transakcije in programe izvoznih kreditov.
Leta 2019 je 22 držav članic EU predložilo programe izvoznih kreditov v smislu Uredbe (EU) št. 1233/2011, ki jih upravlja 27 različnih agencij (glej podrobnosti v tabeli 2 Priloge) in povezane vladne službe. Področje uporabe in vrsta zagotovljenih programov izvoznih kreditov ter organizacijska struktura agencij za izvozne kredite se razlikujejo. V nekaterih državah članicah je agencija za izvozne kredite vladna služba ali javna agencija. V drugih zasebno podjetje (običajno zavarovalnica) deluje kot agencija za izvozne kredite po javnem pooblastilu in pod vladnim nadzorom. Pogosto imajo države članice, ki ponujajo različne kategorije programov izvoznih kreditov, več agencij za izvozne kredite, npr. eno, ki zagotavlja jamstva in zavarovanje (zavarovalni produkti), in drugo, ki zagotavlja financiranje (bančni produkti), ali pa ločeno institucijo, ki zagotavlja programe za izravnavanje obresti.
Kar zadeva vrste podpore za izvozne kredite, ki jih ponujajo agencije za izvozne kredite EU v smislu Uredbe (EU) št. 1233/2011, je najpogostejša oblika še vedno čisto kritje (tj. zavarovanje izvoznih kreditov ali jamstva), ki ga je v obdobju poročanja zagotovilo vseh 22 držav članic. Velika večina držav članic je ponujala tudi druge oblike podpore, ki jih zajema Uredba (EU) št. 1233/2011 in spadajo na področje uporabe Sporazuma OECD o uradno podprtih izvoznih kreditih 5 , kot so neposredna posojila ali financiranje (tj. finančno podporo za transakcije izvoznih kreditov neposredno zagotovi agencija za izvozne kredite) in refinanciranje (tj. refinanciranje komercialnih posojil, s katerimi so se krile transakcije izvoznih kreditov, ki so jih zagotovile agencije za izvozne kredite) 6 , ter tudi financiranje projektov in različne oblike vezane pomoči.
Na splošno agencije za izvozne kredite ponujajo veliko različnih programov, namenjenih izpolnjevanju posebnih potreb določenih kategorij, zlasti MSP. Opozoriti je treba tudi, da so številne države članice razvile izvoznokreditne produkte, značilne za posamezne sektorje, na primer za proizvodnjo zrakoplovov (vključno s prilagojenimi produkti, kot je brezpogojno jamstvo za Airbus), ladjedelništvo in železniško infrastrukturo. To lahko odraža ločene sektorske dogovore v Sporazumu o uradno podprtih izvoznih kreditih, v katerih so nekateri pogoji, zlasti roki odplačevanja ali obrestne mere, prilagojeni posebnim potrebam posameznih industrij.
Na splošno se prakse in standardi prevzemanja kreditnega tveganja med državami članicami vse bolj izenačujejo, Sporazum o uradno podprtih izvoznih kreditih pa zdaj zajema vse več vprašanj. Kljub temu bi bilo treba upoštevati naslednje razlike, zaradi katerih je težko narediti celovito primerjavo. Prvič, države članice so v okviru splošnih oblik podpore za izvozne kredite, navedenih v prejšnjem odstavku, razvile veliko različnih programov izvoznih kreditov. Določen produkt je sicer morda skupen več agencijam za izvozne kredite, pogoji, povezani z njim, pa morda niso enaki. Drugič, učinek programa izvoznih kreditov je očitno odvisen tudi od značilnosti nacionalnega gospodarstva in zmogljivosti zasebnih finančnih trgov.
Z upoštevanjem teh pridržkov je iz spodnje preglednice, ki prikazuje skupno nominalno izpostavljenost tveganju na dan 31. decembra 2019, vsaj v splošnem razvidna velikost največjih programov izvoznih kreditov v obliki „čistega kritja“.
|
Preglednica 1 Uradna podpora v obliki „čistega kritja“ leta 2019 (v milijonih EUR) Države EU, ki so največ prispevale glede na skupno nominalno izpostavljenost tveganju |
|
|
Nemčija |
87 914 |
|
Francija |
59 174 |
|
Italija |
58 859 |
|
Švedska |
27 573 |
|
Finska |
25 489 |
Kot je bilo že navedeno, so agencije za izvozne kredite EU dejavne na številnih področjih, ki presegajo obveznost poročanja v skladu z Uredbo (EU) št. 1233/2011. Uredba pretežno zajema dejavnosti srednje- in dolgoročnih izvoznih kreditov (kot so opredeljeni v Sporazumu o uradno podprtih izvoznih kreditih). Vendar veliko agencij za izvozne kredite EU ponuja tudi produkte, kot so kratkoročni izvozni krediti, jamstva za akreditive, jamstva za proizvodno tveganje in naložbeni zavarovalni produkti. Podrobne informacije so na voljo v oddelkih II in IV obrazca za poročanje, ki se uporablja za letna poročila o dejavnostih, ter v splošnih letnih poročilih, na katera se izrecno sklicujejo številne države članice.
Letna poročila o dejavnostih na splošno zagotavljajo ustrezne finančne informacije o programih izvoznih kreditov. Vendar bi bilo treba poudariti, da je v skladu z Uredbo (EU) št. 1233/2011 to poročanje opravljeno v skladu z nacionalnim zakonodajnim okvirom zadevne države članice. Posledično je pri predstavitvi nekaj razlik. Komisija nima posebnih pripomb o finančnih vidikih letnih poročil o dejavnostih 7 .
(b)Obravnava „okoljskih tveganj, ki lahko prinašajo druga pomembna tveganja“:
V skladu z odstavkom 2 Priloge I k Uredbi (EU) št. 1233/2011 države članice v letnem poročilu o dejavnostih „opišejo, kako njihove agencije za izvozne kredite v dejavnostih uradno podprtih izvoznih kreditov upoštevajo okoljska tveganja, ki lahko prinašajo druga pomembna tveganja“.
V odstavku 2 Priloge I k Uredbi (EU) št. 1233/2011 se omenjajo tako okoljska kot „druga pomembna tveganja“. Države članice tako kot v prejšnjih letih okoljska in povezana tveganja razlagajo širše in v svoje ocene ne vključujejo le okoljskih, ampak tudi splošneje finančna in socialna tveganja. Za upoštevanje takih tveganj prakse potrebne skrbnosti, o katerih države poročajo, vključujejo predhodne ocene in postopke vrednotenja, v katerih se tveganja opredelijo in presojajo ter lahko imajo posledice na upravičenost transakcij do podpore. Postopki ocene tveganj so oblikovani v namenskih politikah, ki jih nekatere agencije za izvozne kredite po lastni presoji objavijo na svojih spletiščih. Taki postopki ocenjevanja so običajno odvisni od vrste in kategorije dane transakcije, v skladu z načelom sorazmernosti (tj. bolj kot je transakcija tvegana in/ali večja, intenzivnejša je ocena). Ocenjevanje večinoma izvedejo zunanji neodvisni strokovnjaki, vse pogosteje pa jih upravljajo namenski strokovnjaki znotraj agencije za izvozne kredite. Poleg tega standardne prakse potrebne skrbnosti vključujejo oblikovanje pogodbenih klavzul in pogojev, po potrebi omilitvenih ukrepov, povezanih s pogodbenimi pogoji, in njihovo spremljanje v daljšem obdobju, da se zagotovita skladnost s standardi in po potrebi izvrševanje omilitvenih ukrepov. Države članice stalno ponovno ocenjujejo in izboljšujejo svoje notranje procese 8 .
Vse države članice razen ene (Bolgarija, ki ni članica OECD 9 ) poročajo o skladnosti s Priporočilom OECD o skupnih pristopih na področju uradno podprtih izvoznih kreditov ter postopku skrbnega pregleda na področju okoljske in družbene odgovornosti (t. i. „skupni pristopi“), ki je sprejeto in uveljavljeno orodje za ocenjevanje v OECD ter ima normativen učinek zunaj te organizacije. Veliko držav članic poroča, da uporabljajo skupne pristope, zlasti vidike v zvezi z okoljem in človekovimi pravicami, ki presegajo področje uporabe, kot ga opredeljuje OECD. Poleg tega vse države članice razen ene (Bolgarija 10 ) poročajo o skladnosti s Priporočilom OECD o podkupninah in uradno podprtih izvoznih kreditih. Poročajo tudi o skladnosti z načeli in smernicami OECD za spodbujanje trajnostnih posojilnih dejavnosti pri zagotavljanju uradno podprtih izvoznih kreditov državam z nizkimi dohodki. Spoštovanje navedenih načel in smernic je tesno povezano z doslednim spoštovanjem politik Svetovne banke in Mednarodnega denarnega sklada, kar zadeva trajnostne posojilne dejavnosti 11 .
Ta tri priporočila OECD – ki so namenjena posebej izvoznim kreditom – imajo pomembno, a neizključujočo vlogo. V politikah držav članic se poleg tega upoštevajo tudi mednarodni standardi in širši pravni red EU. Sklici na cilje, standarde in smernice EU v poročilih kažejo, da se upoštevajo tako instrumenti mehkega kot tudi trdega prava in da je duh zakona ravno tako pomemben kot črka zakona. Poleg tega države članice poročajo o skladnosti z drugimi mednarodnimi referenčnimi merili za podrobnejše preverjanje še večjega deleža transakcij. Ta seveda vključujejo referenčna merila, omenjena v skupnih pristopih, in sicer standarde okoljske in socialne uspešnosti Mednarodne finančne korporacije 12 (standardi uspešnosti Mednarodne finančne korporacije), smernice Skupine Svetovne banke o okolju, zdravju in varnosti (smernice o okolju, zdravju in varnosti) in zaščitne politike Svetovne banke 13 ter tudi vodilna načela Združenih narodov o podjetništvu in človekovih pravicah 14 , Smernice OECD za večnacionalne družbe za odgovorno poslovno ravnanje 15 , Konvencijo ZN o otrokovih pravicah 16 , Deklaracijo Mednarodne organizacije dela o temeljnih načelih in pravicah pri delu 17 in načela Equator 18 . Ena država članica (Avstrija) poroča, da je na podlagi ciljev ZN za trajnostni razvoj razvila metodologijo ocenjevanja, ena država članica (Švedska) pa se sklicuje na spoštovanje načel globalnega dogovora ZN. Poleg tega se nekatere države članice izrecno sklicujejo na pobude s področja podnebnih sprememb, kot je Okvirna konvencija Združenih narodov o spremembi podnebja 19 .
Skupni pristopi vse bolj veljajo za minimalni standard. Države članice vse pogosteje navajajo dodatne cilje ali vidike politike, ki dopolnjujejo tiste iz skupnih pristopov (npr. družbena trajnost in preprečevanje davčnih utaj. Na številnih področjih države članice uporabljajo svoje dodatne ukrepe za zagotovitev, da je podpora za izvozne kredite na voljo samo za transakcije, ki izpolnjujejo strog nabor standardov, in da jo je mogoče povezati z nacionalno zakonodajo. En tak primer tega je, da je v zadnjih letih več agencij za izvozne kredite v zvezi z varstvom okolja sprejelo posebne odločitve, ki vključujejo izrecno prenehanje podpore za izvozne kredite za elektrarne na premog 20 . Zbliževanje politik v EU dokazuje dejstvo, da je EU aprila 2021 udeleženkam Sporazuma OECD o uradno podprtih izvoznih kreditih predlagala, naj sektorju elektrarn na premog takoj prenehajo zagotavljati uradno podprte izvozne kredite in vezano pomoč. Države članice navajajo tudi stalno zavezanost izboljšanju in razvijanju obstoječih področij.
(c)Druge informacije v letnih poročilih o dejavnostih
Večina agencij za izvozne kredite ima politiko družbene odgovornosti podjetij 21 , ki običajno poleg notranjih prizadevanj vključuje tudi tesen dialog s strankami agencije za izvozne kredite. V tem okviru agencije za izvozne kredite vse pogosteje ocenjujejo svoje prakse in razvijajo načrte za zmanjšanje svojega vpliva na okolje (potovalne politike itd. 22 ). Če je agencija za izvozne kredite zasebno podjetje, ima običajno enotno politiko za vse svoje dejavnosti (javne in zasebne), med katerimi pa v objavljenih poročilih o trajnostnosti ali v politikah ne razlikuje.
Preglednost je zelo pomembno vprašanje: države članice si pozorno prizadevajo zagotoviti, da agencije za izvozne kredite delujejo čim bolj pregledno, obenem pa spoštujejo zaupnost, ki je morda potrebna pri trgovinskih poslih. V skladu s skupnimi pristopi 23 je usklajen postopek v agencijah za izvozne kredite EU javno razkritje podrobnih informacij (vključno s poročili o presoji vpliva na okolje in družbo) za projekte, ki bi zaradi svojih značilnosti lahko škodljivo vplivali na okolje ali družbo. Države članice lahko gredo še dlje in razkrijejo nadaljnje informacije o specifičnih transakcijah ali svojih postopkih ocenjevanja (z nekaj izjemami agencije za izvozne kredite EU na svojih spletiščih na splošno objavljajo veliko informacij, ki so prevedene v angleščino).
(d)Skladnost agencij za izvozne kredite s cilji in obveznostmi Unije:
Da bi zagotovili preglednost na ravni EU, so države članice na podlagi Uredbe (EU) št. 1233/2011 obvezane, da Komisiji predložijo letno poročilo o dejavnostih, v katerem v skladu s svojim nacionalnim zakonodajnim okvirom poročajo o nekaterih finančnih in operativnih informacijah v zvezi z dejavnostmi izvoznih kreditov, vključno z informacijami o obravnavanju okoljskih tveganj.
V skladu z odstavkom 3 Priloge I „Komisija na podlagi teh informacij pripravi letni pregled za Evropski parlament, vključno z oceno skladnosti agencij za izvozne kredite s cilji in obveznostmi Unije“.
Pogodba o Evropski uniji (PEU) določa splošne cilje Unije v členu 3 24 , načela in cilje zunanjega delovanja Unije pa v členu 21.
Kar zadeva skupno trgovinsko politiko EU, se na načela in cilje zunanjega delovanja Unije sklicujeta člen 206 in prvi odstavek člena 207 Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Vse države članice, ki poročajo, zagotovijo dokaze o uvedbi politik za spremljanje upravljanja svojih programov izvoznih kreditov, ki so v skladu s cilji EU. Politična priporočila za izvozne kredite, ki so bila razvita v OECD, edini mednarodni organizaciji, ki je doslej razvila specializirana pravila na tem področju, so v splošni rabi, v večini primerov pa jih dejavnosti držav članic celo presegajo.
Komisija je za okrepitev svoje zmožnosti za nadaljnje ocenjevanje dejavnosti držav članic v sodelovanju z Evropsko službo za zunanje delovanje ter v posvetovanjih s številnimi zainteresiranimi stranmi državam članicam predlagala, naj razširijo obseg in podrobnost informacij, vključenih v letna poročila o dejavnostih. Dogovorjena je bila revidirana in razširjena predloga za poročanje, ki jo bodo države članice začele uporabljati s koledarskim letom 2020.
Evropski parlament je pozval Komisijo, naj poda izjavo o tem, ali države članice spoštujejo cilje in obveznosti Unije; Evropska unija je izvedla svoj letni pregled v skladu s Prilogo I. Pregled Komisije zato temelji na letnih poročilih o dejavnostih, ki so jih predložile države članice, in ga ni mogoče šteti za izčrpnega. Kljub temu Komisija meni, da so razpoložljive informacije trden dokaz, da agencije za izvozne kredite spoštujejo člena 3 in 21 PEU, in ne dokazujejo, da ju katera koli država članica ne bi spoštovala. Seveda bi evropske institucije morda želele skupaj zastaviti ambicioznejše politične cilje. Komisija je v zvezi s tem pripravljena omogočiti in spodbujati medinstitucionalni dialog, toda do takrat mora oceno izvesti v skladu z odstavkom 3 Priloge I.
Kar zadeva skladnost z mednarodnimi obveznostmi in obveznostmi v okviru konkurenčnega prava EU, v obdobju poročanja na ravni Svetovne trgovinske organizacije ni bilo sporov, ki bi vključevali evropske programe izvoznih kreditov. Evropska komisija leta 2019 ni prejela nobenih pritožb v zvezi z morebitnimi kršitvami zakonodaje EU, ki bi vključevale agencije za izvozne kredite.