EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli15. 7. 2021
COM(2021) 395 final
VÝROČNÁ SPRÁVA KOMISIE
o výročných správach členských štátov o činnosti týkajúcej sa vývozných úverov v zmysle nariadenia (EÚ) č. 1233/2011
EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli15. 7. 2021
COM(2021) 395 final
VÝROČNÁ SPRÁVA KOMISIE
o výročných správach členských štátov o činnosti týkajúcej sa vývozných úverov v zmysle nariadenia (EÚ) č. 1233/2011
1. Úvod:
Táto výročná správa za rok 2019 sa zameriava na činnosti týkajúce sa štátom podporovaných vývozných úverov, ktoré sa vykonávajú v Európskej únii v zmysle nariadenia (EÚ) č. 1233/2011, t. j. strednodobých a dlhodobých operácií s obdobím splácania dva roky alebo viac. Táto správa nezahŕňa krátkodobé operácie v oblasti vývozných úverov 1 ani činnosti realizované určitými exportno-úverovými agentúrami mimo oblasti činností týkajúcich sa štátom podporovaných vývozných úverov (ako je poistenie investícií).
Túto výročnú správu vypracovala Komisia pre Európsky parlament vychádzajúc z informácií poskytnutých členskými štátmi, ako sa stanovuje v nariadení Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1233/2011 zo 16. novembra 2011 o uplatňovaní určitých usmernení v oblasti štátom podporovaných vývozných úverov a o zrušení rozhodnutí Rady 2001/76/ES a 2001/77/ES 2 . V prílohe I k tomuto nariadeniu sa stanovuje, že členské štáty predložia Komisii výročnú správu o činnosti s cieľom zvýšiť transparentnosť na úrovni Únie. Členské štáty konkrétne podávajú správy o aktívach a pasívach, vyplatených poistných plneniach a vymožených sumách, nových záväzkoch, poistnej angažovanosti, poistných sadzbách a podmienených záväzkoch, ktoré môžu vyplývať z činností týkajúcich sa štátom podporovaných vývozných úverov, ale aj o tom, ako sa v činnostiach ich exportno-úverových agentúr v oblasti štátom podporovaných vývozných úverov zohľadňujú riziká v oblasti životného prostredia, s ktorými môžu súvisieť ďalšie významné riziká. Na základe týchto informácií Komisia následne vypracuje pre Európsky parlament výročnú správu, v ktorej okrem iného zhodnotí, ako exportno-úverové agentúry plnia ciele a záväzky Európskej únie.
Komisia vzala na vedomie uznesenie o prvom období, za ktoré sa podávali správy na základe nariadenia (EÚ) č. 1233/2011 3 , ktoré Európsky parlament prijal 2. júla 2013, a osobitne členské štáty upozornila na odporúčania uvedené v tomto uznesení, napríklad na odporúčanie, aby pracovná skupina Rady pre vývozné úvery a Komisia konzultovali s Európskou službou pre vonkajšiu činnosť ďalší rozvoj metodiky podávania správ. Pracovná skupina Rady pre vývozné úvery a Komisia pracujú na aktualizácii metodiky podávania správ používanej členskými štátmi na predkladanie výročných správ o činnosti, ktorá sa označuje ako vzorový kontrolný zoznam. Revidovaná a vylepšená metodika podávania správ bola odsúhlasená a používa sa pri podávaní správ počnúc kalendárnym rokom 2020.
2. Výročné správy o činnosti doručené za kalendárny rok 2019:
Výročné správy o činnosti za kalendárny rok 2019 doručilo 22 členských štátov: Belgicko, Bulharsko, Česká republika, Dánsko, Estónsko, Fínsko, Francúzsko, Holandsko, Chorvátsko, Luxembursko, Maďarsko, Nemecko, Poľsko, Portugalsko, Rakúsko, Rumunsko, Slovenská republika, Slovinsko, Spojené kráľovstvo, Španielsko, Švédsko a Taliansko 4 . Ďalších 6 členských štátov (Cyprus, Grécko, Írsko, Litva, Lotyšsko a Malta) správy nepredložilo, keďže počas vykazovaného roka neposkytovali štátom podporované vývozné úvery v zmysle nariadenia č. 1233/2011.
Všetky výročné správy o činnosti predložené členskými štátmi za rok 2019 boli založené na vzorovom kontrolnom zozname (v predchádzajúcom formáte; ako už bolo uvedené, aktualizovaný formát podávania správ sa začína používať od roku 2020). Niektoré členské štáty prepojili informácie predložené vo vzorovom kontrolnom zozname s verejne dostupnými správami (napr. výročnými správami, politikami preskúmania vplyvov projektov na životné prostredie, spoločnosť a ľudské práva). Je vhodné poznamenať, že exportno-úverové agentúry majú rôzne právne postavenie a v prípade niektorých členských štátov poskytujú štátom podporované vývozné úvery poisťovne alebo finančné inštitúcie pôsobiace na základe verejného mandátu. V takom prípade sa výročné správy o činnosti prirodzene zaoberajú len činnosťami takýchto spoločností vo verejnom sektore, ktoré sú oddelené od činností v súkromnom sektore.
3. Analýza výročných správ o činnosti:
a)Všeobecné informácie:
V platnom regulačnom rámci [nariadenie (EÚ) č. 1233/2011] sa stanovujú všeobecné pravidlá pre vývozné úverové operácie a programy pre vývozné úvery.
V roku 2019 poskytovalo programy pre vývozné úvery v zmysle nariadenia (EÚ) č. 1233/2011 22 členských štátov. Riadilo ich 27 rôznych agentúr (pozri podrobnejšie v tabuľke 2 v prílohe) a súvisiace útvary štátnej správy. Rozsah pôsobnosti a druh vykonávaných programov pre vývozné úvery, ako aj organizačná štruktúra vývozných úverových operácií sa líšia. V niektorých členských štátoch je exportno-úverovou agentúrou útvar štátnej správy alebo verejná agentúra. V iných vykonáva funkciu exportno-úverovej agentúry na základe verejného mandátu a pod štátnym dohľadom súkromná spoločnosť (zvyčajne poisťovateľ). V členských štátoch, ktoré ponúkajú rôzne kategórie programov pre vývozné úvery, majú bežne viacero exportno-úverových agentúr, napr. jednu, ktorá poskytuje záruky a poistenie (poistné produkty), a ďalšiu, ktorá poskytuje financovanie (bankové produkty), alebo majú samostatnú inštitúciu na poskytovanie systémov stabilizácie úrokových sadzieb.
Pokiaľ ide o druhy podpory vývozných úverov, ktoré ponúkajú exportno-úverové agentúry EÚ v zmysle nariadenia (EÚ) č. 1233/2011, najbežnejšou formou je naďalej „čisté krytie“ (t. j. poistenie vývozného úveru alebo záruky), ktoré vo vykazovanom období poskytovalo všetkých 22 členských štátov. Prevažná väčšina členských štátov ponúkala aj ďalšie formy podpory, na ktoré sa vzťahuje nariadenie č. 1233/2011 a rozsah pôsobnosti uplatňovania dohody OECD o štátom podporovaných vývozných úveroch 5 , napr. priame poskytovanie úverov alebo financovanie (t. j. finančná podpora vývozných úverových operácií poskytovaná priamo exportno-úverovou agentúrou) a refinancovanie (t. j. refinancovanie obchodných úverov na podporu vývozných úverových operácií poskytovaných exportno-úverovými agentúrami) 6 , ale aj projektové financovanie a rozličné formy viazanej pomoci.
Exportno-úverové agentúry vo všeobecnosti ponúkajú celú škálu rôznych programov s cieľom uspokojiť osobitné potreby určitých kategórií, predovšetkým malých a stredných podnikov. Ďalej treba poznamenať, že niektoré členské štáty vyvinuli špecifické produkty vývozných úverov pre jednotlivé sektory, napríklad pre výrobu lietadiel (vrátane produktov na mieru, ako je bezpodmienečná záruka pre Airbus), stavbu lodí a železničnú infraštruktúru. Môže sa to premietnuť do odlišných sektorových dojednaní v dohode o štátom podporovaných vývozných úveroch, keď sa niektoré lehoty a podmienky, najmä v súvislosti s lehotami splatnosti alebo úrokovými sadzbami, prispôsobujú osobitným potrebám konkrétnych výrobných odvetví.
Vo všeobecnosti sa postupy a štandardy upisovania v členských štátoch čoraz viac zjednocujú, pričom dohoda o štátom podporovaných vývozných úveroch sa vzťahuje na čoraz väčší počet otázok. V každom prípade však treba mať na pamäti nasledujúce rozdiely, pretože sťažujú plnohodnotné porovnanie. Po prvé, členské štáty majú – v rámci všeobecných foriem podpory vývozných úverov uvedených v predchádzajúcom odseku – veľmi rôznorodé programy pre vývozné úvery. Hoci viaceré exportno-úverové agentúry môžu mať rovnaký konkrétny produkt, podmienky s ním spojené nemusia byť rovnaké. Po druhé, vplyv programu pre vývozné úvery samozrejme závisí aj od charakteristík národného hospodárstva a od kapacity súkromných finančných trhov.
S prihliadnutím na tieto výhrady nasledujúca tabuľka, v ktorej sa uvádza súhrnná nominálna expozícia voči riziku k 31. decembru 2019, aspoň základnú predstavu o rozsahu najväčších systémov vývozných úverov typu „čisté krytie“.
|
Tabuľka 1 Štátna podpora vo forme čistého krytia v roku 2019 (v miliónoch EUR) Najväčší prispievatelia v EÚ podľa súhrnnej nominálnej expozície voči riziku |
|
|
Nemecko |
87 914 |
|
Francúzsko |
59 174 |
|
Taliansko |
58 859 |
|
Švédsko |
27 573 |
|
Fínsko |
25 489 |
Ako už bolo uvedené, exportno-úverové agentúry EÚ pôsobia v širokej škále oblastí nad rámec tých, o ktorých majú podávať správy podľa nariadenia (EÚ) č. 1233/2011. Uvedené nariadenie sa vzťahuje v zásade na strednodobé a dlhodobé činnosti v oblasti vývozných úverov (podľa vymedzenia v dohode o štátom podporovaných vývozných úveroch). Mnoho agentúr EÚ pre vývozné úvery však ponúka aj produkty, ako sú krátkodobé vývozné úvery, záruky na akreditívy, záruky týkajúce sa výrobného rizika a investičné poistné produkty. Podrobné informácie možno nájsť v oddieloch II a IV vzoru pre podávanie správ používaného pre výročné správy o činnosti, ako aj vo všeobecných výročných správach, na ktoré viacero členských štátov výslovne odkazuje.
Výročné správy o činnosti celkovo poskytujú náležité finančné informácie týkajúce sa programov pre vývozné úvery. Malo by sa však zdôrazniť, že v súlade s nariadením (EÚ) č. 1233/2011 sa toto podávanie správ vykonáva v súlade s vnútroštátnym legislatívnym rámcom príslušného členského štátu. Výsledkom toho sú určité rozdiely v prezentácii údajov. Komisia nemá žiadne konkrétne pripomienky k finančným aspektom výročných správ o činnosti 7 .
b)Zohľadnenie „rizík v oblasti životného prostredia, s ktorými môžu byť spojené ďalšie významné riziká“:
Podľa bodu 2 prílohy I k nariadeniu (EÚ) č. 1233/2011 členské štáty vo svojej výročnej správe o činnosti uvedú, ako sa riziká v oblasti životného prostredia, s ktorými môžu byť spojené ďalšie významné riziká, zohľadňujú v činnostiach ich exportno-úverových agentúr v oblasti štátom podporovaných vývozných úverov.
V bode 2 prílohy I k nariadeniu (EÚ) č. 1233/2011 sa uvádzajú tak riziká v oblasti životného prostredia, ako aj „ďalšie významné riziká“. Tak ako v uplynulých rokoch, členské štáty vykladajú riziká v oblasti životného prostredia a s nimi súvisiace riziká zoširoka, pričom do svojich posúdení zahŕňajú nielen riziká v oblasti životného prostredia, ale aj všeobecnejšie finančné a sociálne riziká. V snahe zohľadniť takéto riziká sa medzi vykazované postupy náležitej starostlivosti zahŕňajú ex ante posúdenia a postupy hodnotenia, počas ktorých sa identifikujú a hodnotia riziká, ktoré môžu mať vplyv na oprávnenosť operácie získať podporu. Postupy posudzovania rizika sú formalizované v osobitných politikách, ktoré sa niektoré exportno-úverové agentúry podujali zverejniť na svojich webových sídlach. Takéto postupy posudzovania zvyčajne závisia od druhu a kategórie príslušnej operácie v súlade so zásadou proporcionality (t. j. čím je operácia rizikovejšia a/alebo väčšia, tým je posúdenie dôslednejšie). Posúdenia vo väčšine prípadov vykonávajú externí nezávislí experti, ale čoraz častejšie ich riadia špecializovaní odborníci v každej exportno-úverovej agentúre. Okrem toho štandardné postupy náležitej starostlivosti zahŕňajú navrhovanie zmluvných doložiek a podmienok, prípadných opatrení na zmiernenie rizika v súvislosti so zmluvnými podmienkami a ich priebežné monitorovanie s cieľom zabezpečiť dodržiavanie noriem a v náležitých prípadoch presadzovanie opatrení na zmiernenie rizika. Členské štáty neustále prehodnocujú a zdokonaľujú svoje vnútorné postupy 8 .
Všetky členské štáty s jednou výnimkou (Bulharsko, ktoré nie je členom OECD 9 ) v správe uvádzajú súlad s odporúčaniami OECD o spoločných prístupoch týkajúcich sa štátom podporovaných vývozných úverov a o náležitej starostlivosti v oblasti životného prostredia a sociálnej politiky (ďalej len „spoločné prístupy“), ktoré predstavujú všeobecne prijímaný a zaužívaný nástroj posudzovania v rámci OECD a majú normatívny vplyv aj mimo OECD. Mnohé členské štáty uvádzajú, že uplatňujú spoločné prístupy, najmä ich aspekty týkajúce sa životného prostredia a ľudských práv, a to aj nad rámec vymedzený OECD. Všetky členské štáty okrem jedného (Bulharsko 10 ) zároveň uvádzajú, že dodržiavajú odporúčania OECD o úplatkárstve a štátom podporovaných vývozných úveroch. Takisto uvádzajú súlad so zásadami a s usmerneniami OECD na podporu udržateľných postupov úverovania pri poskytovaní štátom podporovaných vývozných úverov krajinám s nízkym príjmom. Dodržiavanie týchto zásad a usmernení je úzko prepojené s dôsledným dodržiavaním politík Svetovej banky a Medzinárodného menového fondu v súvislosti s udržateľnými postupmi úverovania 11 .
Tieto tri druhy odporúčaní OECD, ktoré sa zameriavajú osobitne na vývozné úvery, zohrávajú významnú, ale nie výlučnú úlohu. Politiky členských štátov takisto vychádzajú z medzinárodných noriem a zo širšieho acquis EÚ. Odkazy v správach na ciele, normy a usmernenia EÚ preukazujú, že sa zohľadňujú právne záväzné (tzv. hard) aj právne nezáväzné (tzv. soft) nástroje a že duch zákona je rovnako dôležitý ako jeho litera. Veľa členských štátov navyše uvádza, že sú v súlade s ďalšími medzinárodnými referenčnými hodnotami v snahe uplatňovať lepšiu kontrolu pri ešte väčšom podiele operácií. Medzi tieto referenčné hodnoty samozrejme patria aj tie, ktoré sa uvádzajú v spoločných prístupoch, t. j. environmentálne a sociálne normy výkonnosti Medzinárodnej finančnej korporácie 12 (výkonnostné normy IFC), usmernenia skupiny Svetovej banky pre životné prostredie, zdravie a bezpečnosť a ochranná politika Svetovej banky 13 , ale aj hlavné zásady Organizácie Spojených národov (OSN) v oblasti podnikania a ľudských práv 14 , usmernenia OECD pre nadnárodné podniky týkajúce sa zodpovedného správania 15 , Dohovor OSN o právach dieťaťa 16 , deklarácia Medzinárodnej organizácie práce o základných zásadách a právach pri práci 17 a rovníkové zásady (Equator Principles) 18 . Jeden členský štát (Rakúsko) uviedol, že vypracoval metodiku hodnotenia založenú na cieľoch udržateľného rozvoja OSN, a ďalší (Švédsko) poukázal na to, že dodržiava zásady globálneho paktu OSN. Niektoré členské štáty navyše výslovne odkazujú aj na iniciatívy v oblasti zmeny klímy, ako je Rámcový dohovor Organizácie Spojených národov o zmene klímy 19 .
Spoločné prístupy sa čoraz viac považujú za minimálnu normu. Členské štáty čoraz častejšie uvádzajú ďalšie politické ciele či aspekty, ktoré dopĺňajú ciele a aspekty zakotvené v spoločných prístupoch (napr. sociálna udržateľnosť a zamedzenie daňovým únikom). Členské štáty v mnohých oblastiach uplatňujú vlastné doplňujúce opatrenia na zabezpečenie toho, aby bola podpora vývozných úverov dostupná len pre operácie, ktoré spĺňajú striktný súbor noriem a ktoré možno usúvzťažniť s vnútroštátnymi právnymi predpismi. Ako príklad možno uviesť, že v uplynulých rokoch prijalo niekoľko exportno-úverových agentúr špecifické rozhodnutia týkajúce sa ochrany klímy, ktoré zahŕňajú aj výslovné ukončenie poskytovania podpory vývozných úverov uhoľným tepelným elektrárňam 20 . O konvergencii politík v EÚ svedčí skutočnosť, že EÚ v apríli 2021 predložila účastníkom dohody OECD o štátom podporovaných vývozných úveroch návrh, aby okamžite ukončili poskytovanie štátom podporovaných vývozných úverov a viazanej pomoci energetickému uhoľnému sektoru. Členské štáty sa zmieňujú aj o svojom pretrvávajúcom záväzku zlepšovať a rozvíjať existujúce disciplíny.
c)Ďalšie informácie uvedené vo výročných správach o činnosti
Väčšina exportno-úverových agentúr má zavedenú politiku spoločenskej zodpovednosti podnikov 21 , ktorá zvyčajne zahŕňa nielen interné úsilie, ale aj intenzívny dialóg s klientmi týchto agentúr. Exportno-úverové agentúry v tejto súvislosti čoraz častejšie hodnotia svoje vlastné postupy a vypracúvajú plány na obmedzenie vlastného vplyvu na životné prostredie (cestovné politiky atď. 22 ). V prípade, že exportno-úverová agentúra je súkromná spoločnosť, zvyčajne má zavedenú jednotnú politiku pre všetky činnosti (verejné aj súkromné), ktoré sa v správach o udržateľnosti ani v uverejnených politikách nerozlišujú.
Zásadnou otázkou je transparentnosť: Členské štáty dôsledne zabezpečujú, aby exportno-úverové agentúry pôsobili čo najtransparentnejšie a pritom zachovávali dôvernosť, ktorá môže byť pri obchodných transakciách nevyhnutná. Na základe spoločných prístupov 23 je harmonizovaným postupom všetkých exportno-úverových agentúr EÚ zverejňovanie podrobných informácií (vrátane správ o posúdení environmentálneho a sociálneho vplyvu) o projektoch, ktoré by v dôsledku svojej povahy mohli mať potenciálne nepriaznivý environmentálny či sociálny vplyv. Členské štáty môžu zájsť ešte ďalej a zverejňovať ďalšie informácie o konkrétnych transakciách alebo svojich postupoch posudzovania (až na určité výnimky exportno-úverové agentúry EÚ vo všeobecnosti na svojich webových sídlach zverejňujú veľké množstvo informácií preložených do angličtiny).
d)Plnenie cieľov a záväzkov Únie zo strany exportno-úverových agentúr:
V snahe zabezpečiť transparentnosť na úrovni EÚ sú členské štáty povinné podľa nariadenia (EÚ) č. 1233/2011 sprístupniť Komisii výročnú správu o činnosti, v ktorej v súlade so svojim vnútroštátnym legislatívnym rámcom vykážu určité finančné a prevádzkové informácie o svojich činnostiach v oblasti poskytovania vývozných úverov, ktorých súčasťou sú aj informácie o tom, ako pristupujú k rizikám v oblasti životného prostredia.
V súlade s bodom 3 prílohy I „[n]a základe týchto informácií vypracuje Komisia pre Európsky parlament výročnú správu, v ktorej zhodnotí plnenie cieľov a záväzkov Únie exportno-úverovými agentúrami“.
V Zmluve o Európskej únii (Zmluva o EÚ) sa v článku 3 24 vymenúvajú všeobecné ciele Únie a v článku 21 zásady a ciele vonkajšej činnosti Únie.
Pokiaľ ide o spoločnú obchodnú politiku EÚ, zásady a ciele vonkajšej činnosti Únie sú uvedené v článku 206 a v článku 207 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.
Všetky členské štáty, ktoré podávajú správu, poskytujú dôkazy o tom, že vypracovali politiky umožňujúce riadenie programov pre vývozné úvery, ktoré sú v súlade s cieľmi EÚ. Konkrétne politické odporúčania pre oblasť vývozných úverov vypracované v OECD – jedinej medzinárodnej organizácii, ktorá dosiaľ vypracovala osobitné pravidlá pre túto oblasť politiky – sa bežne využívajú, a vo väčšine prípadov činnosti členských štátov presahujú ich rámec.
Aby Komisia dokázala hlbšie posúdiť činnosti členských štátov, v spolupráci s Európskou službou pre vonkajšiu činnosť a po porade s viacerými zainteresovanými stranami navrhla členským štátom rozšíriť rozsah a úroveň podrobnosti informácií, ktoré sa majú zahrnúť do výročných správ o činnosti. Bol vypracovaný revidovaný a rozšírený vzor podávania správ, ktorý budú členské štáty používať pri podávaní správ počnúc kalendárnym rokom 2020.
Európsky parlament vyzval Komisiu, aby vydala stanovisko k tomu, či členské štáty plnia ciele a záväzky Únie; Európska komisia v súlade s prílohou I vypracovala svoju výročnú správu. Správa Komisie preto vychádza z výročných správ o činnosti, ktoré predložili členské štáty, a nemôže sa považovať za vyčerpávajúcu. Komisia sa však domnieva, že dostupné informácie poskytujú presvedčivý dôkaz o tom, že exportno-úverové agentúry dodržiavajú články 3 a 21 ZEÚ, a nepredstavujú dôkaz o tom, že by ich ktorýkoľvek členský štát nedodržiaval. Samozrejme, európske inštitúcie môžu spoločne stanoviť ambicióznejšie politické ciele. Komisia je pripravená v tomto smere sprostredkovať a podporovať medziinštitucionálny dialóg, ale medzitým musí vykonať svoje hodnotenie v súlade s bodom 3 prílohy I.
Pokiaľ ide o dodržiavanie medzinárodných záväzkov a záväzkov podľa práva EÚ v oblasti hospodárskej súťaže, počas vykazovaného obdobia nedošlo k sporom na úrovni WTO, ktoré by sa týkali európskych programov pre vývozné úvery. V roku 2019 nedostala Európska komisia žiadne sťažnosti týkajúce sa možných porušení práva EÚ, ktoré by sa týkali exportno-úverových agentúr.