EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2021.7.15.
COM(2021) 395 final
A BIZOTTSÁG ÉVES FELÜLVIZSGÁLATA
az 1233/2011/EU rendelet értelmében a tagállamok exporthitelekre vonatkozó éves tevékenységi jelentéseinek tekintetében
EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2021.7.15.
COM(2021) 395 final
A BIZOTTSÁG ÉVES FELÜLVIZSGÁLATA
az 1233/2011/EU rendelet értelmében a tagállamok exporthitelekre vonatkozó éves tevékenységi jelentéseinek tekintetében
1. Bevezetés
Ez a 2019-re vonatkozó éves felülvizsgálat az 1233/2011/EU rendelet értelmében az Európai Unióban végrehajtott hivatalosan támogatott exporthitel-tevékenységekre, vagyis a közép- és hosszú távú – legalább kétéves futamidejű – ügyletekre terjed ki. Nem tartoznak ide a rövid távú exporthitelügyletek 1 , sem bizonyos, az exporthitel-ügynökségek által a hivatalosan támogatott exporthitel-tevékenységek mellett végzett tevékenységek (például a befektetési alapú biztosítás).
Ezt az éves felülvizsgálatot a Bizottság készíti el az Európai Parlament számára a tagállamok által rendelkezésre bocsátott információk alapján, a hivatalosan támogatott exporthitelek terén bizonyos iránymutatások alkalmazásáról, valamint a 2001/76/EK és a 2001/77/EK tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2011. november 16-i 1233/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek 2 megfelelően. E rendelet I. melléklete előírja, hogy az átláthatóság uniós szintű növelése érdekében a tagállamok éves tevékenységi jelentést nyújtanak be a Bizottságnak. A tagállamoknak a jelentésben ki kell térniük az eszközökre és forrásokra, a kifizetett kárigényekre és megtérülésekre, az új kötelezettségvállalásokra, a kitettségekre és a felszámított kockázati díjakra, valamint a hivatalosan támogatott exporthitel-tevékenységek nyomán felmerülő függő kötelezettségekre, továbbá arra is, hogy exporthitel-ügynökségeik a hivatalosan támogatott exporthitel-tevékenységek során mennyiben veszik figyelembe azokat a környezeti kockázatokat, amelyek egyéb kapcsolódó kockázatokat is rejthetnek. A Bizottság ezen információk alapján éves felülvizsgálatot végez az Európai Parlament számára, beleértve az exporthitel-ügynökségek uniós célkitűzéseknek és kötelezettségeknek való megfeleléséről szóló értékelést.
A Bizottság tudomásul vette az Európai Parlament 2013. július 2-án elfogadott állásfoglalását az 1233/2011/EU rendelet 3 szerinti első jelentéstételről, és nyomatékosan felhívta a tagállamok figyelmét az állásfoglalásban szereplő ajánlásokra, így például arra az ajánlásra, amely felszólítja a Tanács exporthitelekkel foglalkozó munkacsoportját és a Bizottságot, hogy konzultáljon az Európai Külügyi Szolgálattal a jelentéstételre vonatkozó módszertan továbbfejlesztéséről. A Tanács exporthitelekkel foglalkozó munkacsoportja és a Bizottság aktualizálta a tagállamok éves tevékenységi jelentéseihez használt jelentéstételi módszertant (a továbbiakban: ellenőrzőlista-minta). A felülvizsgált és továbbfejlesztett jelentéstételi módszertanról megállapodás született, és az a 2020-as naptári évtől kezdődően alkalmazandó a jelentéstétel során.
2. A 2019. naptári év vonatkozásában kapott éves tevékenységi jelentések
A 2019. év vonatkozásában éves tevékenységi jelentést 22 tagállam nyújtott be: Ausztria, Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Dánia, Egyesült Királyság 4 , Észtország, Finnország, Franciaország, Hollandia, Horvátország, Lengyelország, Luxemburg, Magyarország, Németország, Olaszország, Portugália, Románia, Spanyolország, Svédország, Szlovák Köztársaság és Szlovénia. A fennmaradó hat tagállam – Ciprus, Görögország, Írország, Lettország, Litvánia és Málta – nem nyújtott be jelentést, mivel a jelentéstétel évében nem nyújtott az 1233/2011/EU rendelet szerinti hivatalosan támogatott exporthitelt.
2019-re vonatkozóan a tagállamok éves tevékenységi jelentései a (korábbi formátumú) ellenőrzőlista-mintán alapultak. A fentebbiekben leírtaknak megfelelően az aktualizált ellenőrzőlista-minta a 2020. évi jelentéstételtől kezdődően alkalmazandó. Néhány tagállam az ellenőrzőlista-mintában megadott információkat nyilvánosan elérhető jelentésekhez kapcsolta (pl. éves jelentések, a projektek környezeti, szociális és emberi jogi hatásainak felülvizsgálatára vonatkozó szakpolitikák). Meg kell jegyezni, hogy az exporthitel-ügynökségek jogállása eltérő, és egyes tagállamok esetében a hivatalosan támogatott exporthiteleket közmegbízás alapján tevékenykedő biztosító vagy pénzügyi intézmény nyújtja. Ebben az esetben az éves tevékenységi jelentések nyilvánvalóan csak az ilyen vállalatok közszektorbeli tevékenységeire terjednek ki, amelyek elkülönülnek a magánszektorbeli tevékenységeitől.
3. Az éves tevékenységi jelentések elemzése
a)Általános információ:
Az alkalmazandó szabályozási keret (az 1233/2011/EU rendelet) meghatározza az exporthitelügyletekre és -programokra vonatkozó általános szabályokat.
2019-ben 22 uniós tagállam működtetett az 1233/2011/EU rendelet szerinti exporthitelprogramokat, amelyek irányítását 27 különböző ügynökség (lásd a melléklet 2. táblázatát) és kormányzati hivatal látta el. Az exporthitelprogramok köre és típusa, valamint az exporthitel-műveletekhez kötődő szervezeti felépítés tagállamonként különböző. Az exporthitel-ügynökség szerepét egyes tagállamokban kormányzati hivatal vagy állami ügynökség tölti be, másokban viszont közmegbízással rendelkező és kormányzati felügyelet alatt álló magáncég (általában biztosító). Nem ritka, hogy a különböző típusú exporthitelprogramokat kínáló tagállamok egynél több exporthitel-ügynökséget működtetnek, egy ügynökség például garanciát és biztosítást nyújt (biztosítási termékek), egy másik pedig finanszírozást (banki termékek), illetve külön intézmény foglalkozik a kamatkiegyenlítési programokkal.
Ami az uniós exporthitel-ügynökségek által az 1233/2011/EU rendelet értelmében nyújtott exporthitel-támogatás típusait illeti, a leggyakoribb forma továbbra is a tiszta fedezet (azaz exporthitel-biztosítás vagy -garancia), amelyet a jelentéstételi időszakban mind a 22 tagállam nyújtott. A tagállamok túlnyomó többsége az 1233/2011/EU rendelet és a hivatalosan támogatott exporthitelekről szóló OECD-megállapodás 5 hatálya alá tartozó egyéb támogatási formákat is kínált, például közvetlen hitelezést vagy finanszírozást (közvetlenül az exporthitel-ügynökségek által nyújtott exporthitelügyletek támogatásának finanszírozása), illetve refinanszírozást (az exporthitel-ügynökségek által nyújtott exporthitelügyleteket támogató kereskedelmi hitelek refinanszírozása) 6 , de projektfinanszírozást és különböző feltételekhez kötött segélyeket is.
Általában az exporthitel-ügynökségek a programok széles körét kínálják, hogy megfeleljenek az egyes kategóriák, például a kkv-k sajátos igényeinek. Megjegyzendő, hogy több tagállam ágazatspecifikus exporthiteltermékeket is kifejlesztett például a légi járművek gyártása (beleértve az olyan testre szabott termékeket, mint a feltétel nélküli Airbus-garanciát), a hajógyártás és a vasúti infrastruktúra területén. Ez tükrözheti a hivatalosan támogatott exporthitelekről szóló megállapodásban szereplő különálló ágazati megállapodásokat, ahol egyes feltételeket – különösen a visszafizetési feltételeket vagy a kamatlábakat illetően – az egyes iparágak sajátos igényeihez igazítanak.
Általában véve a gyakorlatok és a hitelezési feltételek egyre inkább hasonlóvá válnak a tagállamok között, és a hivatalosan támogatott exporthitelekről szóló megállapodás egyre több kérdésre kiterjed. Ennek ellenére szem előtt kell tartani a következő eltéréseket, mivel megnehezítik a teljes értékű összehasonlítást. Egyrészt a tagállamok – az előző bekezdésben említett általános formátumú exporthitel-támogatásokon belül – exporthitelprogramok széles körét alakították ki. Több exporthitel-ügynökség is kínálhatja ugyanazt a konkrét terméket, ám a vonatkozó feltételek eltérőek lehetnek. Másrészt egy exporthitelprogram hatása nyilvánvalóan a nemzetgazdaság jellemzőitől és a privát pénzügyi piacok kapacitásától is függ.
E fenntartások mellett az összesített névleges kockázati kitettség 2019. december 31-i adatait bemutató alábbi táblázat legalább egy általános képet nyújt a legnagyobb „tiszta fedezet” jellegű exporthitelprogramok nagyságrendjéről.
|
1. táblázat Tiszta fedezet formájában nyújtott hivatalos támogatás 2019-ben (millió EUR) Az összesített névleges kockázati kitettség szerinti legnagyobb hozzájárulást nyújtó uniós országok |
|
|
Németország |
87 914 |
|
Franciaország |
59 174 |
|
Olaszország |
58 859 |
|
Svédország |
27 573 |
|
Finnország |
25 489 |
Az előzőekben említettek szerint az uniós exporthitel-ügynökségek számos, az 1233/2011/EU rendelet szerinti jelentéstétel alkalmazási körén kívüli területen is tevékenykednek. Ez utóbbi alapvetően a (hivatalosan támogatott exporthitelekről szóló megállapodás meghatározása szerinti) közép- és hosszú távú exporthitel-tevékenységeket fedi le. Sok uniós exporthitel-ügynökség azonban rövid távú exporthiteleket, akkreditív garanciákat, gyártási kockázati garanciákat és befektetéssel kombinált biztosítást is kínál termékei között. Ezzel kapcsolatban az éves tevékenységi jelentésekhez használt jelentéstételi sablon II. és IV. szakaszában, valamint a több tagállam által kifejezetten hivatkozott általános éves jelentésekben található részletesebb információ.
Összességében véve az éves tevékenységi jelentések releváns pénzügyi információkat nyújtanak az exporthitelprogramokról. Ki kell azonban emelni, hogy az 1233/2011/EU rendelet értelmében a jelentéstétel az adott tagállam nemzeti jogszabályi keretének megfelelően történik. Ez bizonyos különbségekhez vezet az adatok megjelenítésében. A Bizottságnak nincs konkrét észrevétele az éves tevékenységi jelentések pénzügyi vetületéről 7 .
b)Azoknak a környezeti kockázatoknak a kezelése, amelyek egyéb kapcsolódó kockázatokat is rejthetnek:
Az 1233/2011/EU rendelet I. mellékletének 2. pontja szerint a tagállamok az éves tevékenységi jelentéseikben részletezik, hogy exporthitel-ügynökségeik a hivatalosan támogatott exporthitel-tevékenységeik során mennyiben veszik figyelembe azokat a környezeti kockázatokat, melyek egyéb kapcsolódó kockázatokat is rejthetnek.
Az 1233/2011/EU rendelet I. mellékletének 2. pontja egyaránt említést tesz környezeti kockázatokról és „egyéb kapcsolódó kockázatokról”. Az előző évekhez hasonlóan a tagállamok tágan értelmezték a környezeti és kapcsolódó kockázatokat, és értékelésükben nem csak környezeti, hanem általánosabb pénzügyi és társadalmi kockázatokat is figyelembe vettek. E kockázatok figyelembevétele érdekében az átvilágítással kapcsolatos gyakorlatok között szerepeltek előzetes vizsgálatok és értékelési eljárások, amelyek keretében sor kerül a kockázatok azonosítására és értékelésére, és amelyek kihathatnak az ügyletek támogathatóságára. A célzott szakpolitikáknak megfelelően formalizált kockázatértékelési eljárásokat egyes exporthitel-ügynökségek a weboldalaikon közzéteszik. Ezek az értékelési eljárások általában az adott ügylet típusától és kategóriájától függően, az arányosság elvének megfelelően kerülnek meghatározásra (vagyis minél kockázatosabb és/vagy nagyobb az ügylet, annál mélyrehatóbb az értékelés). Az értékeléseket a legtöbb esetben külső független szakértők végzik, de azokat egyre inkább az egyes exporthitel-ügynökségeken belüli, a témában jártas szakértők irányítják. Ezenkívül az átvilágítással kapcsolatos gyakorlatok kiterjednek a szerződéses feltételek, és adott esetben az azokkal összefüggő kockázatcsökkentő intézkedések felépítésére, valamint azok tartós nyomon követésére a szabványoknak való megfelelés és – amennyiben alkalmazandó – a kockázatcsökkentő intézkedések végrehajtása érdekében. A tagállamok folyamatosan újraértékelik és finomítják belső eljárásaikat 8 .
Egy kivétellel (Bulgária, amely nem OECD-tag 9 ) valamennyi tagállam hivatkozik továbbá a hivatalosan támogatott exporthitelekre, valamint a környezeti és társadalmi átvilágításra vonatkozó közös megközelítésről szóló OECD-ajánlásban (a továbbiakban: közös megközelítés) felvázolt eljárásokra, amelyek az OECD-tagok körében elfogadott és jól bevált értékelési eszköznek számítanak, és az OECD-tagok körén kívül is normatív befolyással bírnak. Sok tagállam nyilatkozott úgy, hogy a közös megközelítést, különösen a környezet és az emberi jogi kérdések vonatkozásában, az OECD által meghatározott alkalmazási körön túl is alkalmazza. Emellett egy kivétellel (Bulgária 10 ) valamennyi tagállam beszámol a megvesztegetésről és a hivatalosan támogatott exporthitelekről szóló OECD-ajánlásnak való megfelelésről. Beszámolnak továbbá az alacsony jövedelmű országokba irányuló hivatalos exporthitelek nyújtásának fenntartható hitelezői gyakorlatát elősegítő OECD-elveknek és -iránymutatásoknak való megfelelésről. Az utóbbi betartása szorosan együtt jár a Világbank és a Nemzetközi Valutaalap követelményeinek szigorú betartásával az alacsony jövedelmű országokat érintő fenntartható hitelezői gyakorlat kapcsán 11 .
Ez a három – kifejezetten az exporthitelekre összpontosító – OECD-ajánlás nagy, de nem kizárólagos szerepet játszik. A tagállami politikák a nemzetközi normákon és a szélesebb körű uniós vívmányokon alapulnak. Az uniós célkitűzésekre, normákra és iránymutatásokra történő hivatkozások a jelentésben azt bizonyítják, hogy a tagállamok egyaránt figyelembe veszik a puha és a kemény jogi eszközöket, és hogy a jogszabály szelleme és betűje egyformán fontos. Emellett számos tagállam beszámolt arról, hogy más nemzetközi referenciaértékeknek is megfelelnek, hogy ezáltal az ügyletek még nagyobb körén végezzenek fokozott vizsgálatot. Ide tartoznak természetesen a közös megközelítés szerinti referenciák, a Nemzetközi Pénzügyi Társaság környezeti és társadalmi teljesítményszabványai 12 (IFC-teljesítményszabványok), a Világbank-csoport környezetvédelmi, egészségügyi és biztonsági iránymutatásai (EHS-iránymutatások) és a Világbank védintézkedései 13 , de az üzleti vállalkozások emberi jogi felelősségére vonatkozó ENSZ-irányelvek 14 , az OECD multinacionális vállalkozásoknak szóló, a felelős üzleti magatartással kapcsolatos iránymutatásai 15 , a gyermek jogairól szóló ENSZ-egyezmény 16 , a Nemzetközi Munkaügyi Szervezetnek a munka világára vonatkozó alapvető elvekről és jogokról szóló nyilatkozata 17 és az Equator-elvek 18 . Egy tagállam (Ausztria) arról számolt be, hogy az ENSZ fenntartható fejlődési céljain alapuló értékelési módszertant dolgozott ki, egy másik (Svédország) pedig utalást tett arra, hogy az ország csatlakozik az ENSZ Globális Megállapodásának elveihez. Ezen kívül néhány tagállam kifejezetten utalt az éghajlatváltozással kapcsolatos kezdeményezésekre, így például az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezményére 19 .
A közös megközelítés egyre inkább minimumkövetelménynek számít. A tagállamok egyre többször tesznek említést olyan további szakpolitikai célkitűzésekről vagy megfontolásokról (társadalmi fenntarthatóság és az adócsalás megelőzése), amelyek kiegészítik a közös megközelítésben foglaltakat. Sok területen a tagállamok saját kiegészítő intézkedéseiket alkalmazzák annak biztosítására, hogy exporthitel-támogatást csak olyan ügyletek kaphassanak, amelyek megfelelnek a szigorú normarendszernek, és hogy összekapcsolhatók legyenek a nemzeti szabályozással. Példaként említhető, hogy az elmúlt években számos exporthitel-ügynökség hozott konkrét döntéseket az éghajlatvédelem terén, többek között megszüntette a széntüzelésű erőművek esetében az exporthitel-támogatást 20 . Az EU-n belüli szakpolitikai konvergenciát bizonyítja az a tény, hogy az EU 2021 áprilisában javaslatot nyújtott be a hivatalosan támogatott exporthitelekről szóló OECD-megállapodás részes feleinek a széntüzelésű villamosenergia-ágazatnak nyújtott hivatalosan támogatott exporthitelek és kötött segélyek azonnali megszüntetésére. Néhány tagállam említette a meglévő szabályozás javítására és továbbfejlesztésére vonatkozó kötelezettségvállalását is.
c)Egyéb információk az éves tevékenységi jelentésekben
Az exporthitel-ügynökségek többsége rendelkezik a vállalati társadalmi felelősségvállalásra vonatkozó politikával 21 , amely jellemzően nemcsak belső erőfeszítéseket, hanem az exporthitel-ügynökség ügyfeleivel folytatott szoros párbeszédet is magában foglal. Ebben az összefüggésben egyre gyakoribb, hogy az exporthitel-ügynökségek értékelik saját gyakorlataikat és tervet dolgoznak ki környezeti hatásuk csökkentésére (közlekedéspolitika stb. 22 ). Amennyiben az exporthitel-ügynökség magáncég, általában egységes politikát alkalmaz a (köz- és magán-)tevékenységeire, és nem tesz különbséget e tevékenységek között a közzétett fenntarthatósági jelentésekben vagy politikában.
Az átláthatóság létfontosságú kérdés: a tagállamok gondoskodnak annak biztosításáról, hogy az exporthitel-ügynökségek a lehető legátláthatóbb módon működjenek, a kereskedelmi ügyletekhez adott esetben szükséges titoktartás tiszteletben tartása mellett. A közös megközelítés 23 szerint az uniós exporthitel-ügynökségek szintjén a harmonizált eljárás a részletes információk (többek között környezeti és társadalmi hatásvizsgálati jelentések) közzététele azon projektek esetében, amelyek jellemzőiknél fogva kedvezőtlen környezeti vagy társadalmi hatásokkal járhatnak. A tagállamok ezt meghaladva további információkat tehetnek közzé bizonyos ügyletekre vagy értékelési eljárásaikra vonatkozóan (néhány kivételtől eltekintve az uniós exporthitel-ügynökségek honlapjukon nagy mennyiségű angol nyelvre lefordított információt tesznek közzé).
d)Az exporthitel-ügynökségek uniós célkitűzéseknek és kötelezettségeknek való megfelelése:
Az átláthatóság uniós szintű biztosítása érdekében a tagállamoknak az 1233/2011/EU rendelet alapján éves tevékenységi jelentést kell benyújtaniuk a Bizottságnak, melyben nemzeti jogszabályi keretüknek megfelelően jelentést tesznek bizonyos exporthitelezési tevékenységeikhez kapcsolódó pénzügyi és műveleti információkról, beleértve a környezeti kockázatok kezelésének módjára vonatkozó információkat is.
Az I. melléklet 3. pontja szerint: „[a] Bizottság ezen információ alapján éves felülvizsgálatot végez az Európai Parlament számára, beleértve az exporthitel-ügynökségek uniós célkitűzéseknek és kötelezettségeknek való megfeleléséről szóló értékelést.”
Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) a 3. cikkben 24 sorolja fel az Unió általános célkitűzéseit, a 21. cikkben pedig az Unió külső tevékenységének elveit és célkitűzéseit.
Az EU közös kereskedelempolitikája kapcsán az Európai Unió működéséről szóló szerződés 206. cikke, illetve 207. cikkének (1) bekezdése hivatkozik az Unió külső tevékenységének elveire és célkitűzéseire.
Valamennyi jelentést tevő tagállam bizonyítékot szolgáltat arról, hogy kialakította az exporthitelprogramok irányítását kísérő szakpolitikákat, amelyek megfelelnek az uniós célkitűzéseknek. Az exporthitelezésre vonatkozóan az OECD – a szakpolitikai területre részletes szabályokat létrehozó eddig egyetlen nemzetközi szervezet – által kidolgozott szakpolitikai ajánlásokat általánosan alkalmazzák, és a tagállamok tevékenységei a legtöbb esetben túlmutatnak ezen a szinten.
Annak érdekében, hogy a Bizottság jobban tudja értékelni a tagállamok tevékenységeit, a Bizottság az Európai Külügyi Szolgálattal együttműködésben és több érdekelt féllel folytatott konzultáció keretében azt javasolta a tagállamoknak, hogy terjesszék ki az éves tevékenységi jelentésekben szerepeltetendő információk körét és részletességét. Kidolgozásra került a jelentéstételre vonatkozó felülvizsgált és kibővített sablon, amelyet a tagállamok a 2020-as naptári évtől kezdődően fognak alkalmazni.
Az Európai Parlament a Bizottság állásfoglalását kérte arról, hogy a tagállamok megfelelnek-e az uniós céloknak és kötelezettségeknek. Az Európai Bizottság az I. mellékletnek megfelelően elvégezte az éves felülvizsgálatot. A Bizottság felülvizsgálata a tagállamok által benyújtott éves tevékenységi jelentéseken alapul, és nem tekinthető kimerítőnek. Mindazonáltal a Bizottság úgy véli, hogy a rendelkezésre álló információk meggyőző bizonyítékkal szolgálnak arra nézve, hogy az exporthitel-ügynökségek megfelelnek az EUSZ 3. és 21. cikkének, és nem szolgálnak bizonyítékkal arra nézve, hogy valamely tagállam ne felelne meg a követelményeknek. Természetesen az európai intézmények közösen ambiciózusabb szakpolitikai célokat is kitűzhetnek maguk elé. A Bizottság készen áll egy e témakörben folytatott intézményközi párbeszéd megkönnyítésére és előmozdítására, közben azonban az I. melléklet 3. pontjának megfelelően kell elkészítenie értékelését.
Ami a nemzetközi kötelezettségeknek és az uniós versenyjog szerinti kötelezettségeknek való megfelelést illeti, az európai exporthitelprogramokkal összefüggésben nem volt WTO előtti vitás ügy a jelentéstételi időszakban. Az Európai Bizottság az exporthitel-ügynökségek kapcsán 2019-ben nem kapott az uniós jog potenciális megsértése miatti panaszt.