EUROPOS KOMISIJA
Briuselis, 2021 07 15
COM(2021) 395 final
METINĖ KOMISIJOS APŽVALGA
Valstybių narių metinių veiklos ataskaitų dėl eksporto kreditų metinė apžvalga pagal Reglamentą (ES) Nr. 1233/2011
EUROPOS KOMISIJA
Briuselis, 2021 07 15
COM(2021) 395 final
METINĖ KOMISIJOS APŽVALGA
Valstybių narių metinių veiklos ataskaitų dėl eksporto kreditų metinė apžvalga pagal Reglamentą (ES) Nr. 1233/2011
1. Įvadas
Ši 2019 m. metinė apžvalga apima veiklą oficialiai remiamų eksporto kreditų srityje, vykdomą Europos Sąjungoje pagal Reglamentą (ES) Nr. 1233/2011, t. y. vidutinės trukmės ir ilgalaikius sandorius, kurių grąžinimo laikotarpis yra ne trumpesnis kaip dveji metai. Apžvalga neapima nei trumpalaikių eksporto kreditų sandorių 1 , nei tam tikrų eksporto kreditų agentūrų (toliau – EKA) veiklos, nesusijusios su oficialiai remiamais eksporto kreditais (pvz., investicijų draudimo).
Šią metinę apžvalgą Europos Parlamentui parengė Komisija, remdamasi valstybių narių pateikta informacija, kaip nustatyta 2011 m. lapkričio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamente (ES) Nr. 1233/2011 dėl tam tikrų gairių taikymo oficialiai remiamiems eksporto kreditams, kuriuo panaikinami Tarybos sprendimai 2001/76/EB ir 2001/77/EB 2 . Šio reglamento I priede numatyta, kad valstybės narės, siekdamos padidinti skaidrumą Sąjungos lygmeniu, pateikia Komisijai metinę veiklos ataskaitą. Tiksliau, valstybės narės praneša apie turtą ir įsipareigojimus, sumokėtas išmokas ir kompensacijas, naujus įsipareigojimus, pozicijas, priemokas ir neapibrėžtuosius įsipareigojimus, kurie gali atsirasti dėl veiklos oficialiai remiamų eksporto kreditų srityje, taip pat apie tai, kaip jų EKA vykdant veiklą oficialiai remiamų eksporto kreditų srityje atsižvelgiama į pavojų aplinkai, kuris gali lemti kitą susijusią riziką. Savo ruožtu Komisija, remdamasi šia informacija, parengia Europos Parlamentui metinę apžvalgą, įskaitant vertinimą, kuriame būtų nurodyta, ar EKA atitinka Europos Sąjungos tikslus ir įsipareigojimus.
Komisija atsižvelgė į 2013 m. liepos 2 d. Europos Parlamento priimtą rezoliuciją dėl pirmosios ataskaitos pagal Reglamentą (ES) Nr. 1233/2011 3 ir ypač atkreipė valstybių narių dėmesį į šioje rezoliucijoje pateiktas rekomendacijas, kaip antai rekomendaciją, kad Tarybos eksporto kreditų darbo grupė ir Komisija konsultuotųsi su Europos išorės veiksmų tarnyba dėl tolesnio ataskaitų teikimo metodų kūrimo. Tarybos eksporto kreditų darbo grupė ir Komisija dirbo siekdamos atnaujinti ataskaitų teikimo metodiką, kurią valstybės narės naudoja teikdamos metines veiklos ataskaitas; ši metodika vadinama kontrolinio sąrašo šablonu. Dėl peržiūrėtos ir patobulintos ataskaitų teikimo metodikos buvo susitarta ir ji bus naudojama teikiant ataskaitas nuo 2020 kalendorinių metų.
2. Gautos 2019-ųjų kalendorinių metų metinės veiklos ataskaitos
2019 kalendorinių metų metines veiklos ataskaitas pateikė 22 valstybės narės: Belgija, Bulgarija, Čekija, Danija, Vokietija, Estija, Ispanija, Prancūzija, Kroatija, Italija, Liuksemburgas, Vengrija, Nyderlandai, Austrija, Lenkija, Portugalija, Rumunija, Slovėnija, Slovakija, Suomija, Švedija bei Jungtinė Karalystė 4 . Kitos šešios valstybės narės (Airija, Graikija, Kipras, Latvija, Lietuva ir Malta) nepateikė ataskaitos, nes ataskaitiniais metais neteikė oficialiai remiamų eksporto kreditų, kaip apibrėžta Reglamente (ES) Nr. 1233/2011.
Visos valstybių narių 2019 m. metinės veiklos ataskaitos buvo pagrįstos kontrolinio sąrašo šablonu (ankstesniu formatu; kaip minėta pirmiau, atnaujintas formatas bus pradėtas naudoti teikiant 2020 m. ataskaitas). Kai kurios valstybės narės kontrolinio sąrašo šablone pateiktą informaciją susiejo su viešai paskelbtomis ataskaitomis (pvz., metinėmis ataskaitomis, projektų poveikio aplinkai, socialinio poveikio ir poveikio žmogaus teisėms peržiūros politika). Verta pažymėti, kad EKA teisinis statusas skiriasi, o kai kuriose valstybėse narėse oficialiai remiamus eksporto kreditus teikia draudimo bendrovė arba finansų įstaiga, veikianti pagal viešuosius įgaliojimus. Tokiu atveju metinės veiklos ataskaitos akivaizdžiai apima tik tokių bendrovių viešojo sektoriaus veiklą, kuri yra atskirta nuo privačiojo sektoriaus veiklos.
3. Metinių veiklos ataskaitų analizė
(a)Bendroji informacija
Taikoma reglamentavimo sistema (Reglamentu (ES) Nr. 1233/2011) nustatytos eksporto kreditų sandorių ir programų bendros taisyklės.
2019 m. eksporto kreditų programas pagal Reglamentą (ES) Nr. 1233/2011 pateikė 22 ES valstybės narės, o šias programas valdė 27 skirtingos agentūros (išsamiau žr. priedo 2 lentelę) ir susiję vyriausybės departamentai. Teikiamų eksporto kreditų programų apimtis ir rūšis, taip pat eksporto kreditų operacijų organizacinė struktūra skiriasi. Kai kuriose valstybėse narėse EKA yra vyriausybės departamentas arba viešoji agentūra. Kitose šalyse privati bendrovė (paprastai draudikas) veikia kaip EKA pagal viešuosius įgaliojimus prižiūrint vyriausybei. Nėra neįprasta, kad valstybėse narėse, kuriose teikiamos įvairių kategorijų eksporto kreditų programos, veikia daugiau nei viena EKA, pvz., viena agentūra, teikianti garantijas arba draudimą (draudimo produktus), ir kita agentūra, teikianti finansavimą (bankininkystės produktus), arba veikia atskira įstaiga, kuri vykdo palūkanų normų programas.
Kalbant apie eksporto kreditų paramos rūšis, kurias ES EKA teikia pagal Reglamentą (ES) Nr. 1233/2011, dažniausiai taikomas grynasis draudimas (t. y. eksporto kredito draudimas arba garantijos), kurį ataskaitiniu laikotarpiu teikė visos 22 valstybės narės. Didžioji dauguma valstybių narių taip pat teikė kitų formų paramą, numatytą Reglamente (ES) Nr. 1233/2011 ir kuri patenka į EBPO susitarimo dėl oficialiai remiamų eksporto kreditų taikymo sritį 5 , pavyzdžiui, tiesioginį skolinimą arba finansavimą (t. y. paramą eksporto kreditų sandoriams, kurią tiesiogiai teikia EKA) ir refinansavimą (t. y. komercinių paskolų, kuriomis remti EKA teikiami eksporto kreditų sandoriai, refinansavimą) 6 , taip pat projektų finansavimą ir įvairių formų sąlygotąją pagalbą.
Apskritai EKA teikia įvairias programas, kad būtų atsižvelgta į konkrečius tam tikrų kategorijų, visų pirma MVĮ, poreikius. Taip pat reikėtų pažymėti, kad kai kurios valstybės narės sukūrė konkretiems sektoriams, pvz., orlaivių gamybai (įskaitant specialiai pritaikytus produktus, pvz., kompanijos „Airbus“ besąlyginę garantiją), laivų statybai ir geležinkelių infrastruktūrai skirtus eksporto kreditų produktus. Jais atsižvelgiama į atskirus pagal Susitarimą dėl oficialiai remiamų eksporto kreditų numatytus sektorių susitarimus, kuriuose tam tikros sąlygos, visų pirma grąžinimo terminai arba palūkanų normos, yra pritaikyti prie konkrečių atskirų pramonės šakų poreikių.
Apskritai praktika ir kreditavimo standartai valstybėse narėse vis labiau vienodėja, o į Susitarimą dėl oficialiai remiamų eksporto kreditų įtraukiama vis daugiau klausimų. Nepaisant to, reikėtų atsižvelgti į toliau nurodytus skirtumus, nes dėl jų sunku pateikti visavertį palyginimą. Pirma, valstybės narės yra sukūrusios labai daug įvairių eksporto kreditų programų (pagal kurias teikiama ankstesnėje pastraipoje nurodytų bendrų rūšių eksporto kreditų parama). Nors tam tikras produktas gali būti bendras kelioms EKA, su juo susijusios sąlygos gali skirtis. Antra, eksporto kreditų programos poveikis akivaizdžiai priklauso ir nuo nacionalinės ekonomikos ypatybių bei privačiųjų finansų rinkų pajėgumų.
Atsižvelgiant į šiuos apribojimus, toliau pateikta lentelė, kurioje nurodyti 2019 m. gruodžio 31 d. nominaliosios rizikos pozicijos suvestiniai duomenys, suteikia bent jau bendrą supratimą apie didžiausių grynojo draudimo rūšies eksporto kreditų sistemų dydį.
|
1 lentelė. Oficiali parama grynojo draudimo forma 2019 m. (mln. EUR) Daugiausia paramos skiriančios šalys ES pagal nominaliosios rizikos pozicijos suvestinius duomenis |
|
|
Vokietija |
87 914 |
|
Prancūzija |
59 174 |
|
Italija |
58 859 |
|
Švedija |
27 573 |
|
Suomija |
25 489 |
Kaip jau nurodyta pirmiau, ES EKA veikia įvairiose srityse, kurios nepriklauso sritims, dėl kurių reikia teikti ataskaitą pagal ES Reglamentą (ES) Nr. 1233/2011. Šis reglamentas apima vidutinės trukmės ir ilgalaikę eksporto kreditų veiklą (kaip apibrėžta Susitarime dėl oficialiai remiamų eksporto kreditų). Tačiau daugelis ES EKA taip pat siūlo tokius produktus kaip trumpalaikiai eksporto kreditai ir akredityvo garantijos, gamybos rizikos garantijos ir investiciniai draudimo produktai. Išsami informacija pateikta metinės veiklos ataskaitoms rengti naudojamo ataskaitos šablono II ir IV skirsniuose ir bendrosiose metinėse ataskaitose, kurias aiškiai nurodo kelios valstybės narės.
Apskritai metinėse veiklos ataskaitose pateikta aktualios finansinės informacijos apie eksporto kreditų programas. Tačiau reikia pabrėžti, kad pagal Reglamentą (ES) Nr. 1233/2011 šios ataskaitos rengiamos pagal atitinkamos valstybės narės nacionalinės teisės aktus. Dėl to atsiranda tam tikrų pateikimo skirtumų. Dėl metinių veiklos ataskaitų finansinių aspektų Komisija konkrečių pastabų neturi 7 .
(b)Pavojaus aplinkai, kuris gali lemti kitą susijusią riziką, valdymas
Pagal Reglamento (ES) Nr. 1233/2011 I priedo 2 punktą metinėje veiklos ataskaitoje valstybės narės „apibūdina, kaip jų EKA vykdant veiklą oficialiai remiamų eksporto kreditų srityje atsižvelgiama į pavojų aplinkai, kuris gali lemti kitą susijusią riziką“.
Reglamento (ES) Nr. 1233/2011 I priedo 2 punkte minimas ir pavojus aplinkai, ir „kita susijusi rizika“. Kaip ir ankstesniais metais, valstybės narės plačiai aiškina riziką aplinkai ir susijusią riziką ir į savo vertinimus įtraukia ne tik riziką aplinkai, bet ir apskritai finansinę ir socialinę riziką. Siekiant atsižvelgti į tokią riziką, išsamaus patikrinimo praktika, apie kurią pranešta, apima ex ante vertinimus ir įvertinimo procedūras, kurių metu nustatoma ir vertinama rizika, kuri gali turėti įtakos sandorių tinkamumui gauti paramą. Rizikos vertinimo procedūros oficialiai įtvirtinamos specialioje politikoje, kurią kai kurios EKA nusprendė skelbti savo interneto svetainėse. Tokios vertinimo procedūros paprastai priklauso nuo konkretaus sandorio rūšies ir kategorijos pagal proporcingumo principą (t. y. kuo rizikingesnis ir (arba) didesnis sandoris, tuo intensyvesnis vertinimas). Dažniausiai vertinimus atlieka nepriklausomi išorės ekspertai, tačiau vis dažniau juos valdo paskirti specialistai kiekvienoje EKA. Be to, standartinė išsamaus patikrinimo praktika apima sutarčių nuostatų ir sąlygų rengimą, prireikus rizikos mažinimo priemonių, susijusių su sutarties sąlygomis, rengimą ir jų stebėseną per ilgesnį laikotarpį, kad būtų užtikrinta atitiktis standartams ir, jei taikoma, poveikio mažinimo priemonių įgyvendinimas. Valstybės narės nuolat iš naujo vertina ir tobulina savo vidaus procesus 8 .
Visos valstybės narės, išskyrus vieną (Bulgariją, kuri nėra EBPO narė 9 ), praneša apie atitiktį EBPO rekomendacijoms dėl bendrųjų oficialiai remiamų eksporto kreditų ir aplinkos principų bei socialinio išsamaus patikrinimo (vadinamieji bendrieji principai), kurioms pritarė ir kurias kaip vertinimo priemonę naudoja EBPO narės ir kurias kaip normines priėmė ne vien EBPO narės. Daugelis valstybių narių teigia taikančios bendruosius principus, visų pirma aplinkos ir žmogaus teisių aspektus, kurie nepatenka į EBPO apibrėžtą taikymo sritį. Be to, visos valstybės narės, išskyrus vieną (Bulgariją 10 ) pranešė apie atitiktį EBPO rekomendacijoms dėl kovos su kyšininkavimu ir dėl oficialiai remiamų eksporto kreditų. Jos taip pat praneša apie atitiktį EBPO principams ir gairėms, kuriais siekiama skatinti tvaraus skolinimo praktiką teikiant oficialius eksporto kreditus mažas pajamas gaunančioms šalims. Pastarųjų laikymasis neatsiejamas nuo nuoseklaus Pasaulio banko ir Tarptautinio valiutos fondo politikos, susijusios su tvariu skolinimu 11 , laikymosi.
Šios trys EBPO rekomendacijos, kuriomis daugiausiai dėmesio konkrečiai skiriama eksporto kreditams, atlieka svarbų, bet neišskirtinį vaidmenį. Valstybių narių politika taip pat grindžiama tarptautiniais standartais ir platesne ES acquis. Iš ataskaitose pateiktų nuorodų į ES tikslus, standartus ir gaires matyti, kad atsižvelgiama tiek į privalomas, tiek į neprivalomas teisines priemones ir kad principai yra tokie pat svarbūs, kaip ir teisės aktų turinys. Be to, daugelis valstybių narių praneša, kad laikosi kitų tarptautinių lyginamųjų standartų, kad galėtų griežčiau tikrinti dar didesnę sandorių dalį. Žinoma, tai, be kita ko, bendruosiuose principuose nurodyti lyginamieji standartai, t. y. Tarptautinės finansų korporacijos aplinkos ir socialinės veiklos standartai 12 (IFC veiklos standartai), Pasaulio banko grupės aplinkos, sveikatos ir saugos gairės (EHS gairės) ir Pasaulio banko apsaugos garantijų politika 13 , taip pat Jungtinių Tautų (JT) verslo ir žmogaus teisių pagrindiniai principai 14 , EBPO rekomendacijos dėl atsakingo tarptautinių įmonių elgesio 15 , JT vaiko teisių konvencija 16 , Tarptautinės darbo organizacijos deklaracija dėl pagrindinių darbo teisių ir principų 17 ir Pusiausvyros principai 18 . Viena valstybė narė (Austrija) praneša, kad parengė vertinimo metodiką, grindžiamą JT darnaus vystymosi tikslais, ir viena valstybė narė (Švedija) nurodo, kad ji laikosi JT pasaulinio susitarimo principų. Be to, kai kurios valstybės narės aiškiai nurodo su klimato kaita susijusias iniciatyvas, įskaitant JT bendrąją klimato kaitos konvenciją 19 .
Bendrieji principai vis dažniau laikomi būtiniausiais standartais. Valstybės narės vis dažniau nurodo papildomus politikos tikslus arba aspektus, kurie papildo nustatytuosius bendruosiuose principuose (pvz., socialinį tvarumą ir mokesčių slėpimo prevenciją). Daugelyje sričių valstybės narės taiko savo papildomas priemones, kad užtikrintų, kad eksporto kreditų parama būtų teikiama tik tiems sandoriams, kurie atitinka griežtą standartų rinkinį ir kurie gali būti susieti su nacionalinės teisės aktais. Pavyzdžiui, pastaraisiais metais keletas EKA priėmė konkrečius sprendimus, susijusius su klimato apsauga, įskaitant aiškų eksporto kreditų paramos anglimis kūrenamoms elektrinėms nutraukimą 20 . Politikos konvergencija ES matoma iš to, kad 2021 m. balandžio mėn. Europos Sąjunga EBPO susitarimo dėl oficialiai remiamų eksporto kreditų dalyvėms pateikė pasiūlymą nedelsiant nutraukti oficialiai remiamų eksporto kreditų ir sąlygotosios pagalbos teikimą anglimis kūrenamų elektrinių sektoriui. Valstybės narės taip pat nurodo jau prisiimtą įsipareigojimą gerinti ir plėtoti jau sukurtas disciplinas.
(c)Kita metinėse veiklos ataskaitose pateikta informacija
Dauguma EKA taiko įmonių socialinės atsakomybės politiką 21 , kurią įgyvendinant paprastai imamasi veiksmų ne tik vidaus lygmeniu, bet ir vykdomas glaudus dialogas su EKA klientais. Šiomis aplinkybėmis EKA vis dažniau vertina savo praktiką ir rengia savo poveikio aplinkai mažinimo planus (kelionės politiką ir kt. 22 ). Kai EKA yra privati bendrovė, vykdydama savo veiklą (viešojo sektoriaus ir privačiojo sektoriaus) ji paprastai taiko bendrą politiką, o tvarumo ataskaitose ir paskelbtoje politikoje jie neišskiriami.
Skaidrumas yra labai svarbus klausimas. Valstybės narės kruopščiai stengiasi užtikrinti, kad EKA veiktų kuo skaidriau, bet kartu užtikrintų konfidencialumą, kuris gali būti būtinas komerciniams sandoriams. Remiantis bendraisiais principais 23 , visose ES EKA suderinta procedūra yra viešas išsamios informacijos (įskaitant aplinkos ir socialinio poveikio vertinimo ataskaitas), susijusios su projektais, kurie dėl savo savybių gali turėti neigiamą poveikį aplinkai arba socialinį poveikį, atskleidimas. Valstybės narės gali imtis papildomų veiksmų, atskleisdamos daugiau informacijos apie konkrečius sandorius arba savo vertinimo procedūras (apskritai, su tam tikromis išimtimis, ES EKA savo interneto svetainėse skelbia daug į anglų kalbą išverstos informacijos).
(d)EKA atitiktis Sąjungos tikslams ir įsipareigojimams
Siekiant užtikrinti skaidrumą ES lygmeniu, valstybės narės, vadovaudamosi Reglamentu (ES) Nr. 1233/2011, privalo parengti Komisijai metinę veiklos ataskaitą ir joje pagal savo nacionalinę teisės aktų sistemą pateikti tam tikrą finansinę ir veiklos informaciją apie savo veiklą eksporto kreditų srityje, taip pat informaciją apie tai, kaip sprendžiami pavojaus aplinkai klausimai.
Pagal I priedo 3 punktą: „Komisija, remdamasi šia informacija, parengia Europos Parlamentui metinę apžvalgą, įskaitant vertinimą, kuriame būtų nurodyta, ar EKA atitinka Sąjungos tikslus ir įsipareigojimus“.
Europos Sąjungos sutarties (ES sutartis) 3 straipsnyje 24 išvardyti bendrieji Sąjungos tikslai, o 21 straipsnyje – Sąjungos išorės veiksmų principai ir tikslai.
Dėl bendros ES prekybos politikos, nuoroda į Sąjungos išorės veiksmų principus ir tikslus pateikta Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 206 straipsnyje ir 207 straipsnio pirmoje pastraipoje.
Visos ataskaitas teikiančios valstybės narės pateikia įrodymų, kad priimtos priemonės, padedančios užtikrinti ES tikslus atitinkančių savo eksporto kreditų programų valdymą. EBPO, t. y. kol kas vienintelės tarptautinės organizacijos, parengusios konkrečias taisykles dėl eksporto kreditų, pateiktos šios srities politikos rekomendacijos yra bendrai taikomos, tačiau daugeliu atvejų vykdydamos veiklą valstybės narės jomis neapsiriboja.
Siekdama sustiprinti savo gebėjimą toliau vertinti valstybių narių veiklą, Komisija, bendradarbiaudama su Europos išorės veiksmų tarnyba ir konsultuodamasi su keliais suinteresuotaisiais subjektais, pasiūlė valstybėms narėms į metines veiklos ataskaitas įtraukti daugiau ir išsamesnės informacijos. Parengtas peržiūrėtas ir išplėstas ataskaitų teikimo šablonas, kurį valstybės narės naudos nuo 2020 kalendorinių metų.
Europos Parlamentas paragino Komisiją pateikti pareiškimą ir nurodyti, ar valstybės narės laikosi Sąjungos tikslų ir įsipareigojimų; Europos Komisija atliko metinę apžvalgą pagal I priedą. Todėl Komisijos apžvalga grindžiama valstybių narių pateiktomis metinėmis veiklos ataskaitomis ir negali būti laikoma baigtine. Vis dėlto Komisija mano, kad turima informacija leidžia pagrįstai manyti, kad EKA laikosi ES sutarties 3 ir 21 straipsnių ir kad nėra įrodymų, kad kuri nors valstybė narė reikalavimų nesilaikytų. Žinoma, Europos institucijos kartu galėtų pačios sau nustatyti ryžtingesnius politinius tikslus. Komisija yra pasirengusi padėti vykdyti ir skatinti tarpinstitucinį dialogą šiuo klausimu, tačiau kartu privalo atlikti vertinimą pagal I priedo 3 punktą.
Kiek tai susiję su atitiktimi tarptautiniams įsipareigojimams ir įsipareigojimams pagal ES konkurencijos teisę, ataskaitiniu laikotarpiu PPO lygmeniu nebuvo jokių ginčų dėl Europos eksporto kreditų programų. 2019 m. Europos Komisija negavo jokių nusiskundimų dėl galimų ES teisės pažeidimų, susijusių su EKA.