COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 15.7.2021
COM(2021) 395 final
EXAMEN ANNUEL PAR LA COMMISSION
des rapports annuels d'activité des États membres en matière de crédits à l'exportation au sens du règlement (UE) n° 1233/2011
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 15.7.2021
COM(2021) 395 final
EXAMEN ANNUEL PAR LA COMMISSION
des rapports annuels d'activité des États membres en matière de crédits à l'exportation au sens du règlement (UE) n° 1233/2011
1. Introduction
Le présent examen annuel pour 2019 couvre les actions de crédit à l’exportation bénéficiant du soutien public menées dans l’Union européenne au sens du règlement (UE) nº 1233/2011, c’est-à-dire les opérations à «moyen et long terme» assorties d’un délai de remboursement de deux ans ou plus. Le présent examen ne couvre ni les opérations de crédit à l’exportation à court terme 1 ni les actions menées par certains organismes de crédit à l’exportation (OCE) en dehors du cadre des crédits à l’exportation bénéficiant du soutien public (comme l’assurance des investissements).
Le présent examen annuel est rédigé par la Commission à l’intention du Parlement européen sur la base des informations mises à disposition par les États membres, conformément au règlement (UE) nº 1233/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 relatif à l’application de certaines lignes directrices pour les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public et abrogeant les décisions du Conseil 2001/76/CE et 2001/77/CE 2 . Ce règlement prévoit, à son annexe I, que les États membres mettent à la disposition de la Commission un rapport annuel d’activité dans le but d’accroître la transparence au niveau de l’Union. Plus précisément, les États membres informent des éléments d’actif et de passif, des indemnités versées et des recouvrements opérés, des nouveaux engagements, des expositions et des primes perçues, des engagements hors bilan pouvant résulter de certaines actions de crédit à l’exportation bénéficiant de soutien public, mais aussi de quelle manière leurs OCE, dans leurs actions de crédit à l’exportation bénéficiant d’un soutien public, prennent en compte les risques environnementaux, qui peuvent entraîner d’autres risques pertinents. La Commission rédige alors, à l’intention du Parlement européen, un examen annuel fondé sur ces informations, y compris une évaluation quant à la conformité des OCE aux objectifs et obligations de l’Union.
La Commission a pris note de la résolution adoptée le 2 juillet 2013 par le Parlement européen en ce qui concerne le premier exercice de rapport au titre du règlement (UE) nº 1233/2011 3 et a attiré l’attention particulière des États membres sur les recommandations formulées dans cette résolution – dont la recommandation adressée au groupe de travail du Conseil sur les crédits à l’exportation et à la Commission de collaborer avec le Service européen pour l’action extérieure en vue du perfectionnement de la méthode d’établissements des rapports. Le groupe de travail du Conseil sur les crédits à l’exportation et la Commission ont travaillé sur une mise à jour de la méthode d’établissement des rapports utilisée par les États membres pour présenter les rapports d’activité annuels, appelée modèle de liste de critères. Il a été convenu d’une méthode révisée et améliorée qui sera utilisée pour l’établissement des rapports à partir de l’année civile 2020.
2. Rapports annuels d’activité reçus pour l’année civile 2019
Vingt-deux États membres ont transmis des rapports annuels d’activité pour l’année civile 2019: Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Hongrie, Italie, Luxembourg, Pays‑Bas, Pologne, Portugal, République slovaque, République tchèque, Roumanie, Royaume‑Uni, Slovénie et Suède 4 . Les six autres États membres (Chypre, Grèce, Irlande, Lettonie, Lituanie et Malte) n’ont pas présenté de rapport car ils n’ont pas accordé de crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public au sens du règlement nº 1233/2011 au cours de l’année de référence.
Pour 2019, tous les rapports annuels d’activité des États membres étaient fondés sur le modèle de liste de critères (dans son format précédent; comme indiqué plus haut, un format mis à jour sera utilisé à partir des rapports de 2020). Certains États membres ont lié les informations qu’ils ont soumises dans le modèle de liste de critères à des rapports accessibles au public (par ex. rapports annuels, politiques d’examen des incidences environnementales, sociales et sur les droits de l’homme des projets). Il convient de noter que le statut juridique des OCE varie et que, pour certains États membres, les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public sont accordés par une compagnie d’assurances ou un établissement financier agissant dans le cadre d’un mandat public. Dans ce cas, les rapports annuels d’activité ne couvrent évidemment que les activités du secteur public de ces entreprises, qui sont séparées des activités du secteur privé.
3. Analyse des rapports annuels d’activité
a)Informations générales:
Le cadre réglementaire applicable [règlement (UE) nº 1233/2011] établit les dispositions générales applicables aux opérations et aux programmes de crédit à l’exportation.
En 2019, 22 États membres de l’UE ont fourni des programmes de crédit à l’exportation au sens du règlement (CE) n° 1233/2011, gérés par 27 organismes différents (voir détails à l’annexe, tableau 2) et les ministères concernés. La portée et le type de programmes de crédit à l’exportation ainsi que la structure organisationnelle des opérations de crédit à l’exportation diffèrent. Dans certains États membres, l’OCE est un ministère ou un organisme public. Dans d’autres, une entreprise privée (généralement un assureur) agit en tant qu’OCE dans le cadre d’un mandat public et sous le contrôle de l’État. Il n’est pas rare que des États membres offrent différents types de programmes de crédit d’exportation afin d’avoir plus d’un OCE, par exemple un organisme offrant des garanties et une assurance (produits d’assurance) et un second qui offre un financement (produits bancaires) ou afin de disposer d’un établissement distinct qui prévoit des dispositifs de stabilisation des taux d’intérêt.
En ce qui concerne les types de soutien au crédit à l’exportation offerts par les OCE de l’UE au sens du règlement (CE) n° 1233/2011, la forme la plus courante reste la couverture pure (assurance ou garanties de crédit à l’exportation) qui a été fournie par les 22 États membres au cours de la période de référence. La grande majorité des États membres proposaient également d’autres formes de soutien couvertes par le règlement nº 1233/2011 et entrant dans le champ d’application de l’arrangement de l’OCDE sur les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public 5 , telles que des prêts ou financements directs (c’est-à-dire le financement d’opérations de crédit à l’exportation directement fournies par les OCE) et un refinancement (c’est-à-dire le refinancement de prêts commerciaux ayant soutenu des opérations de crédit à l’exportation fournies par les OCE) 6 , mais aussi le financement de projets et différentes formes d’aide liée.
D’une manière générale, les OCE proposent un éventail de programmes différents pour répondre aux besoins spécifiques de certaines catégories, en particulier les PME Il convient également de noter que plusieurs États membres ont mis en place des produits de crédit à l’exportation spécifiques à des secteurs particuliers comme, par exemple, la construction aéronautique (notamment des produits sur mesure tels que la garantie inconditionnelle Airbus), la construction navale et les infrastructures ferroviaires. Cela peut refléter les accords sectoriels distincts de l’arrangement sur les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public dans lesquels certaines modalités et conditions, notamment les conditions de remboursement ou les taux d’intérêt, sont adaptées aux besoins spécifiques de certaines industries.
D’une manière générale, les pratiques et les normes de souscription deviennent de plus en plus semblables d’un État membre à l’autre, et l’arrangement sur les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public en est venu à englober un nombre croissant de questions. Néanmoins, il est nécessaire de ne pas perdre de vue les différences mentionnées ci‑après, car elles rendent plus difficile la réalisation d’une véritable comparaison. Premièrement, dans le cadre des formes générales de soutien aux crédits à l’exportation évoquées au paragraphe précédent, les États membres ont mis en place une large gamme de programmes de crédit à l’exportation. Bien qu’un produit particulier puisse être commun à plusieurs OCE, les termes et conditions s’y rattachant ne sont pas nécessairement similaires. Deuxièmement, il va de soi que l’incidence d’un programme de crédit à l’exportation dépend aussi des caractéristiques de l’économie nationale et de la capacité des marchés financiers privés.
Ces réserves étant faites, le tableau ci‑après, qui fait état de l’exposition globale aux risques nominaux au 31 décembre 2019, donne au moins une idée générale de l’ampleur des principaux systèmes de crédits à l’exportation de type «garantie pure».
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Tableau 1. Soutien public sous la forme d’une garantie pure en 2019 (en millions EUR) Classement des pays contributeurs de l’UE selon l’exposition globale aux risques nominaux |
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Allemagne |
87 914 |
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France |
59 174 |
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Italie |
58 859 |
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Suède |
27 573 |
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Finlande |
25 489 |
Comme indiqué précédemment, les OCE de l’UE sont actifs dans de nombreux domaines sortant du cadre de l’obligation de faire rapport prévue par le règlement (UE) nº 1233/2011. Celui‑ci concerne essentiellement les activités de crédit à l’exportation à moyen et à long terme (conformément à la définition de l’arrangement sur les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public). Néanmoins, de nombreux OCE de l’UE proposent également des produits tels que des crédits à l’exportation à court terme, des garanties de lettre de crédit, des garanties contre le risque de fabrication et des produits d’assurance des investissements. Des informations détaillées figurent dans les sections II et IV du modèle de rapport utilisé pour les rapports annuels d’activité, ainsi que dans les rapports annuels généraux que de nombreux États membres mentionnent explicitement.
Globalement, les rapports annuels d’activité fournissent des informations financières pertinentes relatives aux programmes de crédit à l’exportation. Il y a toutefois lieu de souligner que, conformément au règlement (UE) nº 1233/2011, ce rapport est rédigé dans le respect du cadre législatif national de l’État membre concerné. C’est la raison pour laquelle les présentations diffèrent quelque peu. La Commission n’a pas d’observations particulières à formuler sur les aspects financiers des rapports annuels d’activité 7 .
b)Prise en compte des «risques environnementaux, qui peuvent entraîner d’autres risques pertinents»:
En application du point 2 de l’annexe I du règlement (UE) nº 1233/2011, les États membres indiquent, dans le rapport annuel d’activité, de quelle manière leurs OCE, dans leurs actions de crédit à l’exportation bénéficiant d’un soutien public, prennent en compte les risques environnementaux, qui peuvent entraîner d’autres risques pertinents.
Le point 2 de l’annexe I du règlement (UE) nº 1233/2011 mentionne à la fois les risques environnementaux et les “autres risques pertinents”. Comme lors des années précédentes, les États membres donnent une interprétation large des risques environnementaux et des risques connexes et incluent dans leurs évaluations non seulement les risques environnementaux, mais aussi, plus généralement, les risques financiers et sociaux. Pour tenir compte de ces risques, les pratiques liées au devoir de diligence signalées comprennent des évaluations ex ante et des procédures d’évaluation, au cours desquelles les risques sont recensés et appréciés et peuvent avoir des répercussions sur l’éligibilité des opérations à l’aide. Les procédures d’évaluation des risques sont officialisées dans des politiques spécifiques, que certaines OCE ont choisi de publier sur leurs sites web. Ces procédures d’évaluation dépendent généralement du type et de la catégorie d’une opération donnée, conformément au principe de proportionnalité (plus l’opération est risquée et/ou importante, plus l’évaluation est intense). Dans la plupart des cas, les évaluations sont réalisées par des experts externes indépendants, mais de plus en plus souvent, par des experts spécialisés au sein de chaque OCE. En outre, les pratiques habituelles relatives au devoir de diligence comprennent la conception de clauses et de conditions contractuelles, de mesures d’atténuation liées aux conditions contractuelles si nécessaire, et leur suivi dans le temps afin de garantir le respect des normes et, le cas échéant, l’application de mesures d’atténuation. Les États membres réévaluent et affinent en permanence leurs processus internes 8 .
Tous les États membres, à une exception près (la Bulgarie, qui n’est pas un membre de l’OCDE 9 ), déclarent se conformer à la recommandation de l’OCDE sur des approches communes pour les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public et le devoir de diligence environnementale et sociale (les «approches communes»), qui est un outil d’évaluation reconnu et bien établi au sein de l’OCDE et qui a un impact normatif en dehors de l’OCDE. De nombreux États membres déclarent appliquer les approches communes, en particulier leurs aspects liés à l’environnement et aux droits de l’homme, au-delà du champ d’application défini par l’OCDE. En outre, tous les États membres, à une exception près (la Bulgarie 10 ), déclarent se conformer à la recommandation de l’OCDE sur la corruption et les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public. Ils déclarent également se conformer aux principes et lignes directrices de l’OCDE favorisant des pratiques de financement soutenable dans les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public accordés aux pays à faible revenu. Cette adhésion va de pair avec une adhésion stricte aux politiques de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international en ce qui concerne les pratiques de financement durables 11 .
Ces trois recommandations de l’OCDE, qui portent spécifiquement sur les crédits à l’exportation, jouent un rôle majeur mais non exclusif. Les politiques des États membres sont également fondées sur les normes internationales et sur l’acquis plus large de l’UE. Les références aux objectifs, normes et lignes directrices de l’UE dans les rapports montrent qu’il est tenu compte d’instruments juridiques tant non contraignants que contraignants et que l’esprit de la législation est tout aussi important que sa lettre. En outre, de nombreux États membres déclarent se conformer à d’autres critères de référence internationaux afin de soumettre une part encore plus grande des opérations à un examen approfondi. Il s’agit bien entendu des critères de référence mentionnés dans les approches communes, à savoir les normes de performance environnementale et sociale de la Société financière internationale 12 (IFC), les lignes directrices pour l’environnement, la santé et la sécurité de la Banque mondiale et les politiques de sauvegarde de la Banque mondiale 13 , mais aussi les principes directeurs des Nations unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme 14 , les principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales pour une conduite responsable 15 , la convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant 16 , la déclaration de l’Organisation internationale du travail sur les principes et droits fondamentaux au travail 17 et les principes de l’Équateur 18 . Un État membre (l’Autriche) fait état de l’élaboration d’une méthode d’évaluation fondée sur les objectifs de développement durable des Nations unies et un autre (la Suède) fait état de son adhésion aux principes du Pacte mondial des Nations unies. En outre, certains États membres font explicitement référence à des initiatives relatives aux changements climatiques, telles que la convention‑cadre des Nations unies sur les changements climatiques 19 .
Les approches communes sont de plus en plus considérées comme une norme minimale. Les États membres citent de plus en plus des objectifs ou des considérations supplémentaires venant compléter ceux qui sont énoncés dans les approches communes (par ex. la durabilité sociale et la prévention de l’évasion fiscale). Dans de nombreux domaines, les États membres appliquent des mesures additionnelles qui leur sont propres afin de garantir que le soutien au crédit à l’exportation n’est disponible que pour les opérations respectant une série stricte de normes, et qui peuvent être liées à la législation nationale. Pour ne citer qu’un exemple, plusieurs OCE ont pris, ces dernières années, des décisions spécifiques en matière de protection du climat, parmi lesquelles la fin explicite des crédits à l’exportation consentis aux centrales électriques au charbon 20 . La convergence des politiques au sein de l’UE est démontrée par le fait que l’UE a présenté une proposition aux participants à l’arrangement de l’OCDE sur les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public en avril 2021 afin de mettre immédiatement fin à l’octroi de crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public et d’une aide liée au secteur des centrales de production d’électricité au charbon. Les États membres soulignent également leur engagement permanent en faveur de l’amélioration et du développement des règles existantes.
c)Autres informations contenues dans les rapports annuels d’activité
La plupart des OCE ont une politique de responsabilité sociale des entreprises 21 qui suppose habituellement non seulement des efforts internes, mais aussi un dialogue rapproché avec les clients de l’OCE. Dans ce contexte, les OCE évaluent de plus en plus leurs propres pratiques et élaborent des plans visant à réduire leur propre incidence sur l’environnement (politiques en matière de déplacements, etc. 22 ). Lorsque l’OCE est une entreprise privée, elle applique généralement une politique unique dans l’ensemble de ses activités (publiques et privées) et celles-ci ne sont pas distinguées dans les rapports sur la durabilité ou dans les politiques publiées.
La transparence est une question essentielle: Les États membres veillent à ce que le fonctionnement des OCE soit aussi transparent que possible, tout en respectant la confidentialité dont doivent pouvoir être entourées les transactions commerciales. Conformément aux approches communes 23 , la procédure harmonisée entre les OCE de l’UE est la publication d’informations détaillées (y compris des rapports d’évaluation des incidences environnementales et sociales) pour les projets susceptibles d’avoir des incidences environnementales ou sociales négatives en raison de leurs caractéristiques. Les États membres peuvent aller plus loin en publiant d’autres informations sur des opérations spécifiques ou sur leurs procédures d’évaluation (à quelques exceptions près, en général, les OCE de l’UE publient un grand nombre d’informations traduites en anglais sur leurs sites web).
d)Conformité des OCE aux objectifs et obligations de l’Union
Dans le but d’assurer la transparence au niveau de l’UE, les États membres sont tenus au titre du règlement (UE) nº 1233/2011 de mettre à la disposition de la Commission un rapport annuel d’activité faisant état, dans le respect du cadre législatif national, de certaines informations financières et opérationnelles sur leurs activités de crédit à l’exportation, y compris des informations sur la manière dont les risques environnementaux sont pris en compte.
L’annexe I, paragraphe 3, dispose que «[l]a Commission rédige, à l’intention du Parlement européen, un examen annuel fondé sur ces informations, y compris une évaluation quant à la conformité des OCE aux objectifs et obligations de l’Union».
L’article 3 du traité sur l’Union européenne (TUE) énumère les objectifs généraux de l’Union 24 et son article 21 les principes et objectifs de l’action extérieure de l’Union.
En ce qui concerne la politique commerciale commune de l’UE, il est fait référence aux principes et objectifs de l’action extérieure de l’Union à l’article 206 et à l’article 207, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Tous les États membres ayant transmis un rapport fournissent des éléments démontrant qu’ils ont mis en place des politiques visant à accompagner la gestion de leurs programmes de crédit à l’exportation qui sont conformes aux objectifs de l’UE. Les recommandations spécifiques aux crédits à l’exportation formulées par l’OCDE – seule organisation internationale à avoir élaboré des règles spécialisées dans ce domaine – sont couramment appliquées, et, dans la plupart des cas, les activités des États membres vont au‑delà.
Afin d’approfondir la capacité de la Commission à poursuivre l’évaluation des activités des États membres, la Commission a proposé aux États membres, en collaboration avec le Service européen pour l’action extérieure et en consultation avec plusieurs parties intéressées, d’élargir le champ d’application et le niveau de détail des informations à inclure dans les rapports annuels d’activité. Un modèle révisé et étendu pour l’exercice de rapport a été élaboré et sera utilisé par les États membres à partir de l’année civile 2020.
Le Parlement européen a demandé à la Commission de préciser si les États membres étaient en conformité avec les objectifs et obligations de l’Union; la Commission européenne a effectué son examen annuel conformément à l’annexe I. À ce titre, l’examen de la Commission repose sur les rapports annuels d’activité présentés par les États membres et ne saurait être considéré comme exhaustif. Néanmoins, la Commission considère que les informations disponibles fournissent des preuves solides que les OCE sont conformes aux articles 3 et 21 du TUE et ne démontrent pas l’existence d’un manquement de la part d’un État membre. Il se peut évidemment que les institutions européennes souhaitent se fixer des objectifs politiques plus ambitieux. La Commission est prête à faciliter et à promouvoir un dialogue interinstitutionnel à cet égard, mais elle doit, dans l’intervalle, effectuer son évaluation conformément au point 3 de l’annexe I.
En ce qui concerne le respect des obligations internationales et des obligations au titre du droit européen de la concurrence, il n’y a eu aucun litige au niveau de l’OMC impliquant des programmes européens de crédit à l’exportation au cours de la période de rapport. En 2019, la Commission européenne n’a reçu aucune plainte concernant d’éventuelles infractions au droit de l’UE impliquant des OCE.