In der Rechtssache 84/82,
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den Ministerialrat im Bundesministerium für Wirtschaft Martin Seidel, Beistand: Professor Gerhard Fels, als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift: Der Kanzler der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland, Luxemburg,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch die Mitglieder ihres Juristischen Dienstes Marie-Josée Jonczy und Götz zur Hausen als Bevollmächtigte, Zustellungsbevollmächtigter: das Mitglied ihres Juristischen Dienstes Oreste Montako, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg,
wegen Anfechtung der von der Kommission angeblich unter Verstoß gegen Artikel 92 Absätze 1 und 3 Buchstabe c und Artikel 93 Absatz 3 Satz 2 EWG-Vertrag der Regierung des Königreichs Belgien erteilten, auf ein Jahr befristeten Ermächtigung, den Fünfjahresplan zur Umstrukturierung der belgischen Textil- und Bekleidungsindustrie in Kraft zu setzen, sowie wegen Feststellung eines gegen Artikel 93 Absätze 2 und 3 Satz 2 EWG-Vertrag verstoßenden Untätigbleibens der Kommission
erläßt
DER GERICHTSHOF
unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten T. Koopmans, K. Bahlmann und Y. Galmot, der Richter P. Pescatore, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco, O. Due, U. Everling und C. Kakouris,
Generalanwalt: Sir Gordon Slynn
Kanzler: P. Heim
folgendes
Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf sowie die Anträge und das Vorbringen der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen :
Die Textil- und Bekleidungsindustrie befindet sich seit langem in besonderen Schwierigkeiten. Ursache dafür sind unter anderem die teilweise überholten Strukturen der Unternehmen der Gemeinschaft, der zwischen 1973 und 1980 verzeichnete massive Anstieg der Einfuhren aus Drittländern (Staatshandelsländern und südostasiatischen Ländern) von 21 auf 44 %, die raschen Veränderungen in der Verwendung der Rohstoffe, der von einigen Unternehmen in der Gemeinschaft betriebene passive Veredelungsverkehr sowie die Schwierigkeit bestimmter Teilsektoren, nach einer beschränkten Anlaufzeit die Voraussetzungen zur Wettbewerbsfähigkeit aufrechtzuerhalten.
Diese Schwierigkeiten wurden noch durch die Rezession verschärft, die die gesamte Wirtschaftstätigkeit der Gemeinschaft erfaßt hat.
Alle diese Probleme haben einen sehr lebhaften Wettbewerb zwischen den Textil- und Bekleidungsindustrien der Mitgliedstaaten sowohl auf dem innergemeinschaftlichen Markt als auch auf Drittlandsmärkten bewirkt, und sie sind die Ursache für eine steigende Arbeitslosigkeit, die kurzfristig wohl kaum behoben werden kann.
Angesichts der Bedeutung der Textilund Bekleidungsindustrie für die gesamte Gemeinschaft und angesichts der schwierigen Lage dieses Industriezweiges sah sich die Kommission veranlaßt, eine Reihe von Maßnahmen zu ergreifen, um den strukturellen Anpassungsprozeß dieses Wirtschaftszweigs zu erleichtern und sozial tragbar zu gestalten.
Zu diesem Zweck hat die Kommission
einerseits Übereinkünfte mit Drittländern im Rahmen der Multifaserabkommen geschlossen (Vierzehnter Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Gemeinschaften, 1981, Nr. 566 ff.) und
andererseits 1971 einen Gemeinschaftsrahmen für die von den Mitgliedstaaten gewährten Beihilfen festgelegt, der in seinen Grundzügen mit den nationalen Sachverständigen erörtert, im Jahr 1977 aktualisiert und den Mitgliedstaaten bekanntgegeben wurde.
Dieser Gemeinschaftsrahmen wurde aufgestellt, um die Aktionen der Mitgliedstaaten zu koordinieren und zu leiten, da nach den Feststellungen der Kommission die Mitgliedstaaten zunehmend, um der Krise im Textilsektor zu begegnen, Beihilfen gewähren, die sehr schnell und unter dem Druck der wirtschaftlichen und sozialen Lage ergriffen werden und ausschließlich darauf abzielen, Arbeitsplätze zu erhalten und das Überleben der Unternehmen zu sichern.
Nach Ansicht der Kommission würde eine Häufung der nicht miteinander koordinierten nationalen Maßnahmen unterschiedlicher Größenordnung (Verzeichnis der sektoralen Beihilfen zugunsten der Textil- und Bekleidungsindustrie vom März 1981, Anlage 7 zur Klageschrift) den Handel und den Wettbewerb in einer dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Weise beeinträchtigen, wenn keine selektive und präzise Umstrukturierung vorgesehen würde, die für eine wirkliche Wiederbelebung des von der Krise betroffenen Wirtschaftssektors unabdingbar sei; derartige Maßnahmen würden sich gegenseitig aufheben, indem sie sowohl die Anstrengungen der Regierungen als auch die erwarteten Ergebnisse zunichte machen würden.
In dem Gemeinschaftsrahmen wird eine Reihe von Kriterien aufgestellt, die bei der Gewährung nationaler Beihilfen beachtet werden müssen und anhand deren die Kommission die ihr notifizierten Beihilfevorhaben beurteilt. Aus den von der Kommission aufgestellten Verhaltensregeln ergibt sich im wesentlichen, daß es sich bei den nationalen Beihilfevorhaben um flankierende Maßnahmen zu einem für die in Schwierigkeiten befindlichen Wirtschaftssektoren spezifischen Restrukturierungsprozeß handeln muß und daß diese Vorhaben nicht zu Produktionsüberkapazitäten in Bereichen führen dürfen, in denen bereits ein struktureller Kapazitätsüberhang oder eine ständige Marktstagnation besteht; zum anderen müssen die Mitgliedstaaten der Lage des von der Krise erfaßten Wirtschaftsbereichs nicht nur auf nationaler Ebene, sondern auch auf Gemeinschaftsebene Rechnung tragen.
Die Kommission weist darauf hin, daß die Übersendung des Gemeinschaftsrahmens an die Mitgliedstaaten nicht die Entscheidungen ersetzen könne, die sie aufgrund der ihr durch den Vertrag übertragenen Befugnisse zu treffen habe.
Durch Arrêté royal vom
Am
Nachdem sich jedoch die belgische Regierung bereit erklärt hatte, die von der Kommission geforderten Änderungen vorzunehmen und bis Oktober 1979 einen neuen Umstrukturierungsplan vorzulegen, teilte die Kommission der belgischen Regierung mit Schreiben vom
Mit Beschluß vom
Am
Mit Schreiben vom
Mehr als ein Jahr lang fand ein umfangreicher Schriftwechsel zwischen Belgien und der Kommission sowie zwischen der Kommission und den Vertretern der Mitgliedstaaten statt.
Die meisten Mitgliedstaaten äußerten sich kritisch zu dem in Rede stehenden Vorhaben; dieser Kritik wurde von der Kommission und der belgischen Regierung angeblich Rechnung getragen.
Dennoch ersuchte die Regierung der Bundesrepublik Deutschland die Kommission mehrfach und zuletzt am
Mit Schreiben vom
Wie sich aus den Akten ergibt, resultiert die Entscheidung der belgischen Regierung, der Textil- und Bekleidungsindustrie Beihilfen zu gewähren, aus der Feststellung, daß zwischen 1973 und 1980 schätzungsweise
Die von der Regierung der Bundesrepublik Deutschland erhobene Klage ist am
Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts gemäß Artikel 21 der Satzung und Artikel 45 der Verfahrensordnung beschlossen, eine Beweisaufnahme durchzuführen.
Mit Schreiben vom
Diesem Ersuchen hat die Kommission am
Die
für den Fall, daß der Gerichtshof den Klageantrag zu 1. als unzulässig abweist oder ihm nicht in der Weise stattgibt, daß die in dem Schreiben vom
Die
Die
Die Erklärung vom
Aber auch wenn man davon ausgehe, daß die Erklärung des Bundeswirtschaftsministers als Aufforderung zum Tätigwerden gemäß Artikel 175 des Vertrages ausgelegt werden könne, habe die Kommission binnen zwei Monaten Stellung genommen und die Klägerin mit Schreiben vom
Aus dem Wortlaut des Schreibens vom
Eine Untätigkeitsklage könne nur zulässig sein, wenn das betreffende Organ der Gemeinschaft auf eine Befassung hin entweder völlig schweige oder aber in einer Weise reagiere, die nicht erkennen lasse, wie das Organ die Aufforderung zum Tätigwerden in der Sache beurteile. In seinem Urteil vom
Die Klägerin meine, die Untätigkeitsklage müsse deswegen zulässig sein, weil die Nichtigkeitsklage nicht notwendig zu der Feststellung durch den Gerichtshof führe, daß der belgische Umstrukturierungsplan für die Textilindustrie mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei; es sei nämlich möglich, daß die streitige Entscheidung aufgehoben werde, weil das in Artikel 93 Absatz 3 vorgesehene Hauptprüfungsverfahren nicht durchgeführt worden sei, und in diesem Fall sei der Rechtsschutz, auf den die Klägerin Anspruch habe, nicht gewährleistet. Dieses Vorbringen der Klägerin sei unhaltbar.
Die vom Vertrag für eine bestimmte Klageart aufgestellten Zulässigkeitsvoraussetzungen könnten nicht mit dem Argument überspielt werden, daß ihre strikte Beachtung es unmöglich mache, das angestrebte Prozeßziel zu erreichen.
Die
Die Klägerin habe die Beklagte in der Besprechung vom
Die Klägerin widerspreche entschieden der Auffassung, daß das Schreiben vom
Die Kommission habe sich in ihrem Schreiben vom
Sollte der Gerichtshof in der Mitteilung vom
Der von der Beklagten erwähnte in dem Urteil vom
Die Erhebng der Untätigkeitsklage sei gerechtfertigt, da es im Verfahrensrecht der Gemeinschaft anders als im deutschen Verwaltungsverfahrensrechi nicht die Form der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage gebe, die dem Gerichtshof die Möglichkeit eröffnen würde, den Beklagten zum Erlaß des vom Kläger begehrten Rechtsaktes zu verpflichten. Artikel 176 des Vertrages, wonach
Zur Begründung dieser Rüge bringt die Klägerin folgendes vor:
Die
Daß bei der Kommission insoweit Zweifel bestanden hätten, zeige die Tatsache, daß die Kommission es für erforderlich gehalten habe, am
In einem Schreiben yom
Die
Die Bundesregierung ist der Ansicht, der Wortlaut der Bescheinigung vom
Nach Auffassung der
Für diese Auslegung des Artikels 93 EWG-Vertrag spreche die besondere Funktion, die jede der beiden Phasen des Prüfungsverfahrens habe.
Aus den zitierten Urteilen vom
In Artikel 92 des Vertrages seien verschiedene Arten von Beihilfen genannt, bei denen die Prüfung, ob sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar seien, auch ohne Einleitung der Hauptprüfungsphase möglich sein müsse. Das gelte insbesondere für die in Absatz 2 dieses Artikels aufgeführten Beihilfevorhaben, die bei Erfüllung der dort aufgestellten Voraussetzungen
Gehe es im Rahmen der Vorprüfung dagegen wie im vorliegenden Fall um die Beurteilung der Frage, ob ein notifiziertes Beihilfevorhaben die Voraussetzungen des Artikels 92 Absatz 3 EWG-Vertrag erfülle und einer der dort genannten Beihilfearten entspreche, die nach dem Wortlaut dieser Bestimmung nur ausnahmsweise
Erst nachdem die Kommission sich diese Meinung habe bilden können, sei sie, wenn Zweifel an der Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Gemeinsamen Markt bestünden, verpflichtet, das in Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages vorgesehene förmliche Verfahren einzuleiten.
Die
Aus den Worten des Gerichtshofes ergebe sich, daß sie nach Artikel 93 Absatz 3 des Vertrages bei Abschluß der Vorprüfung über die Vereinbarkeit einer Beihilfe entscheiden und sich gegenüber dem betroffenen Mitgliedstaat entsprechend äußern könne.
Nur wenn sie das Vorhaben für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar halte, müsse sie unverzüglich das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene Verfahren einleiten.
Die
Selbst wenn ein Beihilfeplan im Anschluß an eine zur Beendigung der Vorprüfung erteilte Unbedenklichkeitsbescheinigung in Kraft gesetzt werde, könne er von der Kommission im Rahmen der laufenden Überprüfung der Beihilfen gemäß Artikel 93 Absatz 1 des Vertrages jederzeit wieder aufgegriffen werden.
Die Vereinbarkeit einer Beihilferegelung könne von der Kommission also erst am Ende des Hauptprüfungsverfahrens endgültig festgestellt werden.
Wegen der beschränkten Rechtswirkung der Vorprüfungsphase habe der Gerichtshof in den zitierten Urteilen vom
Die
Zum einen differenziere der Vertrag insoweit nicht, und zum anderen bleibe jede Beihilferegelung der laufenden Überprüfung nach Artikel 93 Absätze 1 und 2 unterworfen.
Diese Auslegung der Vertragsbestimmungen werde durch das Urteil vom
Die
Die
Die
Diese Auffassung laufe entgegen der Behauptung der Beklagten keineswegs darauf hinaus, daß die Kommission bei allen Beihilfevorhaben im Sinne dieser Vertragsbestimmung automatisch das Hauptprüfungsverfahren eröffnen müßte; dazu sei sie nur verpflichtet, wenn am Ende einer kursorischen Überprüfung des betreffenden Beihilfevorhabens Zweifel hinsichtlich seiner Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt fortbestünden.
Es werde nicht in Frage gestellt, daß allein die Kommission über die Vereinbarkeit beziehungsweise die Unvereinbarkeit eines Beihilfevorhabens mit dem Gemeinsamen Markt zu entscheiden habe. Gleichwohl müsse der Auffassung der Beklagten entgegengetreten werden, daß die Beteiligten nicht wegen deren Grundrecht auf Anhörung zur Abgabe einer Stellungnahme gemäß Artikel 93 Absatz 2 Satz 1 des Vertrages aufgefordert würden, sondern wegen eines entsprechenden Auskunftsrechts der Kommission. Auch stehe der Kommission bezüglich des Fristablaufs und bezüglich der Art der Konsultation der Mitgliedstaaten beziehungsweise der betroffenen Gesellschafts-, Wirtschafts- und Berufskreise kein Ermessen zu.
Die vorgeschriebenen Verfahrensregelungen des Beihilferechts stünden nicht zur Disposition der Kommission. Das Anhörungsrecht der Mitgliedstaaten und der betroffenen Kreise gehöre zur öffentlichen Ordnung. Dieses Recht, das in keiner Weise in die Entscheidungszuständigkeit der Kommission eingreife, beruhe auf der
Die Beklagte könne nicht geltend machen, daß sie mit der Einladung zu der Expertenbesprechung am
Nach Auffassung der
Aus dem Wortlaut des Artikels 93 Absatz 3 ergebe sich, daß die Anwendung der Verfahrensvorschriften in gewisser Weise von der Auffassung abhänge, zu der die Kommission hinsichtlich der Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Gemeinsamen Markt gelange.
Nach dem Urteil vom
Schon aus dem Wortlaut des Vertrages ergebe sich, daß die Kommission vorbehaltlich der Befugnisse des Rates gemäß Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 3, die einzige zuständige Instanz sei, um die Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festzustellen. Diese Zuständigkeit sei vom Gerichtshof mehrfach bestätigt worden. In den Urteilen vom
Die Kommission habe zwar in ihrem Schreiben vom
Im vorliegenden Fall hätte die Konsultation der anderen Mitgliedstaaten und der betroffenen Wirtschaftskreise nicht unbedingt die von der Klägerin erwarteten Folgen gehabt. Das Ergebnis, zu dem die Kommission gelangt sei, wäre dasselbe gewesen, auch wenn sie das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages eröffnet hätte.
Aus alledem ergebe sich, daß die Frage, ob die Kommission das in Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages vorgesehene Hauptprüfungsverfahren bezüglich des belgischen Umstrukturierungsplans hätte eröffnen müssen oder nicht, letztlich allein davon abhänge, ob dieses Beihilfevorhaben mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei oder nicht.
Bevor die Bundesregierung auf die materiellen Voraussetzungen eingeht, von denen nach ihrer Ansicht die Vereinbarkeit eines Beihilfevorhabens mit dem Gemeinsamen Markt abhängt, weist sie nachdrücklich auf die Notwendigkeit und die Bedeutung der Kontrolle hin, die der Gerichtshof in einem Bereich ausüben müsse, in dem die Kommission über einen weiten Ermessensspielraum verfüge.
Nach Auffassung der
Wie sich aus dem Zehnten Bericht über die Wettbewerbspolitik (1980, S. 122) ergebe, nehme einerseits der Anteil der Entscheidungen der Kommission, mit denen die Durchführung der von den Mitgliedstaaten geplanten Beihilfen untersagt werde, gegenüber der Zahl der notifizierten Vorhaben relativ ab, andererseits sei der Anteil der im Vorprüfungsverfahren abschließend überprüften Beihilfevorhaben relativ groß.
Die Kontrolle durch den Gerichtshof erscheine im vorliegenden Fall um so notwendiger, als die Kommission erstmals ein sektorales Beihilfevorhaben von der Größenordnung des belgischen Umstrukturierungsplans billige.
Die Tatsache, daß die Mitgliedstaaten nicht auf die ihnen im Rahmen des GATT gestatteten Maßnahmen zurückgreifen könnten — vor allem die Möglichkeit, auf die subventionierten Einfuhren Ausgleichszölle zu erheben — , spreche dafür, daß der Gerichtshof eingehend überprüfen könne, wie die Kommission ihre Befugnisse im Bereich der staatlichen Beihilfen ausübe.
Die Durchführung derartiger Maßnahmen sei den Mitgliedstaaten im Vertrag gerade deshalb nicht gestattet worden, weil es das Verfahren zur Überwachung der nationalen politischen Vorhaben gebe, das in bezug auf Beihilfen verhindern solle, daß die wirtschaftlichen Schwierigkeiten, denen die Mitgliedstaaten politisch begegnen wollten, von einem Mitgliedstaat in einen anderen verlagert würden.
Wenn der Gerichtshof bisher im Rahmen von Klagen gegen Entscheidungen der Kommission, durch die das Inkraftsetzen notifizierter Beihilfevorhaben untersagt worden sei, seine Zuständigkeit bejaht habe, die Einhaltung der im Vertrag genannten Voraussetzungen zu überprüfen, müsse das erst recht im Rahmen einer Klage gegen die Ermächtigung zum Inkraftsetzen einer so bedeutenden Beihilferegelung wie des belgischen Umstrukturierungsplans gelten. In anderen, dem Beihilferecht vergleichbaren Sektoren, insbesondere im Rahmen von Schutzmaßnahmen, habe der Gerichtshof darüber entschieden, ob entsprechende von der Kommission erteilte Erlaubnisse gemäß Artikel 115 EWG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gewesen seien. So habe der Gerichtshof in dem Urteil vom
Das Beihilfeverbot sei ein wesentlicher Bestandteil des Gemeinsamen Marktes und könne mit dem Verbot von Absprachen, durch die der Wettbewerb und der innergemeinschaftliche Handelsverkehr beschränkt werde, oder mit dem Verbot der Aufrechterhaltung und Wiedereinführung von Zöllen und mengenmäßigen Beschränkungen im Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten verglichen werden.
Es stünde im Widerspruch zu Artikel 164 EWG-Vertrag, wonach
Deshalb sei die Einhaltung der materiellen Voraussetzungen, unter denen die Kommission gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a bis c des Vertrages eine staatliche Beihilferegelung für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklären dürfe, der Kontrolle durch den Gerichtshof unterworfen. In seinem Urteil vom
Schließlich macht die Bundesregierung geltend, es treffe zwar zu, daß der Gerichtshof in den Bereichen, in denen die Kommission über ein weiteres Ermessen verfüge, das sie nach wirtschaftlichen und sozialen Kriterien ausübe, notwendigerweise nur eine begrenzte Kontrolle ausübe; er überprüfe jedoch die Richtigkeit der den Wertungen zugrundeliegenden Tatsachen und die Subsumtion unter die Begriffe des geltenden Rechts. Die Bundesregierung zitiert in diesem Zusammenhang das Urteil vom
Die
Insoweit sei nicht zwischen der Untersagung und der Genehmigung eines Beihilfevorhabens zu unterscheiden. Ihre Entscheidungen seien jedoch nur dann für nichtig zu erklären, wenn sie ihren Beurteilungsspielraum entweder überschritten oder von ihm unrichtigen Gebrauch gemacht habe.
Die
Nach Auffassung der
Derartige Beihilfen seien unter folgenden von der Kommission im Gemeinschaftsrahmen festgelegten Voraussetzungen [die weitgehend den vom Ministerrat im Rahmen der OECD verabschiedeten
Die geplante Förderungsmaßnahme dürfe nicht die Erhaltung von Unternehmen bezwecken und nicht den Strukturwandel aufhalten;
die fragliche Maßnahme dürfe nur
die Förderung müsse auf dauerhaft wettbewerbsfähige Unternehmen begrenzt sein;
die Förderung müsse degressiv und befristet ausgestaltet sein;
die Förderung müsse als Hilfe zur Selbsthilfe in einer Weise begrenzt sein, daß das wirtschaftliche Risiko nicht überwiegend vom Staat, sondern auch von den geförderten Unternehmen getragen werde.
Die
Die geplante Beihilfe dürfe nur Unternehmen gewährt werden, die lebensfähig seien oder von denen zu erwarten sei, daß sie auf Dauer wettbewerbsfähig würden. Dieses Kriterium schließe die Möglichkeit reiner Erhaltungsbeihilfen aus;
die zeitliche Begrenzung und die Degressivität der Beihilfen müsse gesichert sein;
die Beihilfenintensität müsse auf das unbedingt Erforderliche beschränkt werden;
die Beihilfen müßten mit eigenen finanziellen Aufwendungen der geförderten Unternehmen einhergehen;
die Beihilfegewährung müsse transparent sein; dieses Erfordernis ermögliche eine korrekte Beurteilung der Auswirkungen.
Für den Textilsektor, der weltweit durch das Bestehen erheblicher Überkapazitäten gekennzeichnet sei, trete als sechstes Kriterium hinzu, daß die Beihilfen nicht zu Kapazitätsausweitungen führen dürften.
Der belgische Umstrukturierungsplan ziele eher auf die Erhaltung der derzeitigen Struktur als auf die nachhaltige Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit der Textil- und Bekleidungsindustrie ab.
Der Beihilfeplan gehe nach einer Äußerung der belgischen Delegation in der Sitzung vom
Der Hauptmangel des Beihilfevorhabens bestehe zum anderen darin, daß weder Anreize zum Abbau von Überkapazitäten noch zur Schaffung von Arbeitsplätzen in Wirtschaftszweigen außerhalb des Textil- und Bekleidungssektors vorgesehen seien.
Nach dem Bericht der Firma McKinsey, Brüssel, den die belgische Regierung in Auftrag gegeben habe und der die Grundlage für die Ausarbeitung des Fünfjahresplans zur Umstrukturierung bilde, lasse sich eine Stabilisierung der Beschäftigtenzahl der belgischen Textilund Bekleidungsindustrie bei
Diese zweite Voraussetzung sei im vorliegenden Fall aus den folgenden Gründen nicht erfüllt:
Die Schwierigkeiten, mit denen die belgische Textil- und Bekleidungsindustrie konfrontiert sei, seien nicht wesentlich größer als die Schwierigkeiten, denen der gleiche Industriezweig in den anderen Mitgliedstaaten, insbesondere in der Bundesrepublik Deutschland, ausgesetzt sei.
Das ergebe sich aus den folgenden Zahlenvergleichen:
Die belgische Textil- und Bekleidungsindustrie habe zwischen 1973 und 1980 40 %, zwischen 1979 und 1981 7 % der Arbeitsplätze verloren, während in der deutschen Textil- und Bekleidungsindustrie in diesen Zeiträumen 31 % bzw. 11 % der Arbeitsplätze verlorengegangen seien;
im Außenhandel mit Textil- und Bekleidungserzeugnissen habe Belgien Überschüsse erzielt, und zwar im Durchschnitt:
in den Jahren 1978 bis 1980 907 Mio. DM, gegenüber der Bundesrepublik Deutschland 396 Mio. DM; in den ersten drei Quartalen 1981 431 Mio. DM, gegenüber der Bundesrepublik Deutschland 203 Mio. DM (Monatsbulletin der Außenhandelsstatistik, Eurostat, Anlage 29 zur Klageschrift);
die Investitionen pro Arbeitskraft zwischen 1975 und 1979 seien auf
Die Kommission habe in ihrer Unbedenklichkeitsbescheinigung vom
Dabei handele es sich um die Produktionsbereiche Teppiche, Plüschsamt, Schleiergewebe, Chenille und Baumwollfrottierstoff. Die Kommission habe diese Bereiche nicht aus dem Beihilfevorhaben ausgenommen, obwohl eine Förderung offensichtlich nicht notwendig gewesen sei. Die Kommission habe selbst festgestellt, daß Belgien in diesem Bereich Überschüsse im Handel mit den anderen Mitgliedstaaten erzielt habe.
Der belgische Umstrukturierungsplan werde nicht den Anforderungen gerecht, mit denen sichergestellt werden solle, daß nur wettbewerbsfähige Unternehmen gefördert würden.
Dieser Plan gehe zwar von dem Grundsatz
Die Kommission habe sich in ihrer Unbedenklichkeitsbescheinigung vorbehalten, die Durchführung des Beihilfeplans für Unternehmen mit mehr als 50 Beschäftigten zu untersagen. Dieser Einzelgenehmigungsvorbehalt sei jedoch aus den folgenden drei Gründen wirkungslos:
Aus den Unterlagen des Institut national de statistique (publication mensuelle, statistiques industrielles 4/81 und 9/81, Anlage 31 zur Klageschrift) gehe hervor, daß es in der Textil- und Bekleidungsindustrie insgesamt sowie in den genannten sehr wettbewerbsfähigen Sektoren nur wenige Betriebe mit mehr als 50 Beschäftigten gebe.
Die Produkte der
Die Durchführung des belgischen Plans obliege zwei zu diesem Zweck geschaffenen Institutionen, nämlich dem
Das Erfordernis der zeitlichen Degressivität sei wesentlich für die vorrangige Förderung der wettbewerbsfähigen Unternehmen. Die Degressivität der finanziellen Unterstützung, die die reibungslose Produktionsumstellung der Unternehmen gewährleisten solle, um deren Wettbewerbsfähigkeit wiederherzustellen, begünstige die stärkeren Unternehmen im Wettbewerb während des Umstellungsprozesses.
Bei branchenbezogenen Beihilfen gelte das Erfordernis der Degressivität sowohl für den Gesamtplan als auch für die Einzelgewährung zeitlich gestaffelter Beihilfen sowie für die eingesetzten Mittel. Der belgische Umstrukturierungsplan enthalte dazu, so wie er der Kommission unterbreitet worden sei, keinerlei Richtlinien.
Die Kommission habe dadurch, daß sie sich darauf beschränkt habe, die Durchführung des Plans für ein Jahr zu genehmigen, ohne seine etwaige Verlängerung vom Auslaufen der Förderung abhängig zu machen, nicht für die Einhaltung des Erfordernisses der Degressivität gesorgt.
Die Begrenzung der Beihilfe auf ein bestimmtes Verhältnis zum Eigenanteil der begünstigten Unternehmen ziele darauf ab, daß die staatlichen Beihilfen ihren Charakter als Hilfe zur Selbsthilfe behielten. Eine zu hohe staatliche Beteiligung laufe auf eine Erhaltungsmaßnahme hinaus und berge die Gefahr in sich, daß weitere Nachschüsse gewährt und politische Gründe ins Spiel gebracht werden.
Die Kommission habe bisher im Rahmen der Beihilfenaufsicht darauf geachtet, daß die staatlichen Beihilfen eine bestimmte Intensität nicht überschritten. So habe die Kommission zum Beispiel bei Umweltschutzbeihilfen eine Beihilfenintensität von höchstens 15 % für zulässig angesehen. Lediglich im Hinblick auf die Dringlichkeit der Umstellung der Industrie auf umweltfreundlichere Produktionsverfahren habe die Kommission ausnahmsweise Beihilfen mit einer höheren Intensität zugelassen, und zwar in Höhe von 45 % für die 1975/76 getätigten Investitionen und in Höhe von 30 % für die 1977/78 erfolgten Investitionen. Im Bereich der Regionalbeihilfen habe die Intensität der genehmigten Beihilfen 20 % nicht überstiegen.
Bei branchenbezogenen Beihilfen habe die von der Kommission zugelassene Beihilfenintensität bisher noch nie die Höhe des belgischen Umstrukturierungsplans erreicht. Die Klägerin verweist beispielsweise auf ein niederländisches Beihilfevorhaben zugunsten eines Herstellers der Zigarettenindustrie: Die Kommission habe seinerzeit sogar eine Beihilfe mit einer Intensität von 4 % für unzulässig erklärt (Anlage 32 zur Klageschrift).
Dem Textil- und Bekleidungssektor in Belgien würden für das erste Jahr der Laufzeit des Claes-Plans finanzielle Mittel in Höhe von 6,8 Mrd. BFR, das seien 400 Mio. DM, zur Verfügung gestellt; diese bestünden in einer Staatsbeteiligung an den programmierten Investitionen in Höhe von 40 bis 45 % sowie in Darlehen, die vom Staat in Höhe von bis zu 30 % dieser Investitionen mit einer Zinsvergünstigung von 7 % für maximal fünf Jahre gewährt werden könnten. Die Eigenbeteiligung der betroffenen Unternehmen sei auf 30 %, in Ausnahmefällen auf 25 % festgesetzt.
Der Anteil der staatlichen Mittel, der sich im vorliegenden Fall somit auf 70 % belaufe und verschiedentlich als Beihilfenintensität bezeichnet werde, stelle allerdings nicht das sogenannte Subventionsäquivalent dar, das heißt den Teil der Finanzhilfe, der entsprechend einer Investitionsprämie unter Verzicht auf Rückzahlung gewährt werde. Für die Berechnung des Subventionsäquivalents müsse deshalb ermittelt werden, in welchem Ausmaß die von der belgischen Regierung den Unternehmen zur Verfügung gestellten Mittel wirklich Beihilfen zur Umstrukturierung des Sektors und nicht bloße Erhaltungsbeihilfen darstellten.
Unter Zugrundelegung der von der Beklagten aufgestellten Berechnungsmethoden beliefen sich die im ersten Jahr der Laufzeit des Fünfjahresplans den Interessenten zur Verfügung gestellten staatlichen Mittel auf 308 Mio. DM. Das seien 54 % der für fünf Jahre programmierten Investitionskosten. Die Gesamtinvestitionen der belgischen Textil- und Bekleidungsindustrie hätten in den Jahren 1975 bis 1979 im Durchschnitt 3,9 Mrd. BFR, das seien 253 Mio. DM, betragen.
Die von der Kommission angewendete sogenannte Standard-Bemessungsmethode, nach der das Subventionsäquivalent von Staatsbeteiligungen am Kapital der Unternehmen mit Null angesetzt werde, sei im Fall der Textil- und Bekleidungsindustrie nicht einschlägig, da sie die in einem Schreiben des belgischen Wirtschaftsministers Claes vom
Trotz der Finanzierungsschwierigkeiten der belgischen Unternehmen sei ihre auf 30 % festgesetzte Eigenbeteiligung an der Finanzierung des Umstrukturierungsprogramms zu gering. Nur eine überwiegende Beteiligung der begünstigten Unternehmen an der Finanzierung der Investitionen könne sicherstellen, daß die staatlichen Subventionen ihren Charakter als Hilfe zur Selbsthilfe behielten.
Bevor die Kommission auf diese verschiedenen Punkte eingeht, nimmt sie zu den Ausführungen der Klägerin bezüglich einer dieser Anforderungen, der
Sie teile nicht die klägerische Auffassung, daß alle Mitgliedstaaten in gleicher Weise von der Krise des Textilsektors betroffen seien. Zur Begründung führt die Kommission in erster Linie folgendes aus:
Aus den von der Klägerin selbst vorgetragenen statistischen Angaben gehe hervor, daß die Arbeitsplatzverluste zwischen 1973 und 1980 in Belgien (40 %) wesentlich über denen der Gemeinschaft (27 %) und auch wesentlich über denen der Bundesrepublik Deutschland (31 %) gelegen hätten.
Dem McKinsey-Bericht (Anlage 28 zur Klageschrift) sei zu entnehmen, daß die Textil- und Bekleidungsindustrie an der Wertschöpfung der gewerblichen Wirtschaft Belgiens einen größeren Anteil habe als in den anderen Mitgliedstaaten mit Ausnahme Italiens.
In dem von der Klägerin vorgelegten Gutachten des Kieler Instituts für Weltwirtschaft (S. 17, Randnummer 20 des Gutachtens) werde festgestellt, daß die Textil- und Bekleidungsindustrie in Belgien
Die Kommission erklärt zweitens, auch wenn nachgewiesen werde, daß sich die deutsche und die belgische Textilund Bekleidungsindustrie in ähnlichen Schwierigkeiten befänden, könne deshalb nicht davon ausgegangen werden, daß die Ermächtigung zum Inkraftsetzen des belgischen Umstrukturierungsplans mit dem gemeinsamen Interesse im Sinne von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c EWG-Vertrag unvereinbar sei.
Die von der Kommission vorzunehmende Beurteilung müsse sich
Die Kommission prüfe nicht hur, ob das geplante Beihilfevorhaben möglicherweise die Handelsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtige, sondern auch, ob es mit den gemeinschaftlich definierten industriepolitischen Zielsetzungen und Maßnahmen in Einklang stehe.
Der belgische Umstrukturierungsplan entspreche genau den Leitlinien, die in ihrer Mitteilung an den Rat
Die Kommission wendet sich drittens gegen die Schlußfolgerungen des vorerwähnten Gutachtens, auf die die Klägerin verweise und wonach die belgische Textil- und Bekleidungsindustrie
Dazu macht die Kommission drei Bemerkungen :
Die Gutachter hätten sich dabei ausschließlich auf das Meßkonzept der Revealed Comparative Advantage (RCA) gestützt. Das RCA-Maß, das lediglich die Nettoexporte einer Branche ins Verhältnis zu den Nettoexporten der gesamten Wirtschaft setze, könne aber kein genaues Bild von der Lage eines Industriezweigs vermitteln, denn dieser erscheine möglicherweise allein deshalb als besonders wettbewerbsfähig, weil er im Ausland stärker habe Fuß fassen können als alle Konkurrenten im Inland.
Ein Vergleich auf der Grundlage des RCA-Maßes sei nur dann zulässig, wenn die Wirtschaftsstrukturen der verschiedenen Länder und die Bedeutung des fraglichen Wirtschaftssektors sehr ähnlich seien, wovon im vorliegenden Fall keine Rede sein könne.
Die Behauptung, daß die belgische Textilindustrie einen echten Wettbewerbsvorteil gegenüber Konkurrenten in Deutschland habe, sei unzutreffend, denn bei den Ausfuhren aus Belgien in die Bundesrepublik Deutschland handele es sich im wesentlichen um sogenannte wettbewerbsfähige Produkte wie z. B. Teppiche, die nur unter den von der Kommission festgelegten engen Voraussetzungen beihilfefähig seien.
Im übrigen zeige bereits der Vergleich der Aus- und Einfuhren von Erzeugnissen des in Rede stehenden Industriebereichs für die gesamte Gemeinschaft, daß auf Gemeinschaftsebene kein Wettbewerbsvorteil der belgischen Industrie bestehe.
Die aufgrund des belgischen Plans gewährten Beihilfen seien echte Umstrukturierungsbeihilfen und keine Erhaltungsbeihilfen für auch auf Dauer nicht lebensfähige Unternehmen. Wenn die Erhaltung von Arbeitsplätzen nach einer infolge der Umstrukturierung eingetretenen erheblichen Verringerung der Beschäftigtenzahl als eines der Ziele des Plans bezeichnet werde, so bedeute dies keineswegs, daß nicht lebensfähige Unternehmen gefördert werden sollten.
Die fraglichen Beihilfen würden nur selektiv und auf Antrag gewährt. Die belgische Regierung habe zu diesem Zweck und entsprechend der Forderung der Kommission eine Reihe von Kriterien zur Prüfung der Lebensfähigkeit der für eine Förderung in Frage kommenden Unternehmen definiert. Aufgrund dieser Kriterien sei das antragstellende Unternehmen zur Anwendung von Prognosetechniken und zur Ermittlung von ökonomischen Kennzahlen gezwungen, die modernen Managementmethoden entsprächen und somit das Risiko von Entscheidungen verringerten.
Voraussetzung für die Förderung sei außerdem die Vorlage eines Restrukturierungsprogrammes durch und für das antragstellende Unternehmen. Zwar würden die Programme durch die von der Klägerin genannten Institutionen geprüft, nichts berechtige jedoch zu der Unterstellung, daß diese Institutionen nicht den Sachverstand oder den Willen hätten, die Beihilfegewährung auf Restrukturierungsprogramme zu begrenzen.
Die Kommission habe deshalb einen allgemeinen Plan für die Umstrukturierung des betreffenden Sektors akzeptiert, ohne sich die Prüfung jeder einzelnen Beihilfegewährung an ein Unternehmen vorzubehalten, weil eine allumfassende Einzelfallprüfung verwaltungstechnisch unmöglich wäre. Aus demselben Grund sei auch die vorherige Meldung eines Beihilfeantrags nur für die verschiedenen sogenannten äußerst wettbewerbsfähigen Sektoren und für die größeren Unternehmen vorgeschrieben worden.
In diesem Zusammenhang macht die Kommission zwei Bemerkungen:
Zwar überwiege in der belgischen Textilindustrie die Zahl der Unternehmen mit weniger als 50 Beschäftigten, die Mehrzahl der Beschäftigten sei aber in den größeren Unternehmen tätig;
die Tatsache, daß ein großes Unternehmen verschiedene Produkte herstelle, befreie keineswegs von der Pflicht zur vorherigen Meldung.
Im übrigen habe die Kommission eine weitere Auflage gemacht, damit der belgische Plan den Charakter einer Beihilfe zur Umstrukturierung behalte: Einem Unternehmen, das die spezifische Branchenbeihilfe erhalte, dürften andere staatliche Beihilfen weder alternativ noch kumulativ gewährt werden. Die Untersagung aller anderen Beihilfen sei unter dem Gesichtspunkt des innergemeinschaftlichen Wettbewerbs von großer Bedeutung.
Die Kommission habe dem Erfordernis einer zeitlichen Begrenzung der Beihilfe dadurch Rechnung getragen, daß sie einen ursprünglich auf fünf Jahre veranschlagten Plan nur für ein Jahr genehmigt habe. In ihrer abschließenden Stellungnahme habe sie sich in keiner Weise zu einer etwaigen Fortführung des Plans über das Jahr 1982 hinaus geäußert, sondern sich vielmehr jede Entscheidung über einen eventuellen Verlängerungsantrag vorbehalten.
In einem zeitlich so eng begrenzten Programm verliere die Frage der Degressivität erheblich an Bedeutung.
Gleichwohl sei festzustellen, daß die gewählte Beihilfeform, nämlich ein Zinszuschuß von 7 Punkten auf die zu Marktzinsen aufgenommenen Darlehen, eine Degression in sich trage, da die Zinszuschüsse jeweils nur auf den Restbetrag des Darlehens gewährt würden.
Es treffe nicht zu, wenn die Klägerin behaupte, daß die Kommission noch nie ein sektorales Beihilfeprogramm von der Größenordnung des Fünfjahresplans zur Umstrukturierung der belgischen Textilund Bekleidungsindustrie gebilligt habe. Die Kommission nennt hier beispielsweise die von der Bundesrepublik Deutschland gewährten Beihilfen für das Strukturprogramm eines Stahlunternehmens im Saarland.
Die Klägerin gehe bei ihrer Beurteilung der Beihilfenintensität davon aus, daß die Berechnung des Subventionsäquivalents nach den für den Stahlsektor ausgearbeiteten Methoden erfolgen müsse. Diese besondere Berechnungsmethode sei jedoch zusammen mit den Sachverständigen der Mitgliedstaaten mit der ausdrücklichen Einschränkung erarbeitet worden, daß sie nur in dem Bereich Anwendung finden solle, für den sie entwikkelt worden sei; sie könne nicht auf den Textilsektor übertragen werden, da sie bei einer Anwendung auf Firmen, die grundlegend lebensfähig seien, zu einer erheblichen Überbewertung der Beihilfenintensität führen würde.
Für die Bemessung der Beihilfenintensität im Textilsektor wende die Kommission die Standardformel, das heißt das Netto-Subventionsäquivalent, an, mit der sie auch die Intensität der regionalen und der sektoralen Beihilfen berechne. Mit dieser Methode würden alle Beihilfen auf ihren Nettowert, das heißt nach Steuerbelastung, umgerechnet. Der wesentliche Teil der auf diese Weise gewährten Beihilfen bestehe in einer Zinsverbilligung für Kredite.
Ausgehend von einem maximalen Kreditanteil von 30 % an den Investitionskosten und einer Zinsverbilligung um 7 Prozentpunkte für eine maximale Laufzeit von fünf Jahren ergebe sich ein Nettobeihilfeäquivalent von 4,2 % für die Gesamtinvestition.
In diesem Zusammenhang sei zur Bewertung der nach dem Umstrukturierungsplan möglichen staatlichen Beteiligung am Unternehmenskapital folgendes zu sagen: Die Kommission sei mit der Klägerin der Ansicht, daß es für die Frage, ob solche Beteiligungen Beihilfen darstellten oder Beihilfenelemente enthielten, auf die jeweiligen ökonomischen Umstände ankomme. Die Kommission stelle bei ihrer Beurteilung auf die Gesamtlage des Unternehmens ab. Erfolge die Beteiligung bei einem notleidenden oder bereits in Konkurs geratenen Unternehmen, so erkenne sie auf den Beihilfetatbestand der Beteiligung. Die staatliche Beteiligung an einem lebensfähigen Unternehmen könne dagegen nicht als Beihilfe angesehen werden.
Die im Rahmen des belgischen Umstrukturierungsplans gewährten Beihilfen hätten sehr wohl einen Hilfscharakter und unterstützten eigene Anstrengungen der Unternehmen.
Daß die Kommission einem Satz von 30 % zugestimmt habe, während die ursprünglichen belgischen Vorstellungen generell von maximal 25 % Eigenbeteiligung ausgegangen seien, könne nicht als fehlerhafte Ermessensausübung angesehen werden. Dieser Satz liege deutlich über dem in der Textil- und Bekleidungsindustrie der Gemeinschaft gebräuchlichen Satz; er entspreche aber einer durchaus üblichen Praxis im Rahmen der Finanzierung von Investitionen.
Im übrigen sei aus den bisherigen Reaktionen weiter Teile der belgischen Textilund Bekleidungsindustrie erkennbar, daß nur ein geringer Teil der Unternehmen bereit sei, eine staatliche Beteiligung an ihrem Eigenkapital zu akzeptieren. Der Wegfall oder die Verringerung der Staatsbeteiligung erhöhe entsprechend die Eigenbeteiligung der Unternehmen. Damit verliere die von der Klägerin herausgestellte Gefahr einer möglichen Nachschußpflicht an Bedeutung.
Um die Transparenz der für die belgische Industrie vorgesehenen Beihilferegelung zu gewährleisten, habe die Kommission das Inkraftsetzen des Umstrukturierungsplans unter der Bedingung genehmigt, daß zum einen in dem betroffenen Sektor keinerlei andere staatliche Beihilfe gleich welcher Art gewährt werde und daß zum anderen die belgische Regierung regelmäßig über die Anwendung des Beihilfeprogramms umfassend Bericht erstatte. Somit müßten monatlich Angaben über den Handel Belgiens im Textil- und Bekleidungssektor entsprechend der Nomenklatur des Statistischen Amtes der Gemeinschaft (NIMEXE) geliefert werden, und vierteljährlich müßten ein genereller Bericht, aufgeteilt nach neun Hauptbranchen, über Anwendung und Auswirkungen des Plans sowie eine tabellarische und aufgeschlüsselte Übersicht über alle entschiedenen Anträge vorgelegt werden. Die belgische Regierung habe bisher diese Verpflichtung korrekt erfüllt.
Nach Ansicht der Kommission sei durch die Ausschließlichkeit der Förderung im Rahmen des Umstrukturierungsplans und das nachträgliche
Die Entscheidung der Kommission vom
Dem Hinweis der Klägerin, daß der Umstrukturierungsplan dem McKinsey-Bericht zufolge auf eine Erhöhung des Anteils der belgischen Textil- und Bekleidungsindustrie an der Gemeinschaftsproduktion abziele, sei entgegenzuhalten, daß diese Erhöhung nicht mit einer Kapazitätserhöhung gleichgesetzt werden könne.
Nach Ansicht der
Zunächst führe die belgische Textil- und Bekleidungsindustrie einen beträchtlichen Anteil ihrer Produktion in andere Länder, und zwar überwiegend in die der Gemeinschaft, aus. Im Jahr 1980 hätten die Exporte
Wesentlich sei ferner, daß die Textilund Bekleidungsindustrie der übrigen Mitgliedstaaten, insbesondere die niederländische, die französische und die deutsche Industrie, mit der belgischen Industrie sowohl auf den Märkten innerhalb der Gemeinschaft als auch auf Drittlandsmärkten im Wettbewerb stehe.
Ohne die finanziellen Hilfen aus dem streitigen Plan, deren Höhe und Ausmaß beträchtlich sei, würde die belgische Textil- und Bekleidungsindustrie auf dem eigenen Markt, den Märkten der anderen Mitgliedstaaten und auf Drittlandsmärkten ihre Absatzpositionen nicht aufrechterhalten und in keinem Fall neue Absatzpositionen hinzugewinnen können.
Der Grund für die handelsverzerrende Wirkung liege darin, daß die belgische Industrie Finanzhilfen erhalte, die allein der Erhaltung von Unternehmen dienten. Selbst wenn der Umstrukturierungsplan zur Umstellung der betroffenen Unternehmen auf neue Teilmärkte und höhere Qualitäten führen sollte, hätte er zur Wirkung, daß nicht entsprechend subventionierte Wettbewerber aus den anderen Mitgliedstaaten, die ihre Produktion aus eigenen Mitteln und auf eigenes Risiko umstellten, vom Markt verdrängt würden.
Die Tatsache, daß die Kommission den Plan zunächst nur für ein Jahr genehmigt habe, verringere dessen negative Auswirkungen keineswegs, denn die Kommission trage auf diese Weise zu einer größeren Verunsicherung der konkurrierenden Unternehmen bei, die angesichts des Risikos einer neuen Genehmigung belgischer Beihilfen davon abgehalten würden, die zur Anpassung an den Strukturwandel erforderlichen Umstellungsinvestitionen aus eigener Kraft vorzunehmen.
Die belgische Textil- und Bekleidungsindustrie erhalte somit einen künstlichen und ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil. Die angebliche besondere Bedeutung dieser Industrie in Belgien könne die Verlagerung der wirtschaftlichen und insbesondere der beschäftigungspolitischen Probleme auf andere Mitgliedstaaten nicht rechtfertigen. Im übrigen seien 1979 nur 3,7 % der in Belgien insgesamt abhängig Beschäftigten oder 10,5 % der in der Industrie Beschäftigten auf die Textil- und Bekleidungsindustrie entfallen (Eurostat — Beschäftigung und Arbeitslosigkeit, 1973 bis 1979, Anlage 35 zur Klageschrift).
Es sei mit dem gemeinsamen Interesse unvereinbar, daß der belgische Umstrukturierungsplan wegen seines Umfangs und seiner beträchtlichen Auswirkungen die anderen Mitgliedstaaten entweder zur Hinnahme der damit verbundenen Nachteile oder ebenfalls zur Subventionierung zwinge. Angesichts des Umfangs der durch Belgien gewährten Beihilfe sei zu befürchten, daß die anderen Mitgliedstaaten versuchten, sich gegen die Auswirkungen des belgischen Plans durch vergleichbare Maßnahmen zur Wehr zu setzen. Frankreich und die Niederlande hätten insoweit bereits die Vorlage von Umstrukturierungsplänen angekündigt (Anlagen 36 und 37 zur Klageschrift).
Die zugunsten der deutschen Textilindustrie getroffenen Förderungsmaßnahmen könnten mit den von der belgischen Regierung gewährten Beihilfen nicht verglichen werden, da es sich in Wirklichkeit um Maßnahmen der Regionalförderung handele, an denen auch die deutsche Textil- und Bekleidungsindustrie partizipiere, nicht aber um branchenspezifische Beihilfen.
Die deutsche Industrie wäre nicht in der Lage, der subventionierten Konkurrenz der belgischen Industrie zu begegnen. Angesichts der seit zwei Jahren wachsenden Zahl von Insolvenzen (Statistisches Bundesamt — November 1981 — Anlage 34 zur Klageschrift) müsse die Bundesrepublik Deutschland unter Umständen bald ebenfalls ihre Industrie unterstützen. Da die Zahl der in der deutschen Industrie Beschäftigten fast fünfmal so hoch sei wie die Beschäftigtenzahl der belgischen Industrie, müßten dafür von deutscher Seite beträchtliche öffentliche Mittel eingesetzt werden. Es stünde jedoch im Widerspruch zu den Bestimmungen des Vertrages und würde den Gemeinsamen Markt selbst gefährden, wenn die Mitgliedstaaten sich durch überbietende Beihilfegewährung Anteile am Gemeinsamen Markt zu sichern versuchten, die nicht die Folge eines freien Wettbewerbs wären.
Die Bundesregierung verweist im übrigen auf die Folgerungen des vom Institut für Weltwirtschaft an der Universität Kiel erstellten Gutachtens zu dem belgischen Umstrukturierungsplan (Anlage 1 zum Erwiderungsschriftsatz), die einen Bestandteil ihres Vorbringens bildeten. Aus diesem Gutachten ergebe sich im wesentlichen, daß der belgische Beihilfeplan eine Konservierungs- und eine Gießkannenstrategie verfolge und deshalb mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei.
Die
Die gegenteilige Behauptung der Klägerin könne jedenfalls nicht mit der Bedeutung der bilateralen Handelsbeziehungen zwischen Belgien und der Bundesrepublik Deutschland begründet werden, da die Kommission Entscheidungen über staatliche Beihilfen nur unter Berücksichtigung des gesamten innergemeinschaftlichen Handels erlassen dürfe.
Es sei darauf hinzuweisen, daß auch die deutsche Textil- und Bekleidungsindustrie beachtliche Beihilfen erhalte. Es ergebe sich vor allem aus Unterlagen, die der Kommission anläßlich einer von ihr vorgenommenen Erhebung von der Bundesregierung zugestellt worden seien, daß im Jahr 1977 42,6 % aller Investitionen der Textil- und Bekleidungsindustrie mit staatlichen Mitteln der verschiedensten Formen gefördert worden seien. Für 1978 betrage der Anteil 47,6 %. Daneben intervenierten auch die Bundesländer zugunsten dieses Wirtschaftszweigs, unter anderem zur Rettung notleidender Unternehmen. Die Lage in anderen Mitgliedstaaten stelle sich nicht wesentlich anders dar.
Die Kommission habe die aus jedem Beihilfesystem zwangsläufig sich ergebenden Handelsbeeinträchtigungen dadurch begrenzt, daß sie das Ausmaß der zulässigen Förderung beschränkt habe. Sie habe die Herstellung von Chemiefasern völlig von der Beihilfe ausgeschlossen und die Bereiche Herrenoberbekleidung, Damenstrümpfe und -Strumpfhosen, Kammgarnspinnereien, für die gemeinschaftsweite Wettbewerbs- und Überkapazitätsprobleme bestünden, sowie die Bereiche Teppiche, Samt und Plüsch, Schlingengewebe und Chenille, bei denen die belgische Industrie besonders wettbewerbsfähig sei, einem besonderen Vorprüfungsverfahren unterworfen, in dessen Rahmen alle Beihilfevorhaben, die Unternehmen mit mehr als 50 Beschäftigten beträfen, der Kommission vorher zur Genehmigung vorzulegen seien.
Die Kommission schließt ihre Erklärungen mit den beiden folgenden Bemerkungen:
Nach den bisher vorgenommenen Überprüfungen verbesserten die mit dem Claes-Plan geförderten Einzelprogramme, die von der Kommission genehmigt worden seien, tatsächlich die Produktpalette der Unternehmen und müßten folglich als aktive Sanierung bezeich- net werden, wie sie das Institut für Weltwirtschaft an der Universität Kiel in seinem Gutachten zum Beihilfeprogramm der belgischen Regierung für die Textilund Bekleidungsindustrie empfohlen habe.
Was den Vorwurf der Verlagerung wirtschaftlicher Probleme auf die anderen Mitgliedstaaten anbelange, so sei darauf zu verweisen, daß die Arbeitsplatzverluste, die nach Meinung der Klägerin durch die Anwendung des belgischen Beihilfeplans in der deutschen Textilindustrie ausgelöst werden könnten, in dem genannten Gutachten mit Hilfe der auf den Seiten 69 bis 84 dieses Gutachtens beschriebenen Modellrechnungen geschätzt worden seien. Dem Gutachten zufolge entspreche der Umstrukturierungsplan einer Gießkannen- sowie einer Konservierungsstrategie. Naturgemäß lägen jedoch, wie auch das Gutachten (Seite 21) einräume,
Nach Auffassung der
Die
Die Kommission erklärt, dem belgischen Umstrukturierungsplan liege ein Bericht der Firma McKinsey & Co. zugrunde, der eine gründliche und objektive Analyse der Situation und Entwicklung der belgischen Textil- und Bekleidungsindustrie darstelle. Dieser Bericht beschreibe als einzig erfolgversprechende Strategie zur Rückgewinnung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit eine umfassende Umstrukturierung der belgischen Industrie. Hierzu zähle nach dem McKinsey-Bericht vor allem die Anpassung der Produkte an internationale Markttendenzen, die Modernisierung des Maschinenparks, die Nutzung neuer Techniken und Technologien, eine Diversifizierung in weniger durch Drittlandsware bedrängte Zweige und das intensive Bemühen um Innovation.
Die auf der Basis des Plans gewährten Beihilfen seien echte Umstrukturierungsbeihilfen und hätten nicht den Charakter von Erhaltungssubventionen für nicht lebensfähige Unternehmen. In diesem Zusammenhang trägt die Kommission vor:
Die Beihilfen würden entsprechend ihrer Entscheidung vom
Bei der Notifizierung des Umstrukturierungsplans habe die belgische Regierung verdeutlicht, daß sie trotz der Gewährung der geplanten Beihilfen in jedem Fall das Ausscheiden einer beträchtlichen Zahl von Unternehmen und den Verlust von mehr als
Die Kommission führt aus, selbst wenn ein Untersektor der Textil- und Bekleidungsindustrie in einem Mitgliedstaat als auf Gemeinschaftsebene relativ wettbewerbsfähig anzusehen sei, bedeute dies noch keinesfalls, daß auch jedes einzelne Unternehmen eine international starke Position innehabe.
In der Textil- und Bekleidungsindustrie der Mitgliedstaaten seien die Strukturen von Unternehmen zu Unternehmen so unterschiedlich, daß eine Beschreibung dieses Sektors auf der Basis von Durchschnittswerten immer notgedrungen starke Verallgemeinerungen beinhalte.
Mit dem Ziel, dieser Situation und der tatsächlichen Lage jedes einzelnen Unternehmens der betroffenen Untersektoren Rechnung zu tragen, habe die Kommission, wie auf den Seiten 33 und 34 der Klagebeantwortung im einzelnen dargelegt, beschlossen, bestimmte Untersektoren einer vorherigen Meldepflicht zu unterwerfen (Schlingengewebe und Chenille — einschließlich Frottiergewebe aus Baumwolle — Samt und Plüsch sowie Teppiche und textile Bodenbeläge).
Aufgrund dieser Entscheidung sei es möglich gewesen, einerseits die besondere Gefahr der Wettbewerbsverfälschung durch Beihilfen in diesen Untersektoren zu berücksichtigen und andererseits eine globale Diskriminierung der betroffenen Unternehmen zu vermeiden, die sich aus einem vollständigen Beihilfeverbot in diesen Untersektoren ergeben hätte.
Von den im Jahr 1982 gemeldeten zwölf Beihilfevorhaben habe sie nur vier genehmigt. Für vier weitere Vorhaben habe sie nur eine Teilgenehmigung in Höhe der echten Umstrukturierungsinvestitionen erteilt. In den übrigen vier Fällen habe sie eine formelle ablehnende Entscheidung erlassen.
Mit Schreiben vom
Am
Am
Unternehmen der besonders sensiblen Sektoren Wollkammgarnspinnerei, Damenstrumpfhosen, Samt und Plüsch, tufted Teppiche sowie der Chemiefaserindustrie seien vom Beihilf eprogramm auszuschließen;
für weitere elf von der Kommission bezeichnete Untersektoren müßten die Fördermaßnahmen vorher angemeldet werden, sofern das begünstigte Unternehmen mehr als 150 Arbeitnehmer beschäftige;
das Budget für die Gesamtheit der im Jahr 1983 zu entscheidenden Beihilfen dürfe 4 Mrd. BFR nicht übersteigen;
Umstrukturierungsinvestitionen könnten nur bis zu 50 % über Darlehen aus öffentlichen Mitteln (Laufzeit bis zu 10 Jahren) finanziert werden, wobei eine Zinsvergünstigung in Höhe von 7 % für fünf Jahre gewährt werden dürfe;
wenn diese Darlehen auf dem Kapitalmarkt aufgenommen würden, bestehe die Beihilfe nur in der Zinsvergünstigung; eine ergänzende Staatsbürgschaft könne in diesen Fällen für bis zu 50 % der auf dem Kapitalmarkt aufgenommenen Kredite gewährt werden.
Die für das Jahr 1983 festgelegten Bedingungen seien restriktiver als im Jahr 1982, und zwar insbesondere bezüglich
des Gesamtbudgets;
der Finanzierungsmodalitäten;
der Sektorenselektion.
Im übrigen habe die Kommission einer Übergangsregelung für das am
Da die Anträge der Unternehmen, die ja einen Umstrukturierungsplan hätten ausarbeiten müssen, zum Teil erst gegen Ende des Jahres 1982 bei den belgischen Behörden eingegangen seien, sèi eine Entscheidung darüber vor Jahresende aus administrativen Gründen nicht immer möglich gewesen. Die Kommission habe deshalb zugelassen, daß vor dem Jahresende 1982 ordnungsgemäß eingereichte Anträge auf Förderung noch bis zum
Eine vollständige Liste der entsprechenden Anträge liege der Kommission vor. Die Beihilfen, die den betroffenen Unternehmen auf diese Weise gewährt werden könnten, seien auf maximal 1 Mrd. BFR begrenzt und müßten von dem für das neue-1983er Programm genehmigten Budget in Höhe von 4 Mrd. BFR abgezogen werden.
Dazu erklärt die Kommission unter Bezugnahme auf die Angaben des Statistischen Amtes in Luxemburg, daß sich der belgische Export von Textil- und Bekleidungserzeugnissen nach den übrigen Mitgliedstaaten 1982 im Vergleich zum Vorjahr um 5,8 % erhöht habe. Gleichzeitig seien die Importe Belgiens aus den anderen Mitgliedstaaten um 5,7 % angestiegen.
Damit ergebe sich im Jahr 1982 insgesamt eine nur äußerst geringfügige Verbesserung der textilen Handelsbilanz Belgiens mit den anderen Mitgliedstaaten.
Die Antwort der Kommission lautet:
Die Kommission weist darauf hin, daß entsprechend ihrer Entscheidung vom
Diese Beteiligung werde durch Kapitaleinlage der SNCT (Société Nationale pour la Restructuration du Textile et de la Confection en Belgique), einer Tochtergesellschaft der Société nationale d'investissement, die ein staatlicher Finanzierungsträger sei, eingebracht. Sie stelle normales Gesellschaftskapital dar und unterliege der für sonstiges Eigenkapital erwirtschafteten Remunerierung.
Da das Verhältnis zwischen staatlicher Kapitalbeteiligung (maximal 45 % der Gesamtinvestition eines Unternehmens) und dem Darlehen (maximal 30 %) im Rahmen des Gesamtbudgets des Beihilfeprogramms 60 zu 40 sei, errechne sich das für die Kapitalbeteiligung festgesetzte Budget als maximal 60 % von 6,8 Mrd. BFR, also 4,08 Mrd. BFR. Die erforderlichen Mittel würden wie folgt aufgebracht:
langfristige Anleihen der beiden Institutionen ITCB und STCB bei privaten und staatlichen Kreditstellen zu Marktbedingungen;
jährliche Zuweisung des Staates;
Einnahmen aus dem Entgelt für spezifische Dienstleistungen (im Bereich Forschung, Technologie und Absatzförderung) für Unternehmen der Textil- und Bekleidungsindustrie;
etwaige sonstige Einnahmen.
Die Kommission antwortet unter Bezugnahme auf die Seiten 28 und 29 ihrer Klagebeantwortung, sie habe im vorliegenden Fall das sogenannte Netto-Subventionsäquivalent für die Berechnung des Umfangs der staatlichen Beihilfe angewendet.
Diese Standardformel werde von der Kommission mit Zustimmung aller Mitgliedstaaten vor allem bei der Beurteilung regionaler und sektoraler Beihilfesysteme benutzt.
Für diese Darlehen ergebe sich bei einem maximalen Anteil von 30 % an den Gesamtinvestitionen und einer Zinsverbilligung um 7 % für maximal fünf Jahre ein Netto-Beihilfenäquivalent von 4,2 % für die Gesamtinvestition.
Da diese Kredite insgesamt und einschließlich der Zinsverbilligung die Summe von 2,72 Mrd. BFR (6,8 Mrd. Gesamtbudget abzüglich 4,08 Mrd. Staatsbeteiligungen) nicht übersteigen dürften, ergebe sich für die Zinsverbilligung ein Betrag von 177,9 Mio. BFR.
Die Kommission trägt vor, der Umfang einer Beihilfe, ausgedrückt in den zu diesem Zweck vorgesehenen Haushaltsmitteln, müsse üblicherweise im Verhältnis zu bestimmten Meßgrößen wie Zielsetzung des Programms, Höhe der geförderten Investitionen oder sonstigen unternehmerischen Maßnahmen, Modalitäten der Beihilfevergabe, Zahl der direkt oder indirekt geförderten Arbeitsplätze usw. gesehen werden.
Unter Berücksichtigung dieser Einschränkung belaufe sich der Umfang der Beihilfe für die Textil- und Bekleidungsindustrie auf 150,5 Mio. ECU. Zum Vergleich legt die Kommission die Liste mehrerer von ihr zwischen 1977 und 1982 gebilligter sektoraler Beihilfen vor.
Die konstituierenden Bestandteile des Programms seien den Akten und insbesondere den folgenden Dokumenten zu entnehmen:
Notifizierung des belgischen Plans vom
umfangreicher Schriftwechsel zwischen der Kommission und der Regierung im Anschluß an die Notifizierung vom
Notifizierung des neuen Plans vom
Ergänzung dieser Notifizierung durch das Schreiben der belgischen Behörden vom
die streitige Entscheidung vom
Schreiben vom
Zum Abschluß ihrer Erklärungen weist die Kommission darauf hin, daß die belgische Regierung in der Folge die beiden mit der Ausführung und Überwachung des Plans beauftragten Institutionen vermutlich in Form von Verwaltungsvorschriften über dessen endgültige Fassung unterrichtet habe.
In der Sitzung vom
Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom
Aus diesen Gründen hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden :
Mertens de Wilmars
Koopmans
Bahlmann
Galmot
Pescatore
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Bosco
Due
Everling
Kakouris
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am
Der Kanzler
Im Auftrag
H. A. Rühl
Hauptverwaltungsrat
Der Präsident
J. Mertens de Wilmars