1.

Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na čezmejno uporabo člena 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) v zadevi, ki ni povezana s prostim gibanjem oseb na območju svobode, varnosti in pravice.

2.

V tem primeru sankcije in postopki sankcioniranja organov dveh držav članic, Nemčije in Italije, ( 2 ) dejansko sovpadajo. Sankcionirano ravnanje je mogoče pripisati istemu konglomeratu avtomobilskih podjetij s sedežem v Nemčiji, njegovi učinki pa so prisotni v obeh državah (pa tudi v številnih drugih).

3.

V tovrstnih sporih se težava pri uporabi omejitev pravice do ne bis in idem, ki temelji na členu 52 Listine, pojavi, kadar postopki, ki jih sprožijo organi dveh držav članic, ne potekajo dovolj usklajeno, kar pripelje do dvojnih sankcij.

4.

Sodišče je namreč razsodilo, da je usklajevanje postopkov sankcioniranja nujen pogoj za dopustitev teh omejitev. Vendar je treba ugotoviti, ali je mogoče (in realistično) ohraniti to zahtevo, če se postopki sankcioniranja dveh držav članic, ki jih izvajata organa, pristojna za različni področji dejavnosti, kumulirajo, pravni mehanizem za usklajevanje njunih posegov pa ne obstaja. ( 3 )

I.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

1.

Listina Evropske unije o temeljnih pravicah

5.

Člen 50 (naslovljen „Pravica, da se za isto kaznivo dejanje kazensko ne preganja ali kaznuje dvakrat“) določa:

6.

Člen 52 (naslovljen „Obseg pravic […]“) določa:

2.

Direktiva 2005/29/ES ( 4 )

7.

Člen 1 določa:

8.

Člen 3(4) določa:

9.

Člen 13 je določal:

10.

Isti člen 13 po spremembi z Direktivo (EU) 2019/2161 ( 5 ) z učinkom od 28. maja 2022 dalje določa:

B.

Nacionalno pravo: zakonska uredba št. 206 z dne 6. septembra 2005 ( 7 )

11.

Člen 20(2) določa:

12.

Člen 20(4) določa dve kategoriji nepoštenih praks: zavajajoče (členi 21, 22 in 23) in agresivne poslovne prakse (členi 24, 25 in 26).

13.

Člen 27(9) določa:

II.

Dejansko stanje, spor in vprašanja za predhodno odločanje

14.

AGCM je s sklepom št. 26137 z dne 4. avgusta 2016 družbama Volkswagen Group Italia SpA in Volkswagen Aktiengesellschaft (v nadaljevanju: VWGI oziroma VWAG) naložil denarno kazen v višini 5 milijonov EUR, ker naj bi izvajali nepoštene poslovne prakse iz člena 21(1)(b), člena 23(1)(d) ter člena 21(3) in (4) zakonika o varstvu potrošnikov. S temi določbami je bila v italijansko pravo prenesena Direktiva 2005/29.

15.

V skladu s predložitveno odločbo so kršitve, ki jih je AGCM očital družbama VWGI in VWAG, vključevale:

16.

Družbi VWGI in VWAG sta sklep AGCM izpodbijali pred Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija, v nadaljevanju: TAR za Lacij).

17.

Leta 2018, potem ko je AGCM sprejel sklep št. 26137 iz leta 2016, vendar pred izrekom sodbe TAR za Lacij, je tožilstvo v Braunschweigu družbi VWAG vročilo odločbo o plačilnem nalogu, s katero ji je v skladu z Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (zakon o prekrških, v nadaljevanju: OWiG) naložilo denarno kazen v višini 1 milijarde EUR. ( 9 )

18.

Ta kazen se je med drugim nanašala na ista dejanja kot kazen AGCM. Predložitveno sodišče poudarja, da so ravnanja, očitana v Nemčiji, vključevala:

19.

Odločba o plačilnem nalogu tožilstva v Braunschweigu je postala 13. junija 2018 pravnomočna, ker se je družba VWAG odpovedala pravici do pritožbe in je poleg tega 18. junija 2018 plačala denarno kazen.

20.

TAR za Lacij je 3. aprila 2019 s sodbo št. 6920/2019 zavrnilo tožbo družb VWGI in VWAG, čeprav sta ti družbi uveljavljali odločbo o plačilnem nalogu tožilstva v Braunschweigu.

21.

Natančneje, družbi VWGI in VWAG sta se sklicevali na številne sodbe sodišč drugih držav članic, s katerimi so bili nacionalni postopki v zvezi s spremenjenim prikazom emisij ustavljeni, ker so bila ta dejanja že kaznovana v Nemčiji.

22.

TAR za Lacij je to trditev zavrnilo. Razsodilo je, da kazen, ki jo je naložil AGCM, temelji na drugačni pravni podlagi kot kazen, ki je bila naložena v Nemčiji, in da načelo ne bis in idem ne nasprotuje prvonavedeni kazni.

23.

Družbi VWGI in VWAG sta zoper sodbo TAR za Lacij vložili pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija), ki je Sodišču predložil naslednja vprašanja:

III.

Postopek pred Sodiščem

24.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe je na Sodišče prispel 11. januarja 2022.

25.

Pisna stališča so predložili AGCM, združenje Codacons, ( 10 ) družba VWGI, nizozemska in italijanska vlada ter Evropska komisija.

26.

AGCM, družba VWGI, nizozemska in italijanska vlada ter Komisija so se udeležili obravnave, ki je potekala 19. januarja 2023.

IV.

Presoja

A.

Dopustnost

27.

AGCM meni, da vprašanja za predhodno odločanje niso dopustna iz dveh razlogov:

28.

Nobena od obeh trditev me ne prepriča, da bi bilo treba predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasiti za nedopusten.

29.

Kar zadeva prvo, člen 51(1) Listine določa, da se njene določbe uporabljajo za države članice, ko izvajajo pravo Unije. ( 12 ) Ker sklep AGCM temelji na določbah italijanskega zakonika o varstvu potrošnikov, s katerim se izvaja Direktiva 2005/29, gre za področje, na katerem država članica uporablja pravo Unije.

30.

Ta okoliščina zadošča za uporabo člena 50 Listine, ne glede na to, ali je bila odločba nemškega državnega tožilstva sprejeta na podlagi notranjega predpisa, s katerim se izvaja pravo Unije.

31.

Poleg tega, čeprav nemška kazen neposredno spada v okvir OWiG (zakona, ki je načeloma zunaj prava Unije), se z njo konec koncev ne kaznuje le zgolj formalna kršitev dolžnosti nadzora, temveč posredno tudi vsebinske kršitve predpisov Unije, ki urejajo postopek homologacije vozil. ( 13 ) V tem smislu se prav tako uporablja pravo Unije in je treba zato spoštovati Listino, zlasti njen člen 50.

32.

Prav tako ni mogoče pritrditi drugemu razlogu za nedopustnost, ki ga navaja AGCM in ki se bolj nanaša na vsebino spora kot na pogoje za dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe.

33.

Dejansko stanje, ki je predmet italijanskega oziroma nemškega postopka sankcioniranja, je tesno povezano, saj gre v obeh primerih za: (a) nedopustno vgradnjo naprave, ki ponareja preskuse emisij, in (b) promocijo in prodajo vozil v drugi državi članici ob prikrivanju te okoliščine.

34.

Ponavljam, da je vprašanje, ali ta povezava zadostuje za ugotovitev istovetnosti dejanj, sankcioniranih v obeh postopkih, vsebinsko vprašanje, in ne vprašanje pogojev za dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe.

B.

Uvodne ugotovitve

35.

Preden predlagam odgovor predložitvenemu sodišču, bom navedel dve pojasnili o pravilih, ki jih predložitveno sodišče navaja v svojem tretjem vprašanju za predhodno odločanje.

36.

V zvezi z njimi menim, da člena 3(4) in 13(2)(e) Direktive 2005/29 ter člen 54 KISS v obravnavani zadevi niso upoštevni.

37.

Iz člena 3(4) Direktive 2005/29 ( 14 ) v povezavi z njeno uvodno izjavo 10 izhaja, da se ta direktiva uporablja, kadar v pravu Unije ni posebnih določb, ki bi urejale posebne vidike nepoštenih poslovnih praks. Ta določba se nanaša na nasprotje med pravili Unije, in ne med nacionalnimi pravili. ( 15 )

38.

Ta člen je izraz načela specialnosti: postopek v skladu z Direktivo 2005/29 je zasnovan kot podreden glede na bolj specifične postopke v skladu z zakonodajo Unije, s katerimi se sankcionirajo nepoštene poslovne prakse. ( 16 ) Ne gre za pravno pravilo, ki bi določalo natančnejšo opredelitev načela ne bis in idem, varovanega s členom 50 Listine. Njegov namen je le preprečiti kumulacijo postopkov, ki jih urejajo različna pravila o pregonu nepoštenih poslovnih praks.

39.

Člen 13(2) Direktive 2005/29 pa je bil v navedeno direktivo vstavljen z Direktivo 2019/2161 ( 17 ) in učinkuje šele od 28. maja 2022 ( 18 ). Zato se ratione temporis ne uporablja za sankcionirana dejanja iz spora o glavni stvari.

40.

V zvezi s členom 54 KISS je Sodišče potrdilo, da je „načelo ne bis in idem iz navedenega člena namenjeno temu, da se na območju svobode, varnosti in pravice prepreči, da bi se zoper osebo, proti kateri je bil sodni postopek pravnomočno končan, zaradi uresničevanja njene pravice do prostega gibanja na ozemlju več držav članic začel pregon zaradi istih dejanj […]“. ( 19 )

41.

Čeprav gre v obravnavani zadevi za čezmejno uporabo načela ne bis in idem, v katero so vključeni nemški in italijanski organi, v njej ne gre za varovanje prostega gibanja oseb, ki je razlog za obstoj člena 54 KISS.

42.

Glede na navedeno menim, da je treba predložitvenemu sodišču odgovoriti le glede na člen 50 Listine.

C.

Prvo vprašanje

43.

Consiglio di Stato (državni svet) želi izvedeti, ali je mogoče sankcije, izrečene zaradi nepoštene poslovne prakse v skladu z nacionalno zakonodajo, s katero se izvaja Direktiva 2005/29, opredeliti kot upravne sankcije kazenske narave. Višina teh sankcij lahko znaša od 5000 EUR do 5 milijonov EUR.

44.

Načelo ne bis in idem, določeno v členu 50 Listine, prepoveduje kumulacijo postopkov in sankcij kazenske narave, v smislu tega člena, za ista dejanja in proti isti osebi. ( 20 )

45.

Predložitveno sodišče mora v vsakem posameznem primeru presoditi kazensko naravo postopka in sankcij z uporabo meril, ki jih je sprejelo Sodišče in ki napotujejo na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice ( 21 ) (tako imenovana „merila Engel“). ( 22 ) Vendar lahko Sodišče zagotovi dodatna pojasnila, da bi nacionalnemu sodišču pomagalo pri razlagi.

46.

Ta merila se nanašajo na: (i) pravno opredelitev kršitve v nacionalnem pravu, (ii) naravo sankcije, (iii) težo sankcije, ki se lahko izreče. ( 23 )

1.

Pravna opredelitev kršitve

47.

V italijanskem pravu so kršitve (in postopek njihovega ugotavljanja), ki so določene v členih 21 in 23 zakonika o varstvu potrošnikov, opredeljene kot upravne. Take narave je tudi denarna kazen, ki se uporablja v skladu s členom 27(9) tega zakonika.

48.

Kar zadeva sankcijo, ki jo je izreklo državno tožilstvo v Braunschweigu, predložitveno sodišče ne dvomi o njeni kazenski naravi.

49.

Vendar sta lahko kršitev in sankcija, ki sta v skladu z nacionalnim pravom po imenu upravni, za namene, ki so upoštevni v obravnavani zadevi, kazenski. Sodišče je razsodilo, da uporaba člena 50 Listine ni omejena samo na postopke in sankcije, ki so z nacionalnim pravom opredeljeni kot „kazenski“, ampak – ne glede na tako opredelitev v notranjem pravu – zajema postopke in sankcije, za katere je treba šteti, da imajo kaznovalno naravo na podlagi drugih dveh navedenih meril. ( 24 )

2.

Narava sankcije

50.

V zvezi z naravo sankcije je treba preveriti, ali „sledi predvsem represivnemu cilju […] Iz tega sledi, da je sankcija, ki ima represivni cilj, kazenske narave v smislu člena 50 Listine in da ji zgolj okoliščina, da sledi tudi preventivnemu cilju, ne more odvzeti opredelitve kot kazenska sankcija. […] [Ž]e narava kazenskih sankcij [je] taka, da so te namenjene tako represiji kot prevenciji nezakonitih dejanj. Nasprotno, ukrep, ki je omejen na povrnitev škode, povzročene z zadevno kršitvijo, ni kazenski.“ ( 25 )

51.

Člen 27(9) zakonika o varstvu potrošnikov določa, da se denarna kazen obvezno naloži poleg drugih ukrepov za pregon nepoštenih poslovnih praks, zlasti prepovedi nadaljevanja ali ponavljanja takih praks.

52.

Po mnenju italijanske vlade so represivne narave ti ukrepi, in ne denarna kazen iz člena 27(9) zakonika o varstvu potrošnikov. Namen denarne kazni naj bi bil izničiti konkurenčno prednost, ki jo je podjetje pridobilo z goljufivim ravnanjem v razmerju do potrošnikov, in ponovno vzpostaviti konkurenco na trgu, kakršna je obstajala pred nepošteno poslovno prakso.

53.

Brez poseganja v končno presojo predložitvenega sodišča me trditev italijanske vlade v zvezi s tem ne prepriča. Nasprotno menim, da je denarna kazen iz člena 27(9) zakonika o varstvu potrošnikov represivna: njen glavni namen ni povrnitev škode, ki so jo tretje osebe utrpele zaradi kršitve, temveč kaznovanje nezakonitega ravnanja. ( 26 )

54.

Navedeni člen namreč ne vsebuje nobene navedbe o popravljalni naravi sankcije, prav tako znesek sankcije ni odvisen od posledic kršitve za tretje osebe.

55.

Skratka, v obravnavani zadevi ni pomembno, da ima sankcija poleg represivnega tudi preventivni namen, in sicer odvračanje podjetij od nepoštenih poslovnih praks.

3.

Teža sankcije

56.

Zgornja meja sankcije, določena v členu 27(9) zakonika o varstvu potrošnikov, je 5 milijonov EUR, kar je visok znesek, ki kaže na njeno strogost. ( 27 )

57.

Res je, da kazen v višini 5 milijonov EUR za multinacionalno podjetje z velikim prometom, kot je družba VWAG, morda ni posebej obremenjujoča. ( 28 )

58.

Vendar ta okoliščina ne postavlja pod vprašaj strogosti sankcije, ki jo določa zakon. Kvečjemu bi lahko spodbudila zakonodajalca, da zviša znesek glob v primeru nepoštenih poslovnih praks, tako da bi fiksni znesek nadomestil z zneskom, ki je sorazmeren prometu. ( 29 )

59.

Poleg tega bi bilo treba težo sankcije presojati na podlagi njenih objektivnih značilnosti, in ne na podlagi njenega učinka na določeno podjetje, ki se sankcionira.

60.

Skratka, menim, da je upravna sankcija za izvajanje nepoštenih poslovnih praks, kot je ta v obravnavanem primeru, katere znesek lahko doseže tudi 5 milijonov EUR, po vsebini kazenska sankcija v smislu člena 50 Listine.

D.

Drugo vprašanje

61.

Consiglio di Stato (državni svet) želi izvedeti, ali člen 50 Listine nasprotuje „nacionalni ureditvi, ki omogoča, da se v postopku potrdi in da postane pravnomočna denarna upravna sankcija kazenske narave zoper pravno osebo zaradi nezakonitih ravnanj, ki pomenijo nepošteno poslovno prakso, za katero je bila zoper to osebo že izrečena pravnomočna kazenska obsodba v drugi državi članici, če je postala ta druga obsodba pravnomočna, preden je postala pravnomočna pritožba v zvezi s prvo upravno denarno sankcijo kazenske narave“.

62.

Po mnenju Sodišča sta „[z]a uporabo načela ne bis in idem […] potrebna dva pogoja, in sicer, prvič, da obstaja prejšnja pravnomočna odločba (pogoj ,bis‘), in drugič, da se prejšnja odločba in poznejši postopek pregona ali poznejše odločbe nanašajo na isto protikonkurenčno ravnanje (pogoj ,idem‘)“. ( 30 )

1.

Glede pogoja „bis“

63.

„[Z]a to, da se za sodno odločbo lahko šteje, da je pravnomočno odločila o dejanskem stanju, v zvezi s katerim je bil začet drug postopek, [je] potrebno ne le, da je ta odločba postala pravnomočna, ampak tudi, da je bila izdana na podlagi vsebinske presoje zadeve“. ( 31 )

64.

Iz podatkov v spisu je razvidno, da je odločba državnega tožilstva v Braunschweigu postala pravnomočna 13. junija 2018 in da je bila izdana z obrazložitvijo na podlagi vsebinske presoje zadeve. Na ta datum je bil italijanski upravni postopek sankcioniranja že začet, vendar še ni bil zaključen: zoper sklep AGCM z dne 4. avgusta 2016 je bila vložena pritožba in še ni bil (ter še vedno ni) pravnomočen.

65.

Čeprav sta postopka potekala delno vzporedno (po podatkih, predloženih na obravnavi, sta se prekrivala v obdobju štirih mesecev), je sankcija, ki jo je izreklo državno tožilstvo v Braunschweigu, postala pravnomočna, preden so italijanski organi sprejeli končno odločitev o istem dejanskem stanju in istih podjetjih. V zvezi s tem ni pomembno, da pravnomočnost nemške odločbe izhaja iz dejstva, da se družba VWAG zoper to odločbo ni pritožila. ( 32 )

66.

Vzporedno sta torej potekala dva postopka sankcioniranja, od katerih se je eden končal s pravnomočno kaznijo, zato je treba ugotoviti, ali se oba nanašata na isto dejansko stanje in ali sta bila usmerjena proti isti osebi.

2.

Glede pogoja „idem“

67.

V sodni praksi Sodišča prevladuje stališče, da se prepoved dvojnega kaznovanja nanaša na ista dejanska stanja (idem factum), ki se razumejo kot skupek konkretnih okoliščin, ki so medsebojno nerazdružljivo povezana, ne glede na njihovo pravno opredelitev (idem crimen).

68.

Kot navaja predložitveno sodišče, se postopka iz spora o glavni stvari nanašata na isto pravno osebo (družbo VWAG). Res je, da se italijanski sklep nanaša tudi na družbo VWGI, vendar to ne pomeni nujno prekinitve subjektivne istovetnosti, saj zadnjenavedena pripada družbi VWAG in je pod njenim nadzorom.

69.

Vsekakor bo moral zaradi ugovorov, ki jih v zvezi s tem navaja AGCM, glede razprave o subjektivni istovetnosti zadevnih podjetij odločiti Consiglio di Stato (državni svet).

70.

V zvezi z objektivno istovetnostjo je s členom 50 Listine prepovedano, da se za ista dejanja naloži več kazenskih sankcij v različnih postopkih, ki potekajo v ta namen. ( 33 )

71.

Ne zadostuje torej, da gre za podobna dejanska stanja, ampak morajo biti ista. Istovetnost dejanskih stanj se razume kot skupek konkretnih okoliščin, ki izhajajo iz dogodkov, ki so v bistvu isti, ker jih je povzročil isti storilec in ker so med seboj časovno in prostorsko neločljivo povezani. ( 34 )

72.

Ko je istovetnost dejanskih stanj ugotovljena, postane njihova pravna opredelitev v nacionalnem pravu drugotnega pomena. Ravno tako niso pomembne razlike v pravno zavarovanih interesih v eni ali drugi državi za ugotovitev obstoja istega kaznivega dejanja, saj se obseg varstva, podeljenega v členu 50 Listine, ne sme razlikovati od ene države članice do druge. ( 35 )

73.

Sodišče je v sodbah bpost in Nordzucker potrdilo prevlado istovetnosti dejanskih stanj (idem factum) nad istovetnostjo pravne opredelitve (idem crimen). To je potrdilo na področju pravil o prosti konkurenci in hkrati pojasnilo svojo prejšnjo sodno prakso na tem področju. ( 36 )

74.

Italijanska vlada je na obravnavi predlagala, ( 37 ) da bi bilo treba v primerih, ko usklajevanje med nacionalnimi organi ni izvedljivo, upoštevati splošne interese, ki jih ščitijo predpisi obeh zadevnih držav članic, da bi ugotovili, ali je podana istovetnost dejanskih stanj.

75.

Če sem prav razumel, naj bi se bilo treba vrniti k sodni praksi Sodišča o uporabi načela ne bis in idem na področju pravil o konkurenci, v skladu s katero se za ugotovitev obstoja idem zahtevata istovetnost dejanskih stanj in istovetnost varovanih pravnih interesov. Vendar menim, da je bila ta teza presežena s sodbama bpost in Nordzucker.

76.

Consiglio di Stato (državni svet) mora ugotoviti, ali sta v tem primeru dejanski stanji vsebinsko in časovno istovetni. V predložitveni odločbi navaja „podobnost, če ne celo istovetnost“ sankcioniranih dejanj in nato poudarja „homogenost ravnanja“, saj je bilo v obeh postopkih sankcionirano ravnanje v zvezi s trženjem vozil s prirejenimi napravami in oglaševanjem, ki je poudarjalo skladnost z okoljsko zakonodajo. ( 38 )

77.

Sodišče lahko v zvezi s tem predložitvenemu sodišču vseeno poda v razmislek naslednje elemente:

78.

Če bi predložitveno sodišče glede na te preudarke ugotovilo, da je podan idem factum, bi dvojnost postopkov načeloma in s pridržkom tega, kar bo analizirano v nadaljevanju, pomenila kršitev temeljne pravice, zagotovljene s členom 50 Listine. ( 43 )

E.

Tretje vprašanje za predhodno odločanje

79.

Consiglio di Stato (državni svet) želi izvedeti, ali je z Direktivo 2005/29 (zlasti njenima členoma 3(4) in 13(2)(e)) mogoče utemeljiti „odstopanje od prepovedi ,ne bis in idem‘ iz člena 50 Listine“.

80.

Navedel sem že ( 44 ) razloge, iz katerih menim, da se člena 3(4) in 13(2)(e) Direktive 2005/29 v tej zadevi ne uporabljata. Zato se bom skliceval samo na člen 50 Listine in na možnosti odstopanja od te prepovedi s sklicevanjem na člen 52(1), prvi stavek, Listine.

81.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je omejitev temeljne pravice, zagotovljene s členom 50 Listine, mogoče upravičiti na podlagi člena 52(1) te listine ( 45 ) pod nekaterimi pogoji: (i) obstajati mora zakonska določba; (ii) spoštovana mora biti bistvena vsebina pravice; (iii) obstajati mora razlog splošnega interesa ali potreba po varstvu temeljne pravice; in (iv) omejitev mora biti v skladu z načeloma nujnosti in sorazmernosti.

1.

Zakonska določba

82.

Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je bilo posredovanje državnega tožilstva iz Braunschweiga in italijanskega AGCM v skladu z zakonodajo, kot se zdi razvidno iz njegove odločbe.

83.

Zdi se, da v zvezi s tem ni veliko dvomov, saj je AGCM uporabil zakonik o varstvu potrošnikov, državno tožilstvo v Braunschweigu pa OWiG.

2.

Spoštovanje bistvene vsebine pravice do ne bis in idem

84.

Prav tako se zdi, da predložitveno sodišče ne dvomi, ali je ta pogoj v zadevi, ki jo obravnava, izpolnjen.

3.

Varstvo ciljev v splošnem interesu

85.

Odstopanje od prepovedi dvakratnega sojenja ali kaznovanja za ista dejanja na podlagi člena 52(1) Listine mora ustrezati cilju ali ciljem v splošnem interesu, ki jih priznava Unija, ali potrebi po varstvu pravic in svoboščin drugih.

86.

Kot sem že navedel, istovetnost pravnih interesov, ki jih varujejo pravila, na podlagi katerih sta naloženi obe sankciji, ni več upoštevna za opredelitev obstoja idem. ( 46 )

87.

Vendar so na podlagi sodbe v zadevi Menci ti pravni interesi lahko pomembni za uporabo izjem, ki temeljijo na členu 52 Listine. Pravila morajo varovati dopolnjujoče se, vendar ne identične splošne interese. Če bi bil cilj obeh nacionalnih postopkov varstvo istega splošnega interesa, bi se komplementarnost izgubila in njune kumulacije ne bi bilo mogoče upravičiti na podlagi člena 52 Listine. ( 47 )

88.

V tem primeru se zdi, da nemško in italijansko pravo ne sledita istim, temveč dopolnjujočim se ciljem:

89.

Gre torej za cilje, ki se dopolnjujejo: izpolnjevanje obveznosti nadzora podjetij koristi varstvu pravic potrošnikov, ki kupujejo njihove izdelke. Ponavljam, da oboji temeljijo na preudarkih splošnega interesa, kot je Sodišče že imelo priložnost potrditi. ( 49 )

4.

Sorazmernost in nujnost omejitve

90.

Omejitev načela ne bis in idem na podlagi člena 52(1) Listine mora biti tudi sorazmerna in nujna.

91.

Sodišče je izoblikovalo splošen pristop v zvezi z sorazmernostjo in nujnostjo omejitve, ki je predmet spora v glavni stvari, katerega izraz so naslednji preudarki:

92.

Skratka, Sodišče zahteva, da se preuči, ali so izpolnjena ta tri merila:

93.

Ponovno je predložitveno sodišče tisto, ki mora ob upoštevanju vseh okoliščin preveriti, ali so ta tri merila v obravnavani zadevi izpolnjena. Vendar bi mu Sodišče z namenom zagotovitve koristnega odgovora lahko podalo naslednja pojasnila.

a)

Jasnost in natančnost pravil o kumulaciji postopkov pregona in sankcij

94.

V predložitveni odločbi ni naveden noben nacionalni – italijanski ali nemški – predpis, ki bi posebej določal možnost (in pogoje) hkratnega vodenja postopkov in izrekanja ločenih kazni za ista dejanja, če so ta dejanja storjena v dveh državah članicah.

95.

To vprašanje je ločeno od vprašanja, ali so tako OWiG kot določbe italijanskega zakonika o varstvu potrošnikov o nepoštenih poslovnih praksah trdna pravna podlaga za izvedbo postopkov in naložitev sankcij. Kot sem že navedel, se zdi, da o jasnosti in natančnost teh pravil ni dvomov.

96.

S tega vidika je družba VWAG lahko predvidela in pričakovala, da bo v obeh (in tudi v drugih) državah članicah kaznovana zaradi svojega ravnanja v zvezi s prirejanjem motorjev, prodajo avtomobilov s takšnimi motorji in oglaševanjem, ki je prikrivalo to prirejanje.

b)

Strogost vseh naloženih sankcij

97.

Iz podatkov v spisu je razvidno, da kumulacija italijanske in nemške kazni ne bi bila nesorazmerna s sankcioniranim ravnanjem glede na promet družbe VWAG in gospodarsko prednost, ki jo je ta multinacionalna družba pridobila zaradi manipulacije z motorji (ocenjeno na 995 milijonov EUR).

98.

Kazen, ki jo je naložil nemški organ, znaša 1 milijardo EUR, kazen italijanskega organa pa 5 milijonov EUR. Vsota obeh se zato ne zdi pretirana za kaznovanje sankcioniranega ravnanja.

99.

Res je, da nemška kazen vključuje strogo „kaznovalni“ del in del, ki ustreza izničenju dobička, ki ga je ustvarila družba VWAG. Vendar ta okoliščina sama po sebi ne preprečuje naložitve kazni v visokem znesku. Podobno velja za kazen AGCM, ki je najvišja kazen, ki jo je mogoče naložiti v skladu z italijansko zakonodajo, s katero je bila prenesena Direktiva 2005/29.

100.

Vsekakor ponavljam, da se kumulacija kazni ne zdi nesorazmerna glede na resnost storjene kršitve in dobiček, ki ga je ustvarila družba VWAG.

c)

Usklajevanje postopkov

101.

Usklajevanje med nemškim in italijanskim postopkom sankcioniranja ter dokazi o dovolj tesni materialni in časovni povezavi med njima v tej zadevi vzbujajo precejšnje dvome.

102.

Tej težavi bom posvetil posebno pozornost, saj, kot bom pojasnil, razumem, da ni bilo usklajevanja postopkov, ki sta ju vodila državno tožilstvo v Braunschweigu in italijanski AGCM, razen če predložitveno sodišče ne razpolaga z dodatnimi informacijami, ki bi dokazovale nasprotno.

103.

Lahko bi se kvečjemu strinjali, da je med obema postopkoma obstajala vsebinska povezava in da sta potekala časovno blizu, vendar, ponavljam, zahteva po usklajevanju ni bila izpolnjena.

104.

Na nekaterih področjih prava Unije obstajajo mehanizmi za usklajevanje nacionalnih organov (med seboj in s Komisijo ali drugim organom Unije), namenjeni lajšanju sodelovanja, medsebojne pomoči in izmenjave informacij, zlasti v zvezi s postopki sankcioniranja:

105.

Ti mehanizmi olajšujejo uporabo načela ne bis in idem, saj preprečujejo podvajanje postopkov sankcioniranja za ista dejanja v čezmejnih sporih, ki vključujejo več držav članic. ( 56 )

106.

Nasprotno pa v tem sporu nacionalna organa z različnimi pristojnostmi nista imela na voljo posebnega mehanizma za usklajevanje.

107.

Res je, da Uredba (EU) št. 2006/2004, ( 57 ) ki se je uporabljala v obravnavanem obdobju in je bila pozneje nadomeščena z Uredbo 2017/2394, določa način sodelovanja in usklajevanja med nacionalnimi organi, odgovornimi za izvajanje zakonodaje o varstvu potrošnikov. AGCM je eden od teh organov in bi lahko uporabil ta instrument, vendar to ni veljalo za državno tožilstvo v Braunschweigu. ( 58 )

108.

Stranke so na obravnavi v odgovor na vprašanja Sodišča predložile te informacije:

109.

Kakor koli že, ta predlog za sprejetje predhodne odločbe po mojem mnenju opozarja na težave pri uporabi sodne prakse Sodišča, ki priznava omejitve člena 50 Listine na podlagi njenega člena 52, v primerih, kot je ta.

110.

Zlasti se zdi težko upoštevati zahtevo po usklajevanju v primeru kumulacije postopkov in kazni nacionalnih organov dveh držav s pristojnostmi na različnih področjih, za katere v pravu Unije niso predvideni posebni mehanizmi usklajevanja. ( 60 )

111.

Poleg tega bi lahko sodna praksa Sodišča v zvezi z zahtevo po usklajevanju med organi v primeru kumulacije postopkov in kazni v takih primerih imela paradoksalen učinek:

112.

Italijanska vlada je na obravnavi morda iz teh ali podobnih razlogov podredno predlagala, ( 61 ) naj se ne uporabi zahteva po usklajevanju, temveč naj se zahteva le presoja sorazmernosti kumuliranih kazni. Komisija pa je predlagala, naj se zahteva po usklajevanju razlaga ohlapno, in celo trdila, da merilo usklajevanja v primerih, kot je ta v obravnavani zadevi, ni potrebno. ( 62 )

113.

Sam ne pričakujem, da bo Sodišče spremenilo svojo sodno prakso na tem področju. Če ni sprejelo stališča, ki sem ga zagovarjal v svojih sklepnih predlogih v zadevi Menci, ( 63 ) niti poznejših kritik generalnega pravobranilca M. Bobka ( 64 ) v zvezi z merilom, določenim v sodbi Menci (pozneje ponovljenim v sodbah bpost in Nordzucker), je malo verjetno, da bo to storilo zdaj.

114.

Sodišče ima torej na voljo tri možnosti:

115.

Za skladnost s prejšnjo sodno prakso Sodišča bi bilo po mojem mnenju treba podpreti tretjo rešitev. Iz tega razloga in ker menim, da prevlada uporaba člena 50 Listine ter da več postopkov in sankcij, ki jih nacionalni organi, pristojni za različna področja, uporabijo proti isti osebi za ista dejanja, ni zajetih s členom 52(1) Listine, če se ukrepi teh organov niso dovolj usklajevani, je to tudi tisto, kar predlagam v tej zadevi.

V.

Predlog

116.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje Consiglio di Stato (državni svet, Italija) odgovori: