1.

Настоящото преюдициално запитване се отнася до трансграничното прилагане на член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) в случай, който не е свързан със свободното движение на хора в пространството на свобода, сигурност и правосъдие.

2.

В конкретния случай се припокриват санкции и санкционни производства на органи на две държави членки, Германия и Италия ( 2 ). Санкционираните деяния са извършени от един и същ автомобилен конгломерат със седалище в Германия, като техните последици са настъпили и в двете държави (наред с много други).

3.

При спорове от такова естество проблемът при прилагането на ограниченията на правото на ne bis in idem на основание член 52 от Хартата възниква, когато провежданите от органите на две държави членки производства не са достатъчно координирани, което води до дублиране на санкции.

4.

Всъщност Съдът е приел, че координирането на санкционните производства е задължително условие за допускане на тези ограничения. Трябва обаче да се установи дали запазването на това условие е възможно (и реалистично), когато се кумулират санкционни производства на две държави членки, провеждани от органи, компетентни в различни сектори на дейност, и не съществува правен механизъм за координиране на действията им ( 3 ).

I.

Правна уредба

А.

Правото на Съюза

1.

Харта на основните права на Европейския съюз

5.

Член 50 („Право на всеки да не бъде съден или наказван два пъти за едно и също престъпление“) гласи:

6.

Член 52 („Обхват […] на правата […]“) предвижда:

2.

Директива 2005/29/ЕО ( 4 )

7.

Съгласно член 1:

8.

Член 3, параграф 4 гласи:

9.

Член 13 е предвиждал:

10.

Същият член 13, след изменението си с Директива (ЕС) 2019/2161 ( 5 ), считано от 28 май 2022 г., вече има следния текст:

Б.

Националното право. Законодателен декрет № 206 от 6 септември 2005 г. ( 7 )

11.

Член 20, параграф 2 гласи:

12.

Член 20, параграф 4 установява две различни категории нелоялни практики: заблуждаващи практики (по смисъла на членове 21, 22 и 23) и агресивни практики (по смисъла на членове 24, 25 и 26).

13.

Член 27, параграф 9 гласи:

II.

Фактите, спорът и преюдициалните въпроси

14.

С решение № 26137 от 4 август 2016 г. AGCM налага на Volkswagen Group Italia S.p.A. и Volkswagen Aktiengesellschaft (наричани по-нататък съответно „VWGI“ и „VWAG“) имуществена санкция в размер на 5 милиона евро с мотива, че са извършвали нелоялни търговски практики по член 21, параграф 1, буква b), член 23, параграф 1, буква d) и член 21, параграфи 3 и 4 от Кодекса за потреблението. Тези разпоредби транспонират Директива 2005/29 в италианското право.

15.

Според акта за преюдициално запитване установените от AGCM нарушения на VWGI и VWAG се състоят в:

16.

VWGI и VWAG обжалват решението на AGCM пред Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Областен административен съд Лацио, Италия, наричан по-нататък „TAR Лацио“).

17.

През 2018 г., след приемането на решение № 26137 от 2016 г. от AGCM, но преди постановяването на решението на TAR Лацио, прокуратурата в Брауншвайг връчва на VWAG наказателно постановление, с което на основание на Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (Закон за административните нарушения, наричан по-нататък „OWiG“) му налага санкция в размер на 1 милиард евро ( 9 ).

18.

Тази санкция се отнася, наред с другото, до същите санкционирани от AGCM деяния. Запитващата юрисдикция подчертава, че установените в Германия нарушения се отнасят до:

19.

Наказателното постановление на прокуратурата в Брауншвайг влиза в сила на 13 юни 2018 г., тъй като VWAG се отказва от правото си на обжалване и освен това на 18 юни 2018 г. плаща имуществената санкция.

20.

На 3 април 2019 г. TAR Лацио отхвърля жалбата на VWGI и VWAG с решение № 6920/2019, въпреки че тези две дружества са посочили издаването на наказателното постановление от прокуратурата в Брауншвайг.

21.

По-специално VWGI и VWAG се позовават на решения на юрисдикции от други държави членки, с които са били прекратени националните производства относно промените в отчитането на емисиите с мотива, че тези деяния вече са били санкционирани в Германия.

22.

TAR Лацио не приема този довод. Той посочва, че правното основание на санкцията на AGCM е различно спрямо наложената в Германия санкция и принципът ne bis in idem допуска налагането на първата.

23.

VWGI и VWAG обжалват решението на TAR Лацио пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), който отправя до Съда следните въпроси:

III.

Производството пред Съда

24.

Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 11 януари 2022 г.

25.

Писмени становища представят AGCM, сдружението Codacons ( 10 ), VWGI, нидерландското и италианското правителство и Европейската комисия.

26.

В съдебното заседание, проведено на 19 януари 2023 г., участват AGCM, VWGI, нидерландското и италианското правителство и Европейската комисия.

IV.

Анализ

А.

Допустимост

27.

AGCM счита, че преюдициалните въпроси трябва да се приемат за недопустими по две причини:

28.

Според мен нито един от тези два довода не е убедителен, за да се обяви преюдициалното запитване за недопустимо.

29.

По отношение на първия довод член 51, параграф 1 от Хартата предвижда, че нейните разпоредби се отнасят за държавите членки, когато те прилагат правото на Съюза ( 12 ). Тъй като решението на AGCM се основава на разпоредби на италианския Кодекс за потреблението, с които е транспонирана Директива 2005/29, е налице случай, при който държава членка прилага правото на Съюза.

30.

Това обстоятелство е достатъчно, за да се приложи член 50 от Хартата, и без оглед на това дали решението на германската прокуратура се основава на вътрешна правна норма, с която е транспонирано правото на Съюза.

31.

Освен това, въпреки че германската санкция намира непосредствено основание в OWiG (закон, който по принцип е чужд на правото на Съюза), с нея в крайна сметка се наказва не само формалното нарушение на задължението за надзор, но и косвено материалноправните нарушения на нормите на Съюза, уреждащи процедурите за типово одобрение на превозните средства ( 13 ). В този смисъл при налагането ѝ се прилага и правото на Съюза, поради което трябва да се спазва Хартата, и по-специално член 50 от нея.

32.

Не може да се приеме и вторият довод за недопустимост, изтъкнат от AGCM, който засяга по-скоро съществото на спора, отколкото условията за допустимост на преюдициалното запитване.

33.

Деянията, предмет на италианското и германското санкционно производство, са тясно свързани, тъй като и в двата случая става въпрос за: а) неправомерно монтиране на устройство, подправящо изпитванията за емисии, и б) реклама и продажба на превозни средства, без да се разкрива това обстоятелство, в друга държава членка.

34.

Дали тази връзка е достатъчна, за да се приеме, че санкционираните деяния в двете производства са идентични, е въпрос, който, повтарям, се отнася до съществото на спора, а не до условията за допустимост на преюдициалното запитване.

Б.

Предварителни бележки

35.

Преди да предложа отговор на запитващата юрисдикция, ще направя две уточнения относно нормите, които запитващата юрисдикция посочва в третия си преюдициален въпрос.

36.

Според мен от тях за настоящия случай не са релевантни член 3, параграф 4 и член 13, параграф 2, буква д) от Директива 2005/29 и член 54 от КПСШ.

37.

Що се отнася до член 3, параграф 4 от Директива 2005/29 ( 14 ) във връзка със съображение 10 от нея, от него следва, че тази Директива се прилага, когато няма специфични разпоредби в правото на Съюза, уреждащи специфични аспекти на нелоялни търговски практики. Разпоредбата се отнася до противоречия между норми на Съюза, а не между национални норми ( 15 ).

38.

Този член е израз на принципа на специалното право: производството по Директива 2005/29 се явява субсидиарно спрямо други по-специфични производства по правото на Съюза за санкциониране на нелоялни търговски практики ( 16 ). Не става въпрос за норма, представляваща уточнение на принципа ne bis in idem, закрепен в член 50 от Хартата. Той просто е насочен към предотвратяване на кумулиране на производства, попадащи в обхвата на различни правни норми в областта на санкционирането на нелоялни търговски практики.

39.

По отношение на член 13, параграф 2 от Директива 2005/29, той е включен в нея с Директива 2019/2161 ( 17 ) и се прилага само от 28 май 2022 г. ( 18 ). Поради това той не е приложим ratione temporis към санкционираните деяния по главното производство.

40.

Що се отнася до член 54 от КПСШ, Съдът е приел, че „закрепеният в посочения член принцип ne bis in idem цели да не се допуска в пространството на свобода, сигурност и правосъдие лицето, по отношение на което производството е окончателно приключило, да бъде — при упражняване на правото си на свободно движение — преследвано за едно и също деяние на територията на няколко държави членки […]“ ( 19 ).

41.

В настоящия случай, въпреки че става въпрос за трансгранично прилагане на принципа ne bis in idem с участието на германски и италиански органи, защитата на свободното движение на хора, която е причината за съществуването на член 54 от КПСШ, не е предмет на обсъждане.

42.

С оглед на гореизложеното считам, че отговорът на запитващата юрисдикция следва да бъде даден само с оглед на член 50 от Хартата.

В.

По първия въпрос

43.

Consiglio di Stato (Държавен съвет) иска да се установи дали санкциите, наложени във връзка с нелоялни търговски практики съгласно националната правна уредба, с която е транспонирана Директива 2005/29, могат да се квалифицират като административни санкции с наказателноправен характер. Размерът на тези санкции може да е от 5 000 евро до 5 милиона евро.

44.

Принципът ne bis in idem, предвиден в член 50 от Хартата, забранява кумулирането както на производства, така и на санкции, които имат наказателноправен характер по смисъла на този член, за същото деяние срещу същото лице ( 20 ).

45.

Запитващата юрисдикция трябва да преценява във всеки конкретен случай наказателноправния характер на производствата и санкциите, прилагайки приетите от Съда критерии, които препращат към съдебната практика на Европейския съд по правата на човека ( 21 ) (известни като „критериите Engel“) ( 22 ). Съдът обаче може да даде допълнителни уточнения, за да насочи запитващата юрисдикция при тълкуването ѝ.

46.

Посочените критерии се отнасят до: i) правната квалификация на нарушението във вътрешното право; ii) естеството на санкцията; iii) тежестта на санкцията, която може да бъде наложена ( 23 ).

1.

Правна квалификация на нарушението

47.

Италианското право квалифицира като административни нарушенията (както и производствата за тяхното установяване), предвидени в членове 21 и 23 от Кодекса за потреблението. Имуществената санкция, приложима съгласно член 27, параграф 9 от посочения кодекс, е от същото естество.

48.

Що се отнася до наложената от прокуратурата в Брауншвайг санкция, запитващата юрисдикция няма съмнения относно нейния наказателноправен характер.

49.

Нарушение и санкция, които са определени като административни съгласно националното право, обаче могат да имат наказателноправен характер за целите на настоящото производство. Съдът е приел, че член 50 от Хартата се прилага не само към производства и санкции, квалифицирани от националното право като „наказателноправни“, но и към производства и санкции, за които, независимо от тази квалификация по националното право, трябва да се счете, въз основа на другите посочени по-горе два критерия, че имат наказателноправен характер ( 24 ).

2.

Естество на санкцията

50.

Що се отнася до естеството на санкцията, следва да се провери дали тя „има репресивна цел […]. От това следва, че санкция, която има репресивна цел, е с наказателноправен характер по смисъла на член 50 от Хартата и единствено обстоятелството, че тя преследва и превантивна цел, не може да я лиши от квалификацията ѝ като наказателноправна санкция. […] [П]рисъщи за наказателноправните санкции са както репресията, така и превенцията на противоправните деяния. За разлика от това, мярка, която само поправя вредата, причинена от съответното нарушение, няма наказателноправен характер“ ( 25 ).

51.

Член 27, параграф 9 от Кодекса за потреблението предвижда, че имуществената санкция се добавя задължително към другите предвидени мерки за санкциониране на нелоялните търговски практики, по-специално към забраната за продължаване или повтаряне на тези практики.

52.

Според италианското правителство именно тези мерки, а не имуществената санкция по член 27, параграф 9 от Кодекса за потреблението са от репресивно естество. Имуществената санкция има за цел да неутрализира конкурентното предимство, получено от предприятието с измамното му поведение към потребителите, и да възстанови положението на конкуренцията на пазара, което е съществувало преди нелоялната търговска практика.

53.

Независимо от крайната преценка на запитващата юрисдикция, според мен тезата на италианското правителство в това отношение не е убедителна. Обратно, считам, че имуществената санкция по член 27, параграф 9 от Кодекса за потреблението има репресивен характер: нейната главна цел не е да се поправи претърпяната от трети лица вреда вследствие на нарушението, а да се санкционира противоправното поведение ( 26 ).

54.

Всъщност в посочения член нищо не сочи, че санкцията има поправящ характер, нито размерът ѝ зависи от последиците от нарушението за трети лица.

55.

Накрая, за настоящия случай е ирелевантно, че освен репресивна цел санкцията има и превантивна цел, т.е. целта да възпира предприятията от извършване на нелоялни търговски практики.

3.

Тежест на санкцията

56.

Максималният размер на санкцията, предвиден в член 27, параграф 9 от Кодекса за потреблението, е 5 милиона евро, което представлява висока сума, показателна за нейната строгост ( 27 ).

57.

Вярно е, че санкция от 5 милиона евро може да не е особено висока за мултинационално предприятие с голям оборот, какъвто е случаят с VWAG ( 28 ).

58.

Това обстоятелство обаче не поставя под съмнение значително репресивния характер на предвидената в закона санкция. То най-много би послужило като стимул за законодателя да увеличи размера на глобите за нелоялни търговски практики, като замени фиксирания размер с размер, пропорционален на оборота ( 29 ).

59.

Освен това тежестта на санкцията трябва да се преценява в зависимост от нейните обективни характеристики, а не от конкретното ѝ въздействие върху определено санкционирано предприятие.

60.

В обобщение считам, че административна санкция за извършване на нелоялни търговски практики като разглежданата в настоящия случай, чийто размер може да възлиза на 5 милиона евро, има наказателноправен характер по смисъла на член 50 от Хартата.

Г.

По втория въпрос

61.

Consiglio di Stato (Държавен съвет) иска да се установи дали член 50 от Хартата не допуска „национална правна уредба, която позволява в хода на съдебното производство да се потвърди и да влезе в сила административна имуществена санкция с наказателноправен характер по отношение на юридическо лице за неправомерни действия, съставляващи нелоялни търговски практики, за които то междувременно е осъдено с влязла в сила присъда в друга държава членка, когато втората присъда е влязла в сила преди формирането на сила на пресъдено нещо в производството по обжалване на първата административна имуществена санкция с наказателноправен характер“.

62.

Според Съда „[п]рилагането на принципа ne bis in idem е подчинено на две условия, а именно, от една страна, да има предходно окончателно решение (условието „bis“) и от друга страна, едни и същи деяния да са били предмет на предходно решение и на последващи производства или решения (условието „idem“)“ ( 30 ).

1.

По отношение на „bis“

63.

„[З]а да може да се приеме, че със съдебния акт има окончателно произнасяне по деянието, предмет на второ производство, е необходимо не само този акт да е станал окончателен, но и да е бил постановен след преценка на делото по същество“ ( 31 ).

64.

От информацията в материалите по делото следва, че наказателното постановление на прокуратурата в Брауншвайг е влязло в сила на 13 юни 2018 г. и е издадено мотивирано след преценка на делото по същество. Към тази дата италианското административнонаказателно производство вече е било образувано, но не е било приключило: решението на AGCM от 4 август 2016 г. е било обжалвано и все още не е било (нито е) влязло в сила.

65.

Въпреки че двете производства се провеждат отчасти паралелно във времето (според предоставената в съдебното заседание информация те се припокриват в продължение на 4 месеца), наложената от прокуратурата в Брауншвайг санкция влиза в сила преди окончателното произнасяне на италианските органи по отношение на същото деяние и същите предприятия. За тези цели е ирелевантно, че германското решение е влязло в сила поради необжалването му от VWAG ( 32 ).

66.

Следователно е налице дублиране на санкционни производства, едното от които приключва с влязло в сила решение, поради което трябва да се установи дали двете се отнасят до едно и също деяние срещу едно и също лице.

2.

По отношение на „idem“

67.

Преобладаващото в практиката на Съда становище е, че забраната за двойното наказване се отнася до едни и същи съставомерни деяния (idem factum), представляващи съвкупност от конкретни обстоятелства, неразделно свързани помежду си, независимо от тяхната правна квалификация (idem crimen).

68.

Както посочва запитващата юрисдикция в акта, двете производства — предмет на спора по главното производство, се отнасят до едно и също юридическо лице (VWAG). Вярно е, че италианското решение засяга и VWGI, но това обстоятелство не нарушава непременно субективната идентичност, тъй като последното предприятие принадлежи на първото и е под негов контрол.

69.

Във всички случаи, с оглед на възраженията на AGCM в това отношение, Consiglio di Stato (Държавен съвет) трябва да вземе решение по спора относно субективната идентичност на съответните предприятия.

70.

Що се отнася до обективната идентичност, член 50 от Хартата забранява налагането за същото деяние на няколко санкции с наказателноправен характер в резултат на различни производства, водени с тези цели ( 33 ).

71.

Следователно не е достатъчно деянието да е сходно, а трябва да е идентично. Идентичността на съставомерните деяния се разбира като съвкупност от конкретни фактически обстоятелства, произтичащи от събития, които по същество са едни и същи, тъй като се отнасят до един и същи извършител и са неразделно свързани помежду си във времето и в пространството ( 34 ).

72.

След като се установи идентичността на деянието, правната му квалификация в националното право е второстепенна. Различията в защитените правни интереси в една или друга държава също са без значение за констатирането на наличието на едно и също престъпление, тъй като обхватът на закрилата, предоставена с член 50 от Хартата, не може да се различава в отделните държави членки ( 35 ).

73.

В решения bpost и Nordzücker Съдът потвърждава предимството на идентичността на деянията (idem factum) пред идентичността на правната квалификация (idem crimen). Той потвърждава това във връзка с разпоредбите относно свободната конкуренция, нюансирайки предходната си практика в тази област ( 36 ).

74.

В съдебното заседание италианското правителство предлага ( 37 ) при невъзможност за координация между националните органи да се вземат предвид защитените общи интереси от нормите на съответните две държави членки, за да се установи дали е налице идентичност на деянията.

75.

Ако правилно съм разбрал, става въпрос за връщане към практиката на Съда относно прилагането на ne bis in idem в областта на правилата за конкуренция, която изискваше идентичност на деянията и на защитените правни интереси, за да се установи наличието на idem. Считам обаче, че тази теза вече не е актуална след решения bpost и Nordzücker.

76.

Consiglio di Stato (Държавен съвет) следва да установи дали в случая деянието е едно и също от материалноправна и времева гледна точка. В акта си за преюдициално запитване той посочва „сходството, а не идентичността“ на санкционираните деяния, за да изтъкне по-нататък „еднаквостта на действията“, тъй като и в двете производства са санкционирани действия, свързани с предлагането на пазара на превозни средства с манипулирани устройства и с рекламата, която подчертава спазването на нормативните изисквания в областта на околната среда ( 38 ).

77.

Съдът обаче може да предостави на запитващата юрисдикция следните насоки за размисъл в това отношение:

78.

Ако с оглед на тези съображения запитващата юрисдикция приеме, че е налице idem factum, дублирането на производствата би представлявало по принцип и без да се засяга това, което ще анализирам по-нататък, нарушение на основното право, гарантирано в член 50 от Хартата ( 43 ).

Д.

По третия преюдициален въпрос

79.

Consiglio di Stato (Държавен съвет) иска да установи дали Директива 2005/29 (по-специално член 3, параграф 4 и член 13, параграф 2, буква д) от нея) може да обоснове „дерогация от забраната bis in idem, установена в член 50 от Хартата“.

80.

Вече посочих ( 44 ) причините, поради които считам, че член 3, параграф 4 и член 13, параграф 2, буква д) от Директива 2005/29 не са приложими в настоящия случай. Поради това ще се спра само на член 50 от Хартата и на възможностите за прилагане на член 52, параграф 1, първо изречение, за да се допусне дерогация от посочената забрана.

81.

Съгласно практиката на Съда ограничение на основното право, гарантирано в член 50 от Хартата, може да бъде обосновано въз основа на член 52, параграф 1 от нея ( 45 ) при определени условия: i) наличие на законова разпоредба; ii) зачитане на основното съдържание на правото; iii) наличие на общ интерес или необходимостта от защита на основно право; iv) съобразяване на ограничението с принципите на необходимост и на пропорционалност.

1.

Законова разпоредба

82.

Запитващата юрисдикция следва да провери дали, както следва от акта ѝ за преюдициално запитване, действията на прокуратурата в Брауншвайг и на италианския AGCM са в съответствие с предвиденото в закона.

83.

Изглежда, че не съществува съмнение в това отношение, тъй като AGCM е приложил Кодекса за потреблението, а прокуратурата в Брауншвайг — OWiG.

2.

Зачитане на основното съдържание на правото на ne bis in idem

84.

Запитващата юрисдикция явно няма съмнения и по отношение на изпълнението на това условие в спора, с който е сезирана.

3.

Защита на цели от общ интерес

85.

Дерогацията на основание член 52, параграф 1 от Хартата от забраната за повторно осъждане или наказание за едно и също деяние трябва да отговаря на призната/и от Съюза цел(и) от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.

86.

Както посочих по-горе, идентичността на правните интереси, защитени от нормите, въз основа на които са наложени двете санкции, вече не е релевантна за квалификацията на idem ( 46 ).

87.

След решение Menci обаче тези правни интереси могат да са релевантни за прилагането на дерогациите, основани на член 52 от Хартата. Необходимо е нормите да защитават допълнителни общи интереси, а не идентични. Ако двете национални производства имат за цел защитата на един и същ общ интерес, се губи допълнителният характер и кумулирането им не може да бъде обосновано по член 52 от Хартата ( 47 ).

88.

В настоящия случай германското и италианското законодателство, изглежда, преследват не идентични, а допълнителни цели:

89.

Следователно става въпрос за взаимно допълващи се цели: спазването на задължението за надзор от страна на предприятията допринася за защитата на правата на потребителите, които купуват техните продукти. И двете, повтарям, представляват цели от общ интерес, както Съдът е имал повод да потвърди ( 49 ).

4.

Пропорционалност на ограничението и необходимост от него

90.

Ограничението на принципа ne bis in idem на основание член 52, параграф 1 от Хартата трябва освен това да бъде пропорционално и необходимо.

91.

Съдът е установил обща практика относно пропорционалността на разглежданото в настоящия случай ограничение и необходимостта от него, пример за която са съображенията, които възпроизвеждам по-долу:

92.

В крайна сметка Съдът изисква преценка на изпълнението на следните три критерия:

93.

Отново запитващата юрисдикция следва да провери с оглед на всички обстоятелства дали в спора по главното производство са изпълнени тези три критерия. За да ѝ се даде полезен отговор, Съдът обаче може да ѝ предостави следните уточнения.

а)

Яснота и точност на правилата за кумулиране на производства и санкции

94.

В акта за преюдициално запитване не са посочени национални правила, италиански или германски, които да предвиждат конкретно възможността (и условията) за образуване на едновременни производства и за налагане на отделни санкции за едно и също деяние, когато те протичат в две държави членки.

95.

Отделен е въпросът, че както OWiG, така и разпоредбите на италианския Кодекс за потреблението относно нелоялните търговски практики представляват солидни правни основания за образуването на производствата и налагането на санкциите. Яснотата и точността на тези правила, както посочих по-горе, изглежда, не пораждат съмнения.

96.

От тази гледна точка VWAG е могло да предвиди и да очаква санкционирането си и в двете държави членки (както и в други) за действията си във връзка с манипулирането на двигателите, продажбата на автомобилите с тези двигатели и рекламата, която прикрива манипулирането.

б)

Обща тежест на всички наложени санкции

97.

От информацията в материалите по делото следва, че кумулирането на италианската санкция към германската не е непропорционално спрямо санкционираното поведение предвид оборота на VWAG и икономическото предимство, получено от това мултинационално предприятие в резултат на манипулирането на двигателите (изчислено на 995 милиона евро).

98.

Санкцията на германския орган е 1 милиард евро, а на италианския орган е 5 милиона евро. Следователно сборът от двете санкции не изглежда прекомерен за наказване на санкционираното поведение.

99.

Вярно е, че германската санкция се състои от една част, която е изцяло „наказателна“, и от друга част, която има за цел да неутрализира придобитата от VWAG печалба. Това обстоятелство обаче не е пречка да се счита, че сама по себе си санкцията е с голям размер. Същото важи и за санкцията на AGCM, представляваща най-високата санкция, която може да бъде наложена съгласно италианското законодателство, с което е транспонирана Директива 2005/29.

100.

При всички случаи, повтарям, кумулирането на санкциите не изглежда непропорционално спрямо тежестта на извършеното нарушение и придобитата печалба от VWAG.

в)

Координиране на производствата

101.

Координацията между германското и италианското санкционно производство и доказването на достатъчно тясна материална и времева връзка между тях пораждат доста съмнения в настоящия случай.

102.

Ще отделя специално внимание на този проблем, тъй като, както посочих по-горе, според мен, освен ако запитващата юрисдикция не разполага с допълнителна информация за обратното, между двете производства, проведени пред прокуратурата в Брауншвайг и италианския AGCM, не е имало координация.

103.

Най-много би могло да се приеме, че между двете производства е имало материална връзка и те са били проведени в близък период от време, но повтарям, не е изпълнено изискването за координация.

104.

В някои области от правото на Съюза съществуват механизми за координиране на националните органи (помежду си и с Комисията или с друг орган на Съюза) за улесняване на сътрудничеството, взаимната помощ и обмена на информация, по-специално по отношение на провеждането на санкционни производства:

105.

Тези механизми улесняват прилагането на принципа ne bis in idem при избягване на дублирането на санкционни производства за едно и също деяние при трансгранични спорове, засягащи няколко държави членки ( 56 ).

106.

В настоящия случай обаче националните органи с разнородна компетентност не са разполагали със специфичен механизъм за координация.

107.

Вярно е, че Регламент (ЕС) № 2006/2004 ( 57 ), приложим към момента на настъпване на фактите и заменен впоследствие с Регламент 2017/2394, е предвиждал средство за сътрудничество и координация между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителите. AGCM е един от тези органи и е могъл да използва този инструмент, което обаче не важи за прокуратурата в Брауншвайг ( 58 ).

108.

В отговор на въпросите на Съда страните предоставят в съдебното заседание следната информация:

109.

При всички положения това, което според мен настоящото преюдициално запитване показва, е трудността при прилагането на практиката на Съда, която в случаи като настоящия допуска ограничения на член 50 от Хартата на основание член 52 от нея.

110.

По-конкретно явно е трудно да се изпълни изискването за координация, когато става въпрос за кумулиране на провеждани производства и налагани санкции от национални органи на две държави, компетентни в различни области, за които в правото на Съюза не са предвидени специфични механизми за координация ( 60 ).

111.

Освен това практиката на Съда относно изискването за координация между органите при наличие на кумулиране на производства и санкции би имала парадоксален ефект в тези случаи:

112.

Може би по тези или аналогични причини в съдебното заседание италианското правителство предлага при условията на евентуалност ( 61 ) да не се прилага изискването за координация, а да се изисква само проверка за пропорционалност на кумулирането на санкциите. Комисията от своя страна настоява за разширително тълкуване на изискването за координация до степен, че според нея критерият за координация не е необходим в случаи като настоящия ( 62 ).

113.

От своя страна не очаквам Съдът да промени практиката си в това отношение. Щом като той не прие защитената от мен теза в заключението ми по дело Menci ( 63 ), нито последващия критичен анализ на генерален адвокат Bobek ( 64 ) във връзка с установения критерий в решение Menci (повторен впоследствие в решения bpost и Nordzücker), няма вероятност да го направи сега.

114.

Следователно Съдът има три възможности:

115.

Според мен съгласуването с предходната практика на Съда би било в подкрепа на третото разрешение. Именно по тази причина, както и защото считам, че прилагането на член 50 от Хартата има предимство и че член 52, параграф 1 от нея не допуска наличието на множество провеждани производства и налагани санкции по отношение на едно и също лице за едно и също деяние от национални органи с различни области на компетентност, когато действията им не са достатъчно координирани, предлагам това разрешение и за настоящия случай.

V.

Заключение

116.

С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване на Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) по следния начин: