1.

Förevarande begäran om förhandsavgörande handlar om en gränsöverskridande tillämpning av artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), i ett mål som inte har någon anknytning till den fria rörligheten för personer inom området för frihet, säkerhet och rättvisa.

2.

I förevarande fall sammanstrålar påföljder och påföljdsförfaranden vid myndigheter i två olika medlemsstater, nämligen Tyskland och Italien. ( 2 ) Det agerande som bestraffats tillskrivs ett konglomerat av bilföretag med säte i Tyskland och det har fått konsekvenser i båda dessa (och en rad andra) stater.

3.

I tvister av det här slaget uppkommer det problem med att tillämpa begränsningarna av rätten till ne bis in idem, med stöd av artikel 52 i stadgan, när de förfaranden som myndigheterna i två olika medlemsstater har inlett inte genomförs på ett tillräckligt samordnat sätt, vilket leder till dubbla påföljder.

4.

EU-domstolen har därför slagit fast att en samordning av påföljdsförfarandena är ett oeftergivligt krav för att sådana begränsningar ska godtas. Det måste emellertid klargöras huruvida det är möjligt (och realistiskt) att upprätthålla detta krav när påföljdsförfaranden i två olika medlemsstater som handhas av myndigheter som är behöriga inom olika områden, kumuleras och det inte finns någon rättslig mekanism för att samordna förfarandena. ( 3 )

I.

Tillämpliga bestämmelser

A.

Unionsrätt

1.

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna

5.

Artikel 50 (”Rätt att inte bli dömd eller straffad två gånger för samma brott”) har följande lydelse:

6.

I artikel 52 (”Rättigheternas … räckvidd …”) föreskrivs följande:

2.

Direktiv 2005/29/EG ( 4 )

7.

Artikel 1 har följande lydelse:

8.

I artikel 3.4 föreskrivs följande:

9.

Artikel 13 hade följande lydelse:

10.

Denna artikel 13 har efter ändringen av den genom direktiv (EU) 2019/2161, ( 5 ) med verkan från och med den 28 maj 2022, fått följande lydelse:

B.

Nationell rätt. Lagstiftningsdekret nr 206 av den 6 september 2005 ( 7 )

11.

Artikel 20.2 har följande lydelse:

12.

I artikel 20.4 identifieras två olika kategorier av otillbörliga metoder: vilseledande metoder (i den mening som avses i artiklarna 21, 22 och 23) och aggressiva metoder (i den mening som avses i artiklarna 24, 25 och 26).

13.

Artikel 27.9 har följande lydelse:

II.

Faktiska omständigheter, det nationella målet och tolkningsfrågor

14.

AGCM ålade genom beslut nr 26137 av den 4 augusti 2016 Volkswagen Group Italia SpA och Volkswagen Aktiengesellschaft (nedan kallade VWGI respektive VWAG) en sanktionsavgift på fem miljoner euro, med motiveringen att bolagen hade tillämpat otillbörliga affärsmetoder i enlighet med artiklarna 21.1 b, 23.1 d och 21.3 och 21.4 i konsumentlagen. Genom dessa bestämmelser införlivas direktiv 2005/29 med italiensk rätt.

15.

Enligt beslutet att begära förhandsavgörande ansåg AGCM att VWGI och VWAG hade gjort sig skyldiga till följande överträdelser:

16.

VWGI och VWAG överklagade AGCM:s beslut till Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen för regionen Lazio, Italien) (nedan kallad den regionala förvaltningsdomstolen).

17.

Efter att beslut nr 26137 hade fattats år 2016 men innan den regionala förvaltningsdomstolen hade meddelat dom, delgav åklagarmyndigheten i Braunschweig VWAG ett beslut om föreläggande år 2018, där åklagarmyndigheten ålade VWAG en påföljd på en miljard euro, i enlighet med Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (den tyska lagen om juridiska personers administrativa ansvar; nedan kallad OWiG). ( 9 )

18.

Påföljden avsåg bland annat samma faktiska omständigheter för vilka AGCM hade påfört en sanktionsavgift. Den hänskjutande domstolen betonar att överträdelserna i Tyskland avsåg följande:

19.

Åklagarmyndigheten i Braunschweigs beslut vann laga kraft den 13 juni 2018, eftersom VWAG hade avstått från sin rätt att överklaga och dessutom hade betalat påföljden.

20.

Den regionala förvaltningsdomstolen ogillade den 3 april 2019 genom dom nr 6920/2019 VWGI:s och VWAG:s överklagande, trots att dessa två bolag hade åberopat beslutet om föreläggande från åklagarmyndigheten i Braunschweig.

21.

WVGI och VWAG hade särskilt åberopat avgöranden från domstolar i andra medlemsstater, där det slogs fast att inhemska förfaranden rörande ändrade utsläppsvärden skulle avslutas, med motiveringen att dessa gärningar redan hade beivrats i Tyskland.

22.

Den regionala förvaltningsdomstolen godtog inte detta argument. Den slog fast att den påföljd som AGCM hade ålagt bolagen byggde på en annan rättslig grund än den som de hade ålagts i Tyskland och att principen ne bis in idem inte utgjorde hinder för den förstnämnda.

23.

WVGI och VWAG har överklagat den regionala förvaltningsdomstolens dom till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som har hänskjutit följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

III.

Förfarandet vid EU-domstolen

24.

Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 11 januari 2022.

25.

AGCM, organisationen Codacons, ( 10 ) VWGI, den nederländska och den italienska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.

26.

Vid förhandlingen som hölls den 19 januari 2023 deltog AGCM, VWGI, den nederländska och den italienska regeringen samt kommissionen.

IV.

Bedömning

A.

Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning

27.

AGCM anser att tolkningsfrågorna ska avvisas av två skäl:

28.

Jag finner inget av dessa två argument övertygande för att avvisa begäran om förhandsavgörande.

29.

Vad beträffar det förstnämnda föreskrivs det i artikel 51.1 i stadgan att dess bestämmelser riktar sig till medlemsstaterna när dessa tillämpar unionsrätten. ( 12 ) Eftersom AGCM:s beslut bygger på bestämmelser i den italienska konsumentlagen som genomför direktiv 2005/29, handlar det om ett område där en medlemsstat tillämpar unionsrätten.

30.

Denna omständighet är tillräcklig för att artikel 50 i stadgan ska vara tillämplig, oberoende av huruvida den tyska åklagarmyndigheten har fattat ett beslut som bygger på en nationell bestämmelse som genomför unionsrätten.

31.

Även om den tyska påföljden närmast bygger på OWiG (en lag som i princip inte omfattas av unionsrätten), åläggs den inte bara på grund av det formella åsidosättandet av övervakningsskyldigheterna, utan indirekt även för det materiella åsidosättandet av unionsrättsliga bestämmelser som reglerar förfarandet för typgodkännande av fordon. ( 13 ) Det innebär att även unionsrätten tillämpas och därför ska stadgan, och särskilt artikel 50 i den, iakttas.

32.

Inte heller kan den andra grunden för avvisning som AGCM har åberopat godtas. Den handlar mer om prövningen i sak än om villkoren för att begäran om förhandsavgörande ska tas upp till prövning.

33.

Det finns en nära anknytning mellan de faktiska omständigheterna i det italienska och det tyska påföljdsförfarandet, eftersom det i båda fallen rör sig om: a) en otillbörlig montering av en anordning som ändrade mätvärdena för utsläppen och b) marknadsföring och försäljning av fordon i en annan medlemsstat, samtidigt som denna omständighet undanhölls.

34.

Huruvida denna anknytning är tillräckligt stark för att de faktiska omständigheter som föranlett påföljderna i de båda förfarandena är något som rör själva prövningen i sak och inte villkoren för att begäran om förhandsavgörande ska tas upp till prövning.

B.

Inledande anmärkningar

35.

Innan jag föreslår ett svar till den hänskjutande domstolen ska jag göra två preciseringar rörande de bestämmelser som den hänskjutande domstolen nämner i sin tredje tolkningsfråga.

36.

Av dessa anser jag att varken artikel 3.4 eller artikel 13.2 e i direktiv 2005/29 eller artikel 54 i Schengenkonventionen är relevanta i förevarande mål.

37.

Vad beträffar artikel 3.4 i direktiv 2005/29, ( 14 ) tolkad mot bakgrund av skäl 10, kan slutsatsen dras att direktivet ska tillämpas endast i den mån det saknas särskild unionslagstiftning beträffande vissa aspekter av otillbörliga affärsmetoder. Denna bestämmelse handlar om motsättningar mellan unionsbestämmelser och inte mellan nationella bestämmelser. ( 15 )

38.

Artikeln i fråga är ett uttryck för specialitetsprincipen: förfarandet i direktiv 2005/29 är avsett att vara ett komplement till de mer specifika förfaranden enligt unionsrätten som rör påföljder för otillbörliga affärsmetoder.| ( 16 ) Det handlar inte om en rättsregel som utgör en specificering av principen ne bis in idem, vilken skyddas genom artikel i 50 stadgan. Den syftar helt enkelt bara till att förhindra en kumulation av förfaranden som omfattas av olika bestämmelser som rör påföljder för otillbörliga affärsmetoder.

39.

Vad beträffar artikel 13.2 i direktiv 2005/29 så infördes den i direktivet genom direktiv 2019/2161 ( 17 ) och den fick verkan först från och med den 28 maj 2022. ( 18 ) Följaktligen är den av tidsmässiga skäl inte tillämplig på de faktiska omständigheter som medfört påföljder i det nationella målet.

40.

Vad beträffar artikel 54 i Schengenförordningen har domstolen slagit fast att ”principen ne bis in idem, som slås fast i nämnda artikel, är avsedd att inom området med frihet, säkerhet och rättvisa förhindra att en person vars ansvar redan har prövats genom en lagakraftvunnen dom inte till följd av att han eller hon utövar sin rätt till fri rörlighet åtalas för samma gärning i flera medlemsstater …”. ( 19 )

41.

Förevarande mål rör visserligen en gränsöverskridande tillämpning av principen ne bis in idem som inbegriper myndigheterna i Tyskland och Italien, men det handlar inte om att skydda den fria rörligheten för personer, vilken utgör grunden för artikel 54 i Schengenkonventionen.

42.

Mot bakgrund av detta anser jag att den hänskjutande domstolens fråga endast ska besvaras mot bakgrund av artikel 50 i stadgan.

C.

Den första tolkningsfrågan

43.

Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) vill veta om de påföljder som åläggs i fråga om inkorrekta affärsmetoder, i den mening som avses i den nationella lagstiftningen om genomförande av direktiv 2005/29/EG, kan betecknas som administrativa påföljder av straffrättslig karaktär? Påföljdernas storlek kan variera mellan 5 000 euro och 5 miljoner euro.

44.

Principen ne bis in idem, som stadfästs i artikel 50 i stadgan, förbjuder såväl lagföring som påföljder av straffrättslig karaktär, i den mening som avses i den bestämmelsen, för samma gärning och mot samma person. ( 20 )

45.

Det ankommer på den hänskjutande domstolen att i varje enskilt fall pröva huruvida förfarandena och påföljderna är av straffrättslig karaktär. De ska härvid tillämpa de kriterier som EU-domstolen har godtagit, genom att hänvisa till Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheternas ( 21 )rättspraxis (vanligtvis kallade Engelkriterierna). ( 22 ) EU-domstolen kan emellertid göra ytterligare preciseringar för att vägleda den nationella domstolen vid dess tolkning.

46.

Dessa kriterier avser: i) den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, ii) påföljdens art och iii) hur sträng den påföljd är som den berörde kan åläggas. ( 23 )

1.

Överträdelsens rättsliga kvalificering

47.

I italiensk rätt kvalificeras de överträdelser (och förfarandet för att slå fast dem) som föreskrivs i artiklarna 21 och 23 i konsumentlagen som administrativa. Även den tillämpliga sanktionsavgiften betecknas som administrativ, enligt artikel 27.9 i den lagen.

48.

Vad beträffar den påföljd som ålagts av åklagarmyndigheten i Braunschweig, hyser den hänskjutande domstolen inte något tvivel om att den är av straffrättslig karaktär.

49.

En överträdelse och en påföljd som i nationell rätt betecknas som administrativ, kan emellertid i det här sammanhanget ha straffrättslig karaktär. EU-domstolen har slagit fast att tillämpningen av artikel 50 i stadgan … inte endast [är] begränsad till sådana förfaranden och påföljder som betraktas som straffrättsliga enligt nationell rätt, utan den omfattar – oavsett kvalificeringen i intern rätt – även förfaranden och påföljder som ska anses ha en straffrättslig karaktär sett till de två andra ovannämnda kriterierna. ( 24 )

2.

Påföljdens art

50.

Vad avser påföljdens art, ska det undersökas huruvida den ”har ett repressivt syfte … Härav följer att en påföljd som har ett repressivt syfte är av straffrättslig karaktär, i den mening som avses i artikel 50 i stadgan, och att enbart den omständigheten att den även har ett förebyggande syfte inte kan förta påföljden dess klassificering som en straffrättslig påföljd. … Straffrättsliga sanktioner är nämligen till sin natur sådana att de syftar till att både bekämpa och förebygga olagliga handlingar. En åtgärd som inskränker sig till att kompensera för den skada som vållats genom överträdelsen i fråga är däremot inte av straffrättslig karaktär.” ( 25 )

51.

I artikel 27.9 i konsumentlagen föreskrivs att utöver sanktionsavgiften ska andra åtgärder vidtas för att beivra otillbörliga affärsmetoder, bland annat förbud mot att fortsätta med eller upprepa dessa metoder.

52.

Enligt den italienska regeringen är det dessa åtgärder, och inte den administrativa sanktionsavgiften i artikel 27.9 i konsumentlagen, som är av repressiv karaktär. Syftet med sanktionsavgiften är enligt den italienska regeringen att neutralisera den konkurrensfördel som företaget har skaffat sig genom sitt bedrägliga sätt att förfara mot konsumenterna och att återupprätta konkurrensen på marknaden, så som den var innan den otillbörliga affärsmetoden tillämpades.

53.

Med förbehåll för den hänskjutande domstolens slutliga bedömning, finner jag inte den italienska regeringens ståndpunkt i denna fråga övertygande. Jag anser i stället att sanktionsavgiften i artikel 27.9 i konsumentlagen är av repressiv karaktär, eftersom dess främsta syfte inte är att kompensera för den skada som vållats tredje man genom överträdelsen, utan att bestraffa ett rättsstridigt agerande. ( 26 )

54.

Den artikeln innehåller således inga uppgifter om påföljdens kompensatoriska karaktär och inte heller är påföljdsbeloppet beroende av vilken verkan överträdelsen har haft på tredje man.

55.

Det saknar i det här sammanhanget betydelse att påföljden utöver dess repressiva syfte även har ett preventivt sådant, det vill säga att avskräcka företagen från att använda sig av otillbörliga affärsmetoder.

3.

Hur sträng påföljden är

56.

Den övre gränsen för den påföljd som föreskrivs i artikel 27.9 är fem miljoner euro. Det är ett högt belopp, som visar hur allvarlig överträdelsen anses vara. ( 27 )

57.

En påföljd på fem miljoner euro behöver visserligen inte vara särskilt betungande för ett multinationellt företag som VWAG som har en hög omsättning. ( 28 )

58.

Den omständigheten påverkar emellertid inte det faktum att den påföljd som föreskrivs i lagen är synnerligen betungande. På sin höjd skulle den kunna fungera som incitament för lagstiftaren att höja sanktionsavgiftsbeloppet vid otillbörliga affärsmetoder och ersätta det fasta beloppet med ett belopp som står i proportion till omsättningen. ( 29 )

59.

Vidare bör sanktionsavgiftens storlek fastställas på grundval av dess objektiva egenskaper och inte på grundval av dess konsekvenser för ett visst företag som åläggs denna påföljd.

60.

Sammanfattningsvis anser jag att en administrativ sanktionsavgift som den här omtvistade, vars belopp kan uppgå till fem miljoner euro, på grund av att otillbörliga affärsmetoder har använts, är av straffrättslig karaktär i den mening som avses i artikel 50 i stadgan.

D.

Den andra frågan

61.

Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) vill veta om artikel 50 i stadgan ska tolkas så, att den utgör hinder för ”en nationell lagstiftning som tillåter att i processuellt hänseende upprätthålla och slutgiltigt fastställa en administrativ sanktionsavgift av straffrättslig karaktär gentemot en juridisk person för rättsstridiga handlingar i form av inkorrekta affärsmetoder, för vilka samma person redan har blivit dömd genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i en annan medlemsstat, i den mån denna andra dom har blivit slutlig innan det rättsliga överklagandet av den första administrativa sanktionsavgiften av straffrättslig karaktär slutligt har avgjorts i domstol”.

62.

EU-domstolen har slagit fast att ”två villkor måste vara uppfyllda för att principen ne bis in idem ska kunna tillämpas, nämligen dels att det finns ett tidigare slutligt beslut (bis-villkoret), dels att det tidigare beslutet och åtgärder eller senare beslut avser samma konkurrensbegränsande beteende (idem-villkoret)”. ( 30 )

1.

Bis-villkoret

63.

”När det gäller bis-villkoret krävs det, för att ett domstolsavgörande ska kunna anses ha slutgiltigt avgjort de faktiska omständigheter som är föremål för ett andra förfarande, inte bara att avgörandet har vunnit laga kraft, utan även att det har meddelats efter en bedömning i sak av målet.” ( 31 )

64.

Av de uppgifter som föreligger i förevarande mål framgår att åklagarmyndigheten i Braunschweigs beslut vann laga kraft den 13 juni 2018 och att det meddelades, och motiverades, efter en bedömning i sak av målet. Vid den tidpunkten hade det administrativa sanktionsförfarandet i Italien redan påbörjats, men inte avslutats, eftersom AGCM:s beslut av den 4 augusti 2016 hade överklagats och ännu inte vunnit laga kraft (vilket det ännu inte har gjort).

65.

Även om de båda förfarandena delvis genomfördes samtidigt (de sammanföll i fyra månader, enligt uppgifter som lämnades vid förhandlingen), vann åklagarmyndigheten i Braunschweigs beslut om påföljd laga kraft innan de italienska myndigheterna slutgiltigt hade uttalat sig om samma faktiska omständigheter och samma företag. Det saknar i det här sammanhanget betydelse att det tyska beslutet vann laga kraft på grund av att VWAG inte överklagade det. ( 32 )

66.

Det föreligger således två påföljdsförfaranden, av vilka det ena har utmynnat i ett lagakraftvunnet beslut. Det innebär att det måste klarläggas huruvida båda dessa förfaranden handlade om samma faktiska omständigheter och riktade sig mot samma person.

2.

Idem-villkoret

67.

Enligt EU-domstolens rådande praxis avser förbudet mot dubbel bestraffning samma faktiska gärning (idem factum), i betydelsen en samling konkreta omständigheter som är oupplösligt förbundna med varandra, oberoende av hur de kvalificeras rättsligt (idem crimen).

68.

Såsom den hänskjutande domstolen har angett avser båda de förfaranden som målet rör samma juridiska person (VWAG). Det italienska beslutet riktade sig visserligen även till VWGI, men den omständigheten innebär inte nödvändigtvis att det inte föreligger en subjektiv identitet, eftersom det sistnämnda företaget ägs och kontrolleras av det förstnämnda.

69.

Om AGCM skulle ha invändningar mot detta, ankommer det under alla förhållanden på Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) att pröva huruvida de inblandade företagen är identiska i subjektivt hänseende.

70.

Vad beträffar den objektiva identiteten förbjuder artikel 50 i stadgan att det till följd av olika förfaranden åläggs flera påföljder av straffrättslig karaktär för samma gärningar. ( 33 )

71.

Det räcker således inte att det rör sig om liknande gärningar utan de måste vara identiska. Att de faktiska gärningarna är identiska ska förstås som en samling konkreta omständigheter till följd av händelser som i allt väsentligt är desamma, eftersom de involverar samma gärningsman och är oupplösligt förbundna med varandra i tid och rum. ( 34 )

72.

Om det har konstaterats att gärningarna är identiska, är det av underordnad betydelse hur de kvalificeras enligt nationell rätt. Dessutom är frågan hur omständigheterna och det skyddade rättsliga intresset ska kvalificeras enligt nationell rätt inte relevant för frågan huruvida det rör sig om en och samma överträdelse, eftersom omfattningen av det skydd som ges i artikel 50 i stadgan inte kan variera från en medlemsstat till en annan. ( 35 )

73.

I domen bpost och domen Nordzücker bekräftade domstolen att identiteten i faktiskt hänseende (idem factum) ska ha företräde framför identiteten i rättsligt hänseende (idem crimen). Detta slog domstolen fast med avseende på konkurrensreglerna, vilket innebar att den nyanserade sin tidigare rättspraxis inom det området. ( 36 )

74.

Den italienska regeringen föreslog vid förhandlingen ( 37 ) att när en samordning mellan nationella myndigheter inte är möjlig, ska de allmänna intressen som skyddas av bestämmelserna i de båda berörda medlemsstaterna beaktas, för att avgöra huruvida de faktiska omständigheterna är identiska.

75.

Om jag har uppfattat det rätt så handlar det om att återgå till domstolens tidigare rättspraxis rörande tillämpningen av principen ne bis in idem med avseende på konkurrensreglerna, enligt vilken omständigheterna och det skyddade rättsliga intresset skulle vara identiska för att det skulle anses föreligga idem. Jag anser emellertid att denna rättspraxis har ändrats genom domen bpost och domen Nordzücker.

76.

Det ankommer i förevarande mål på Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) att avgöra huruvida gärningarna är identiska i materiellt och tidsmässigt hänseende. I sitt beslut att begära förhandsavgörande anger den hänskjutande domstolen att de beivrade gärningarna ”är likartade eller identiska” och betonar att ”agerandet är homogent”, eftersom det i båda förfarandena ålades påföljder för beteenden som rörde marknadsföringen av fordon med manipulerade anordningar och reklam som på ett vilseledande sätt underströk att miljölagstiftningen följdes. ( 38 )

77.

EU-domstolen kan emellertid ge den hänskjutande domstolen viss vägledning när det gäller detta:

78.

För det fall att den hänskjutande domstolen mot bakgrund av dessa överväganden skulle anse att det föreligger idem factum, utgör de dubbla förfarandena i princip och med förbehåll för det som jag ska behandla nedan, ett åsidosättande av den grundläggande rättighet som stadfästs i artikel 50 stadgan. ( 43 )

E.

Den tredje tolkningsfrågan

79.

Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) vill veta huruvida direktiv 2005/29 (särskilt artiklarna 3.4 och 13.2 e) kan motivera ”ett undantag från principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan”.

80.

Jag har tidigare redovisat ( 44 ) varför jag anser att artiklarna 3.4 och 13.2 e i direktiv 2005/29 inte är tillämpliga här. Jag ska därför bara behandla artikel 50 i stadgan och möjligheterna att använda sig av artikel 52.1 första meningen i stadgan för att motivera ett undantag från det förbudet.

81.

Det följer av fast rättspraxis vid EU-domstolen att en begränsning av den grundläggande rättighet som garanteras i artikel 50 i stadgan kan motiveras på grundval av artikel 52.1, ( 45 ) på vissa villkor: i) Den ska vara föreskriven i lag. ii) Den ska vara förenlig med det väsentliga innehållet i rättigheten. iii) Den ska svara mot mål av allmänt samhällsintresse eller behovet av skydd för en grundläggande rättighet. iv) Den ska iaktta principerna om nödvändighet och proportionalitet.

1.

Föreskriven i lag

82.

Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida åklagarmyndigheten i Braunschweigs och den italienska AGCM:s ageranden överensstämmer med vad som föreskrivs i lag.

83.

Det förefaller inte råda några större tvivel om detta, eftersom AGCM tillämpade konsumentlagen och åklagarmyndigheten i Braunschweig tillämpade OWiG.

2.

Förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till ne bis in idem

84.

Den hänskjutande domstolen tycks heller inte betvivla att detta villkor är uppfyllt i det nationella målet.

3.

Skydd av mål av allmänt samhällsintresse

85.

Ett undantag, med stöd av artikel 52.1 i stadgan, från förbudet mot att bli lagförd eller straffad två gånger för samma gärning måste svara mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller mot behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

86.

Som jag tidigare har nämnt är den omständigheten att det är samma rättsliga intressen som skyddas av de bestämmelser med stöd av vilka de två påföljderna åläggs, inte längre relevant för hur idem ska kvalificeras. ( 46 )

87.

Från och med domen Menci kan emellertid dessa rättsliga intressen vara relevanta för tillämpningen av de undantag som bygger på artikel 52 i stadgan. Det krävs att bestämmelserna skyddar allmänna samhällsintressen som kompletterar varandra men de behöver inte vara identiska. Om de två nationella förfarandena hade syftat till att skydda samma allmänna samhällsintresse så skulle det inte ha förelegat någon komplementaritet och en kumulering av förfarandena skulle inte vara motiverad enligt artikel 52 i stadgan. ( 47 )

88.

I förevarande fall tycks den tyska och den italienska lagstiftningen inte ha identiska syften, men däremot kompletterande.

89.

Det rör sig således om syften som kompletterar varandra: iakttagandet av företagens övervakningsskyldighet gynnar skyddet av rättigheterna för de konsumenter som köper deras produkter. Båda utgör som nämnts mål av allmänintresse, vilket EU-domstolen har haft tillfälle att bekräfta. ( 49 )

4.

Huruvida begränsningen är proportionerlig och nödvändig

90.

En begränsning av principen ne bis in idem enligt artikel 52.1 i stadgan måste dessutom vara proportionerlig och nödvändig.

91.

Det finns en allmän rättspraxis vid EU-domstolen rörande proportionaliteten och nödvändigheten av den här aktuella begränsningen, vilket framgår av följande överväganden:

92.

EU-domstolen måste således pröva huruvida följande kriterier är uppfyllda:

93.

Det ankommer även här på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av samtliga omständigheter pröva huruvida dessa tre kriterier är uppfyllda i det nationella målet. För att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, skulle EU-domstolen emellertid kunna tillhandahålla den följande preciseringar.

a)

Klarheten och precisionen hos bestämmelserna om kumulering av förfaranden och påföljder

94.

I beslutet att begära förhandsavgörande nämns inga nationella, italienska eller tyska, bestämmelser som särskilt föreskriver en möjlighet att genomföra samtidiga förfaranden (och på vilka villkor det får ske) och att ålägga av varandra oberoende påföljder för samma gärning, när dessa genomförs i två medlemsstater.

95.

En annan fråga är huruvida OWiG och bestämmelserna om otillbörliga affärsmetoder i den italienska konsumentlagen utgör stabila rättsliga grunder för att genomföra förfarandena och ålägga påföljderna. Det tycks som nämnts inte föreligga något tvivel om att dessa bestämmelser är klara och precisa.

96.

Mot bakgrund av detta kunde VWAG förutse och förvänta sig att påföljder skulle åläggas företaget i båda dessa (och i andra) medlemsstater på grund av dess beteende i samband med manipuleringen av motorerna, försäljningen av fordon med sådana motorer samt den reklam som dolde manipuleringen.

b)

Strängheten i de samlade påföljderna

97.

Av den information som föreligger i målet framgår att kumuleringen av den italienska och den tyska påföljden inte är oproportionerlig i förhållande till det bestraffade agerandet, med hänsyn till VWAG:s omsättning och de ekonomiska fördelar som manipuleringen av motorerna har medfört för detta multinationella företag (vilka har beräknats till 995 miljoner euro).

98.

Den tyska myndighetens påföljd uppgår till 1 000 000 000 euro och den italienska myndighetens till 5 000 000 euro. Summan av dessa båda förefaller inte vara alltför hög som straff för de beivrade gärningarna.

99.

Den tyska påföljden innehåller visserligen en rent ”bestraffande” del och en del som är avsedd att neutralisera den fördel som VWAG har haft. Den omständigheten utgör dock inget hinder mot att påföljdsbeloppet i sig är högt. På liknande sätt förhåller det sig med AGCM:s påföljd, som är den strängaste som fick åläggas i enlighet med den italienska lagstiftning genom vilken direktiv 2005/29 införlivades.

100.

Under alla förhållanden förefaller som nämnts kumuleringen av påföljder inte oproportionerlig, med beaktande av överträdelsens allvar och de fördelar detta inneburit för VWAG.

c)

Samordning av förfarandena

101.

Det föreligger i förevarande mål ganska stora tvivel om huruvida det tyska och det italienska påföljdsförfarandet har samordnats och huruvida det kan visas att det finns ett tillräckligt nära samband mellan dem, i materiellt och tidsmässigt hänseende.

102.

Jag ska ägna särskild uppmärksamhet åt denna frågeställning, eftersom jag (vilket jag nämner redan här) anser att det inte skett någon samordning mellan de två förfaranden som genomfördes av åklagarmyndigheten i Braunschweig och av AGCM i Italien, med förbehåll för att den hänskjutande domstolen har ytterligare information som visar på motsatsen.

103.

Det skulle på sin höjd kunna godtas att det förelåg en materiell anknytning mellan de båda förfarandena och att de genomfördes nära varandra i tiden, men däremot var som nämnts kravet på samordning inte uppfyllt.

104.

Inom vissa områden i unionsrätten finns det mekanismer för samordning mellan de nationella myndigheterna (eller mellan dem och kommissionen eller något annat av unionens organ) för att underlätta samarbete, ömsesidig hjälp och utbyte av information, bland annat när det gäller genomförande av påföljdsförfaranden

105.

Dessa mekanismer möjliggör en tillämpning av principen ne bis in idem genom att man undviker dubbla påföljdsförfaranden för samma överträdelser i gränsöverskridande tvister som innefattar flera medlemsstater. ( 56 )

106.

I förevarande mål fanns det däremot ingen särskild samordningsmekanism att tillgå för nationella myndigheter med olika behörighetsområden.

107.

I förordning (EU) nr 2006/2004, ( 57 ) som var tillämplig vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna och som senare ersattes av förordning 2017/2394, föreskrivs visserligen ett medel för samarbete och samordning mellan de nationella myndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen. AGCM är en av de myndigheter som kunde använda det instrumentet, men det kunde däremot inte åklagarmyndigheten i Braunschweig. ( 58 )

108.

Som svar på EU-domstolens frågor lämnade parterna följande information vid förhandlingen:

109.

Oavsett hur det förhåller sig med detta anser jag att förevarande mål visar hur svårt det är att tillämpa EU-domstolens rättspraxis om godtagbara begränsningar av artikel 50 i stadgan, som bygger på artikel 52 i stadgan, i mål som det här aktuella.

110.

Det förefaller i synnerhet vara svårt att uppfylla kravet på samordning när det rör sig om en kumulation av förfaranden och påföljder som handhas av nationella myndigheter i två stater som har behörighet inom olika områden, för vilka det inte föreskrivs några särskilda samordningsmekanismer i unionsrätten. ( 60 )

111.

Dessutom skulle EU-domstolens rättspraxis rörande kravet på samordning mellan myndigheterna när det finns en kumulering av förfaranden och påföljder i sådana här fall kunna få en paradoxal verkan:

112.

Det var kanske på grund av dessa eller andra liknande skäl som den italienska regeringen vid förhandlingen i andra hand ( 61 ) föreslog att kravet på samordning inte skulle tillämpas, utan att det enbart skulle prövas huruvida kumuleringen av påföljder var proportionerlig. Kommissionen å sin sida yrkade att det skulle göras en extensiv tolkning av kravet på samordning, där det slås fast att samordningskriteriet inte är nödvändigt i fall som det här aktuella. ( 62 )

113.

Jag hyser inga större förhoppningar om att EU-domstolen ska ändra sin rättspraxis inom detta område. Om den inte godtog den ståndpunkt som jag förespråkade i mitt förslag till avgörande i målet Menci ( 63 ) och inte heller generaladvokaten Bobeks ( 64 ) senare kritik av det kriterium som fastställdes i domen Menci (och som sedan upprepades i domen bpost och domen Nordzücker), är det inte troligt att den kommer att göra det nu.

114.

EU-domstolen har således tre olika möjligheter:

115.

Överensstämmelsen med EU-domstolens tidigare rättspraxis talar enligt min uppfattning för det tredje alternativet. Såväl av detta skäl som på grund av att jag anser att tillämpningen av artikel 50 i stadgan ska ges företräde och att artikel 52.1 i stadgan inte ger stöd för att nationella myndigheter som är behöriga inom olika områden genomför flera förfaranden och ålägger flera påföljder mot en och samma person för en och samma gärning, när det inte finns någon tillräcklig samordning mellan deras ageranden, är det också det alternativet som jag föreslår i förevarande mål.

V.

Förslag till avgörande

116.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar Consiglio di Statos (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) tolkningsfrågor på följande sätt: