1.

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 50. cikkének határokon átnyúló alkalmazására vonatkozik egy olyan ügyben, amely nem kapcsolódik a személyeknek a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségen belüli szabad mozgásához.

2.

A jelen ügyben két tagállam – Németország és Olaszország –hatóságainak ( 2 ) szankciói és szankcionáló eljárásai futnak össze. A büntetett magatartások ugyanazon németországi székhelyű gépjárműgyártó konglomerátumnak tudhatók be, amely magatartások hatásai (többek között) mindkét államot érintik.

3.

Az ilyen jellegű jogvitákban a Charta 52. cikke alapján a ne bis in idem elv korlátozásának problémája akkor merül fel, ha a két tagállam hatóságai által indított eljárásokat nem kellően összehangoltan folytatják le, ami a szankciók kétszeres alkalmazásához vezet.

4.

A Bíróság ugyanis kimondta, hogy a szankcionáló eljárások összehangolása elengedhetetlen feltétele e korlátozások elfogadásának. Tisztázni kell azonban, hogy lehetséges‑e (és reális‑e) fenntartani e követelményt, amikor két tagállam különböző tevékenységi ágazatokban illetékes hatóságai által folytatott szankcionáló eljárások halmozódnak, és nem létezik e hatóságok tevékenységének összehangolására irányuló jogi mechanizmus. ( 3 )

I.

Jogi háttér

A.

Az uniós jog

1.

Az Európai Unió Alapjogi Chartája

5.

Az 50. cikk („A kétszeres eljárás alá vonás és a kétszeres büntetés tilalma”) a következőképpen rendelkezik:

6.

Az 52. cikk („A jogok […] hatálya […]”) a következőket írja elő:

2.

A 2005/29/EK irányelv ( 4 )

7.

Az 1. cikk értelmében:

8.

A 3. cikk (4) bekezdése az alábbiakat határozza meg:

9.

A 13. cikk a következőket írja elő:

10.

Ugyanezen 13. cikk – a 2019/2161 irányelv ( 5 ) általi, 2022. május 28‑i hatállyal történő módosítást követően – a következőket tartalmazza:

B.

A nemzeti jog. A 2005. szeptember 6‑i 206. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet ( 7 )

11.

A 20. cikk 2. bekezdése a következőket állapítja meg:

12.

A 20. cikk 4. bekezdése a tisztességtelen gyakorlatok két kategóriájáról rendelkezik: a (21., 22. és 23. cikk szerinti) megtévesztő gyakorlatok, valamint a (24, 25. és 26. cikkben említett) agresszív gyakorlatok.

13.

A 27. cikk 9. bekezdése a következőképpen rendelkezik:

II.

A tényállás, a jogvita és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

14.

Az AGCM 2016. augusztus 4‑i 26137. sz. határozatával 5 millió euró összegű bírsággal sújtotta a Volkswagen Group Italia S.p.A.‑t és a Volkswagen Aktiengesellschaftot (a továbbiakban: VWGI, illetve VWAG), mivel megállapította, hogy a fogyasztóvédelmi törvénykönyv 21. cikke (1) bekezdésének b) pontja, 23. cikke (1) bekezdésének d) pontja, valamint 21. cikkének 3. és 4. bekezdése szerinti tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatot folytattak. E rendelkezések a 2005/29 irányelvet ültetik át az olasz jogba.

15.

Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés szerint az AGCM által a VWGI‑nek és a VWAG‑nak felrótt jogsértések az alábbiakban nyilvánultak meg:

16.

A VWGI és a VWAG az AGCM határozata ellen keresetet terjesztett a római Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország; a továbbiakban: TAR del Lazio) elé.

17.

A braunschweigi ügyészség 2018‑ban – az AGCM 2016. évi 26137. sz. határozatának elfogadását követően, de a TAR del Lazio előző pontban említett kereset tárgyában történő határozathozatalát megelőzően – bírságot kiszabó határozatot közölt a VWAG‑val, amelyben az ügyészség az Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (a szabálysértésekről szóló német törvény; a továbbiakban: OWiG) alapján 1 milliárd euró összegű bírságot szabott ki a VWAG‑gal szemben. ( 9 )

18.

A szóban forgó szankció többek között ugyanazon tényálláshoz kapcsolódott, mint amelyet az AGCM szankcionált. A kérdést előterjesztő bíróság kiemelte, hogy a Németországban kifogásolt magatartások a következőkből álltak:

19.

A braunschweigi ügyészség bírságot kiszabó határozata 2018. június 13‑án jogerőre emelkedett, mivel a VWAG lemondott a jogorvoslati jogáról, ezenkívül pedig 2018. június 18‑án megfizette a pénzbírságot.

20.

A TAR del Lazio 2019. április 3‑án a 6920/2019. sz. ítéletével elutasította a VWGI és a VWAG keresetét, noha e két társaság utalt a braunschweigi ügyészség bírságot kiszabó határozatára.

21.

A VWGI és a VWAG különösen olyan határozatokra hivatkoztak, amelyekben más tagállamok bíróságai megszüntették a kibocsátások érzékelésének megváltoztatásával kapcsolatos nemzeti eljárásokat amiatt, hogy e tényállást már szankcionálták Németországban.

22.

A TAR del Lazio elutasította ezt az érvet. Megállapította, hogy az AGCM által kiszabott bírság jogalapja eltér a Németországban kiszabott bírság jogalapjától, és hogy az előbbi nem ellentétes a ne bis in idem elvével.

23.

A VWGI és a VWAG a TAR del Lazio ítélete ellen felülvizsgálati kérelmet terjesztett a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) elé, amely a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:

III.

A Bíróság előtti eljárás

24.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2022. január 11‑én érkezett a Bírósághoz.

25.

Az AGCM, a Codacons szövetség, ( 10 ) a VWGI, a holland és az olasz kormány, valamint az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be.

26.

A 2023. január 19‑i tárgyaláson az AGCM, a VWGI, a holland és az olasz kormány, valamint a Bizottság vettek részt.

IV.

Értékelés

A.

Elfogadhatóság

27.

Az AGCM úgy véli, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket – mint elfogadhatatlant – el kell utasítani az alábbi két ok miatt:

28.

E két érv egyike sem tűnik számomra elég meggyőzőnek annak megállapításához, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlan.

29.

Ami az előbbit illeti, a Charta 51. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy a Charta rendelkezéseinek címzettjei a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. ( 12 ) Mivel az AGCM határozata a 2005/29 irányelvet végrehajtó olasz fogyasztóvédelmi törvénykönyv rendelkezésein alapul, olyan területről van szó, ahol valamely tagállam az uniós jogot hajtja végre.

30.

E körülmény elegendő a Charta 50. cikkének alkalmazásához, függetlenül attól, hogy ezenkívül a német ügyészség a határozatát az uniós jogot végrehajtó nemzeti szabály alapján hozták‑e meg vagy sem.

31.

Egyébiránt, bár a német szankció közvetlen jogalapja az OWiG (e jogszabály főszabály szerint kívül esik az uniós jog hatályán), e szankcióval végső soron nem csupán a felügyeleti kötelezettségek formális megsértését, hanem közvetett módon a járművek típusjóváhagyási eljárását szabályozó uniós szabályok anyagi jogi megsértését is bünteti. ( 13 ) Ebben az értelemben uniós jogot is alkalmaz, ezért tehát tiszteletben kell tartania a Chartát, és különösen annak 50. cikkét.

32.

Nem fogadható el az AGCM által hivatkozott második elfogadhatatlansági kifogás sem, amely inkább a jogvita lényegét, mintsem az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatósági feltételeit érinti.

33.

Az olasz és német szankcionáló eljárások tárgyát képező tényállások szorosan kapcsolódnak egymáshoz, mivel mindkét esetben az alábbiakról van szó: a) a kibocsátási vizsgálatokat meghamisító eszköz jogellenes beszerelése, és b) a járművek más tagállamban – e körülmény elhallgatásával – történő reklámozása és értékesítése.

34.

Amennyiben e kapcsolat elegendő a két eljárás során szankcionált tényállás azonosságának megállapításához, ez – ismétlem – a jogvita lényegét, nem pedig az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatósági feltételeit érinti.

B.

Előzetes megjegyzések

35.

Mielőtt választ javasolnék a kérdést előterjesztő bíróság számára, két pontosítást teszek azon szabályokkal kapcsolatban, amelyeket a kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésében említ.

36.

E szabályok közül a 2005/29 irányelv 3. cikkének (4) bekezdése és 13. cikke (2) bekezdésének e) pontja, valamint az SMVE 54. cikke nem tűnik számomra relevánsnak a jelen ügyben.

37.

Ami a 2005/29 irányelv – (10) preambulumbekezdésével ( 14 ) összhangban értelmezett – 3. cikkének (4) bekezdését illeti, abból az következik, hogy ezt az irányelvet abban az esetben kell alkalmazni, ha nincsenek olyan különös uniós jogi rendelkezések, amelyek a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok sajátos vonatkozásait szabályozzák. A rendelkezés az uniós szabályok, és nem a nemzeti szabályok közötti összeütközésre vonatkozik. ( 15 )

38.

E cikk a specialitás elvének megnyilvánulása: a 2005/29 irányelv szerinti eljárás kiegészítő jellegű a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokat szankcionáló uniós jog szerinti konkrétabb eljárásokhoz képest. ( 16 ) Nem a Charta 50. cikke által védett ne bis in idem elvének pontosítására irányuló jogszabályról van szó. Egyszerűen a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok szankcionálására vonatkozó eltérő szabályok hatálya alá tartozó eljárások halmozásának megakadályozására irányul.

39.

Ami a 2005/29 irányelv 13. cikkének (2) bekezdését illeti, azt a 2019/2161 irányelv ( 17 ) illesztette be a 2005/29 irányelvbe, és csak 2022. május 28‑tól hatályos. ( 18 ) Következésképpen az irányelv az alapeljárásban szankcionált tényállásra az időbeli hatály szempontjából nem alkalmazható.

40.

Az SMVE 54. cikkét illetően a Bíróság megállapította, hogy „az említett cikkben rögzített ne bis in idem elve annak elkerülésére irányul, hogy a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségen belül azt a személyt, akinek az ügyét jogerősen elbírálták, a szabad mozgáshoz való jog gyakorlása következtében ugyanazon cselekmény alapján több tagállamban is büntetőeljárás alá vonhassák […]”. ( 19 )

41.

Noha a jelen ügy a ne bis in idem elvének – német és olasz hatóságokat is érintő – határokon átnyúló alkalmazására vonatkozik, a személyek szabad mozgásának védelme – amely az SMVE 54. cikkének létjogosultságát adja – nem releváns.

42.

A fentiek alapján úgy vélem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kérdését kizárólag a Charta 50. cikkének fényében kell megválaszolni.

C.

Az első kérdés

43.

A Consiglio di Stato (államtanács) azt kívánja megtudni, hogy büntetőjogi jellegű közigazgatási szankcióknak minősíthetők‑e a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok miatt a 2005/29 irányelvet végrehajtó nemzeti szabályozás értelmében kiszabott szankciók. E szankciók összege 5000 eurótól 5 millió euróig terjedhet.

44.

A Charta 50. cikkében szereplő ne bis in idem elve tiltja az e cikk értelmében büntető jellegű eljárások és szankciók halmozását ugyanazon cselekmények miatt ugyanazon személlyel szemben. ( 20 )

45.

A kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy esetről esetre megvizsgálja az eljárások és a szankciók büntetőjogi jellegét a Bíróság által elfogadott, az Emberi Jogok Európai Bíróságának ( 21 ) ítélkezési gyakorlatára utaló kritériumok (úgynevezett „Engel‑kritériumok”) ( 22 ) alkalmazásával. A Bíróság ugyanakkor további pontosításokat adhat annak érdekében, hogy iránymutatást adjon a nemzeti bíróság számára az értelmezés során.

46.

Az említett kritériumok a következők: i. a jogsértés belső jog szerinti jogi minősítése; ii. a szankció jellege; iii. a kiszabható szankció súlya. ( 23 )

1.

A jogsértés jogi minősítése

47.

Az olasz jog a fogyasztóvédelmi törvénykönyv 21. és 23. cikkében előírt jogsértéseket közigazgatási jogsértésnek (ahogy a megállapításukra irányuló eljárást is közigazgatási eljárásnak) minősíti. E törvénykönyv 27. cikkének (9) bekezdése értelmében az alkalmazandó bírság is ugyanilyen jellegű.

48.

Ami a braunschweigi ügyészség által kiszabott szankciót illeti, a kérdést előterjesztő bíróságnak nincs kétsége annak büntetőjogi jellegét illetően.

49.

A nemzeti jog szerinti, névlegesen közigazgatási jogsértés és szankció ugyanakkor a jelen ügy szempontjából büntetőjogi jellegű lehet. A Bíróság kimondta, hogy a Charta 50. cikke nem csupán azon eljárásokra és szankciókra alkalmazandó, amelyeket a nemzeti jog „büntető” jellegűnek minősít, hanem – a belső jogi minősítéstől függetlenül – kiterjed mindazon eljárásokra és szankciókra, amelyeket a korábban hivatkozott másik két kritérium alapján büntető jellegűnek kell tekinteni. ( 24 )

2.

A szankció jellege

50.

A szankció jellegét illetően meg kell vizsgálni, hogy „célja kifejezetten a megtorlásra irányul‑e […]. Ebből az következik, hogy a megtorlásra irányuló szankció a Charta 50. cikke értelmében vett büntető jelleget ölt, és hogy pusztán az, hogy megelőzésre irányuló célt is követ, nem foszthatja meg azt a büntetőjogi szankcióként való minősítéstől. […] [A] büntetőjogi szankciók jellegüknél fogva egyaránt szolgálják a jogellenes magatartás megtorlását és megelőzését. Ellenben egy olyan intézkedés, amely csupán az adott jogsértéssel okozott kár megtérítésére korlátozódik, nem ölt büntető jelleget.” ( 25 )

51.

A fogyasztóvédelmi törvénykönyv 27. cikkének (9) bekezdése előírja, hogy a bírság kötelezően alkalmazandó a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok szankcionálására irányuló egyéb intézkedések, különösen az ilyen gyakorlatok folytatásának vagy megismétlésének tilalma mellett.

52.

Az olasz kormány szerint ezen intézkedések, nem pedig a fogyasztóvédelmi törvénykönyv 27. cikkének (9) bekezdése szerinti pénzbírság az, amely büntető jelleget mutat. A bírság célja, hogy semlegesítse a vállalkozás által a fogyasztókkal szemben tanúsított csalárd magatartás révén szerzett versenyelőnyt, és helyreállítsa a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat előtti piaci versenyt.

53.

A kérdést előterjesztő bíróság végső értékelésének fenntartása mellett nem tartom meggyőzőnek az olasz kormány ezzel kapcsolatos álláspontját. Ezzel szemben úgy vélem, hogy a fogyasztóvédelmi törvénykönyv 27. cikkének (9) bekezdése szerinti bírság büntető jellegű: elsődleges célja nem a jogsértés következtében másnak okozott kár megtérítése, hanem a jogellenes magatartás büntetése. ( 26 )

54.

Az említett cikk ugyanis nem tartalmaz semmilyen utalást a szankció helyreállító jellegére vonatkozóan, és a szankció összege nem függ a jogsértés másokra gyakorolt hatásától.

55.

Végül a jelen ügy szempontjából irreleváns, hogy a szankciónak a büntető célján túlmenően megelőző célja is van, nevezetesen az, hogy a vállalkozásokat visszatartsa a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatoktól.

3.

A szankció súlya

56.

A fogyasztóvédelmi törvénykönyv 27. cikkének (9) bekezdésében meghatározott szankció felső határa 5 millió euró, amely magas összeg a szankció súlyosságára hivatott utalni. ( 27 )

57.

Kétségtelen, hogy egy 5 millió eurós szankció nem lehet különösen súlyos egy olyan nagy forgalmú multinacionális vállalkozás számára, mint a VWAG. ( 28 )

58.

E körülmény ugyanakkor nem teszi kérdésessé a törvény által előírt szankció súlyosan megtorló jellegét. Legfeljebb arra ösztönözhetni a jogalkotót, hogy a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok esetében növelje a bírságok mértékét oly módon, hogy a rögzített összeget a forgalommal arányos összeggel váltja fel. ( 29 )

59.

Egyébiránt a szankció súlyát annak objektív jellemzői alapján kell értékelni, nem pedig a szankciónak különösen a konkrét, szankcionált vállalkozásra gyakorolt hatása alapján.

60.

Összességében úgy vélem, hogy a jelen ügyben szereplőhöz hasonló, tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat miatt kiszabott közigazgatási szankció – amelynek összege elérheti az 5 millió eurót – a Charta 50. cikke értelmében anyagi jogi szempontból büntetőjogi jellegű.

D.

A második kérdés

61.

A Consiglio di Stato (államtanács) azt kívánja megtudni, hogy a Charta 50. cikkével ellentétes‑e „az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a valamely jogi személlyel szemben tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokat megvalósító jogsértő magatartások miatt kiszabott büntető jellegű közigazgatási bírság bírósági eljárásban történő helybenhagyását és jogerőre emelkedését, feltéve hogy e jogsértő magatartások tekintetében a szóban forgó jogi személy terhére egy másik tagállamban már jogerős büntetőítélet született, és ez utóbbi ítélet a korábban kiszabott büntető jellegű közigazgatási bírság ellen benyújtott bírósági jogorvoslat jogerős elbírálását megelőzően jogerőre emelkedett”.

62.

A Bíróság szerint „[a] ne bis in idem elvének alkalmazása két feltételtől függ, vagyis egyrészt attól, hogy legyen egy korábbi végleges határozat (»bis« feltétel), másrészt pedig attól, hogy a korábbi határozat és a későbbi eljárások vagy határozatok ugyanarra a tényállásra vonatkozzanak (»idem« feltétel)”. ( 30 )

1.

A „bis” feltételt illetően

63.

„[A]hhoz, hogy valamely bírósági határozatot úgy lehessen tekinteni, mint amely jogerősen elbírálta a második eljárás tárgyát képező tényállást, nemcsak az szükséges, hogy e határozat jogerőssé váljon, hanem az is, hogy azt az ügy érdemi elbírálása alapján hozzák meg.” ( 31 )

64.

Az ügyiratokban szereplő információkból kitűnik, hogy a braunschweigi ügyészség határozata 2018. június 13‑án jogerőre emelkedett, és hogy e határozatot az ügy érdemére vonatkozó értékelést követően – indokolással ellátva – hozták meg. Ebben az időpontban már folyamatban volt az olasz büntetőjogi jellegű szankcionáló közigazgatási eljárás, de még nem fejeződött be: keresetet nyújtottak be az AGCM 2016. augusztus 4‑i határozatával szemben, és az (még mindig) nem jogerős.

65.

Noha a két eljárás időben részben párhuzamosan zajlott (a tárgyaláson elhangzottak szerint négy hónapos átfedéssel), a braunschweigi ügyészség által kiszabott szankció már azelőtt jogerőre emelkedett, hogy az olasz hatóságok ugyanazon tényállás és ugyanazon vállalkozások tekintetében végleges döntést hoztak volna. E tekintetben nem releváns, hogy a német határozat végleges jellege abból ered, hogy a VWAG nem nyújtott be fellebbezést e határozattal szemben. ( 32 )

66.

Két szankcionáló eljárásról van tehát szó, amelyek közül az egyik jogerős szankciót eredményezett, emiatt tisztázni kell, hogy a két eljárás ugyanazon tényállásra vonatkozott‑e, és ugyanazon személy ellen irányult‑e vagy sem.

2.

Az „idem” feltételt illetően

67.

A Bíróság ítélkezési gyakorlatában uralkodó elmélet szerint a kétszeres büntetés tilalma ugyanazon történeti tényállásra (idem factum) vonatkozik, és magában foglalja az egymáshoz elválaszthatatlanul kötődő konkrét körülmények együttesét, függetlenül e tényállás jogi minősítésétől (idem crimen).

68.

Amint arra a kérdést előterjesztő bíróság rámutat, a jogvita tárgyát képező két eljárás ugyanazon jogi személyre (VWAG) vonatkozik. Kétségtelen, hogy az olasz határozat a VWGI‑t is érintette, e tény azonban nem szükségszerűen szünteti meg az alanyi azonosságot, mivel ez utóbbi vállalkozás az előbbi vállalkozás része, és annak ellenőrzése alatt áll.

69.

Mindenesetre, tekintettel az AGCM által e tekintetben felvetett kifogásokra, a Consiglio di Stato (államtanács) feladata lesz az érintett vállalkozások alanyi azonosságára vonatkozó vita eldöntése.

70.

A tárgyi azonosságot illetően a Charta 50. cikke tiltja, hogy ugyanazon tényállás alapján különböző eljárásokban több büntető jellegű szankciót szabjanak ki. ( 33 )

71.

Nem elegendő tehát, hogy hasonló tényállásról legyen szó; azonosnak kell lennie. A tényállás azonossága alatt olyan konkrét körülmények összességét kell érteni, amelyek lényegében azonos eseményekből erednek, mivel ugyanaz az elkövető szerepel bennük, valamint időben és térben elválaszthatatlanul kapcsolódnak egymáshoz. ( 34 )

72.

A tényállás azonosságának értékelését követően a nemzeti jog szerinti jogi minősítés másodlagossá válik. Ugyanígy másodlagos az ugyanazon jogsértés fennállásának megállapítása szempontjából az egyik vagy másik tagállamban védett jogi tárgy közötti eltérés is, mivel a Charta 50. cikke által nyújtott védelem terjedelme nem változhat tagállamról tagállamra. ( 35 )

73.

A bpost és a Nordzucker ítéletben a Bíróság megerősítette a ténybeli azonosság (idem factum) jogi azonossággal (idem crimen) szembeni elsőbbségét. A Bíróság ezt a szabad versenyre vonatkozó szabályokkal kapcsolatban állapította meg, miközben pontosította az e területre vonatkozó korábbi ítélkezési gyakorlatát. ( 36 )

74.

Az olasz kormány a tárgyaláson azt javasolta, ( 37 ) hogy amennyiben a nemzeti hatóságok közötti együttműködés nem valósítható meg, a két érintett tagállam szabályai által védett közérdekeket kell figyelembe venni annak meghatározása céljából, hogy ténybeli azonosság áll‑e fenn.

75.

Ez – ha jól értettem – visszatérést jelentene a Bíróságnak a ne bis in idem versenyszabályok területén történő alkalmazására vonatkozó ítélkezési gyakorlatához, amely az idem fennállásának megállapításához megköveteli a ténybeli azonosságot és a védett jogi tárgy azonosságát. Úgy vélem azonban, hogy ezen álláspontot a bpost és a Nordzucker ítélet felülírja.

76.

A Consiglio di Stato (államtanács) feladata annak meghatározása, hogy a jelen ügyben a tényállás tárgyi és időbeli szempontból azonos‑e. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatában e bíróság a szankcionált tényállások „hasonlóságára, ha nem is azonosságára” hivatkozik, majd hangsúlyozza a „magatartások homogén jellegét”, mivel mindkét eljárásban a módosított eszközökkel felszerelt járművek forgalmazásával és a környezetvédelmi jogszabályoknak való megfelelésre hangsúlyt helyező reklámozással kapcsolatos magatartásokat szankcionáltak. ( 38 )

77.

A Bíróság ugyanakkor e tekintetben a következő mérlegelési szempontokat nyújthatja a kérdést előterjesztő bíróság számára:

78.

Ha a kérdést előterjesztő bíróság e megfontolásokra tekintettel úgy ítélné meg, hogy fennáll az idem factum, a kettős eljárás főszabály szerint és az alább elemzettek függvényében a Charta 50. cikkében biztosított alapvető jog megsértésének minősülne. ( 43 )

E.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés

79.

A Consiglio di Stato (államtanács) azt kívánja megtudni, hogy a 2005/29 irányelv (különösen annak 3. cikke (4) bekezdése és 13. cikke (2) bekezdésének e) pontja) igazolhat‑e „eltérést a ne bis in idem azon tilalmától, amelyet [a Charta] 50. cikke […] állapított meg”.

80.

Már korábban kifejtettem ( 44 ) azon okokat, amelyek miatt úgy vélem, hogy a 2005/29 irányelv 3. cikkének (4) bekezdése és 13. cikke (2) bekezdésének e) pontja a jelen ügyben nem alkalmazható. Az e tilalomtól való eltérés elfogadása érdekében tehát kizárólag a Charta 50. cikkére és az 52. cikk (1) bekezdése első mondata alkalmazásának lehetőségére hivatkozom.

81.

A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a Charta 50. cikkében biztosított alapvető jog korlátozása a Charta 52. cikkének (1) bekezdése alapján igazolható, ( 45 ) bizonyos feltételek mellett: i. jogszabályi rendelkezés létezése; ii. a jog lényeges tartalmának tiszteletben tartása; iii. általános érdekű célkitűzés fennállása vagy valamely alapvető jog védelmének szükségessége; valamint iv. a korlátozás megfelel a szükségesség és arányosság elvének.

1.

Jogszabályi rendelkezés

82.

A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak megállapítása, hogy – amint az az ügyiratokból kitűnni látszik – a braunschweigi ügyészség és az olasz AGCM tevékenysége összhangban áll‑e a jogszabályi rendelkezésekkel.

83.

E tekintetben nem sok kétség merül fel, mivel az AGCM a fogyasztói törvénykönyvet, a braunschweigi ügyészség pedig az OWiG‑et alkalmazta.

2.

A ne bis in idem elv lényeges tartalmának tiszteletben tartása

84.

Úgy tűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak sincsenek kétségei e feltétel teljesülését illetően az előtte folyamatban lévő jogvitában.

3.

Az általános érdekű célkitűzések védelme

85.

A Charta 52. cikkének (1) bekezdése szerinti, az ugyanazon tényállás miatt kétszeres bűntetőeljárás alá vonás és kétszeres büntetés tilalma alóli kivételnek az Unió által elismert általános érdekű célkitűzése(ke)n, vagy mások jogainak és szabadságainak védelmén kell alapulnia.

86.

Amint azt már kifejtettem, a két szankció kiszabásáról rendelkező szabályok által védett jogi tárgy azonossága már nem releváns az idem minősítése szempontjából. ( 46 )

87.

Ugyanakkor a Menci ítélet óta ugyanezen jogi érdekek relevánsak lehetnek a Charta 52. cikkén alapuló kivételek alkalmazása szempontjából. A szabályoknak kiegészítő jellegű és nem azonos közérdekeket kell védeniük. Ha a két nemzeti eljárás ugyanazon közérdek védelmére irányulna, a kiegészítő jelleg megszűnne, és a Charta 52. cikke alapján nem lenne indokolt a két eljárás halmozása. ( 47 )

88.

A jelen esetben úgy tűnik, hogy a német és az olasz szabályozás nem azonos, hanem egymást kiegészítő célokat követ:

89.

Ezek tehát egymást kiegészítő célok: a vállalkozások ellenőrzési kötelezettségének tiszteletben tartása elősegíti a termékeiket vásárló fogyasztók jogainak védelmét. Ismétlem, mindkettő közérdekű megfontolásokon alapul, amint azt a Bíróságnak is volt alkalma megerősíteni. ( 49 )

4.

A korlátozás arányossága és szükségessége

90.

A ne bis in idem elve Charta 52. cikkének (1) bekezdése alapján történő korlátozásának továbbá arányosnak és szükségesnek kell lennie.

91.

A Bíróság általános ítélkezési gyakorlatot alakított ki a jelen jogvita tárgyát képező korlátozás arányosságával és szükségességével kapcsolatban, amelyben a következő megfontolások találhatók:

92.

Végső soron a Bíróság e három kritérium teljesülésének vizsgálatát kéri:

93.

Ismét a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy az összes körülményre tekintettel megvizsgálja, hogy teljesül‑e e három kritérium az alapeljárásban. Mindazonáltal a hasznos válasz adása érdekében a Bíróság a következő pontosításokat nyújthatja.

a)

Az eljárások és szankciók halmozására vonatkozó szabályok világossága és pontossága

94.

Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés nem tartalmaz olyan – olasz vagy német – nemzeti szabályokat, amelyek kifejezetten előírják az egyidejű eljárás lefolytatásának, valamint az ugyanazon tényállás alapján történő külön–külön szankciók kiszabásának lehetőségét (és feltételeit), amennyiben e tényállás két tagállamban valósul meg.

95.

Más kérdés, hogy az OWiG és az olasz fogyasztóvédelmi törvénykönyv tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozó rendelkezései egyaránt szilárd jogalapot jelentenek‑e az eljárás lefolytatásához és a szankciók kiszabásához. Amint azt már említettem, e szabályok világossága és pontossága nem vet fel kétségeket.

96.

Ebből a szempontból a VWAG előre láthatta és számíthatott arra, hogy mindkét tagállamban (és más tagállamokban is) szankcionálni fogják a motorok manipulálásával, az ilyen motorokkal felszerelt autók értékesítésével és a manipulálást eltitkoló reklámmal kapcsolatos magatartása miatt.

b)

A kiszabott szankciók összességének súlya

97.

Az ügyiratokban szereplő információkból az következik, hogy az olasz és a német szankció halmozása nem lenne aránytalan a büntetendő magatartáshoz képest, tekintettel a VWAG forgalmára és az e multinacionális vállalkozás által a motorok manipulálása következtében szerzett gazdasági előnyre (becslések szerint 995 millió euró).

98.

A német hatóság 1 milliárd euró, az olasz hatóság pedig 5 millió euró összegű szankciót szabott ki. A kettő összege tehát nem tűnik túlzottnak a szankcionált magatartás megtorlására.

99.

Kétségtelen, hogy a német szankció tartalmaz egy szigorúan „büntető jellegű” részt, valamint egy olyan részt, amelynek célja a VWAG által szerzett nyereség semlegesítése. E körülmény azonban önmagában nem zárja ki, hogy nagy összegű szankciónak minősüljön. Ugyanez vonatkozik az AGCM szankciójára is, amely a 2005/29 irányelvet átültető olasz szabályozás alapján kiszabható legmagasabb szankció.

100.

Mindenesetre – ismétlem – a szankciók halmozása nem tűnik aránytalannak az elkövetett jogsértés súlyára és a VWAG által elért nyereségre tekintettel.

c)

Az eljárások összehangolása

101.

A német és az olasz szankcionáló eljárás összehangolása, valamint a két eljárás közötti kellően szoros tárgyi és időbeli kapcsolat bizonyítása jelentős kétségeket vet fel a jelen ügyben.

102.

Kiemelt figyelmet szentelek e problémának, mivel – már most előrebocsátom – úgy vélem, hogy – hacsak a kérdést előterjesztő bíróság nem rendelkezik további, más irányú információkkal – a braunschweigi ügyészség és az olasz AGCM által folytatott két eljárás nem volt összehangolt.

103.

Legfeljebb azt lehet elfogadni, hogy a két eljárás között tárgyi kapcsolat állt fenn, és hogy a két eljárás lefolytatása időben közel állt egymáshoz, azonban – ismétlem – az összehangolás követelménye nem teljesült.

104.

Az uniós jog egyes területei rendelkeznek a nemzeti hatóságok (egymás közötti, illetve a Bizottsággal vagy más uniós szervvel való) koordinációs mechanizmusokkal az együttműködés, a kölcsönös segítségnyújtás és az információcsere megkönnyítése érdekében, különösen a szankcionáló eljárások lefolytatását illetően.

105.

E mechanizmusok elősegítik a ne bis in idem elv alkalmazását, elkerülve a több tagállamot érintő, határokon átnyúló jogvitákban az azonos tényállás miatt indított szankcionáló eljárások megkettőződését. ( 56 )

106.

Ezzel szemben a jelen ügyben nem állt rendelkezésre konkrét koordinációs mechanizmus a heterogén hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok számára.

107.

Kétségtelen, hogy a tényállás megvalósulása idején alkalmazandó, majd a 2017/2394 rendelettel felváltott 2006/2004/EK rendelet ( 57 ) rendelkezik a fogyasztóvédelmi jogszabályok végrehajtásáért felelős nemzeti hatóságok közötti együttműködés és koordináció eszközeiről. Az AGCM egyike e hatóságoknak, és használhatná ezt az eszközt, a braunschweigi ügyészség esetében azonban ez nem állt fenn. ( 58 )

108.

A Bíróság kérdéseire válaszolva a felek a tárgyaláson a következő információkat nyújtották:

109.

Bárhogy is legyen, álláspontom szerint ez az előzetes döntéshozatal iránti kérelem kiemeli, hogy milyen nehéz a Bíróság ítélkezési gyakorlatát – amely elfogadja a Charta 50. cikkének az 52. cikken alapuló korlátozását – a jelen ügyhöz hasonló esetekre alkalmazni.

110.

Különösen nehéznek tűnik, hogy miként lehet megfelelni a koordináció követelményének, ha két állam különböző területen hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságai által folytatott eljárások és hozott szankciók halmozásáról van szó, amely eljárásokra az uniós jog nem ír elő konkrét koordinációs mechanizmust. ( 60 )

111.

Ezenfelül a Bíróságnak a hatóságok közötti együttműködés követelményére vonatkozó ítélkezési gyakorlata az eljárások és szankciók halmozódása esetén paradox hatással járhat ezekben az esetekben:

112.

Talán ezen vagy hasonló okokból az olasz kormány a tárgyaláson másodlagosan azt javasolta, ( 61 ) hogy az összehangolás követelményét ne alkalmazzák, csupán a szankciók halmozása arányosságának vizsgálatát írják elő. A Bizottság viszont az összehangolás követelményének tág értelmezését szorgalmazta, és kijelentette, hogy a jelen ügyhöz hasonló esetekben nincs szükség az összehangolás kritériumára. ( 62 )

113.

A magam részéről nem sok reményt fűzök ahhoz, hogy a Bíróság megváltoztatja az ezzel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát. Ha nem fogadta el a Menci ügyre vonatkozó indítványomban képviselt álláspontot, ( 63 ) sem Bobek főtanácsnoknak a Menci ítéletben meghatározott feltétellel (amelyet később a bpost és a Nordzucker ítéletben megismételt) kapcsolatos későbbi kifogásait, ( 64 ) akkor nem valószínű, hogy ezt most meg fogja tenni.

114.

A Bíróság előtt tehát három út áll nyitva:

115.

Véleményem szerint a Bíróság korábbi ítélkezési gyakorlatával való összhang a harmadik megoldást támogatná. Egyrészt ezen ok miatt, másrészt pedig azért, mert úgy vélem, hogy a Charta 50. cikkének alkalmazása az irányadó, és úgy gondolom, hogy a Charta 52. cikkének (1) bekezdése nem terjed ki a különböző területeken hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok által ugyanazon személlyel szemben azonos tényállás alapján indított eljárások és alkalmazott szankciók megsokszorozódására, amennyiben e hatóságok intézkedései között nincs megfelelő koordináció, ezt a megoldást javaslom a jelen ügyben is.

V.

Végkövetkeztetés

116.

A fent kifejtettek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következő választ adja: