1.

Le présent renvoi préjudiciel porte sur l’application transfrontalière de l’article 50 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), dans une affaire qui n’est pas liée à la libre circulation des personnes dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

2.

Dans l’affaire au principal, les autorités de deux États membres, la République italienne et la République fédérale d’Allemagne, ont engagé des procédures de sanction et infligé des sanctions  ( 2 ). Les comportements sanctionnés, qui produisent des effets sur le territoire des deux États (parmi de nombreux autres), sont attribués à un même groupe de sociétés automobiles établies en Allemagne.

3.

Dans des litiges de cette nature, le problème concernant l’application des limitations apportées, sur le fondement de l’article 52 de la Charte, au principe ne bis in idem, se pose lorsque les procédures engagées par les autorités de deux États membres ne se déroulent pas de manière suffisamment coordonnée, ce qui conduit au cumul des sanctions.

4.

En effet, la Cour a jugé que la coordination des procédures de sanction est une exigence indispensable pour accepter ces limitations. Il convient toutefois de déterminer s’il est possible (et réaliste) de maintenir cette exigence en cas de cumul de procédures de sanction dans deux États membres, menées par des autorités compétentes dans des secteurs d’activité différents, et d’absence de mécanisme légal pour coordonner leurs interventions  ( 3 ).

I.

Le cadre juridique

A.

Le droit de l’Union

1.

La Charte

5.

L’article 50 (« Droit à ne pas être jugé ou puni pénalement deux fois pour une même infraction ») de la Charte dispose :

6.

L’article 52 (« Portée [...]des droits [...] » dispose :

2.

La directive 2005/29/CE

7.

Aux termes de l’article 1er de la directive 2005/29/CE  ( 4 ) :

8.

L’article 3, paragraphe 4, de cette directive précise :

9.

L’article 13 de ladite directive disposait :

10.

Le même article 13, après sa modification par la directive (UE) 2019/2161  ( 5 ) avec effet au 28 mai 2022, est désormais libellé comme suit :

B.

Le droit italien – Le code de la consommation

11.

L’article 20, paragraphe 2, du decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo, a norma dell’articolo 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229 (décret législatif no 206 portant code de la consommation en vertu de l’article 7 de la loi no 229, du 29 juillet 2003), du 6 septembre 2005  ( 7 ) dispose :

12.

L’article 20, paragraphe 4, du code de la consommation identifie deux catégories de pratiques déloyales : les pratiques trompeuses (visées aux articles 21, 22 et 23 de ce code) et les pratiques agressives (visées aux articles 24, 25 et 26 dudit code).

13.

L’article 27, paragraphe 9, du code de la consommation dispose :

II.

Les faits, le litige et les questions préjudicielles

14.

Par décision no 26137 du 4 août 2016, l’AGCM a infligé à Volkswagen Group Italia SpA et à Volkswagen Aktiengesellschaft (ci‑après, respectivement, « VWGI » et « VWAG ») une sanction pécuniaire de cinq millions d’euros, au motif qu’elles s’étaient rendues coupables de pratiques commerciales déloyales visées à l’article 21, paragraphe 1, sous b), à l’article 23, paragraphe 1, sous d), et à l’article 21, paragraphes 3 et 4, du code de la consommation. Ces dispositions transposent la directive 2005/29 en droit italien.

15.

Selon la décision de renvoi, les infractions reprochées à VWGI et VWAG par l’AGCM consistaient en :

–

la commercialisation en Italie de véhicules diesel dotés de systèmes visant à fausser la mesure des émissions polluantes, aux fins de leur réception  ( 8 ) ;

–

la diffusion de messages publicitaires qui, bien que les mesures d’émissions aient été faussées, mettaient en valeur la conformité de ces véhicules aux critères mis en place par la réglementation environnementale.

16.

VWGI et VWAG ont attaqué la décision de l’AGCM devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie, ci-après le « TAR Lazio »).

17.

En 2018, après que l’AGCM eut adopté sa décision no 26137 de 2016, mais avant que le TAR Lazio ait rendu son jugement, le parquet de Brunswick a notifié à VWAG une décision lui imposant, conformément au Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (loi relative aux infractions administratives, ci-après l’« OWiG »), une sanction d’un milliard d’euros  ( 9 ).

18.

Cette sanction visait, entre autres aspects, les mêmes faits que ceux sanctionnés par l’AGCM. La juridiction de renvoi souligne que les comportements reprochés en Allemagne ont consisté à :

–

commercialiser au niveau mondial (10,7 millions de véhicules au total, dont 700 000 pour le marché italien) des véhicules dotés de systèmes destinés à fausser la mesure des émissions polluantes pour en permettre la réception ;

–

diffuser des messages publicitaires qui, malgré la falsification des mesures d’émissions, déclaraient que ces véhicules étaient particulièrement respectueux de l’environnement.

19.

La décision du parquet de Brunswick est devenue définitive le 13 juin 2018, VWAG ayant renoncé à son droit de la contester et ayant, en outre, payé l’amende le 18 juin 2018.

20.

Le 3 avril 2019, le TAR Lazio, dans le jugement no 6920/2019, a rejeté le recours de VWGI et de VWAG, malgré le fait que ces deux sociétés aient invoqué la décision du parquet de Brunswick.

21.

VWGI et VWAG ont notamment fait mention d’un certain nombre de décisions rendues par des juridictions d’autres États membres, dans lesquelles ces dernières avaient mis fin à des procédures nationales portant sur la falsification des mesures d’émissions, au motif que ces faits avaient déjà été sanctionnés en Allemagne.

22.

Le TAR Lazio a rejeté cet argument. Il a jugé que la sanction infligée par l’AGCM reposait sur un fondement juridique distinct de celle infligée en Allemagne et que le principe ne bis in idem ne s’opposait pas à la sanction de l’AGCM.

23.

VWGI et VWAG ont interjeté appel du jugement du TAR Lazio devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), qui a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

III.

La procédure devant la Cour

24.

La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 11 janvier 2022.

25.

L’AGCM, l’association Codacons  ( 10 ), VWGI, les gouvernements italien et néerlandais, ainsi que la Commission européenne, ont déposé des observations écrites.

26.

L’AGCM, VWGI, les gouvernements italien et néerlandais ainsi que la Commission sont intervenus lors de l’audience du 19 janvier 2023.

IV.

Analyse

A.

Recevabilité

27.

L’AGCM estime que les questions préjudicielles doivent être déclarées irrecevables pour deux motifs :

–

l’article 50 de la Charte et l’article 54 de la CAAS  ( 11 ) ne sont pas pertinents dans le cadre de la présente affaire, puisque la réglementation relative à la responsabilité des personnes morales qui a servi de base à la sanction allemande ne relève pas du champ d’application du droit de l’Union ;

–

les faits qui ont conduit à l’adoption des deux sanctions ne sont pas identiques. La décision allemande sanctionne le comportement de VWAG correspondant au manquement, par négligence, à l’obligation de surveiller l’installation d’un dispositif qui permettait de falsifier les tests sur les émissions polluantes de ses véhicules. En revanche, la décision italienne sanctionne VWAG et VWGI au motif qu’elles n’ont pas informé les consommateurs de la présence de ce dispositif sur les véhicules vendus en Italie.

28.

Aucun de ces deux arguments ne me paraît suffisamment convaincant pour déclarer le renvoi préjudiciel irrecevable.

29.

S’agissant du premier argument, l’article 51, paragraphe 1, de la Charte énonce que les dispositions de celle-ci s’adressent aux États membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union  ( 12 ). Dans la mesure où la décision de l’AGCM repose sur des dispositions du code de la consommation italien portant transposition de la directive 2005/29, il s’agit d’un domaine dans lequel un État membre met en œuvre le droit de l’Union.

30.

Cette circonstance suffit à rendre applicable l’article 50 de la Charte, indépendamment du fait que la décision du parquet allemand ait elle aussi été prise – ou non – sur le fondement d’une disposition interne appliquant le droit de l’Union.

31.

Par ailleurs, bien que la sanction allemande repose directement sur l’OWiG (loi en principe sans lien avec le droit de l’Union), elle punit en définitive non seulement la simple violation formelle des devoirs de vigilance, mais, indirectement, les violations matérielles de dispositions de droit de l’Union qui régissent la procédure de réception des véhicules  ( 13 ). À cet égard, elle met également en œuvre le droit de l’Union et doit, à ce titre, respecter la Charte, et notamment son article 50.

32.

Le second motif d’irrecevabilité invoqué par l’AGCM, qui touche davantage au fond du litige qu’aux conditions de recevabilité du renvoi préjudiciel, ne saurait non plus être accueilli.

33.

Les faits visés par les procédures de sanction italienne et allemande sont étroitement liés en ce qu’ils concernent, dans les deux cas : a) l’implantation illégale d’un dispositif qui fausse les tests d’émissions, et b) la publicité et la vente de véhicules dans un autre État membre, alors que cette circonstance a été dissimulée.

34.

La question de savoir si ce lien est suffisant pour constater l’identité des faits sanctionnés dans les deux procédures est, je le répète, une question qui relève du fond et non des conditions de recevabilité du renvoi préjudiciel.

B.

Observations liminaires

35.

Avant de suggérer une réponse à la juridiction de renvoi, j’apporterai deux précisions sur les dispositions qu’elle mentionne dans sa troisième question préjudicielle.

36.

Parmi celles-ci, l’article 3, paragraphe 4, et l’article 13, paragraphe 2, sous e), de la directive 2005/29, ainsi que l’article 54 de la CAAS, ne me semblent pas pertinents en l’espèce.

37.

S’agissant de l’article 3, paragraphe 4, de la directive 2005/29  ( 14 ), il découle de cet article, lorsqu’il est lu à la lumière du considérant 10 de cette directive, que celle-ci s’applique lorsqu’il n’existe pas de dispositions de l’Union spécifiques régissant des aspects particuliers des pratiques commerciales déloyales. Cette disposition vise des conflits entre des règles de l’Union et non entre des règles nationales  ( 15 ).

38.

Cet article est une manifestation du principe de spécialité : la procédure mise en place par la directive 2005/29 est de nature subsidiaire par rapport à d’autres procédures plus spécifiques du droit de l’Union qui sanctionnent des pratiques commerciales déloyales  ( 16 ). Il ne s’agit pas d’une règle de droit qui préciserait le principe ne bis in idem, protégé par l’article 50 de la Charte. Cet article vise simplement à prévenir le cumul de procédures régies par des dispositions disparates en matière de répression des pratiques commerciales déloyales.

39.

Quant à l’article 13, paragraphe 2, de la directive 2005/29, il a été ajouté à celle-ci par la directive 2019/2161  ( 17 ) et ne produit ses effets que depuis le 28 mai 2022  ( 18 ). Par conséquent, il n’est pas applicable ratione temporis aux faits sanctionnés dans le litige au principal.

40.

En ce qui concerne l’article 54 de la CAAS, la Cour a affirmé que « le principe ne bis in idem énoncé audit article vise à éviter, dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice, qu’une personne définitivement jugée ne soit, par le fait d’exercer son droit de libre circulation, poursuivie pour les mêmes faits sur le territoire de plusieurs États membres »  ( 19 ).

41.

La présente affaire, bien que portant sur l’application transfrontalière du principe ne bis in idem impliquant des autorités italiennes et allemandes, ne concerne pas la protection de la libre circulation des personnes, qui constitue la raison d’être de l’article 54 de la CAAS.

42.

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, j’estime que c’est uniquement à la lumière de l’article 50 de la Charte qu’il convient de répondre à la juridiction de renvoi.

C.

Sur la première question préjudicielle

43.

Le Consiglio di Stato (Conseil d’État) souhaite savoir si les sanctions infligées en matière de pratiques commerciales déloyales, en vertu de la réglementation nationale transposant la directive 2005/29, peuvent être qualifiées de « sanctions administratives de nature pénale ». Le montant de ces sanctions peut varier entre 5 000 euros et cinq millions d’euros.

44.

Le principe ne bis in idem, consacré à l’article 50 de la Charte, interdit un cumul tant de poursuites que de sanctions présentant une nature pénale au sens de cet article pour les mêmes faits et contre une même personne  ( 20 ).

45.

Il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier dans chaque affaire si les poursuites et les sanctions présentent une nature pénale, en appliquant les critères reconnus par la Cour, qui renvoient à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme  ( 21 ) (dits « critères Engel »)  ( 22 ). La Cour peut toutefois fournir des précisions supplémentaires afin de guider la juridiction nationale dans son interprétation.

46.

Ces critères portent sur : i) la qualification juridique de l’infraction en droit interne ; ii) la nature de la sanction, et iii) le degré de sévérité de la sanction que risque de subir l’intéressé  ( 23 ).

1.

Qualification juridique de l’infraction

47.

Le droit italien qualifie d’« administratives » les infractions (de même que la procédure visant à les faire constater) prévues aux articles 21 et 23 du code de la consommation. La sanction pécuniaire applicable, aux termes de l’article 27, paragraphe 9, de ce code, est également de nature administrative.

48.

S’agissant de la sanction infligée par le parquet de Brunswick, la juridiction de renvoi n’a pas de doutes quant à sa nature pénale.

49.

Une infraction et une sanction désignées comme administratives par le droit interne peuvent néanmoins avoir une nature pénale aux fins qui nous intéressent ici. La Cour a jugé que l’application de l’article 50 de la Charte ne se limite pas aux seules poursuites et sanctions qui sont qualifiées de « pénales » par le droit national, mais s’étend – indépendamment d’une telle qualification en droit interne – à des poursuites et à des sanctions qui doivent être considérées comme présentant une nature pénale sur le fondement des deux autres critères mentionnés aux points précédents des présentes conclusions  ( 24 ).

2.

Nature de la sanction

50.

S’agissant de la nature de la sanction, il convient de vérifier si celle-ci « poursuit, notamment, une finalité répressive [...]. Il en découle qu’une sanction ayant une finalité répressive présente une nature pénale au sens de l’article 50 de la Charte, et que la seule circonstance qu’elle poursuit également une finalité préventive n’est pas de nature à lui ôter sa qualification de “sanction pénale”. En effet, [...] il est dans la nature même des sanctions pénales qu’elles tendent tant à la répression qu’à la prévention de comportements illicites. En revanche, une mesure qui se limite à réparer le préjudice causé par l’infraction concernée ne présente pas une nature pénale »  ( 25 ).

51.

L’article 27, paragraphe 9, du code de la consommation prévoit que la sanction pécuniaire s’ajoute obligatoirement à d’autres mesures prévues aux fins de la répression des pratiques commerciales déloyales, notamment à l’interdiction de poursuivre ces pratiques ou de s’y livrer de nouveau.

52.

Selon le gouvernement italien, ce sont ces mesures, et non la sanction pécuniaire visée à l’article 27, paragraphe 9, du code de la consommation, qui sont de nature répressive. La sanction pécuniaire viserait à neutraliser l’avantage concurrentiel obtenu par l’entreprise du fait de son comportement frauduleux envers les consommateurs et à rétablir la concurrence sur le marché, telle qu’elle existait avant la pratique commerciale déloyale.

53.

Sous réserve de l’appréciation finale de la juridiction de renvoi, je ne suis pas convaincu par la thèse du gouvernement italien sur ce point. Je suis au contraire d’avis que la sanction pécuniaire visée à l’article 27, paragraphe 9, du code de la consommation est de nature répressive : sa finalité première n’est pas de réparer le préjudice subi par des tiers du fait de l’infraction, mais de sanctionner un comportement illégal  ( 26 ).

54.

En effet, cet article ne contient aucune indication quant à la nature réparatrice de la sanction, et le montant de celle-ci ne dépend pas des effets de l’infraction sur des tiers.

55.

Enfin, il importe peu, pour ce qui nous intéresse dans la présente affaire, que la sanction, en plus de sa finalité répressive, ait une visée préventive, à savoir celle de dissuader les entreprises de se livrer à des pratiques commerciales déloyales.

3.

Degré de sévérité de la sanction

56.

Le plafond de la sanction prévue à l’article 27, paragraphe 9, du code de la consommation s’élève à cinq millions d’euros, ce qui constitue un montant élevé, qui révèle sa sévérité  ( 27 ).

57.

Il est vrai qu’une amende de cinq millions d’euros peut ne pas être particulièrement lourde pour une entreprise multinationale ayant un chiffre d’affaires élevé, comme c’est le cas de VWAG  ( 28 ).

58.

Cette circonstance ne remet toutefois pas en cause la nature fortement répressive de la sanction prévue par la loi. Elle pourrait tout au plus inciter le législateur à augmenter le montant des amendes en cas de pratiques commerciales déloyales, en remplaçant le montant fixe par un autre montant proportionnel au chiffre d’affaires  ( 29 ).

59.

Par ailleurs, la sévérité de la sanction doit s’apprécier en fonction de ses caractéristiques objectives et non pas de ses effets concrets sur telle ou telle entreprise sanctionnée.

60.

Pour conclure, j’estime qu’une sanction administrative telle que celle en cause au principal, dont le montant peut s’élever à cinq millions d’euros, infligée en raison de pratiques commerciales déloyales, présente une nature matériellement pénale au sens de l’article 50 de la Charte.

D.

Sur la deuxième question préjudicielle

61.

Le Consiglio di Stato (Conseil d’État) souhaite savoir si l’article 50 de la Charte s’oppose « à une réglementation nationale qui permet de confirmer, dans le cadre d’une procédure juridictionnelle, et de rendre définitive une sanction administrative pécuniaire de nature pénale à l’égard d’une personne morale en raison d’agissements illicites constitutifs de pratiques commerciales déloyales, pour lesquels une condamnation pénale définitive a déjà été prononcée entre‑temps à son encontre dans un autre État membre, lorsque la seconde condamnation est devenue définitive avant le passage en force de chose jugée d’une décision sur le recours juridictionnel formé contre la première sanction administrative pécuniaire de nature pénale ».

62.

Selon la jurisprudence de la Cour, « [l]’application du principe ne bis in idem est soumise à une double condition, à savoir, d’une part, qu’il y ait une décision antérieure définitive (condition “bis”) et, d’autre part, que les mêmes faits soient visés par la décision antérieure et par les poursuites ou les décisions postérieures (condition “idem”) »  ( 30 ).

1.

En ce qui concerne le « bis »

63.

« [P]our qu’une décision judiciaire puisse être regardée comme ayant définitivement statué sur les faits soumis à une seconde procédure, il est nécessaire, non seulement que cette décision soit devenue définitive, mais également qu’elle ait été rendue à la suite d’une appréciation portant sur le fond de l’affaire »  ( 31 ).

64.

Il ressort des éléments du dossier que la décision du parquet de Brunswick est devenue définitive le 13 juin 2018 et qu’elle a été prise, de façon motivée, après un examen de l’affaire au fond. À cette date, la procédure administrative de sanction italienne avait déjà été engagée, mais n’avait pas été clôturée : la décision de l’AGCM du 4 août 2016 avait fait l’objet d’un appel et n’était pas encore définitive (et ne l’est toujours pas).

65.

Bien que les deux procédures se soient en partie déroulées parallèlement dans le temps (elles se sont chevauchées pendant quatre mois, selon les informations fournies lors de l’audience), la sanction infligée par le parquet de Brunswick est devenue définitive avant que les autorités italiennes se soient définitivement prononcées sur les mêmes faits et les mêmes entreprises. Il est sans incidence, à cet égard, que la décision allemande soit devenue définitive, parce que VWAG n’a pas formé de recours contre cette décision  ( 32 ).

66.

Il existe donc deux procédures de sanction, dont l’une a abouti à une sanction définitive, de sorte qu’il convient de déterminer si elles portaient ou non sur les mêmes faits et étaient dirigées contre la même personne.

2.

En ce qui concerne l’« idem »

67.

La thèse prépondérante dans la jurisprudence de la Cour est que l’interdiction de la double condamnation porte sur les mêmes faits matériels (idem factum), compris comme un ensemble de circonstances concrètes indissociablement liées entre elles, indépendamment de la qualification juridique de ces faits (idem crimen).

68.

Comme l’indique la juridiction de renvoi, les deux procédures en cause dans le litige concernent la même personne morale (VWAG). Il est vrai que la décision italienne a également affecté VWGI, mais cette circonstance n’est pas nécessairement de nature à rompre l’identité subjective, puisque cette dernière entreprise appartient à la première et se trouve sous son contrôle.

69.

En tout état de cause, face aux objections soulevées à cet égard par l’AGCM, c’est le Consiglio di Stato (Conseil d’État) qui devra trancher le débat sur l’identité subjective des entreprises concernées.

70.

S’agissant de l’identité objective, l’article 50 de la Charte interdit d’infliger, pour des faits identiques, plusieurs sanctions de nature pénale à l’issue de différentes procédures menées à ces fins  ( 33 ).

71.

Il ne suffit donc pas qu’il s’agisse de faits similaires : ceux-ci doivent être identiques. L’identité des faits matériels s’entend comme un ensemble de circonstances concrètes découlant d’événements qui sont, en substance, les mêmes, en ce qu’ils impliquent le même auteur et sont indissociablement liés entre eux dans le temps et dans l’espace  ( 34 ).

72.

Une fois constatée l’identité des faits, leur qualification juridique par le droit national devient secondaire. La différence entre les intérêts juridiques protégés, dans un État ou dans l’autre, est également secondaire aux fins de la constatation de l’existence de la même infraction, dans la mesure où la portée de la protection conférée à l’article 50 de la Charte ne saurait varier d’un État membre à l’autre  ( 35 ).

73.

Dans les arrêts bpost et Nordzucker, la Cour a confirmé que l’identité des faits (idem factum) prime sur l’identité juridique (idem crimen). Elle l’a affirmé en ce qui concerne les règles sur la libre concurrence, en nuançant sa jurisprudence antérieure en la matière  ( 36 ).

74.

Lors de l’audience, le gouvernement italien a proposé  ( 37 ), lorsque la coordination entre autorités nationales est impossible, de prendre en compte les intérêts généraux protégés par les réglementations des deux États membres concernés afin de déterminer si les faits sont identiques.

75.

Il s’agirait, si j’ai bien compris, de revenir à la jurisprudence de la Cour relative à l’application du principe ne bis in idem dans le domaine des règles de concurrence, qui nécessitait l’identité des faits et des intérêts juridiques protégés pour établir l’existence de l’idem. Je considère toutefois que cette thèse est dépassée depuis les arrêts bpost et Nordzucker.

76.

Il appartient au Consiglio di Stato (Conseil d’État) de déterminer si, dans la présente affaire, les faits sont identiques d’un point de vue matériel et temporel. Dans sa décision de renvoi, cette juridiction évoque « la similitude, sinon l’identité » des faits sanctionnés, pour ensuite souligner le « caractère analogue des comportements », puisque dans le cadre des deux procédures les agissements sanctionnés concernaient la commercialisation des véhicules avec des dispositifs faussés et la publicité mettant l’accent sur le respect de la réglementation environnementale  ( 38 ).

77.

La Cour peut toutefois fournir à la juridiction de renvoi les éléments de réflexion suivants sur ce point :

–

l’analyse, détaillée et spécifique, des comportements sanctionnés doit mener à constater leur identité, et non simplement leur similitude ;

–

dans l’hypothèse d’un cumul transfrontalier de procédures et de sanctions, l’identité du territoire, facteur qui peut néanmoins servir à d’autres fins, n’est pas indispensable  ( 39 ). Ce même facteur permettra d’écarter les soupçons quant au « choix intéressé » de l’autorité de sanction compétente  ( 40 ) ;

–

le parquet de Brunswick, bien qu’il souligne que le défaut de vigilance est à l’origine des infractions commises par VWAG dans le monde entier entre 2007 et 2015, prend en compte, en tant que faits pertinents, la commercialisation dans d’autres pays (dont l’Italie) de véhicules équipés du système informatique faussant les mesures, ainsi que la publicité trompeuse pour la vente de ces véhicules automobiles  ( 41 ) ;

–

le lien entre ces trois éléments semble clair, même si la juridiction de renvoi devra décider s’il est suffisant pour conclure que les faits sont identiques. Le parquet de Brunswick indique précisément que sa décision s’oppose, par le jeu du principe ne bis in idem, à l’adoption de sanctions dans d’autres États à l’encontre de VWAG pour ces mêmes comportements  ( 42 ).

78.

Si la juridiction de renvoi estime, au vu de ces considérations, que l’idem factum est constitué, le cumul des procédures entraînerait, en principe et sous réserve de ce qui sera examiné aux points suivants des présentes conclusions, une violation du droit fondamental garanti à l’article 50 de la Charte  ( 43 ).

E.

Sur la troisième question préjudicielle

79.

Le Consiglio di Stato (Conseil d’État) cherche à savoir si les dispositions de la directive 2005/29 [en particulier son article 3, paragraphe 4, et son article 13, paragraphe 2, sous e)] peuvent justifier « une dérogation au principe “ne bis in idem” énoncé à l’article 50 de la Charte ».

80.

J’ai déjà indiqué  ( 44 ) les raisons pour lesquelles j’estime que l’article 3, paragraphe 4, et l’article 13, paragraphe 2, sous e), de la directive 2005/29 ne s’appliquent pas dans la présente affaire. Je me référerai donc uniquement à l’article 50 de la Charte et aux possibilités d’invoquer son article 52, paragraphe 1, première phrase, afin d’admettre une dérogation à ce principe.

81.

Selon une jurisprudence constante de la Cour, une limitation du droit fondamental garanti à l’article 50 de la Charte peut être justifiée sur le fondement de l’article 52, paragraphe 1, de celle-ci  ( 45 ), sous réserve du respect de certaines conditions : i) elle doit être prévue par la loi ; ii) le contenu essentiel du droit doit être respecté ; iii) elle doit répondre à un motif d’intérêt général ou au besoin de protection d’un droit fondamental, et iv) la limitation doit être conforme aux principes de nécessité et de proportionnalité.

1.

Disposition légale

82.

Il appartient à la juridiction nationale de vérifier si, comme il semble ressortir de la décision de renvoi, les interventions du parquet de Brunswick et de l’AGCM sont prévues par la loi.

83.

Il semble y avoir peu de doutes à cet égard, étant donné que l’AGCM a appliqué le code de la consommation et le parquet de Brunswick l’OWiG.

2.

Respect du contenu essentiel du principe ne bis in idem

84.

La juridiction de renvoi ne semble pas non plus nourrir de doutes quant au fait que cette condition est remplie dans le litige dont elle est saisie.

3.

Protection d’objectifs d’intérêt général

85.

La dérogation au titre de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, à l’interdiction d’être jugé ou puni deux fois pour les mêmes faits doit répondre à un ou plusieurs objectifs d’intérêt général reconnu(s) par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui.

86.

Comme je l’ai déjà indiqué dans les présentes conclusions, l’identité des intérêts juridiques protégés par les règles en vertu desquelles les deux sanctions sont imposées n’est plus pertinente pour qualifier l’idem  ( 46 ).

87.

Toutefois, depuis l’arrêt Menci, ces mêmes intérêts juridiques peuvent être pertinents aux fins de l’application des dérogations fondées sur l’article 52 de la Charte. Il est nécessaire que les dispositions protègent des intérêts généraux complémentaires, mais pas identiques. Si les deux procédures nationales avaient pour objectif de protéger le même intérêt général, elles ne seraient plus complémentaires et leur cumul ne saurait se justifier sur le fondement de l’article 52 de la Charte  ( 47 ).

88.

Dans la présente affaire, les législations italienne et allemande ne semblent pas poursuivre des objectifs identiques, mais bien complémentaires :

–

l’article 130 de l’OWiG vise à ce que les entreprises et leurs salariés agissent dans le respect de la loi et, de ce fait, sanctionne le manquement, par négligence, au devoir de vigilance dans le cadre d’une activité commerciale. Cette finalité vise à répondre à l’objectif d’intérêt général consistant à assurer un bon fonctionnement du marché, analogue à celui admis par la Cour dans certains de ses arrêts  ( 48 ) ;

–

les dispositions du code de la consommation appliquées par l’AGCM transposent la directive 2005/29. Leur finalité est d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs, conformément à l’article 1er de cette directive, ainsi que de contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur.

89.

Il s’agit donc d’objectifs complémentaires : le respect du devoir de vigilance des entreprises favorise la protection des droits des consommateurs qui achètent leurs produits. Tous deux, je le répète, obéissent à des considérations d’intérêt général, comme la Cour a eu l’occasion de le confirmer  ( 49 ).

4.

Proportionnalité et nécessité de la limitation

90.

La limitation du principe ne bis in idem au titre de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte doit, en outre, être proportionnée et nécessaire.

91.

La Cour a dégagé une jurisprudence générale sur la proportionnalité et la nécessité de la limitation en cause dans la présente affaire, dont je reprends ci‑après certaines des considérations à titre d’exemple :

–

le respect du principe de proportionnalité « exige que le cumul de poursuites et de sanctions prévu par une réglementation nationale [...] ne dépasse pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par cette réglementation, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés par celle-ci ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés »  ( 50 ) ;

–

« les autorités publiques peuvent légitimement opter pour des réponses juridiques complémentaires face à certains comportements nuisibles pour la société au moyen de différentes procédures formant un tout cohérent de manière à traiter sous ses différents aspects le problème social en question, pourvu que ces réponses juridiques combinées ne représentent pas une charge excessive pour la personne en cause [...]. Dès lors, le fait que deux procédures poursuivent des objectifs d’intérêt général distincts qu’il est légitime de protéger de manière cumulée peut être pris en compte, dans le cadre de l’analyse de la proportionnalité d’un cumul de poursuites et de sanctions, en tant que facteur tendant à justifier ce cumul, à condition que ces procédures soient complémentaires et que la charge supplémentaire que représente ledit cumul puisse être justifiée ainsi par les deux objectifs poursuivis »  ( 51 ) ;

–

quant au caractère strictement nécessaire du cumul, « il convient d’apprécier s’il existe des règles claires et précises permettant de prévoir quels actes et omissions sont susceptibles de faire l’objet d’un cumul de poursuites et de sanctions ainsi que la coordination entre les différentes autorités, si les deux procédures ont été menées de manière suffisamment coordonnée et rapprochée dans le temps et si la sanction le cas échéant infligée à l’occasion de la première procédure sur le plan chronologique a été prise en compte lors de l’évaluation de la seconde sanction, de telle sorte que les charges résultant, pour les personnes concernées, d’un tel cumul sont limitées au strict nécessaire et que l’ensemble des sanctions imposées corresponde à la gravité des infractions commises »  ( 52 ) ;

–

« l’invocation d’une telle justification exige qu’il soit établi que le cumul de procédures [...] était strictement nécessaire, en tenant compte dans ce contexte, en substance, de l’existence d’un lien matériel et temporel suffisamment étroit entre les deux procédures en cause »  ( 53 ).

92.

En définitive, la Cour exige un contrôle du respect des trois critères suivants :

–

clarté et précision des dispositions à l’origine du cumul des procédures et des sanctions ;

–

coordination des procédures de sanction, qui doivent être liées sur le plan matériel et temporel de manière suffisamment étroite pour réduire à ce qui est strictement nécessaire la charge supplémentaire due au cumul de procédures de nature pénale menées indépendamment les unes des autres ;

–

garantie que la sévérité de l’ensemble des sanctions imposées correspond à la gravité de l’infraction.

93.

Il appartient, une fois de plus, à la juridiction de renvoi de vérifier, à la lumière de l’ensemble des circonstances, si ces trois critères sont remplis dans le litige en cause au principal. Toutefois, afin de lui fournir une réponse utile, la Cour pourrait lui apporter les précisions suivantes.

a)

Clarté et précision des dispositions relatives au cumul des procédures et des sanctions

94.

Dans sa décision de renvoi, la juridiction nationale n’énonce pas de dispositions internes, italiennes ou allemandes, qui envisagent spécifiquement la possibilité de mener des procédures simultanées (et les conditions pour ce faire) et d’infliger des sanctions indépendantes pour les mêmes faits, lorsque ceux-ci ont lieu dans deux États membres.

95.

Un autre aspect distinct est le fait que tant l’OWiG que les dispositions du code de la consommation italien sur les pratiques commerciales déloyales constituent des bases juridiques solides pour mener des procédures et infliger des sanctions. Comme je l’ai déjà exposé dans les présentes conclusions, la clarté et la précision de ces dispositions ne semblent pas susciter de doutes.

96.

Dans cette perspective, VWAG pouvait prévoir et s’attendre à des sanctions dans les deux États membres (et dans d’autres) pour son comportement concernant l’altération des moteurs, la vente de voitures équipées de ces moteurs, ainsi que la publicité qui dissimulait cette altération.

b)

Sévérité de l’ensemble des sanctions infligées

97.

Il ressort des éléments du dossier que le cumul des sanctions italienne et allemande n’est pas disproportionné par rapport au comportement sanctionné, compte tenu du chiffre d’affaires de VWAG et de l’avantage économique obtenu par cette entreprise multinationale du fait de l’altération des moteurs (estimé à 995 millions d’euros).

98.

La sanction infligée par l’autorité allemande est d’un milliard d’euros et celle de l’autorité italienne de cinq millions d’euros. La somme des deux n’apparaît donc pas excessive en vue de la répression du comportement sanctionné.

99.

Il est vrai que la sanction allemande comporte une partie strictement « punitive » et une autre partie qui correspond à la neutralisation du bénéfice réalisé par VWAG. Cependant, cette circonstance n’empêche pas qu’il s’agisse d’une sanction de grande ampleur en soi. Il en va de même de la sanction de l’AGCM, qui est la sanction la plus sévère qui pouvait être infligée conformément à la législation italienne transposant la directive 2005/29.

100.

En tout état de cause, je le répète, le cumul de sanctions n’apparaît pas disproportionné au regard de la gravité de l’infraction commise et des bénéfices réalisés par VWAG.

c)

Coordination des procédures

101.

La coordination entre les procédures de sanction italienne et allemande et la preuve d’un lien matériel et temporel suffisamment étroit entre elles suscitent, en l’espèce, un certain nombre de doutes.

102.

Je prêterai une attention particulière à ce problème, car, comme je l’ai déjà expliqué dans les présentes conclusions, il me semble qu’il n’y a pas eu de coordination entre les deux procédures menées par le parquet de Brunswick et l’AGCM italienne, à moins que la juridiction de renvoi ne dispose d’informations supplémentaires indiquant le contraire.

103.

On pourrait tout au plus accepter qu’il y ait eu un lien matériel entre les deux procédures et qu’elles se soient déroulées de manière proche dans le temps, mais, je le répète, l’exigence de coordination n’a pas été respectée.

104.

Certains domaines du droit de l’Union comportent des mécanismes de coordination entre les autorités nationales (entre elles et avec la Commission ou avec un autre organe de l’Union) afin de faciliter la coopération, l’assistance mutuelle et l’échange d’informations, notamment en ce qui concerne l’instruction des procédures de sanction :

–

dans le domaine du droit de la concurrence, dans le cadre du réseau européen des autorités de concurrence  ( 54 ) ;

–

dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale, grâce à l’intervention d’Eurojust  ( 55 ).

105.

Ces mécanismes facilitent l’application du principe ne bis in idem en évitant le cumul de deux procédures de sanction pour les mêmes faits dans des litiges transfrontaliers impliquant plusieurs États membres  ( 56 ).

106.

En revanche, dans le présent litige, les autorités nationales dotées de compétences distinctes ne disposaient pas d’un mécanisme de coordination spécifique.

107.

Il est vrai que le règlement (CE) no 2006/2004  ( 57 ), applicable au moment des faits, remplacé ensuite par le règlement 2017/2394, prévoit un mécanisme de coopération et de coordination entre les autorités nationales chargées d’appliquer la législation en matière de protection des consommateurs. L’AGCM constitue l’une de ces autorités et pourrait utiliser ce mécanisme, mais tel n’est pas le cas du parquet de Brunswick  ( 58 ).

108.

En réponse à des questions posées par la Cour, les parties ont fourni, lors de l’audience, les informations suivantes :

–

le parquet de Brunswick a tenté, au sein d’Eurojust, d’éviter le cumul des procédures pénales contre VWAG dans plusieurs États membres. À la suite d’une réunion de coordination au siège d’Eurojust à La Haye le 10 mars 2016, seules les autorités belges, espagnoles et suédoises  ( 59 ) ont accepté de renoncer aux poursuites pénales en faveur du parquet de Brunswick, mais tel n’a pas été le cas des autorités italiennes. L’AGCM n’est pas intervenue dans cette tentative de coordination des procédures pénales contre VWAG ;

–

le parquet de Brunswick connaissait depuis le 9 août 2016 l’existence de la décision de sanction prise par l’AGCM à l’encontre de VWAG et de VWGI, qui avait été adoptée le 4 août 2016. Ce parquet avait engagé une procédure de sanction à l’encontre de VWAG le 14 avril 2016. Par conséquent, les procédures de sanction en Italie et en Allemagne ont été menées de manière parallèle pendant moins de quatre mois ;

–

il n’y a eu aucune coordination entre le parquet de Brunswick et l’AGCM.

109.

Quoi qu’il en soit, ce que le présent renvoi préjudiciel met à mon sens en exergue, c’est la difficulté à appliquer la jurisprudence de la Cour admettant des limitations à l’article 50 de la Charte, au titre de son article 52, dans des affaires telles que celle en cause au principal.

110.

Plus précisément, il semble difficile de pouvoir satisfaire à l’exigence de coordination dans le cas d’un cumul de procédures et de sanctions, par des autorités nationales de deux États ayant des compétences dans des domaines différents, pour lesquelles le droit de l’Union ne prévoit pas de mécanismes de coordination spécifiques  ( 60 ).

111.

En outre, la jurisprudence de la Cour relative à l’exigence de coordination entre autorités lorsqu’il y a cumul de procédures et de sanctions pourrait avoir, dans de tels cas, un effet paradoxal :

–

les mécanismes de coordination instaurés par le droit de l’Union visent à favoriser le respect du principe ne bis in idem, à savoir éviter qu’une même personne ne soit jugée ou punie pénalement deux fois pour les mêmes faits ;

–

en revanche, la jurisprudence de la Cour adopte le critère de la coordination des procédures de sanction, qui doivent présenter un lien matériel et temporel suffisamment étroit, afin de permettre des dérogations à l’exercice du droit fondamental protégé par l’article 50 de la Charte.

112.

C’est peut-être pour ces raisons ou pour des raisons analogues que, lors de l’audience, le gouvernement italien a proposé  ( 61 ), à titre subsidiaire, de ne pas appliquer l’exigence de coordination, et de vérifier uniquement que le cumul des sanctions est proportionné. La Commission a, elle aussi, invité la Cour à procéder à une interprétation souple de l’exigence de coordination, allant jusqu’à affirmer que le critère de la coordination ne serait pas nécessaire dans des affaires comme celle de l’espèce  ( 62 ).

113.

Pour ma part, j’ai peu d’espoir que la Cour revienne sur sa jurisprudence en la matière. Si la Cour n’a pas repris à son compte la position que j’avais défendue dans mes conclusions dans l’affaire Menci (C‑524/15, EU:C:2017:667)  ( 63 ), ni les critiques ultérieures de l’avocat général Bobek  ( 64 ) concernant le critère retenu dans l’arrêt Menci (réaffirmé par la suite dans les arrêts bpost et Nordzucker), il est peu probable qu’elle le fasse à présent.

114.

Trois voies sont donc ouvertes à la Cour :

–

soit elle fait abstraction, dans des cas tels que celui de la présente affaire, de l’exigence de coordination entre les procédures de sanction, ce qui continuerait à éroder le contenu de l’article 50 de la Charte, en élargissant le champ d’application des dérogations à cette disposition ;

–

soit elle relativise l’exigence d’un tel critère, comme le propose la Commission, ce qui en pratique le dénature ;

–

soit elle insiste sur le fait que le cumul de procédures de sanction entre autorités nationales de différents États et dont les domaines de compétence sont distincts est également soumis à l’exigence de coordination, en tant que moyen de justifier la limitation au principe ne bis in idem sur le fondement de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte.

115.

Selon moi, la nécessaire cohérence avec la jurisprudence antérieure de la Cour milite en faveur de la troisième solution. C’est également la solution que je propose dans la présente affaire, tant pour cette raison que parce que je considère que l’application de l’article 50 de la Charte prime et que l’article 52, paragraphe 1, de celle-ci ne couvre pas la multiplication de procédures menées et de sanctions appliquées par des autorités nationales relevant de différents domaines à une même personne pour des faits identiques, en l’absence de coordination suffisante entre les interventions de ces autorités.

V.

Conclusion

116.

Eu égard aux considérations exposées, je propose à la Cour de répondre à la demande de décision préjudicielle du Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) de la manière suivante :