1.

Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká přeshraničního použití článku 50 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) ve věci, která nesouvisí s volným pohybem osob v prostoru svobody, bezpečnosti a práva.

2.

V projednávané věci se překrývají sankce a sankční řízení orgánů dvou členských států, Německa a Itálie ( 2 ). Protiprávní jednání je přičítáno stejnému konglomerátu automobilových společností se sídlem v Německu, jehož dopady se projevují v obou státech (kromě mnoha jiných).

3.

Ve sporech tohoto druhu vzniká problém při uplatňování omezení práva na ne bis in idem na základě článku 52 Listiny, pokud řízení zahájená orgány dvou členských států nejsou dostatečně koordinována, což vede k dvojím sankcím.

4.

Soudní dvůr totiž rozhodl, že koordinace sankčních řízení je nezbytným předpokladem pro přijetí takových omezení. Zůstává však otázkou, zda je možné (a reálné) tento požadavek zachovat, pokud dochází ke kumulaci sankčních řízení dvou členských států, které vedou orgány příslušné v různých odvětvích činnosti, a neexistuje žádný právní mechanismus pro koordinaci jejich zásahů ( 3 ).

I.

Právní rámec

A.

Unijní právo

1.

Listina základních práv Evropské unie

5.

Článek 50 („Právo nebýt dvakrát trestně stíhán nebo trestán za stejný trestný čin“) stanoví:

6.

Článek 52 („Rozsah […] práv […]“) stanoví:

2.

Směrnice 2005/29/ES ( 4 )

7.

Článek 1 stanoví:

8.

Článek 3 odst. 4 stanoví:

9.

Článek 13 stanovil:

10.

Tentýž článek 13 má po změně provedené směrnicí (EU) 2019/2161 ( 5 ) s účinností od 28. května 2022 tento obsah:

B.

Vnitrostátní právo. Legislativní nařízení č. 206 ze dne 6. září 2005 ( 7 )

11.

Článek 20 odst. 2 stanoví:

12.

Článek 20 odst. 4 vymezuje dvě kategorie nekalých praktik: klamavé praktiky (uvedené v článcích 21, 22 a 23) a agresivní praktiky (uvedené v článcích 24, 25 a 26).

13.

Článek 27 odst. 9 stanoví:

II.

Skutkový stav, spor a předběžné otázky

14.

Rozhodnutím č. 26137 ze dne 4. srpna 2016 uložil AGCM společnostem Volkswagen Group Italia S.p.A. a Volkswagen Aktiengesellschaft (dále jen „VWGI“ a „VWAG“) peněžitou sankci ve výši 5 milionů eur, neboť konstatoval, že se dopustily nekalých obchodních praktik ve smyslu čl. 21 odst. 1 písm. b), čl. 23 odst. 1 písm. d), čl. 21 odst. 3 a čl. 21 odst. 4 spotřebitelského zákoníku. Tato ustanovení provádějí směrnici 2005/29 do italského práva.

15.

Podle předkládacího rozhodnutí AGCM přičítá společnostem VWGI a VWAG tato porušení:

16.

Společnosti VWGI a VWAG napadly rozhodnutí AGCM u Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio, Itálie; dále jen „TAR Lazio“).

17.

V roce 2018, po přijetí rozhodnutí AGCM č. 26137 z roku 2016, ale před vydáním rozsudku TAR Lazio, doručilo státní zastupitelství v Brunšviku společnosti VWAG usnesení-příkaz, kterým jí byla podle Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (zákon o přestupcích; dále jen „OWiG“) uložena sankce ve výši 1 miliardy eur ( 9 ).

18.

Tato sankce se mimo jiné týkala stejných skutků jako sankce uložené AGCM. Předkládající soud zdůrazňuje, že jednání vytýkané v Německu spočívalo v:

19.

Rozhodnutí státního zastupitelství v Brunšviku nabylo právní moci dne 13. června 2018, protože společnost VWAG se vzdala práva na odvolání a dne 18. června 2018 také zaplatila peněžitou sankci.

20.

Dne 3. dubna 2019 TAR Lazio rozsudkem č. 6920/2019 zamítl žalobu společností VWGI a VWAG, přestože se tyto dvě společnosti odvolávaly na usnesení-příkaz státního zastupitelství v Brunšviku.

21.

Společnosti VWGI a VWAG zejména poukázaly na řadu rozhodnutí soudů jiných členských států, v nichž byla vnitrostátní řízení týkající se falšování měření emisí zastavena s odůvodněním, že tyto skutečnosti již byly v Německu potrestány.

22.

TAR Lazio toto tvrzení odmítl. Uvedl, že sankce AGCM má jiný právní základ než sankce uložená v Německu a zásada ne bis in idem nebrání sankci AGCM.

23.

Společnosti VWGI a VWAG podaly proti rozsudku TAR Lazio kasační opravný prostředek ke Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), která předkládá Soudnímu dvoru následující otázky:

III.

Řízení před Soudním dvorem

24.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku Soudního dvora dne 11. ledna 2022.

25.

Písemná vyjádření předložily AGCM, sdružení Codacons ( 10 ), VWGI, nizozemská a italská vláda a Evropská komise.

26.

Na jednání dne 19. ledna 2023 přednesly vyjádření AGCM, VWGI, nizozemská a italská vláda a Komise.

IV.

Posouzení

A.

Přípustnost

27.

AGCM má za to, že předběžné otázky by měly být odmítnuty jako nepřípustné ze dvou důvodů:

28.

Ani jeden z těchto dvou argumentů se mi nezdá přesvědčivý pro prohlášení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce za nepřípustnou.

29.

Pokud jde o první argument, čl. 51 odst. 1 Listiny stanoví, že ustanovení Listiny jsou určena členským státům, pokud uplatňují unijní právo ( 12 ). Vzhledem k tomu, že rozhodnutí AGCM vychází z ustanovení italského spotřebitelského zákoníku, kterým se provádí směrnice 2005/29, jedná se o oblast, v níž členský stát uplatňuje unijní právo.

30.

Tato okolnost postačuje k tomu, aby se uplatnil článek 50 Listiny, a to bez ohledu na to, zda bylo rozhodnutí německého státního zastupitelství přijato na základě vnitrostátního předpisu provádějícího unijní právo.

31.

Kromě toho, ačkoli je německá sankce bezprostředně upravena v OWiG (zákon, který je v zásadě cizí unijnímu právu), trestá v konečném důsledku nejen pouhé formální porušení povinnosti dohledu, ale nepřímo také hmotněprávní porušení unijních předpisů upravujících postup schvalování vozidla ( 13 ). V tomto ohledu rovněž uplatňuje unijní právo, a musí tedy dodržovat Listinu, a zejména její článek 50.

32.

Nelze vyhovět ani druhému důvodu nepřípustnosti vznesenému ze strany AGCM, který se týká spíše podstaty sporu než podmínek přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.

33.

Skutečnosti, které jsou předmětem italského a německého sankčního řízení, spolu úzce souvisejí, neboť se v obou případech týkají a) nedovolené instalace zařízení, které falšuje emisní testy, a b) propagace a prodeje vozidel v jiném členském státě při zatajení této skutečnosti.

34.

Zda tato souvislost postačuje k posouzení totožnosti skutků sankcionovaných v obou řízeních, je, opakuji, otázkou týkající se merita věci a nikoli podmínek přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.

B.

Úvodní poznámky

35.

Než navrhnu odpověď předkládajícímu soudu, rád bych uvedl dvě upřesnění k pravidlům, která předkládající soud uvedl ve své třetí předběžné otázce.

36.

Z nich se mi čl. 3 odst. 4 a čl. 13 odst. 2 písm. e) směrnice 2005/29 a článek 54 ÚPSD nezdají být pro tuto věc relevantní.

37.

Pokud jde o čl. 3 odst. 4 směrnice 2005/29 ( 14 ), vykládaný ve světle bodu 10 odůvodnění této směrnice, vyplývá z něj, že tato směrnice se použije v případě, že neexistují zvláštní ustanovení unijního práva, která upravují určité aspekty nekalých obchodních praktik. Toto ustanovení se týká rozporu mezi unijními pravidly, a nikoli mezi vnitrostátními pravidly ( 15 ).

38.

Tento článek je projevem zásady speciality: řízení podle směrnice 2005/29 je subsidiární vůči jiným specifičtějším řízením podle unijního práva, která sankcionují nekalé obchodní praktiky ( 16 ). Nejedná se o právní pravidlo, jež by znamenalo upřesnění zásady ne bis in idem, která je chráněna článkem 50 Listiny. Jeho cílem je pouze zabránit kumulaci řízení, jež se řídí rozdílnými pravidly pro potlačování nekalých obchodních praktik.

39.

Článek 13 odst. 2 směrnice 2005/29 byl do uvedené směrnice začleněn směrnicí (EU) 2019/2161 ( 17 ) a nabývá účinnosti až od 28. května 2022 ( 18 ). Proto není ratione temporis použitelný na skutečnosti, které jsou sankcionovány v původním řízení.

40.

Pokud jde o článek 54 ÚPSD, Soudní dvůr potvrdil, že „zásada ne bis in idem zakotvená v tomto článku má v prostoru svobody, bezpečnosti a práva zabránit tomu, aby byla pravomocně odsouzená osoba proto, že využila práva volného pohybu, stíhána za tentýž čin na území více členských států […]“ ( 19 ).

41.

Ačkoli se v projednávané věci jedná o přeshraniční uplatňování zásady ne bis in idem se zapojením německých a italských orgánů, nejedná se o ochranu volného pohybu osob, která je smyslem existence článku 54 ÚPSD.

42.

S ohledem na výše uvedené se domnívám, že odpověď předkládajícímu soudu musí být dána výhradně s ohledem na článek 50 Listiny.

C.

První otázka

43.

Consiglio di Stato (Státní rada) se táže, zda lze sankce uložené za nekalé obchodní praktiky podle vnitrostátních právních předpisů provádějících směrnici 2005/29 považovat za správní sankce trestní povahy. Výše těchto sankcí se může pohybovat od 5 000 eur do 5 milionů eur.

44.

Zásada ne bis in idem, zakotvená v článku 50 Listiny, zakazuje kumulaci jak stíhání, tak sankcí, které mají trestní povahu ve smyslu tohoto článku, za tytéž skutky proti téže osobě ( 20 ).

45.

Je na předkládajícím soudu, aby v každém případě posoudil trestní povahu řízení a sankcí, při použití kritérií přijatých Soudním dvorem, která odkazují na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ( 21 ) (známá jako „kritéria Engel“) ( 22 ). Soudní dvůr však může poskytnout další upřesnění, aby vnitrostátnímu soudu pomohl při výkladu.

46.

Tato kritéria zohledňují: i) právní kvalifikaci protiprávního jednání v rámci vnitrostátního práva; ii) povahu sankce; iii) přísnost sankce, kterou lze uložit ( 23 ).

1.

Právní kvalifikace protiprávního jednání

47.

Italské právo kvalifikuje protiprávní jednání (a řízení pro jejich určení) podle článků 21 a 23 spotřebitelského zákoníku jako správní. Stejnou povahu má použitelná peněžitá sankce podle čl. 27 odst. 9 tohoto zákoníku.

48.

Pokud jde o sankci uloženou státním zastupitelstvím v Brunšviku, předkládající soud nemá pochybnosti o její trestní povaze.

49.

Delikt a sankce formálně správní podle vnitrostátního práva však mohou mít pro účely projednávané věci trestní povahu. Soudní dvůr uvedl, že uplatňování článku 50 Listiny se neomezuje pouze na stíhání a sankce, které jsou podle vnitrostátních právních předpisů kvalifikovány jako „trestní“, ale vztahuje se rovněž – bez ohledu na takovou kvalifikaci ve vnitrostátním právu – na stíhání a sankce, o nichž je třeba se domnívat, že mají trestněprávní charakter, na základě ostatních dvou výše uvedených kritérií ( 24 ).

2.

Povaha sankce

50.

Pokud jde o povahu sankce, je třeba zjistit, zda dotčená sankce sleduje „zejména represivní účel […] Z toho plyne, že sankce, která má represivní účel, má trestní povahu ve smyslu článku 50 Listiny, a pouhá okolnost, že sleduje rovněž preventivní účel, ji nemůže zbavit její kvalifikace coby trestní sankce. […] Je totiž v samotné povaze trestních sankcí, že sledují jak represi, tak prevenci protiprávních jednání. Naproti tomu opatření, které se omezuje na nahrazení škody způsobené předmětným porušením práva, nemá trestní povahu“ ( 25 ).

51.

Článek 27 odst. 9 spotřebitelského zákoníku stanoví, že peněžitá sankce povinně doprovází další opatření k postihu nekalých obchodních praktik, zejména zákaz pokračování nebo opakování takových praktik.

52.

Podle italské vlády mají represivní povahu právě tato opatření, a nikoli peněžitá sankce stanovená v čl. 27 odst. 9 spotřebitelského zákoníku. Cílem peněžité sankce je neutralizovat konkurenční výhodu, kterou podnik získal svým podvodným jednáním vůči spotřebitelům, a obnovit hospodářskou soutěž na trhu, jež existovala před nekalou obchodní praktikou.

53.

Aniž je dotčeno konečné posouzení předkládajícího soudu, nepovažuji argument italské vlády v tomto bodě za přesvědčivý. Naopak mám za to, že peněžitá sankce stanovená v čl. 27 odst. 9 spotřebitelského zákoníku má represivní povahu: jejím primárním účelem není nahradit škodu, která vznikla třetím osobám v důsledku porušení, ale potrestat protiprávní jednání ( 26 ).

54.

Tento článek totiž neobsahuje žádný údaj o reparační povaze sankce a výše sankce nezávisí na účincích protiprávního jednání na třetí osoby.

55.

Pro projednávanou věc je konečně irelevantní, že sankce má vedle represivního účelu i účel preventivní, tedy odradit podniky od nekalých obchodních praktik.

3.

Přísnost sankce

56.

Horní hranice sankce stanovená v čl. 27 odst. 9 spotřebitelského zákoníku činí 5 milionů eur, což je vysoká částka, která vypovídá o její přísnosti ( 27 ).

57.

Je pravda, že pokuta ve výši 5 milionů eur nemusí být pro nadnárodní společnost s vysokým obratem, jako je tomu v případě VWAG, nijak zvlášť zatěžující ( 28 ).

58.

Tato okolnost však nezpochybňuje závažně postihující povahu sankce stanovené zákonem. Nanejvýše by to mohlo sloužit jako pobídka pro zákonodárce, aby zvýšil výši pokut za nekalé obchodní praktiky tím, že nahradí pevnou částku pokutou úměrnou obratu ( 29 ).

59.

Kromě toho musí být přísnost sankce posuzována na základě jejích objektivních charakteristik, a nikoli na základě jejího specifického dopadu na konkrétní sankcionovaný podnik.

60.

Stručně řečeno, domnívám se, že taková správní sankce za nekalé obchodní praktiky, o jakou se jedná v projednávané věci, jejíž výše může činit až 5 milionů eur, má z věcného hlediska trestní povahu ve smyslu článku 50 Listiny.

D.

Druhá otázka

61.

Consiglio di Stato (Státní rada) se táže, zda článek 50 Listiny brání „vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje, aby byla soudně potvrzena a nabyla právní moci peněžitá správní sankce trestní povahy uložená právnické osobě za protiprávní jednání spočívající v nekalých obchodních praktikách, za které byla tato právnická osoba v mezidobí odsouzena v trestním řízení v jiném členském státě, pokud druhé odsouzení nabylo právní moci před tím, než soudní rozhodnutí o první peněžité správní sankci trestní povahy založilo překážku věci rozsouzené“.

62.

Podle Soudního dvora „použití zásady ne bis in idem podléhá dvojí podmínce, a sice že existuje dřívější pravomocné rozhodnutí (podmínka ‚bis‘) a dřívější rozhodnutí a pozdější stíhání nebo rozhodnutí se týkají týchž skutků (podmínka ‚idem‘)“ ( 30 ).

1.

Pokud jde o podmínku „bis“

63.

„K tomu, aby soudní rozhodnutí mohlo být považováno za rozhodnutí, jímž bylo s konečnou platností rozhodnuto o skutcích, které jsou předmětem druhého řízení, [je] nezbytné nejen, aby toto rozhodnutí nabylo právní moci, ale rovněž aby bylo vydáno po posouzení merita věci“ ( 31 ).

64.

Z informací obsažených ve spise je zřejmé, že rozhodnutí státního zastupitelství v Brunšviku nabylo právní moci dne 13. června 2018 a bylo přijato odůvodněným způsobem po posouzení merita věci. K tomuto datu již bylo zahájeno italské správní sankční řízení, které však nebylo ukončeno: proti rozhodnutí AGCM ze dne 4. srpna 2016 byla podána žaloba a toto rozhodnutí nebylo (a není) pravomocné.

65.

Přestože obě řízení probíhala částečně souběžně (podle informací poskytnutých na jednání se překrývala po dobu čtyř měsíců), sankce uložená státním zastupitelstvím v Brunšviku nabyla právní moci dříve, než italské orgány pravomocně rozhodly o stejných skutcích a stejných společnostech. Pro tento účel je irelevantní, že právní moc německého rozhodnutí vyplývá ze skutečnosti, že se proti němu společnost VWAG neodvolala ( 32 ).

66.

Existují tedy dvě sankční řízení, z nichž jedno vyústilo v pravomocnou sankci, a proto je třeba určit, zda se obě týkala stejných skutků a zda směřovala proti stejné osobě.

2.

Pokud jde o podmínku „idem“

67.

Podle názoru, který převažuje v judikatuře Soudního dvora, se zákaz dvojího trestu týká stejného skutkového stavu (idem factum), chápaného jako soubor konkrétních, vzájemně neoddělitelně spojených okolností, bez ohledu na jeho právní kvalifikaci (idem crimen).

68.

Jak uvádí předkládající soud, obě řízení dotčená v původním řízení se týkají téže právnické osoby (VWAG). Je pravda, že italské rozhodnutí se týká i společnosti VWGI, ale to nutně neznamená narušení subjektivní totožnosti, neboť tato společnost je vlastněna a ovládána společností VWAG.

69.

Vzhledem k námitkám, které v tomto ohledu vznesl AGCM, bude v každém případě na Consiglio di Stato (Státní rada), aby vyřešila diskusi o subjektivní totožnosti dotčených podniků.

70.

Pokud jde o objektivní totožnost, článek 50 Listiny zakazuje uložit za stejné skutky několik sankcí trestní povahy na základě různých za tím účelem vedených řízení ( 33 ).

71.

Nestačí tedy, že jsou skutky podobné, ale musí být stejné. Totožnost skutkového stavu je třeba chápat jako soubor konkrétních okolností daných událostmi, které jsou v podstatě stejné v rozsahu, v němž se týkají téhož pachatele a jsou vzájemně neoddělitelně spjaty v čase a prostoru ( 34 ).

72.

Po zjištění totožnosti skutků se jejich právní kvalifikace podle vnitrostátního práva stává druhotnou. Stejně tak je druhotná rozdílnost chráněných právních zájmů v jednom či druhém státě pro účely zjištění existence totožného protiprávního jednání, jelikož rozsah ochrany udělené v článku 50 Listiny se nemůže lišit stát od státu ( 35 ).

73.

V rozsudcích bpost a Nordzücker Soudní dvůr potvrdil přednost faktické totožnosti (idem factum) nad právní totožností (idem crimen). Potvrdil to v oblasti ustanovení týkajících se ochrany volné hospodářské soutěže, přičemž upřesnil svou předchozí judikaturu v této oblasti ( 36 ).

74.

Italská vláda na jednání navrhla ( 37 ), aby v případě, že koordinace mezi vnitrostátními orgány není možná, byly při určování faktické totožnosti zohledněny obecné zájmy chráněné předpisy obou dotčených členských států.

75.

Pokud jsem to správně pochopil, jednalo by se o návrat k judikatuře Soudního dvora týkající se uplatňování zásady ne bis in idem v oblasti pravidel hospodářské soutěže, která vyžadovala faktickou totožnost a totožnost chráněných právních zájmů pro určení existence podmínky idem. Mám však za to, že tato teze je překonána rozsudky bpost a Nordzücker.

76.

Je na Consiglio di Stato (Státní rada), aby určila, zda se v projednávané věci jedná o věcně a časově totožné skutky. Ve svém předkládacím rozhodnutí poukazuje na „podobnost, ne-li totožnost“ sankcionovaných skutků a dále zdůrazňuje „stejnorodost jednání“, neboť v obou řízeních byla sankcionována jednání týkající se uvádění vozidel s upravenými zařízeními na trh a reklamy, která vyzdvihovala dodržování právních předpisů v oblasti životního prostředí ( 38 ).

77.

Soudní dvůr však může předkládajícímu soudu k tomuto bodu poskytnout několik následujících úvah:

78.

Pokud by předkládající soud na základě těchto úvah shledal, že existuje idem factum, dvojí řízení by v zásadě a s výhradou toho, co bude analyzováno níže, představovalo porušení základního práva zaručeného článkem 50 Listiny ( 43 ).

E.

Třetí předběžná otázka

79.

Consiglio di Stato (Státní rada) se táže, zda směrnice 2005/29 [zejména čl. 3 odst. 4 a čl. 13 odst. 2 písm. e)] může odůvodnit „výjimku ze zákazu bis in idem stanoveného v článku 50 Listiny“.

80.

Již jsem uvedl ( 44 ) důvody, proč se domnívám, že čl. 3 odst. 4 a čl. 13 odst. 2 písm. e) směrnice 2005/29 se v projednávané věci neuplatní. Odkážu se tedy pouze na článek 50 Listiny a na možnosti dovolávat se první věty čl. 52 odst. 1 Listiny za účelem odchýlení se od tohoto zákazu.

81.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora může být omezení základního práva zaručeného článkem 50 Listiny odůvodněno na základě jejího čl. 52 odst. 1 ( 45 ) za určitých podmínek: i) existence zákonného ustanovení; ii) respektování podstaty základního práva; iii) existence důvodu obecného zájmu nebo nezbytnosti chránit základní právo; a iv) soulad omezení se zásadami nezbytnosti a proporcionality.

1.

Zákonné ustanovení

82.

Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda je zásah státního zastupitelství v Brunšviku a italského AGCM v souladu se zákonem, jak vyplývá z jeho usnesení.

83.

Zdá se, že v tomto ohledu není mnoho pochybností, protože AGCM použil spotřebitelský zákoník a státní zastupitelství v Brunšviku OWiG.

2.

Respektování podstaty základního práva týkajícího se ne bis in idem

84.

Taktéž se nezdá, že by předkládající soud měl pochybnosti o tom, zda tato podmínka byla v projednávané věci splněna.

3.

Ochrana cílů obecného zájmu

85.

Výjimka na základě čl. 52 odst. 1 Listiny ze zákazu být dvakrát trestně stíhán nebo trestán za stejné skutky musí odpovídat cíli nebo cílům obecného zájmu uznaným Unií nebo potřebě chránit práva a svobody druhých.

86.

Jak jsem již uvedl, totožnost právních zájmů chráněných pravidly, na jejichž základě jsou obě sankce ukládány, již není relevantní pro kvalifikaci idem ( 46 ).

87.

Od vydání rozsudku Menci však mohou být tyto právní zájmy relevantní pro uplatnění výjimek na základě článku 52 Listiny. Je nezbytné, aby pravidla chránila doplňující se, nikoli však totožné obecné zájmy. Pokud by obě vnitrostátní řízení byla zaměřena na ochranu stejného obecného zájmu, došlo by ke ztrátě komplementarity a jejich kumulace by nemohla být odůvodněna podle článku 52 Listiny ( 47 ).

88.

V projednávané věci se zdá, že německé a italské právní předpisy nesledují totožné, ale vzájemně se doplňující cíle:

89.

Oba cíle se tedy vzájemně doplňují: dodržování povinnosti dohledu ze strany podniků podporuje ochranu práv spotřebitelů, kteří kupují jejich výrobky. Opakuji, že oba se řídí úvahami obecného zájmu, jak potvrdil Soudní dvůr ( 49 ).

4.

Proporcionalita a nezbytnost omezení

90.

Omezení zásady ne bis in idem podle čl. 52 odst. 1 Listiny musí být rovněž přiměřené a nezbytné.

91.

Soudní dvůr vytvořil obecnou doktrínu o proporcionalitě a nezbytnosti předmětného omezení, jejímž příkladem jsou následující úvahy:

92.

Konečně Soudní dvůr vyžaduje analýzu splnění těchto tří kritérií:

93.

Je opět na předkládajícím soudu, aby s ohledem na všechny okolnosti ověřil, zda jsou tato tři kritéria v projednávané věci splněna. Aby však Soudní dvůr poskytl předkládajícímu soudu užitečnou odpověď, může poskytnout následující upřesnění.

a)

Jasnost a přesnost pravidel o kumulaci řízení a sankcí

94.

V předkládacím rozhodnutí není uvedena žádná vnitrostátní právní úprava, italská ani německá, která by výslovně stanovila možnost (a podmínky) souběžného vedení řízení a uložení samostatných sankcí za stejné skutky, pokud k nim došlo ve dvou členských státech.

95.

Jinou otázkou je, že jak OWiG, tak ustanovení italského spotřebitelského zákoníku o nekalých obchodních praktikách představují řádný právní základ pro vedení řízení a ukládání sankcí. Jak jsem již uvedl, jasnost a přesnost těchto pravidel nevyvolává pochybnosti.

96.

Z tohoto hlediska mohla společnost VWAG předvídat a očekávat, že bude v obou členských státech (a dalších) sankcionována za své jednání v souvislosti s falšováním motorů, prodejem automobilů s takovými motory a reklamou, která falšování zastírala.

b)

Přísnost všech uložených sankcí

97.

Z informací obsažených ve spisu vyplývá, že kumulace italské sankce s německou sankcí by vzhledem k obratu společnosti VWAG a hospodářskému prospěchu, který tato nadnárodní společnost získala v důsledku falšování motorů (odhadovanému na 995 milionů eur), nebyla nepřiměřená dotčenému jednání.

98.

Sankce německého orgánu činí 1 miliardu eur a sankce italského orgánu 5 milionů eur. Součet obou se tedy nezdá být pro represi sankcionovaného jednání nadměrný.

99.

Je pravda, že německá pokuta obsahuje část striktně „penalizující“ a část odpovídající neutralizaci prospěchu získaného společností VWAG. Tato skutečnost však sama o sobě nebrání tomu, že se jedná o velmi vysokou sankci. Totéž v zásadě platí pro sankci AGCM, která je nejvyšší, jakou lze uložit podle italských právních předpisů provádějících směrnici 2005/29.

100.

V každém případě opakuji, že kumulace sankcí se nejeví jako nepřiměřená vzhledem k závažnosti spáchaného protiprávního jednání a prospěchu získanému společností VWAG.

c)

Koordinace řízení

101.

Koordinace mezi německým a italským sankčním řízením a prokázání dostatečně úzké věcné a časové souvislosti mezi nimi vyvolává v projednávané věci značné pochybnosti.

102.

Této otázce budu věnovat zvláštní pozornost, protože, jak jsem již předeslal, mám za to, že pokud předkládající soud nedisponuje dalšími informacemi, které by svědčily o opaku, nedošlo mezi řízením vedeným státním zastupitelstvím v Brunšviku a řízením vedeným italským AGCM k žádné koordinaci.

103.

Lze nanejvýš připustit, že mezi oběma řízeními existovala věcná souvislost a probíhala v těsné časové blízkosti, ale opakuji, že požadavek koordinace nebyl splněn.

104.

V některých odvětvích unijního práva existují mechanismy koordinace vnitrostátních orgánů (mezi nimi a s Komisí nebo jiným unijním orgánem), které usnadňují spolupráci, vzájemnou pomoc a výměnu informací, zejména pokud jde o vedení sankčních řízení:

105.

Tyto mechanismy usnadňují uplatňování zásady ne bis in idem tím, že zabraňují zdvojování sankčních řízení pro stejné skutky v přeshraničních sporech, které se týkají několika členských států ( 56 ).

106.

Naopak v projednávané věci vnitrostátní orgány s různorodými pravomocemi neměly k dispozici žádný zvláštní koordinační mechanismus.

107.

Je pravda, že nařízení (EU) č. 2006/2004 ( 57 ), použitelné v době rozhodné z hlediska skutkového stavu a následně nahrazené nařízením 2017/2394, stanoví způsob spolupráce a koordinace mezi vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování právních předpisů na ochranu zájmů spotřebitelů. AGCM je jedním z těchto orgánů a mohl by tento nástroj použít, což však nebyl případ státního zastupitelství v Brunšviku ( 58 ).

108.

V odpovědi na otázky Soudního dvora poskytly strany na jednání následující informace:

109.

Ať tak či onak, tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podle mého názoru poukazuje na obtížnost uplatňování judikatury Soudního dvora, která připouští omezení článku 50 Listiny, založená na jejím článku 52, na takové případy, jako je tento.

110.

Zejména se zdá být obtížné splnit požadavek koordinace, pokud se jedná o kumulaci řízení a sankcí ze strany vnitrostátních orgánů dvou států s pravomocemi v různých oblastech, pro které unijní právo nestanoví žádné zvláštní koordinační mechanismy ( 60 ).

111.

Kromě toho by judikatura Soudního dvora týkající se požadavku koordinace mezi orgány v případě kumulace řízení a sankcí mohla mít v těchto případech paradoxní účinek:

112.

Možná z těchto nebo podobných důvodů italská vláda na jednání podpůrně navrhla ( 61 ), aby se požadavek koordinace neuplatňoval a aby se pouze ověřila přiměřenost kumulace sankcí. Komise se naopak přiklonila k širokému výkladu požadavku koordinace a dokonce uvedla, že kritérium koordinace není v případech, jako je tento, nutné ( 62 ).

113.

Osobně si nedělám velké naděje, že Soudní dvůr změní svou judikaturu v této oblasti. Pokud nepřijal názor, který jsem hájil ve svém stanovisku ve věci Menci ( 63 ), ani následnou kritiku generálního advokáta Michala Bobka ( 64 ) ve vztahu ke kritériu stanovenému v rozsudku Menci (později zopakovanému v rozsudcích bpost a Nordzücker), je nepravděpodobné, že tak učiní nyní.

114.

Soudní dvůr má tedy k dispozici tři možnosti:

115.

Soudržnost s předchozí judikaturou Soudního dvora podle mého názoru podporuje třetí řešení. Jak z tohoto důvodu, tak i proto, že se domnívám, že použití článku 50 Listiny má přednost a článek 52 odst. 1 Listiny se nevztahuje na násobení řízení vedených a sankcí uplatňovaných vnitrostátními orgány v různých oblastech vůči téže osobě za totožné skutky, pokud jejich činnost není dostatečně koordinována, je to také řešení, které navrhuji v projednávané věci.

V.

Závěry

116.

S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) takto: