–

w imieniu EN – C. Friis Bach Ryhl i T. Ryhl, advokater,

–

w imieniu rządu duńskiego – J.F. Kronborg i C. Maertens, w charakterze pełnomocników, które wspierał R. Holdgaard, advokat,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – O. Glinicka, B.‑R. Killmann i C. Vang, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 13 decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją (zwanej dalej „decyzją nr 1/80”).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy EN, obywatelem tureckim, a Udlændingenævnet (komisją odwoławczą ds. imigracji, Dania) w przedmiocie oddalenia przez tę komisję wniosku o wydanie mu zezwolenia na pobyt stały w Danii.

Ramy prawne

Prawo Unii

Układ o stowarzyszeniu

3

Z art. 2 Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, podpisanego w dniu 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej strony, zawartego, zatwierdzonego i ratyfikowanego w imieniu tej ostatniej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r. (Dz.U. 1964, 217, s. 3685, zwanego dalej „układem stowarzyszeniowym”), wynika, że układ ten ma na celu promowanie stałego i zrównoważonego wzmacniania więzi handlowych i gospodarczych między stronami, przy pełnym uwzględnieniu konieczności zapewnienia przyspieszonego rozwoju gospodarki Turcji oraz podniesienia poziomu zatrudnienia i warunków życia narodu tureckiego.

4

W tym celu układ stowarzyszeniowy obejmuje etap przygotowawczy, pozwalający Republice Turcji na wzmocnienie, z pomocą Wspólnoty, jej gospodarki (art. 3), etap przejściowy, podczas którego umawiające się strony zapewniają stopniowe ustanowienie unii celnej między Turcją a Wspólnotą oraz zbliżenie swoich polityk gospodarczych (art. 4), oraz etap ostateczny, opierający się na unii celnej i skutkujący wzmocnieniem koordynacji polityk gospodarczych umawiających się stron (art. 5).

5

Artykuł 6 układu stowarzyszeniowego stanowi:

6

Zgodnie z art. 8 układu stowarzyszeniowego, zawartym w jego tytule II, opatrzonym nagłówkiem „Wprowadzenie w życie etapu przejściowego”:

7

Artykuł 9 układu stowarzyszeniowego brzmi następująco:

8

Artykuł 12 układu stowarzyszeniowego, zawarty w rozdziale 3, opatrzonym nagłówkiem „Inne postanowienia o charakterze gospodarczym”, tytułu II, stanowi:

Protokół dodatkowy

9

Protokół dodatkowy podpisany w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli oraz zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. (Dz.U. 1972, L 293, s. 1, zwany dalej „protokołem dodatkowym”), który zgodnie z jego art. 62 stanowi integralną część układu stowarzyszeniowego, określa zgodnie z jego art. 1 „warunki, środki i etapy realizacji okresu przejściowego określonego w art. 4 [tego układu]”.

10

Protokół dodatkowy zawiera tytuł II, opatrzony nagłówkiem „Przepływ osób i usług”, którego rozdział I dotyczy „[p]racowni[ków]”, a rozdział II nosi nagłówek „Prawo przedsiębiorczości, usługi i transport”.

11

Artykuł 41 protokołu dodatkowego, zawarty w rozdziale II, ma następujące brzmienie:

Decyzja nr 1/80

12

Jak wynika z motywu trzeciego decyzji nr 1/80, ma ona na celu poprawę w dziedzinie socjalnej systemu, z którego korzystają pracownicy tureccy i członkowie ich rodzin w porównaniu z systemem ustanowionym w decyzji Rady Stowarzyszenia nr 2/76 z dnia 20 września 1976 r.

13

Rozdział II decyzji nr 1/80, zatytułowany „Przepisy o charakterze socjalnym”, zawiera sekcję 1, noszącą tytuł „Kwestie dotyczące zatrudnienia i swobodnego przepływu pracowników” i obejmującą art. 6–16 tej decyzji.

14

Artykuł 6 decyzji nr 1/80 przewiduje:

–

po roku legalnego zatrudnienia, do odnowienia pozwolenia na pracę u tego samego pracodawcy, o ile jego stanowisko zostaje zachowane;

–

po trzech latach legalnego zatrudnienia i z zastrzeżeniem pierwszeństwa pracowników z państw członkowskich Wspólnoty, do przyjęcia, w tym samym zawodzie u dowolnego pracodawcy, oferty pracy złożonej na normalnych warunkach i zarejestrowanej przez służby zatrudnienia tego państwa członkowskiego;

–

po czterech latach legalnego zatrudnienia, do swobodnego dostępu do dowolnie wybranej przez niego pracy najemnej.

15

Artykuł 13 decyzji nr 1/80 stanowi:

16

Zgodnie z art. 16 decyzji nr 1/80 przepisy sekcji 1 rozdziału II tej decyzji stosuje się od dnia 1 grudnia 1980 r.

Prawo duńskie

17

Paragraf 11 udlændingeloven (ustawy o cudzoziemcach), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym i wynikającym z rozporządzenia w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy nr 412 z dnia 9 maja 2016 r. i jego późniejszych zmian (zwanej dalej „ustawą o cudzoziemcach”), brzmiał następująco:

Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

18

W dniu 24 maja 2013 r. skarżącemu w postępowaniu głównym, obywatelowi tureckiemu, wydano tymczasowe zezwolenie na pobyt w Danii na podstawie małżeństwa z obywatelką duńską zamieszkałą na terytorium Danii, które to zezwolenie decyzją Udlændingestyrelsen (urzędu ds. migracji, Dania) z dnia 15 października 2020 r. zostało przedłużone do dnia 15 października 2026 r.

19

W dniu 27 marca 2017 r. skarżący w postępowaniu głównym, któremu przysługiwał status pracownika w Danii i który był z tego tytułu objęty zakresem stosowania układu stowarzyszeniowego i decyzji nr 1/80, złożył do urzędu ds. migracji wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt stały w Danii.

20

Decyzją z dnia 10 listopada 2017 r. urząd ds. migracji oddalił ten wniosek na tej podstawie, że skarżący w postępowaniu głównym nie spełnia ustanowionego w § 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach warunku, zgodnie z którym powinien on legalnie przebywać w Danii przez nieprzerwany okres co najmniej sześciu lat, ani określonych w § 11 ust. 5 tej ustawy szczególnych warunków uzyskania zezwolenia na pobyt stały po czterech latach legalnego pobytu w Danii.

21

W dniu 14 listopada 2017 r. skarżący w postępowaniu głównym wniósł odwołanie od tej decyzji do komisji odwoławczej ds. imigracji. Decyzją z dnia 18 lipca 2018 r. organ ten utrzymał w mocy decyzję urzędu ds. migracji z uzasadnieniem, że skarżący w postępowaniu głównym nie spełnia warunków przewidzianych w ustawie o cudzoziemcach.

22

W dniu 15 października 2018 r. skarżący w postępowaniu głównym wniósł do Københavns byret (sądu rejonowego w Kopenhadze, Dania) skargę o stwierdzenie nieważności tej ostatniej decyzji.

23

Postanowieniem z dnia 31 marca 2020 r. sąd ten przekazał sprawę Østre Landsret (sądowi apelacyjnemu regionu wschodniego, Dania), który orzeczeniem z dnia 2 lutego 2022 r. uwzględnił wniosek komisji odwoławczej ds. imigracji zmierzający do oddalenia tej skargi.

24

W dniu 1 marca 2022 r. skarżący w postępowaniu głównym wniósł do Højesteret (sądu najwyższego, Dania), który jest sądem odsyłającym, środek odwoławczy od tego orzeczenia.

25

Sąd ten zauważa, że aby dany środek został uznany za „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80, jego celem lub skutkiem musi być poddanie korzystania przez obywatela tureckiego ze swobody przepływu pracowników na terytorium danego państwa członkowskiego wymogom bardziej restrykcyjnym niż wymogi, które obowiązywały w stosunku do takiego obywatela w chwili wejścia w życie tej decyzji na terytorium tego państwa członkowskiego [wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r., Udlændingenævnet (Wymóg zdania przez cudzoziemca egzaminu językowego), C‑279/21, EU:C:2022:1019, pkt 30].

26

Wspomniany sąd przypomina, że jest prawdą, iż Trybunał orzekł, że zasady przyjęte w ramach art. 45–47 TFUE powinny w miarę możliwości przekładać się na obywateli tureckich korzystających z praw uznanych przez stowarzyszenie EWG–Turcja (wyroki: z dnia 6 czerwca 1995 r., Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168, pkt 19, 20; a także z dnia 8 grudnia 2011 r., Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, pkt 66). Jednakże zdaniem tego sądu do decyzji nr 1/80 nie odnosi się bardziej ogólny cel, jakim jest ułatwienie wykonywania podstawowego i indywidualnego prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, które zostało przyznane obywatelom Unii bezpośrednio i które leży u podstaw dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77) (wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, pkt 68).

27

Ponadto, nawet jeśli Trybunał uznał już, że zmiany warunków przyznawania zezwoleń na pobyt są objęte zakresem stosowania art. 13 decyzji nr 1/80 w zakresie, w jakim dotyczą one sytuacji pracowników tureckich (wyrok z dnia 9 grudnia 2010 r., Toprak i Oguz, C‑300/09 i C‑301/09, EU:C:2010:756, pkt 44), to nie wypowiedział się on jeszcze w kwestii, czy uregulowanie krajowe przewidujące bardziej rygorystyczne warunki uzyskania zezwolenia na pobyt stały w państwie członkowskim w porównaniu do warunków, które obowiązywały w dniu wejścia w życie tej decyzji w tym państwie członkowskim, stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu tego artykułu.

28

Gdyby tak było, sąd odsyłający zastanawia się, czy takie ograniczenie mogą uzasadniać uzasadnione nadrzędne względy interesu ogólnego. Trybunał uznał, że przywołany przez władze duńskie cel polegający na zagwarantowaniu udanej integracji obywateli państw trzecich w danym państwie członkowskim może stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego w świetle decyzji nr 1/80 (wyrok z dnia 12 kwietnia 2016 r., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, pkt 56). Jednakże Trybunał nie miał jeszcze sposobności wypowiedzieć się w kwestii, czy warunki dotyczące dotychczasowego okresu pobytu i wykonywania pracy przez pracownika tureckiego w danym państwie członkowskim, od których spełnienia uzależnione jest wydanie zezwolenia na pobyt stały, można uznać za odpowiednie do zagwarantowania realizacji tego celu.

29

W tych okolicznościach Højesteret (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

W przedmiocie pytania pierwszego

30

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie państwa członkowskiego uzależniające uzyskanie zezwolenia na pobyt stały przez pracownika tureckiego legalnie zamieszkującego w tym państwie członkowskim i objętego zakresem stosowania art. 6 ust. 1 tej decyzji od spełnienia bardziej rygorystycznych warunków niż te, które obowiązywały w dniu wejścia w życie rzeczonej decyzji we wspomnianym państwie członkowskim, stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 tejże decyzji.

31

Z brzmienia tego art. 13 wynika, że w przepisie tym ustanowiono klauzulę standstill zakazującą państwom członkowskim wprowadzania nowych ograniczeń dotyczących dostępu do zatrudnienia pracowników tureckich i członków ich rodzin, którzy przebywają i są zatrudnieni na ich terytoriach zgodnie z prawem.

32

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że ta klauzula standstill zakazuje w sposób generalny wprowadzania jakiegokolwiek nowego środka krajowego, którego celem lub skutkiem byłoby poddanie korzystania przez obywatela tureckiego ze swobody przepływu pracowników na terytorium krajowym wymogom bardziej restrykcyjnym niż te, które obowiązywały w chwili wejścia w życie decyzji nr 1/80 w stosunku do danego państwa członkowskiego [wyrok z dnia 9 lutego 2023 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid i in. (Cofnięcie prawa pobytu pracownika tureckiego), C‑402/21, EU:C:2023:77, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo].

33

Taka szeroka wykładnia zakresu stosowania rozpatrywanej klauzuli standstill jest uzasadniona w świetle celu decyzji nr 1/80 polegającego na ustanowieniu swobodnego przepływu pracowników. Zarówno nowe ograniczenie zaostrzające przesłanki dostępu do pierwszej działalności zawodowej pracownika tureckiego lub członków jego rodziny, jak i ograniczenie, które – gdy ten pracownik lub członkowie jego rodziny korzystają z praw w dziedzinie zatrudnienia na mocy art. 6 lub 7 tej decyzji – ogranicza jego dostęp do zatrudnienia gwarantowanego przez te prawa, są sprzeczne z celem wspomnianej decyzji związanym z realizacją swobodnego przepływu tych pracowników [wyrok z dnia 9 lutego 2023 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid i in. (Cofnięcie prawa pobytu pracownika tureckiego), C‑402/21, EU:C:2023:77, pkt 53].

34

Trybunał orzekł zatem, że środki danego państwa członkowskiego mające na celu zdefiniowanie kryteriów zgodności z prawem sytuacji obywateli tureckich poprzez przyjęcie lub zmianę w szczególności warunków pobytu tych obywateli na terytorium danego państwa członkowskiego mogą stanowić nowe ograniczenia w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80. Trybunał orzekł również, że ustawodawstwo krajowe umożliwiające cofnięcie praw pobytu, które przysługują zainteresowanym na mocy art. 6 ust. 1 tiret trzecie i art. 7 akapit drugi tej decyzji, ogranicza ich prawo do swobodnego przepływu w porównaniu z prawem do swobodnego przepływu, z jakiego korzystali w chwili wejścia w życie rzeczonej decyzji, i stanowi zatem nowe ograniczenie w rozumieniu wspomnianego art. 13 [wyrok z dnia 9 lutego 2023 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid i in. (Cofnięcie prawa pobytu pracownika tureckiego), C‑402/21, EU:C:2023:77, pkt 58, 59].

35

W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że od maja 2013 r. skarżący w postępowaniu głównym posiada zezwolenie na pobyt czasowy w Danii, przedłużone do dnia 15 października 2026 r., uprawniające go do podejmowania pracy i nauki w tym państwie członkowskim. W związku z tym skarżącemu w postępowaniu głównym przysługuje status pracownika legalnie przebywającego we wspomnianym państwie członkowskim i jest on objęty zakresem stosowania art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80.

36

Należy przypomnieć, że przepis ten przyznaje pracownikowi tureckiemu po pewnym okresie legalnego zatrudnienia prawo do dalszego wykonywania pracy najemnej u tego samego pracodawcy lub w tym samym zawodzie u dowolnego pracodawcy, lub też swobodnego dostępu do dowolnej pracy najemnej. Zakłada to w sposób konieczny istnienie odpowiadającego mu prawa pobytu, w przeciwnym razie prawo dostępu do zatrudnienia i do wykonywania pracy zarobkowej zostałoby pozbawione wszelkich skutków prawnych (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 czerwca 1995 r., Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168, pkt 28; a także z dnia 2 czerwca 2005 r., Dörr i Ünal, C‑136/03, EU:C:2005:340, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo).

37

Tymczasem odmowa przyznania przez właściwe organy krajowe na podstawie ustawy o cudzoziemcach prawa stałego pobytu pracownikom tureckim, którzy, tak jak skarżący w postępowaniu głównym, są objęci zakresem art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80 i posiadają zezwolenie na pobyt czasowy w Danii, nie skutkuje uniemożliwieniem im dalszego wykonywania działalności zawodowej i korzystania z praw przyznanych przez ten przepis, w szczególności z prawa pobytu w tym państwie członkowskim. Odmowa taka nie narusza zatem wykonywania przez objętych zakresem stosowania rzeczonego przepisu pracowników tureckich, którzy legalnie przebywają we wspomnianym państwie członkowskim, prawa do swobodnego przemieszczania się.

38

Wynika z tego, że chociaż ustawa o cudzoziemcach, która przewiduje w szczególności, iż cudzoziemcy w wieku powyżej 18 lat mogą uzyskać zezwolenie na pobyt stały, pod warunkiem że przebywali legalnie w Danii przez co najmniej sześć lat i byli zatrudnieni w pełnym wymiarze czasu pracy lub pracowali na własny rachunek przez co najmniej dwa lata i sześć miesięcy w ciągu trzech lat poprzedzających wydanie tego zezwolenia, stanowi zaostrzenie warunków uzyskania zezwolenia na pobyt stały w porównaniu z warunkami obowiązującymi w dniu wejścia w życie decyzji nr 1/80 w tym państwie członkowskim, to ustawa ta nie stanowi „nowego ograniczenia” w rozumieniu art. 13 tej decyzji. Wspomniana ustawa nie narusza bowiem wykonywania przez objętych zakresem stosowania art. 6 ust. 1 rzeczonej decyzji obywateli tureckich, którzy przebywają legalnie we wspomnianym państwie członkowskim, przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium tego państwa.

39

Jakakolwiek odmienna wykładnia prowadziłaby do pominięcia okoliczności, że pracownicy tureccy nie mogą wywodzić prawa stałego pobytu w państwie członkowskim z art. 13 decyzji nr 1/80 w związku z art. 45 ust. 3 lit. d) TFUE. System mający zastosowanie na podstawie art. 45 TFUE nie może się bowiem automatycznie przekładać na sytuację pracowników tureckich (zob. podobnie wyrok z dnia 6 czerwca 1995 r., Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168, pkt 41), a zawarta w tym art. 13 klauzula standstill nie może sama w sobie przyznawać obywatelom tureckim, wyłącznie na podstawie przepisów prawa Unii, prawa do swobodnego przepływu pracowników ani związanego z nim prawa pobytu (zob. analogicznie wyroki: z dnia 20 września 2007 r., Tum i Dari, C‑16/05, EU:C:2007:530, pkt 52; a także z dnia 24 września 2013 r., Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, pkt 54).

40

W rezultacie na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, iż art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie państwa członkowskiego uzależniające uzyskanie zezwolenia na pobyt stały przez pracownika tureckiego legalnie przebywającego w tym państwie członkowskim i objętego zakresem stosowania art. 6 ust. 1 tej decyzji od spełnienia bardziej rygorystycznych warunków niż te, które obowiązywały w dniu wejścia w życie rzeczonej decyzji we wspomnianym państwie członkowskim, nie stanowi „nowego ograniczenia” w rozumieniu art. 13 tejże decyzji, w sytuacji gdy nie narusza ono wykonywania przez obywateli tureckich przebywających legalnie w tymże państwie członkowskim przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium tego państwa.

W przedmiocie pytania drugiego

41

Z uwagi na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie, ponieważ zostało ono zadane przez sąd odsyłający jedynie na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze.

W przedmiocie kosztów

42

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.