I.

Sissejuhatus

1.

Kliimakaitse ei tähenda mitte ainult energiavarustuse üleviimist taastuvatele energiaallikatele, vaid ka energia säästmist. Seepärast ja ka muudel põhjustel seadis liit eesmärgi saavutada 2020. aastaks 20 % energiasäästu. Direktiiv 2012/27 ( 2 ) peab sellele kaasa aitama.

2.

Üks energiasäästu instrument on näiteks direktiivi 2012/27 artikli 7 lõikes 1 energiatarnijatele ja/või energia jaemüügi ettevõtjatele ette nähtud energiasäästu eesmärgi püstitamine. Direktiivi ülevõtmine Hispaanias tõi sellega seoses kaasa käesoleva asja aluseks oleva eelotsusetaotluse esitamise.

3.

Sisuliselt esitati kaks küsimust, nimelt esiteks, kas direktiiv 2012/27 lubab kohustada ettevõtjaid tegema sissemakseid energiatõhususe fondi, andmata neile võimalust saavutada selle asemel energiasäästu eesmärk ise, ja teiseks, millistele ettevõtjatele saab asjaomast kohustust üldse panna ning millised on kohustatud ettevõtjate valiku põhjendused.

II.

Õigusraamistik

A.

Liidu õigus

4.

Käesolevas asjas on olulised teatavad direktiivi 2012/27 artiklis 2 määratletud mõisted:

5.

Direktiivi 2012/27 artikkel 7 reguleerib energiatõhususkohustuste süsteemi, millel põhineb käesolev kohtuasi:

6.

Direktiivi 2012/27 artikli 20 lõige 4 näeb ette energiatõhususe fondi rajamise:

7.

Direktiivi 2012/27 artikli 20 lõige 6 käsitleb säästma kohustatud ettevõtjate kaudu rahastamist:

8.

Käesoleval ajal arutavad nõukogu ja parlament komisjoni esitatud ettepanekut muuta direktiivi 2012/27. ( 3 )

B.

Hispaania õigus

9.

15. oktoobri 2014. aasta seaduse 18/2014, millega kiidetakse heaks kiireloomulised majanduskasvu-, konkurentsi- ja tõhususmeetmed (Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia), artikli 69 alusel rajatakse direktiivi 2012/27 artikli 7 kohaselt riiklik energiatõhususkohustuste süsteem, mis kehtib elektrienergia ja gaasi osas turustusettevõtjatele, kellele määratakse „riiklikul tasandil energiasäästmiskohustusena iga-aastane energiasäästumaht“.

10.

Seaduse 18/2014 artikli 71 lõige 1 näeb iga-aastase energiasäästukohustuse täitmise esmase vormina ette iga-aastase sissemakse riiklikku energiatõhususe fondi, mis rajatakse seaduse 18/2014 artikli 72 alusel vastavalt direktiivi 2012/27 artikli 20 lõikele 4. Üksnes alternatiivina näeb viidatud seaduse artikli 71 lõige 2 ette võimaluse, et valitsus kehtestab tõhusa energiasäästu saavutamise tõendamise korra. Seda võimalust ei ole valitsus senini kasutanud.

11.

Seevastu kehtestati maksete sissenõudmise tingimused 20. veebruari 2015. aasta korraldusega IET/289/2015 riiklikku energiatõhususe fondi sissemaksete kindlaksmääramiseks 2015. aastal.

III.

Asjaolud ja eelotsusetaotlus

12.

Saras Energía, S.A., energeetikavaldkonnas tegutsev Hispaania ettevõtja, vaidlustas korralduse IET/289/2015 Tribunal Supremo’s (Hispaania kõrgeim kohus). Nimetatud ettevõtja väidab, et viidatud korraldus on direktiiviga 2012/27 vastuolus kahest aspektist, nimelt esiteks kohustuse tõttu saavutada energiasääst energiatõhususe fondi tehtavate sissemaksetega, ilma et oleks võimalust teha seda energiasäästumeetmete abil, ja teiseks on kõnesolevate sissemaksete tegemiseks kohustatud isikud ainult gaasi ja elektrit turustavad ettevõtjad ning naftatoodete ja veeldatud naftagaasi hulgimüüjad, mitte aga gaasi ja elektri tarnijad ning naftatoodete ja veeldatud naftagaasi jaemüüjad.

13.

Seetõttu otsustas Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) 25. oktoobril 2016 esitada Euroopa Liidu Kohtule (edaspidi „Euroopa Kohus“) eelotsusetaotluse, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 7. novembril 2016, esitades selles järgmised eelotsuse küsimused:

14.

24. jaanuaril, 21. veebruaril ja 15. märtsil 2017 saabusid Euroopa Kohtusse Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) otsused, millega kaasati siseriiklikku menetlusse menetlusosalistena Endesa, S.A., Endesa Energía, S.A. ja Endesa Energía XXI, S.L.U., Viesgo Infraestructuras Energéticas, S.L., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.U., Nexus Energía, S.A. ja Nexus Renovables, S.L.U., Engie España, S.L., Villar Mir Energía, S.L. ja Enérgya VM Gestión de Energía, S.L.U., Estaciones de Servicio de Guipúzcoa, S.A., Acciona Green Energy Developments, S.L.U. ning Fortia Energía, S.L.

15.

Euroopa Kohtu menetluses esitasid kirjalikud seisukohad põhikohtuasja menetlusosalised Acciona Green Energy Developments, Endesa, Engie España, Fortia Energía, Saras Energía, S.A., Viesgo Infraestructuras Energéticas ning Villar Mir Energía ja Enérgya VM Gestión de Energía, lisaks Luksemburgi Suurhertsogiriik, Hispaania Kuningriik ja Euroopa Komisjon. Nexus Energía ja Nexus Renovablesi ning Estaciones de Servicio de Guipúzcoa kirjalikud seisukohad saabusid Euroopa Kohtu kantseleisse alles pärast ette nähtud tähtaegade möödumist ja jäeti hilinemise tõttu vastu võtmata. 7. märtsi 2018. aasta kohtuistungil esitasid seisukohad samad menetlusosalised nagu kirjalikus etapis, välja arvatud Endesa, Fortia Energía ja Luksemburg.

IV.

Õiguslik hinnang

16.

Eelotsusetaotlus käsitleb kahte küsimusteringi, nimelt ühelt poolt möödapääsmatu sissemaksete tegemise kohustuse kooskõla direktiiviga 2012/27 (vt osa B) ja teiselt poolt selleks kohustatud ettevõtjate valikut (vt osa C). Kõigepealt tuleb aga lühidalt uurida eelotsusetaotluse vastuvõetavust (vt osa A).

A.

Eelotsusetaotluse vastuvõetavus

1.

Hispaania väited

17.

Kohtuistungil vaidles Hispaania vastu neljanda ja viienda küsimuse vastuvõetavusele osas, milles see läheb naftatoodete sektorist kaugemale. Saras Energía taotluse alusel algatatud siseriiklik menetlus käsitleb nimelt üksnes naftatooteid. Küsimustes märgitud teiste valdkondade (gaas, veeldatud naftagaas ja elekter) ettevõtjad on vaid menetlusse Saras Energía nõuete toetuseks kaasatud menetlusosalised ja nad ei saa õigusvaidluse eset laiendada.

18.

Hispaania esitatud kaalutluste tõttu ei ole siiski vaja pidada eelotsusetaotlust osaliselt vastuvõetamatuks. Küsimused ja nende põhjendused ei sisalda teavet, mis lubaks teha märgitud valdkondade vahel vahet. Neljandat küsimust tuleb seega mõista nii, et kas direktiivi 2012/27 artikli 7 lõigetega 1 ja 4 on kooskõlas panna energiasäästukohustused ainult asjaomase tarneahela teatavatele ettevõtjatele, aga mitte selle ahela teistele ettevõtjatele. Viienda küsimusega tuleb selgitada, kas liikmesriik peab kohustatud ettevõtjate valikut põhjendama.

2.

Eelotsusetaotluse asjakohasus tervikuna

19.

Eelotsusetaotluse vastuvõetavus võib siiski olla kaheldav seetõttu, et direktiiv 2012/27 ei keela kohustada teatavaid ettevõtjaid tegema fondi sissemakseid, vaid vastupidi kohustab liikmesriike võtma meetmeid kavandatud energiasäästu saavutamiseks. Järelikult ei saa sissemakseid tegema kohustatud ettevõtjad tugineda asjaomase kohustuse vaidlustamisel direktiivile. Seepärast tekib küsimus, kas eelotsusetaotlusele vastamine on põhikohtuasja lahendamise seisukohast ebaoluline ja kas eelotsusetaotlus on sellest tulenevalt vastuvõetamatu.

20.

Asja lähemalt uurides ei saa aga tuvastada eelotsusetaotluse puuduvat asjakohasust. Eelotsusetaotlusest nähtub nimelt, et asjaomased ettevõtjad ei vaidlusta otseselt sissemaksete tegemise kohustust, vaid väidavad, et kord, mille alusel selline kohustus tekib, on kehtetu. Kõnealuse korra eesmärk on direktiivi 2012/27 ülevõtmine ja tuleb möönda, et siseriikliku õiguse alusel saab ülevõtmise korda vaidlustada, kui see ei täida ülevõetava direktiivi nõudeid.

21.

Samas on asjakohane märkida, et kui liidu õigust pole piisavalt üle võetud, ei tohi liikmesriigi õiguskaitse selles osas siiski kaasa tuua olukorda, mis muudaks ülevõtmise veel vähem tõhusaks. ( 4 ) Nii on võimalik, et sellise korra kehtetuks tunnistamine, mis võtab direktiivi üle ainult osaliselt ja seega ebapiisavalt, muudab olukorra direktiivi eesmärkide saavutamise suhtes halvemaks. Nimelt võib direktiivi osaline ülevõtmine aidata direktiivi eesmärke paremini saavutada kui direktiivi täielik ülevõtmata jätmine.

22.

Seda arvestades tuleb järgnevalt eelotsuse küsimuste sõnastusest lähtudes uurida, kas vaidlusaluste Hispaania õigusnormidega kehtestatud korraga saavutatakse direktiivi 2012/27 ülevõtmine, see tähendab, kas see kord on viidatud direktiiviga kooskõlas, mitte aga, kas asjaomane kord on viidatud direktiiviga vastuolus.

B.

Energiasäästukohustuse vahetust täitmisest loobumine

23.

Esimese kolme küsimusega, millele tuleb põhikohtuasja arvestades vastata koos, palub Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) selgitada, kas direktiivi 2012/27 artikli 7 lõigetega 1 ja 9 ning artikli 20 lõikega 6 on kooskõlas kohustada teatavaid ettevõtjaid saavutama energiasäästueesmärgid, võimaldades neil seda aga teha vaid sissemaksetega riiklikku energiatõhususe fondi. Nende küsimustega seondub ette nähtud võimalus, et tulevikus antakse kohustatud ettevõtjatele luba saavutada kõnealuste sissemaksete tegemise asemel energiasäästueesmärgid ise, kuid see sõltub Hispaania ametiasutuste kaalutlusotsusest.

24.

Direktiivi 2012/27 artikkel 7 paneb liikmesriikidele kaks eri kohustust. Esiteks peavad liikmesriigid saavutama teatava tulemuse (obligation de résultat), nimelt aastaks 2020 teatava säästu primaarenergia müügist lõpptarbijatele. Teiseks peavad liikmesriigid kehtestama korra, mis reguleerib vahendeid, millega see eesmärk saavutatakse (obligation de moyen).

25.

Küsimused käsitlevad liikmesriikide teist kohustust. Direktiiv 2012/27 loetleb energiasäästueesmärkide saavutamiseks erinevaid meetmeid.

26.

Põhimõtteliselt peavad liikmesriigid direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 1 kohaselt kohustama teatavaid ettevõtjaid saavutama energiasäästueesmärgid. Seejuures saavad need ettevõtjad ise otsustada, kuidas eesmärgid saavutada. Direktiivi 2012/27 kontekstist, näiteks põhjendustest 20 ja 47 või artiklist 8 tuleneb siiski, et liit peab nõutava säästmise tõhustamiseks sobivaks selliseid meetmeid nagu energiaauditite soodustamine (et tuvastada energiasäästuvõimalusi) või energiateenuste turu loomine (alternatiiv energiamüügile).

27.

Lisaks saavad liikmesriigid direktiivi 2012/27 artikli 20 lõike 6 kohaselt lubada kohustatud ettevõtjatel täita artikli 7 lõikes 1 sätestatud kohustus sissemaksete tegemisega riiklikku energiatõhususe fondi.

28.

Ja lõpuks võivad liikmesriigid direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 9 kohaselt alternatiivina energiatõhususe kohustuse sisseseadmise kavale valida võimaluse võtta muid poliitikameetmeid lõpptarbijate seas energiasäästu saavutamiseks.

29.

Ilmselgelt ei ole energiaettevõtjate kohustus teha sissemakseid energiatõhususe fondi, ilma et neil oleks selle asemel võimalust saavutada säästueesmärgid, kooskõlas direktiivi 2012/27 artikli 7 lõikega 1.

30.

Seega tuleb kontrollida, kas kõnesolev kord on kooskõlas direktiivi 2012/27 artikli 20 lõikega 6 või võib olla meede artikli 7 lõike 9 tähenduses.

1.

Direktiivi 2012/27 artikli 20 lõige 6

31.

Direktiivi 2012/27 artikli 20 lõike 6 kohaselt võivad liikmesriigid sätestada, et kohustatud isikud saavad täita artikli 7 lõikes 1 sätestatud kohustusi, makstes riiklikku energiatõhususe fondi igal aastal nende investeeringutega võrdse summa, mida nõutakse kõnealuste kohustuste täitmiseks.

32.

Kõnealune säte ei näe ette alternatiivita kohustust sissemaksete tegemiseks, vaid sätestab üksnes võimaluse teha kõnealuseid sissemakseid. Lisaks peavad esinema direktiivi 2012/27 artikli 7 lõikes 1 sätestatud kohustused. Need kohustused hõlmavad energiatõhususkohustuste süsteemi, mille kohaselt peavad asjaomased ettevõtjad saavutama energiasäästueesmärgi.

33.

Artikli 20 lõige 6 rajaneb seega seisukohal, et kohustatud ettevõtjad saavad vähemalt teoreetiliselt saavutada nõutava energiasäästu, ilma et nad teeksid sissemakseid.

34.

Seega leiavad menetluses osalevad ettevõtjad õigesti, et sissemaksete tegemise kohustus ilma säästmise alternatiivita ei ole kooskõlas direktiivi 2012/27 artikli 20 lõikega 6.

2.

Direktiivi 2012/27 artikli 7 lõige 9

35.

Seega on vaidlusalune sissemaksete tegemise kohustus, millel puudub alternatiiv, direktiiviga 2012/27 kooskõlas ainult juhul, kui seda saab pidada muuks poliitikameetmeks artikli 7 lõike 9 tähenduses.

a)

Liigitamine direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 9 alla

36.

Nagu juba märgitud, lubab direktiivi 2012/27 artikli 7 lõige 9 liikmesriikidel valida direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 1 kohase energiatõhususkohustuste süsteemi kehtestamise asemel võimaluse võtta lõpptarbijate seas energiasäästu saavutamiseks muid poliitikameetmeid.

37.

Direktiivi 2012/27 artikli 2 punkt 18 määratleb poliitikameetmed järgmiselt: regulatiivne, finants-, fiskaal-, vabatahtlik või teabe andmise instrument, mille liikmesriik on ametlikult kehtestanud ja rakendanud turuosalistele toetava raamistiku, nõude või stiimuli loomiseks, et pakkuda ja osta energiateenuseid ja võtta muid energiatõhususe parandamise meetmeid. Alternatiivita sissemaksekohustus on toetava raamistiku ja stiimulite loomiseks mõeldud finantsinstrumendi osa. Nimelt tuleb eeldada, et energiatõhususe fondi vahendeid kasutatakse eesmärgiga luua stiimuleid energiatõhususe parandamise meetmete võtmiseks.

38.

Seega kuulub sissemaksete tegemise kohustus direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 9 teise lõigu punkti b alla, kus muude poliitikameetmete näitena on nimetatud finantsinstrumente, mis viivad energiatõhusa tehnoloogia või energiatõhusate meetodite rakendamiseni ja millel on energia lõpptarbimist vähendav mõju.

b)

Direktiivi 2012/27 artikli 20 lõige 6 ei ole erinorm

39.

Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) ja mitu menetlusosalist leiavad siiski, et alternatiivita sissemaksekohustuse vastuolu direktiivi 2012/27 artikli 20 lõikega 6 välistab ka võimaluse, et see rajaneb artikli 7 lõikel 9. Selle eeldusena peaks artikli 20 lõige 6 olema kohustatud ettevõtjate sissemakseid reguleeriv ammendav erinorm.

40.

Direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 9 kolmas lõik näitab aga, et artikli 7 lõike 9 ja artikli 20 lõike 6 meetmed ei välista üksteist, vaid neid võib rakendada koos. Nimelt peavad liikmesriigid selle kohaselt komisjonile teatama, milliseid meetmeid nad viidatud sätete alusel võtavad.

41.

Direktiivi 2012/27 artikli 20 lõike 6 eesmärk ei too samuti kaasa selle sätte pidamist lex specialis’eks võrreldes artikli 7 lõikega 9. Artikkel 20 reguleerib energiasäästmismeetmete rahastamise eri võimalusi. Nagu kinnitab ka põhjendus 50, on artikli 20 lõikes 6 energiasäästmismeetmete alternatiivina ette nähtud sissemaksete kogumine ainult üks võimalik rahastamise allikas muude kõrval. Eelkõige ei saa väita, et rahastamise allikad oleksid artiklis 20 loetletud ammendavalt.

42.

Lõpuks oleks selline erinormina käsitlemine vastuolus direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 9 eesmärgiga. Põhjenduse 20 kohaselt peab kõnealune säte nagu ka mitmed teised artikli 7 sätted andma liikmesriikidele märkimisväärse paindlikkuse siduvate säästueesmärkide saavutamiseks. Liikmesriigid peavad võtma täielikult arvesse asjaomase riigi turuosaliste korraldust, energiasektori konkreetset konteksti ja lõpptarbijate harjumusi. Selline paindlikkus oli ette nähtud juba ajaliselt eelnenud direktiivis ( 5 ) ja praegu pooleliolevas direktiivi muutmise menetluses on kavas seda veelgi suurendada. ( 6 ) Paindlikkuse eesmärgiga oleks vastuolus välistada artikli 7 lõike 9 kohaste muude võimalike poliitikameetmete hulgast selline erimeede nagu alternatiivita sissemakse asjaomasesse fondi.

43.

Seepärast ei takista artikli 20 lõige 6 põhjendamast sissemaksekohustust artikli 7 lõikele 9 tuginedes.

c)

Säästmise vahetu mõju

44.

Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) kahtleb siiski direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 9 kohaldatavuses, sest teises lõigus näitena loetletud meetmed toovad säästu kaasa vahetult. See ei ole nii energiatõhususe fondi tehtavate sissemaksete puhul.

45.

Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) jätab seejuures tähelepanuta, et alternatiivita sissemaksekohustus on direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 9 teise lõigu punkti b rahastamiskava osa ja see kava peab kaasa tooma säästu.

46.

Sellest olenemata on direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 9 esimese lõigu esimene lause sõnastatud nii, et muud poliitikameetmed ei pea säästu tingimata kaasa tooma vahetult. Nimelt on need meetmed mõeldud ainult „lõpptarbijate seas energiasäästu saavutamiseks“. See hõlmab ka kaudselt saavutatavat energiasäästu.

47.

Ka praktikas on raske (kui mitte võimatu) eristada energiasäästu vahetult kaasa toovaid meetmeid sellistest meetmetest, mis viivad energiasäästuni kaudselt.

d)

Muudele poliitikameetmetele esitatavad nõuded

48.

Liikmesriigid ei ole direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 9 kohaldamisel siiski täiesti vabad. Artikli 7 lõike 9 esimese lõigu kohaselt peavad muud poliitikameetmed olema energiasäästu koguse poolest samaväärsed energiatõhususkohustuste süsteemiga ning lisaks täitma artikli 7 lõigetes 10 ja 11 sätestatud kriteeriume.

49.

Peale selle on liikmesriikidel kohustus teavitada komisjoni, sest direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 9 kolmanda lõigu teine lause näeb ette, et liikmesriigid teatavad komisjonile hiljemalt 5. detsembriks 2013, kuidas artikli 7 lõikes 10 sätestatud kriteeriume täidetakse. Komisjon võis seejärel soovitada muudatusi kolme kuu jooksul pärast teatamist.

50.

Tulenevalt Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) seisukohast, et alternatiivita sissemaksekohustuse kehtestamisel ei kaalunud Hispaania tuginemist direktiivi 2012/27 artikli 7 lõikele 9, tekib kahtlus, et Hispaania ei täitnud kõnealust teatamiskohustust. Siiski ei ole alust arvata, et komisjon pidas teavitamist ebapiisavaks. Pealegi ei sisalda eelotsusetaotlus piisavalt andmeid, mis võimaldaksid Euroopa Kohtul seda menetlusõiguslikku kohustust kontrollida.

51.

Eeltoodu kehtib ka osas, mis puudutab alternatiivita sissemaksekohustuse ja direktiivi 2012/27 artikli 7 sisulise kooskõla kontrollimist. See nõuab saavutatud säästu samaväärsuse ning artikli 7 lõigetes 10 ja 11 sätestatud kriteeriumide täidetuse hindamist. Kuna eelotsusetaotluses selle kohta andmed puuduvad, siis ei saa Euroopa Kohus seda siiski kontrollida.

52.

Alternatiivita sissemaksekohustusele esitatavate menetlusõiguslike ja sisuliste nõuete kontrollimine jääb seega liikmesriigi kohtu ülesandeks, kui just ei esitata sellekohast uut eelotsusetaotlust.

e)

Proportsionaalsuse põhimõte

53.

Mitu menetluses osalevat ettevõtjat väidavad lõpuks, et alternatiivita sissemaksekohustus ei ole proportsionaalne.

54.

Tuleb lisada, et liikmesriigid peavad direktiivi ülevõtmisel ja eelkõige kaalutlusruumi ammendaval kasutamisel järgima proportsionaalsuse põhimõtet. ( 7 ) Viidatud põhimõtte kohaselt ei tohi ülevõtmismeetmed minna kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega seatud legitiimsete eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik. Juhul kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega. ( 8 )

55.

Kui aga on tõendatud, et alternatiivita sissemaksekohustus tagab samaväärse energiasäästu koguse nagu direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 1 kohane energiatõhususkohustuste süsteem, siis on see direktiivi tunnustatud eesmärkide saavutamiseks vähemalt sobiv.

56.

Vajalikkuse ning puuduste ja eesmärkide vahelise suhte osas tuleb liikmesriikidele üldjuhul anda avar kaalutlusruum, sest selline hinnang nõuab keeruka prognoosiva otsuse tegemist. Liidu seadusandja tunnistas seda kaudselt, lubades direktiivi 2012/27 artikli 7 lõikega 9 liikmesriikidel direktiivi näidisregulatsioonist kõrvale kalduda.

57.

Eelkõige seni, kuni sissemaksekohustus juhindub direktiivi 2012/27 artikli 20 lõikes 6 sätestatud kriteeriumist, et sissemaksed moodustavad nende investeeringutega võrdse summa, mida nõutakse kõnealuste kohustuste täitmiseks, tegutseb liikmesriik talle antud kaalutlusruumi piirides. Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist ei ole seega näha.

3.

Vahekokkuvõte

58.

Vahekokkuvõttena tuleb tõdeda, et liikmesriigi kord, millega kehtestatakse riiklik energiatõhususkohustuste süsteem, mille raames kehtivaid kohustusi saavad kohustatud ettevõtjad täita vaid iga-aastase rahalise sissemaksega direktiivi 2012/27 artikli 20 lõike 4 alusel loodud riiklikku energiatõhususe fondi, võib olla muu poliitikameede direktiivi artikli 7 lõike 9 tähenduses, kui see tagab samaväärse energiasäästu koguse nagu direktiivi artikli 7 lõike 1 kohane energiatõhususkohustuste süsteem ja lisaks on täidetud artikli 7 lõigete 10 ja 11 nõuded.

59.

Esimesele kolmele küsimusele vastamisel ei ole aga tähtis, kas liikmesriigi õigus näeb ette (veel kasutamata) võimaluse lubada kohustatud ettevõtjatel alternatiivina sissemaksetele tõendada energiasäästu.

C.

Energiatarnijate ja/või energia jaemüügi ettevõtjate kaasamine

60.

Neljanda küsimusega palub Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) selgitada, kas direktiivi 2012/27 artikli 7 lõigetega 1 ja 4 on kooskõlas panna energiasäästukohustused ainult asjaomase tarneahela teatavatele ettevõtjatele, aga mitte selle ahela teistele ettevõtjatele. Viienda küsimusega palutakse selgitada, kas seda otsust peab põhjendama.

61.

Eespool juba sedastati, et praegu kohaldamisele kuuluv Hispaania kord ei võta otseselt üle direktiivi 2012/27 artikli 7 lõiget 1, vaid on ainult muu poliitikameede direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 9 tähenduses. Siiski ei ole artikli 7 lõigete 1 ja 4 sätted seetõttu ebaolulised. Pigem on viidatud sätted lähtepunkt nende ettevõtjate kindlaksmääramiseks, kellele pannakse kohustus ka Hispaania korra alusel. Seepärast tuleb neid järgida.

1.

Neljas küsimus – kohustatud ettevõtjad

62.

Ei saa välistada, et neljas küsimus rajaneb suures osas direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 4 hispaaniakeelsel versioonil, sest selle kohaselt määrab liikmesriik kohustatud isikud oma territooriumil tegutsevate energiatarnijate ja energia jaemüügi ettevõtjate hulgast. Seevastu näiteks saksa‑, prantsus‑, inglis- ja portugalikeelse versiooni kohaselt määratakse kohustatud isikud energiatarnijate ja/või energia jaemüügi ettevõtjate hulgast. Kohtuistungil nimetas komisjon lisaks mitu keeleversiooni, kus kasutatakse ainult sõna „või“.

63.

Hispaaniakeelset versiooni saab seega mõista nii, et liikmesriigid peavad panema asjaomase kohustuse nii energiatarnijatele kui ka energia jaemüügi ettevõtjatele, samal ajal kui teised keeleversioonid lubavad teha valiku.

64.

Keeleversioonist olenemata näitab õigusakti kontekst siiski, et liikmesriigid saavad tegelikult otsustada (ja peavad otsustama), kas nad panevad asjaomase kohustuse energiatarnijatele või energia jaemüügi ettevõtjatele.

65.

Direktiivi 2012/27 artikli 7 lõige 4 näeb ka hispaaniakeelses versioonis ette, et liikmesriigid peavad valima selles nimetatud ettevõtjate hulgast välja ettevõtjad, kellele nad asjaomase kohustuse panevad. Peale selle sätestab direktiivi 2012/27 artikli 7 lõige 1 ka hispaaniakeelses versioonis, et kohustatud ettevõtjad võib valida energiatarnijate ja/või energia jaemüügi ettevõtjate hulgast. Kohustatud isiku määratlusega seoses on artikli 2 punktis 14 nagu ka põhjenduses 20 koguni loobutud sõnast „ja“ ning kasutatud ainult sõna „või“ – seda ka hispaaniakeelses versioonis.

66.

Lõpuks täpsustab põhjendus 20, et liikmesriikidel peaks olema eelkõige lubatud mitte kehtestada seda kohustust väikestele energiatarnijatele, väikestele energia jaemüügi ettevõtjatele ja väikestele energiasektoritele, et vältida ebaproportsionaalset halduskoormust.

67.

Pealegi näib, et energiatarnijate ja energia jaemüügi ettevõtjate kumulatiivse kohustuse puhul saavutada energiasäästu lõpptarbijate seas on praktikas raske asjaomaseid kohustusi kohaselt määrata.

68.

Direktiivi 2012/27 artikli 2 punkti 20 määratluse kohaselt vastutab energiatarnija energia transpordi eest selle tarnimiseks lõpptarbijatele või jaotusjaamadele, kes müüvad energiat lõpptarbijatele, samal ajal kui artikli 2 punkt 22 sätestab, et energia jaemüügi ettevõtja müüb energiat lõpptarbijatele. Energiatarnija ja energia jaemüügi ettevõtja võivad seega olla sama tarneahela osad või kuuluda sama ettevõtja alla. Kui aga sama energiasäästukohustust kannaksid tarneahela kaks lüli, siis lõpptarbija puhul nõutava energiasäästu kogumaht kahekordistuks.

69.

Sellise kahekordistumise ohjamine teatavate normide abil ei ole küll välistatud, kuid lihtsam oleks panna säästukohustus vaid ahela ühele ettevõtjale. Üldjuhul kannab see ettevõtja kohustusega seotud kulud edasi ahela järgmistele ettevõtjatele, kuni lõpuks jäävad need lõpptarbija kanda.

70.

Energiatõhususe fondi tehtavate sissemaksete puhul ei ole asi teisiti. Nagu Endesa märgib, tähendaks tarneahela järgmise astme kaasamine sissemakse kahekordset tasumist.

71.

Järelikult on direktiivi 2012/27 artikli 7 lõigetega 1 ja 4 kooskõlas panna energiasäästukohustused ainult asjaomase tarneahela teatavatele ettevõtjatele, mitte aga samal ajal ka sama ahela teistele ettevõtjatele.

72.

Hispaania valiku kooskõla direktiivi 2012/27 artikli 7 lõigetega 1 ja 4 oleneb sellest, kas valik põhineb objektiivsetel ja mittediskrimineerivatel kriteeriumidel, nagu nõuab artikli 7 lõige 4. Eelotsusetaotlus ei sisalda aga piisavalt andmeid selleks, et Euroopa Kohus saaks seda kontrollida. Seepärast jääb see Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) otsustada.

2.

Viies küsimus – valikuotsuse põhjendamine

73.

Viienda küsimusega palub Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) selgitada, kas direktiivi 2012/27 artikli 7 lõigetega 1 ja 4 on kooskõlas määrata kohustatud isikud, ilma et seejuures täpsustataks, mis põhjustel ei arvata kohustatud isikute hulka sama tarneahela teisi ettevõtjaid.

74.

Selle kohta tuleb kõigepealt märkida, et direktiivi 2012/27 artikli 7 lõiked 1 ja 4 ei sisalda sõnaselgeid valiku põhjendamist reguleerivaid norme.

75.

Põhjendamiskohustus rajaneb aga õigusriigi põhimõttel ( 9 ), mis on ELL artikli 2 kohaselt ühine kõikidele liikmesriikidele ja millel liit põhineb. ( 10 ) Liidu institutsioonide puhul on põhjendamiskohustus ette nähtud eelkõige ELTL artikliga 296 ( 11 ) ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 kohaselt on see tegur, mis tagab õiguse heale haldusele. ( 12 ) Õigusest heale haldusele, mis peegeldab liidu õiguse üldpõhimõtet, tulenevad aga samal ajal nõuded, mida liikmesriigid peavad täitma siis, kui nad rakendavad liidu õigust. ( 13 )

76.

Nende nõuete hulgas on eriti oluline liikmesriigi asutuste otsuste põhjendamise kohustus, sest see annab meetme adressaadile võimaluse kaitsta oma õigusi parimatel võimalikel tingimustel ja otsustada kõiki juhtumi asjaolusid teades, kas meetme peale kaebuse esitamine on otstarbekas. Põhjendamiskohustus on samuti vajalik selleks, et kohtud saaksid kontrollida selliste otsuste õiguspärasust. ( 14 ) Peale selle edendab põhjendamiskohustus ka otsuse teinud asutuse enesekontrolli ja lisaks on sellel lepitusfunktsioon. ( 15 )

77.

Liikmesriigi üldkohaldatavate seadusandlike meetmete suhtes põhjendamiskohustus aga põhimõtteliselt ei kehti. ( 16 ) Isegi liidu tasandil võib üldkohaldatava õigusakti põhjendustes piirduda viitega selle akti vastuvõtmist tinginud olukorrale tervikuna ja selle akti üldistele eesmärkidele. ( 17 )

78.

Direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 4 ülevõtmine peab siiski vastama täiendavatele nõuetele. Nimelt näeb viidatud säte ette, et iga liikmesriik määrab vastavalt artikli 7 lõike 1 esimese lõigu eesmärkidele objektiivsete ja mittediskrimineerivate kriteeriumide alusel kohustatud isikud.

79.

Liikmesriik peab need kriteeriumid teataval viisil avaldama, näiteks õigusloomedokumentides. Vastasel korral ei oleks nimelt võimalik kontrollida, kas kohaldatud kriteeriumid olid tõepoolest objektiivsed ja mittediskrimineerivad ning kas neid kohaldati õigesti. See muudaks tõhusa õiguskaitse ülemäära keerukaks. ( 18 )

80.

Mitu menetlusosalist kinnitasid, et kohustatud isikute valikut põhjendati siiski vähemalt seaduse 18/2014 preambulis. Liikmesriigi kohus peab kontrollima, kas selline põhjendus on tegelikult olemas ja kas kujunenud olukorras on see piisav, et tõendada objektiivsete ja mittediskrimineerivate kriteeriumide kohaldamist.

81.

Järelikult eeldab direktiivi 2012/27 artikli 7 lõigete 1 ja 4 kohane teatavate ettevõtjate määramine kohustatud isikuteks nende kriteeriumide avaldamist, millele tuginedes määrati need ettevõtjad kohustatud isikuteks, kuid teised ettevõtjad jäeti kohustatud isikuteks määramata.

V.

Ettepanek

82.

Teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele järgmiselt: