1.

Nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä on kyse niistä vaikeuksista, joita jäsenvaltioille aiheutuu, kun niihin tulee suuria määriä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä, jotka hakevat kansainvälistä suojelua samanaikaisesti. Unionin tuomioistuinta pyydetään erityisesti lausumaan menettelydirektiivin ( 2 ) 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdan tulkinnasta: kyseisen kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat nimittäin jatkaa kyseisen direktiivin 31 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä kuuden kuukauden määräaikaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkimiseksi. Tällainen jatkaminen on sallittua silloin, kun suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia hakee kansainvälistä suojelua samanaikaisesti, minkä vuoksi menettelyä on käytännössä erittäin vaikea saada päätökseen kuuden kuukauden määräajassa.

2.

Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (oikeus- ja turvallisuusministeriön valtiosihteeri, jäljempänä staatssecretaris) vastaan X, joka on kolmannen maan kansalainen; asiassa on kyse siitä, että kyseinen viranomainen ei ole tehnyt turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen osalta päätöstä kuuden kuukauden määräajassa.

3.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää, miten menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa olevaa lauseketta ”suuria määriä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä hakee kansainvälistä suojelua samanaikaisesti” on tulkittava ja mikä on sen ja samassa alakohdassa olevan lausekkeen ”minkä vuoksi menettelyä on käytännössä erittäin vaikea saada päätökseen kuuden kuukauden määräajassa” välinen suhde ja voidaanko niiden arvioinnissa ottaa mahdollisia muita olosuhteita huomioon.

I 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

A 

Unionin oikeus

4.

Menettelydirektiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

5.

Menettelydirektiivin 4 artiklan, jonka otsikko on ”Vastuuviranomaiset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

6.

Saman direktiivin 31 artiklan, jonka otsikko on ”Tutkintamenettely”, 1–5 kohdassa säädetään seuraavaa:

B 

Alankomaiden oikeus

7.

Vuoden 2000 ulkomaalaislain (jäljempänä Vreemdelingenwet 2000), joka on annettu 23.11.2000, ( 3 ) 42 §:ssä säädetään seuraavaa:

8.

Staatssecretaris antoi 21.9.2022 ulkomaalaisia koskevan yleiskirjeen muuttamisesta tehdyn päätöksen (Besluit houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000, jäljempänä WBV 2022/22 ‑muutospäätös). Staatssecretaris jatkoi 27.9.2022 voimaan tulleen WBV 2022/22 ‑muutospäätöksen perusteella turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen käsittelyn lakisääteistä kuuden kuukauden määräaikaa yhdeksällä kuukaudella. WBV 2022/22 ‑muutospäätöstä sovelletaan kaikkiin hakemuksiin, joiden lakisääteinen käsittelyaika ei ollut vielä umpeutunut 27.9.2022, ja se annettiin Vreemdelingenwet 2000:n 42 §:n 4 momentin johdantolauseen ja b kohdan nojalla, jolla menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohta on saatettu osaksi Alankomaiden oikeutta.

II 

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

9.

X, joka on Turkin kansalainen, jätti Alankomaissa turvapaikkahakemuksen 10.4.2022.

10.

Syyskuussa 2022 staatssecretaris jatkoi turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen käsittelyn lakisääteistä kuuden kuukauden määräaikaa yhdeksällä kuukaudella.

11.

Koska staatssecretaris ei tehnyt päätöstä turvapaikkahakemuksesta kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä WBV 2022/22 ‑muutospäätöksen perusteella, X ilmoitti 13.10.2022 päivätyllä kirjeellä, että staatssecretaris oli laiminlyönyt velvollisuutensa tehdä päätös säädetyssä määräajassa. Staatssecretaris ei tehnyt päätöstä kahden viikon kuluessa kyseisestä ilmoituksesta. X nosti rechtbank Den Haagissa (alioikeus, Den Haag, Alankomaat) kanteen laiminlyönnistä tehdä päätös säädetyssä määräajassa.

12.

Kyseinen tuomioistuin totesi 6.1.2023 antamassaan päätöksessä, että X:n kanne oli perusteltu ja ettei staatssecretaris ollut jatkanut turvapaikkahakemuksia koskeville päätöksille säädettyä määräaikaa lainmukaisesti WBV 2022/22 ‑muutospäätöksen perusteella. Mainitussa päätöksessä kyseinen tuomioistuin myös määräsi staatssecretarisin järjestämään ensimmäisen kuulemisen kahdeksan viikon kuluessa ratkaisun antamisesta ja ratkaisemaan X:n hakemuksen kahdeksan viikon kuluessa kyseisestä ensimmäisestä kuulemisesta. Se siis määräsi staatssecretarisin tekemään päätöksen 16 viikon kuluessa, ja tämän määräajan laiminlyömisestä määrättiin seuraamukseksi uhkasakkoa jokaiselta viivästyspäivältä. ( 4 )

13.

Staatssecretaris valitti kyseisestä ratkaisusta Raad van Stateen (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat) eli ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. Valituksensa tueksi se väittää, että Vreemdelingenwet 2000:n 42 §:n 4 momentin b alakohtaa sekä menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohtaa sovellettaessa ei edellytetä samanaikaisesti jätettävien turvapaikkahakemusten määrän nopeaa kasvua (”piikkiä”). Kansallinen viranomainen voi jatkaa määräaikaa myös turvapaikkahakemusten määrän vähittäisemmän kasvun yhteydessä ja muut olosuhteet huomioon ottaen varmistaakseen, että turvapaikkahakemukset tutkitaan asianmukaisesti ja perusteellisesti, kuten menettelydirektiivin 31 artiklan 2 kohdassa edellytetään. Staatssecretaris toteaa lisäksi, että se voi ottaa huomioon kertyneet turvapaikkahakemukset harkitessaan, onko päätöksenteon määräaikaa jatkettava, koska käsittelemättömät hakemukset sitovat päätöksentekoresursseja ja vaikuttavat siihen, että käytännössä on hyvin vaikeaa saattaa menettely huolellisesti päätökseen kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä.

14.

Samaan aikaan rechtbank Den Haagin ratkaisun jälkeen staatssecretaris teki 14.4.2023 turvapaikkahakemusta koskevan päätöksen, jolla se myönsi kyseiselle ulkomaan kansalaiselle turvapaikkamenettelyssä myönnettävän määräaikaisen oleskeluluvan.

15.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan staatssecretarisilla on kuitenkin edelleen intressi valitukselleen, koska se pyrkii riitauttamaan 6.1.2023 annetun ratkaisun, jossa oli katsottu, ettei se ollut lainmukaisesti jatkanut määräaikaa, jonka kuluessa turvapaikkahakemuksesta on tehtävä päätös WBV 2022/22 ‑muutospäätöksen perusteella.

16.

Staatssecretaris toteaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, että menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohtaa ja sen b alakohtaa on tulkittava siten, ettei niissä edellytetä, että kansallinen viranomainen tekee päätöksen määräajassa, jos samanaikaisesti jätettyjen turvapaikkahakemusten määrä kasvaa niin nopeasti, että se estää kansallista viranomaista tekemästä päätöksiä huolellisesti. Tällä perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettua ilmaisua ”samanaikaisesti” voidaan tulkita laajasti siten, että se merkitsee ”lyhyen ajanjakson kuluessa”, koska turvapaikkahakemuksia jätetään tosiasiassa harvoin kirjaimellisesti samaan aikaan. Kyseisen tuomioistuimen mukaan ajallinen rajaus, joka koskee tällaista hakemusmäärän kasvua tai ”piikkiä” niiden määrässä, on kuitenkin edelleen tarpeen. Kun otetaan lisäksi huomioon, että hakemusmäärän kasvu tai ”piikit” havaitaan viiveellä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kyseisen säännöksen käytännön vaikutus ilmenee vasta jonkin ajan kuluttua.

17.

Ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle on epäselvää, antaako menettelydirektiivi mahdollisuuden jatkaa määräaikaa, jos turvapaikkahakemusten määrä kasvaa ainoastaan vähitellen. Siinä tapauksessa staatssecretarisilla on nimittäin riittävästi aikaa ja mahdollisuuksia lisätä päätöksentekoresursseja. Tämä tulkinta on yhteensopiva menettelydirektiivin tavoitteen kanssa, jonka mukaan määrittävän viranomaisen on tehtävä päätös turvapaikkahakemuksesta mahdollisimman pian mutta huolellisesti.

18.

Tässä tilanteessa Raad van State on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

19.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet X, Tšekin, Ranskan, Unkarin ja Alankomaiden hallitukset sekä Euroopan komissio. Tšekin ja Unkarin hallituksia lukuun ottamatta nämä asianosaiset esittivät suulliset lausumansa 23.10.2024 pidetyssä istunnossa.

III 

Arviointi

20.

Menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdan mukaan kolmen kumulatiivisen edellytyksen on täytyttävä, jotta päätöksenteon määräaikaa voidaan jatkaa vielä yhdeksällä kuukaudella: a) ”suuri määrä” hakemuksia on b) jätettävä ”samanaikaisesti”, c) ”minkä vuoksi” menettelyä on käytännössä erittäin vaikea saada päätökseen kuuden kuukauden määräajassa. Kaksi ensimmäistä edellytystä ovat itsenäisiä, mutta kolmas edellytys on seurausta kahdesta ensimmäisestä. ( 5 )

21.

Tämä rakenne huomioon ottaen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset voidaan jakaa kahteen osaan:

–

ensimmäisellä ja toisella kysymyksellä pyritään selvittämään, miten menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdan kahta ensimmäistä edellytystä on tulkittava ja sovelletaanko niihin määräaikoja

–

kolmas kysymys koskee kolmatta edellytystä ja kahteen ensimmäiseen edellytykseen liittyvän syy-yhteyden mahdollista poissulkevuutta eli sitä, voidaanko tähän säännökseen vetoamiseksi ottaa huomioon muitakin seikkoja kuin vain turvapaikkahakemusten määrän kasvu.

22.

Ennen näiden kysymysten tarkastelua käsittelen lyhyesti unionin tuomioistuimelle esitettyä kysymystä tutkittavaksi ottamisesta.

A 

Tutkittavaksi ottaminen

23.

Ranskan hallitus otti kirjallisissa huomautuksissaan esille kysymysten tutkittavaksi ottamiseen liittyvän kysymyksen ja totesi lähinnä, että pääasiassa kyseessä oleva riita oli menettänyt merkityksensä, koska X:lle oli myönnetty turvapaikkamenettelyssä myönnettävä määräaikainen oleskelulupa. Istunnossa Ranskan hallitus kuitenkin totesi, ettei se kyseenalaista tutkittavaksi ottamista.

24.

On muistettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin. ( 6 )

25.

Ennakkoratkaisupyynnön esittämisen perusteena ei ole se, että saadaan neuvoa-antavia lausuntoja yleisistä tai hypoteettisista kysymyksistä, vaan riita-asian todelliseen ratkaisemiseen erottamattomasti liittyvä tarve. Kuten SEUT 267 artiklan sanamuodosta itsestään ilmenee, pyydetyn ennakkoratkaisun on oltava tarpeen, jotta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi antaa ratkaisun käsiteltäväkseen saatetussa asiassa. ( 7 )

26.

Oikeuskäytännössä edellytetään erityisesti, että asianosaisten välillä on todellinen oikeusriita, joka koskee oikeutta ja sen soveltamista. ( 8 ) Merkityksellistä on se, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin käyttää tuomiovaltaa ja että se katsoo unionin oikeuden tulkinnan olevan tarpeen, jotta se voi antaa ratkaisun.

27.

Nyt käsiteltävässä asiassa on todettu, että pääasiassa on kyseessä todellinen oikeusriita, koska se koskee turvapaikkahakemusta koskevalle päätöksenteolle asetetun määräajan jatkamisen lainmukaisuutta, mistä rechtbank Den Haag on antanut tuomion. Lisäksi valtiosihteeri velvoitettiin maksamaan uhkasakkoa jokaiselta päivältä, jolla kyseinen määräaika ylittyy, joten Alankomaiden hallituksella on intressi saada ratkaisu tästä nimenomaisesta kysymyksestä. X totesi istunnossa, että hänellä on taloudellinen intressi saada ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ratkaisu, sillä hän saattaisi joutua palauttamaan 1 800 euron suuruisen summan, jonka hän sai rechtbank Den Haagin sen tuomion johdosta, jossa staatssecretaris velvoitettiin tekemään päätös tietyssä määräajassa ja maksamaan uhkasakkoa, jos päätös viivästyy. X selitti istunnossa, että hänen on palautettava kyseinen määrä, jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että määräajan jatkaminen WBV 2022/22 ‑muutospäätöksen perusteella oli lainmukaista. Tästä seuraa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on ratkaistava kyseisen jatkamisen lainmukaisuus, ja se on oikeuskysymys, jonka käytännön merkitys on huomattava ja joka on johtanut oikeusriitaan. ( 9 )

28.

Katson näin ollen, että merkityksellisyyttä koskevan olettaman nojalla unionin oikeuden tulkinta on tarpeen, jotta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi antaa ratkaisunsa.

B 

Ensimmäinen ja toinen kysymys

29.

Ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään, jotka ehdotan tutkittavaksi yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa tarkoitettuja ilmaisuja ”samanaikaisesti” ja ”suuri määrä” kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että kansalliset viranomaiset jatkavat kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkintamenettelyn kestoa vielä yhdeksällä kuukaudella, jos näiden hakemusten määrä kasvaa vähitellen, ja onko tätä säännöstä sovellettaessa niin, että ajanjakson, jonka aikana hakemusten määrän on kasvettava, on oltava rajattu.

1. 

Menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa tarkoitetut ilmaukset ”samanaikaisesti” ja ”suuri määrä” kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia

30.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on. ( 10 )

a) 

Sanamuodon mukainen tulkinta

31.

Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, ilmaus ”samanaikaisesti” on synonyymi ilmaisuille ”samaan aikaan”, ”samalla hetkellä” ja ”yhtä aikaa”. Kyseinen tuomioistuin viittaa ennakkoratkaisupyynnössään erityisesti ilmauksen ”tegelijk” merkitykseen hollannin kielessä: se tarkoittaa kirjaimellisesti ”samaan aikaan”. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tämä ilmaisu sisältää sellaisenaan tiukan ajallisen rajauksen, jota muut kieliversiot tukevat. ( 11 ) Mielestäni tällainen tulkinta ei kuitenkaan ole sellaisenaan osoitus tietystä ajanjaksosta, jonka kuluessa hakemusten määrän pitäisi kasvaa.

32.

Sanamuodon ”suuri määrä” osalta totean, että ”suurta määrää” ei ole määritelty menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdassa. Eri kieliversioissa käytetään vastaavia tai samankaltaisia ilmaisuja. ( 12 ) Menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdan sanamuodosta ei siis selviä, tarkoitetaanko sillä absoluuttista vai suhteellista määrää, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut. On kuitenkin todettava, että äskettäin annetussa asetuksessa, jolla menettelydirektiivi kumottiin, ( 13 ) lainsäätäjä viittaa siihen, että ”suhteettoman paljon kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen saman ajanjakson kuluessa”. ( 14 )

33.

Jos ilmaisu ”suuri määrä” ymmärretään ”suhteettoman suureksi määräksi”, se tarkoittaa, että turvapaikkahakemusten määrä ei ole tasapainossa tai järkevässä suhteessa siihen, mikä on tavanomainen tai odotuksenmukainen määrä. Vaikka näillä perusteluilla voi olla merkitystä uuden asetuksen tulkinnan kannalta, menettelydirektiivissä ei kuitenkaan viitata ilmaukseen ”suhteeton” eikä yleiseen käsitykseen oikeasuhteisuudesta.

34.

Koska kyseisen säännöksen sanamuodon mukainen tulkinta ei anna ratkaisevaa vastausta siihen, miten menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa tarkoitettuja ilmaisuja ”samanaikainen” ja ”suuri määrä” on tulkittava, tarkastelen seuraavaksi kyseisen säännöksen asiayhteyttä.

b) 

Asiayhteyteen perustuva tulkinta

1) 

Poikkeus kuuden kuukauden pääsäännöstä

35.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, onko menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohta poikkeus, jonka nojalla jäsenvaltio voi poiketa ensimmäisessä alakohdassa säädetystä kuuden kuukauden säännöstä – jota voidaan pitää pääsääntönä –, ja onko sitä tulkittava sellaisena suppeasti ( 15 ) vai kuvataanko kyseisessä kolmannessa alakohdassa pikemminkin tilanteita, joissa sovelletaan uutta sääntöä, jolloin siitä tulee lex specialis ‑sääntö. Unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa Ranskan ja Alankomaiden hallitukset katsoivat, että yhdeksän kuukauden määräaika on kuuden kuukauden määräajasta erillinen itsenäinen sääntö, kun taas X totesi, että se on poikkeus, jota on tulkittava suppeasti. Komission näkemyksen mukaan on kaksi rinnakkaista määräaikaa eli kyseisen direktiivin 31 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetty kuuden kuukauden määräaika ja 31 artiklan 3 kohdan kolmannesta alakohdasta johdettu 15 kuukauden määräaika.

36.

Huomautan tässä yhteydessä, että menettelydirektiivin II luvussa, jonka otsikko on ”Perusperiaatteet ja takeet”, ja sen III luvussa, jonka otsikko on ”Ensimmäiseen päätökseen liittyvät menettelyt”, määritellään hakijan oikeudet ja velvollisuudet menettelyssä, jossa tehdään ensimmäisen asteen päätös. Direktiivin 31 artiklan 1 ja 2 kohdassa vahvistetaan puitteet, joissa säädetään hakemusten arvioinnin laatua ja määräaikaa koskevista menettelyvaatimuksista.

37.

Menettelydirektiivin 31 artiklan 2 kohdassa säädetään erityisesti, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että tutkintamenettely saadaan päätökseen mahdollisimman pian, tämän kuitenkaan rajoittamatta asianmukaista ja perusteellista tutkintaa. Tässä säännöksessä säädetään siis velvollisuudesta toteuttaa tämä tutkinta viivytyksettä. Tämä velvollisuus konkretisoituu kyseisen direktiivin 31 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa siten, että siinä asetetaan kansalliselle viranomaiselle kyseisen tutkinnan suorittamiseksi kuuden kuukauden määräaika hakemuksen jättämisestä (johon viittaan ilmaisulla ”kuuden kuukauden määräaikaa koskeva pääsääntö”).

38.

Menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa kuvataan kolme tilannetta, joissa jäsenvaltiot voivat jatkaa tätä kuuden kuukauden määräaikaa enintään yhdeksällä kuukaudella. Kun säännöksiä luetaan yhdessä, on selvää, että kyseisen alakohdan a, b ja c alakohta ovat poikkeuksia pääsäännön soveltamisesta, ja ne koskevat yksittäisiä tilanteita (a ja c alakohta) sekä yleisiä tilanteita (b alakohta), jotka ovat luonteeltaan poikkeuksellisia. Kolmannen alakohdan b alakohdassa viitataan nimenomaisesti olosuhteisiin, joissa suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä hakee kansainvälistä suojelua samanaikaisesti, minkä vuoksi menettelyä on käytännössä erittäin vaikea saada päätökseen kuuden kuukauden määräajassa.

39.

Mielestäni tästä seuraa, että menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että siinä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus poiketa kuuden kuukauden määräaikaa koskevasta pääsäännöstä päätöksenteon enimmäiskeston osalta vain, jos kyseisessä säännöksessä säädetyt edellytykset täyttyvät. Tietyissä olosuhteissa – kun suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia hakee kansainvälistä suojelua samanaikaisesti, minkä vuoksi menettelyä on käytännössä erittäin vaikea saada päätökseen kuuden kuukauden määräajassa – jäsenvaltiot voivat jatkaa kyseistä kuuden kuukauden määräaikaa. Muunlainen tulkinta heikentäisi kyseisen direktiivin 31 artiklan 2 kohdassa säädetyn velvollisuuden, joka edellyttää hakemusten ripeää käsittelyä, ja 31 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan, jossa säädetään kuuden kuukauden määräaikaa koskevasta pääsäännöstä, tehokkuutta.

40.

Tätä tulkintaa tukevat menettelydirektiivin muut säännökset, joissa sallitaan määräaikojen jatkaminen edellä mainituissa olosuhteissa eli silloin, kun suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä hakee kansainvälistä suojelua, minkä vuoksi menettelyä on käytännössä erittäin vaikea saada päätökseen kyseisessä direktiivissä asetetussa kuuden kuukauden määräajassa. ( 16 ) Sitä tukevat myös komission alkuperäinen ehdotus vuodelta 2009 ( 17 ) ja sen muutettu ehdotus vuodelta 2011, ( 18 ) joiden mukaan se aikoi ottaa käyttöön ”yleisen – – määräajan” tai ”tavanomaisen turvapaikkamenettelyn”, joiden kesto olisi kuusi kuukautta. Muutetun ehdotuksen perusteluissa todetaan erityisesti, että ”yksi ehdotuksen tärkeistä tavoitteista on edelleen se, että tavanomaisen turvapaikkamenettelyn kesto on enintään kuusi kuukautta”. ( 19 ) Lisäksi muutetun ehdotuksen artikloiden perusteluissa todetaan seuraavaa: ”Artiklan 3 kohdassa on säilytetty kuuden kuukauden yleinen määräaika ensimmäiseen päätökseen liittyvän menettelyn loppuun saattamiselle. Määräaikaan sovelletaan kuitenkin kahta uutta poikkeusta. Toinen liittyy tapauksiin, joissa suuri määriä hakijoita jättää hakemukset samanaikaisesti. Toinen mahdollinen poikkeus on käsittelyn viivästyminen sen vuoksi, että hakija ei ole täyttänyt velvollisuuksiaan.” ( 20 )

41.

Muilla komission nyt käsiteltävässä asiassa esittämillä argumenteilla ei mielestäni voida horjuttaa päätelmää, jonka mukaan menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohta on poikkeus kuuden kuukauden määräaikaa koskevan pääsäännön soveltamisesta. Tältä osin komissio väittää, että vaikka muutettua ehdotusta koskevassa yksityiskohtaisessa selvityksessä ( 21 ) viitataan ”kahteen uuteen poikkeukseen”, ilmaisua ”poikkeus” ei käytetä varsinaisen ehdotuksen tekstissä. Komissio korostaa, että lainsäätäjä ei käytä menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa ilmaisua poikkeus, kun taas neljännessä alakohdassa käytetään nimenomaisesti sitä ilmaisua.

42.

Mielestäni säännös voidaan luokitella poikkeukseksi ilman, että siihen sisältyy ilmaisu poikkeus. On todettava, että kun menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa viitataan ”tässä kohdassa säädetty[yn] kuuden kuukauden määräaikaa[n]” ja ilmaisuun ”jatkaa – – enintään”, ( 22 ) siinä viitataan nimenomaisesti kyseisen kohdan ensimmäisessä alakohdassa esitettyyn kuuden kuukauden määräaikaa koskevaan pääsääntöön. Näin ollen on selvää, että määräajan jatkaminen yhdeksällä kuukaudella ei ole itsenäinen sääntö, vaan sillä tarkoitetaan pikemminkin kuuden kuukauden määräajan jatkamista ja siten poikkeusta kuuden kuukauden määräaikaa koskevaan pääsääntöön. ( 23 ) Tältä osin on syytä todeta, että poikkeukset voivat olla monenlaisia, esimerkiksi säännöksiä, joilla rajoitetaan perusvapauksia, ( 24 ) tai säännöksiä, jotka koskevat force majeure- tai erityistilanteita. ( 25 ) Tätä tulkintaa tukee ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi toiminnasta muuttoliikkeeseen ja turvapaikanhakuun liittyvissä kriisi- ja force majeure ‑tilanteissa: siinä säädetään muun muassa täsmällisistä säännöistä, joilla poiketaan niistä säännöistä, joista on säädetty vaikkapa uudessa turvapaikkamenettelyasetuksessa. ( 26 ) Lisäksi on vielä mainittava, että menettelydirektiivin 31 artiklan 3, 4 ja 5 kohdasta ilmenee, että hakemusten tutkinnan määräajat ovat luonteeltaan kumulatiivisia eivätkä ne voi ylittää 21:tä kuukautta.

43.

Katson siis, että mahdollisuus jatkaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyn määräaikaa menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdan nojalla on poikkeus kuuden kuukauden määräaikaa koskevan pääsäännön soveltamisesta, ja sitä on tulkittava suppeasti. Poikkeuksia on lisäksi tulkittava siten, että niiden ulottuvuus rajoittuu ainoastaan siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä näillä poikkeuksilla suojattavien intressien turvaamiseksi. ( 27 ) Tältä osin on todettava, että menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdassa, jossa asetetaan kuuden kuukauden määräaikaa koskeva pääsääntö kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelylle menettelydirektiivin mukaisesti, annetaan henkilöille oikeus siihen, että hänen hakemuksensa arvioidaan kuuden kuukauden määräajassa. Toisin sanoen kyse on hyvän hallinnon periaatteesta, joka on unionin oikeuden yleinen periaate, ja siihen sisältyy jokaisen henkilön oikeus siihen, että hänen asiansa käsitellään kohtuullisessa ajassa. ( 28 ) Tätä oikeutta voidaan rajoittaa ainoastaan menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdassa säädettyjen edellytysten täyttyessä.

44.

Menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa säädetyn poikkeuksen ehtoja ei kuitenkaan pidä tulkita niin suppeasti, että poikkeuksesta tulisi tehoton. ( 29 ) Kyseisen poikkeuksen tehokkuus on siis säilytettävä nimenomaan siitä syystä, että hakemusten suuresta määrästä johtuva kuormitus jäsenvaltioissa pienenee, jolloin jäsenvaltiot voivat arvioida kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset huolellisesti.

2) 

Menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa säädetyn poikkeuksen tehokkuus

45.

Koska turvapaikkahakemukset jätetään käytännössä harvoin juuri samaan aikaan, ilmaisun ”samanaikaisesti” on ymmärrettävä tarkoittavan ”lyhyen ajan kuluessa”. Tämä voisi merkitä sitä, että menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohtaa voitaisiin soveltaa myös silloin, kun jätettyjä turvapaikkahakemuksia kertyy paljon tietyn, kuitenkin lyhyen, ajanjakson kuluessa. Tästä seuraa, että vaikka ei ole tarpeen edellyttää, että kaikki hakemukset jätettäisiin täsmälleen samaan aikaan, ilmaisu ”samanaikaisesti” viittaa selvästi siihen, että kyseiset hakemukset on jätettävä tietyn – lyhyen – ajan kuluessa.

46.

Ilmaisun ”suuri määrä” osalta katson, että pitäisi olla dataa, joka osoittaa, että määrä on kasvanut jyrkästi lyhyen ajan kuluessa tai että uusien hakemusten kumulatiivinen määrä kasvaa huomattavan nopeasti. Jotta voidaan määrittää, sovelletaanko menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohtaa, hallinnossa on selvitettävä hakemusten määrä kasvumallin perusteella.

47.

Kuten Euroopan pakolais- ja ihmisoikeusjärjestöjen neuvottelukunnan raportissa todetaan, ”turvapaikka-asioihin liittyvä työmäärä yksittäisissä maissa voi vaihdella huomattavasti melko lyhyenkin ajan kuluessa, ja vireillä olevien asioiden määrästä johtuva ruuhka voi suurentua tai pienentyä eksponentiaalisesti eri vuosina”. ( 30 ) Kuten X on todennut, kansallisten viranomaisten on seurattava turvapaikkahakemusten määrän vaihtelua ja tehtävä siitä ennusteita, jotta ne voivat täyttää menettelydirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaiset velvollisuutensa, koska talousarviotoimenpiteet perustuvat määritelmänsä mukaan arvioihin ja ennusteisiin. Kuten komissio totesi unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa, menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdan soveltaminen edellyttää vertailua tavanomaiseen ja odotuksenmukaiseen pakolaisvirtaan. Mielestäni kansallisten viranomaisten olisi verrattava tätä virtaa siihen, joka kyseisten viranomaisten mukaan muodostaa ”suuren määrän”. Tällainen vertailu edellyttää nykyisten ja historiallisten tilastotietojen ja mallien analysointia.

48.

Tästä seuraa mielestäni, että ilmaisu ”suuri määrä” hakemuksia ”samanaikaisesti” tarkoittaa, että ne lisääntyvät huomattavasti verrattuna tietyn jäsenvaltion säännöllisiin trendeihin. Eksponentiaalisen kasvun yhteydessä hakemusten määrä siis kasvaa nopeasti ja kiihtyvällä vauhdilla. Tällaisessa tapauksessa on selvää, että kyse on menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa tarkoitetusta ”suuresta määrästä”. Tällainen tulkinta vastaa säännöksen tavoitetta, koska jos hakemusten määrän kasvu pysyy suurena, kansallisella viranomaisella saattaa olla päätöksentekoresursseihin liittyvä ongelma kuuden kuukauden mittaisen arviointijakson aikana, ja silloin määräaikoja on jatkettava.

49.

Sen sijaan hakemusten määrän tasainen tai asteittainen lisääntyminen estää tämän säännöksen soveltamisen. Vaikka ilmaisua ”samanaikaisesti” voidaan tulkita hieman sen kirjaimellista merkitystä laajemmin, on kuitenkin niin, ettei tämä ajanjakso voi olla pidempi kuin lyhyt ajanjakso, koska silloin tilanne, jota kyseisellä säännöksellä on määrä säännellä, ei olisi enää sama. Ilmaisu ”samanaikaisesti” tarkoittaa, että lyhyessä ajassa jätettyjen turvapaikkahakemusten määrässä on piikki. Ei siis vaikuta siltä, että poikkeus olisi tarkoitettu sovellettavaksi silloin, kun hakemukset lisääntyvät asteittain tietyn ajan kuluessa.

50.

Muunlainen tulkinta menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdasta poistaisi kyseisen säännöksen ilmaukselta suuri määrä hakemuksia samanaikaisesti sen merkityksen tai vaikutuksen, sillä määrän normaali kasvu merkitsee tietynlaista ennustettavuutta eikä se vastaa säännöksen tavoitetta, joka siis on luoda erityisissä olosuhteissa sovellettava poikkeus.

51.

Tältä osin on tärkeää todeta, että menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa säädetty poikkeus on poikkeus myös kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetystä velvollisuudesta taata, että henkilöstön määrä on riittävä. Voitaisiin siis ajatella, että jotta tätä poikkeusta voidaan soveltaa, erityiset olosuhteet on määriteltävä siten, että hakemusten määrän on oltava kansallisen viranomaisen kannalta ennalta-arvaamaton. Mielestäni on kuitenkin niin, että koska menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa ei nimenomaisesti edellytetä, että samanaikaisesti tehtävien hakemusten määrän kasvun on oltava ennalta-arvaamatonta, kasvun ennakoitavuuden ei pitäisi katsoa olevan käsitteen suuri määrä samanaikaisesti tehtyjä hakemuksia osatekijä.

52.

Näin ollen tätä säännöstä ei tule soveltaa silloin, kun hakemusten määrä kasvaa tasaisesti ajan mittaan, esimerkiksi silloin, kun kasvu on lineaarista. Käänteisesti silloin, kun kyseisten hakemusten määrää kuvaava käyrä nousee nopeasti tai kun siihen tulee piikki, tilanne voi kuulua menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdan soveltamisalaan. ( 31 )

53.

Kun puhutaan hakemusten määrän lisääntymisestä tai kasvusta, herää kysymys, mikä ajanjakso on otettava huomioon määritettäessä, onko kyseessä menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa tarkoitettu suuri määrä samanaikaisesti jätettyjä hakemuksia. Tältä osin unionin tuomioistuin ei voi asettaa täsmällistä määräaikaa, koska on kansallisen tuomioistuimen tehtävä määrittää, onko hakemusten määrä lisääntynyt merkittävästi. Vaikka jäsenvaltioilla onkin tiettyä harkintavaltaa menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdan soveltamisessa, on silti muistettava, että menettelydirektiivin tavoitteena on varmistaa tietty yhtenäisyys turvapaikkahakemusten käsittelyssä kaikkialla Euroopan unionissa. Asettamalla sitovia menettelyvaatimuksia sille, miten nopeasti turvapaikkahakemukset on käsiteltävä, kyseisellä direktiivillä luodaan jäsenvaltioille yhteinen menettelystandardi, jolla varmistetaan, etteivät turvapaikanhakijat joudu odottamaan hakemuksensa käsittelyä kovin eripituisia aikoja eri puolilla unionia. ( 32 )

54.

Kun kyse on sellaisesta direktiivistä, jossa säädetään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arviointia koskevista erityisistä määräajoista, erityisesti menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdasta, jossa säädetään kuuden kuukauden määräajasta säännöksi kyseisten hakemusten ratkaisemiselle, neljännesvuosiin ja puolivuosiin perustuva tulkinta vaikuttaa mielekkäämmältä kuin vuosiin perustuva. Kuten edellä on todettu, menettelydirektiivissä ja erityisesti ilmaisussa ”samanaikaisesti” ei kuitenkaan määritetä sen ajanjakson pituutta, jonka olisi määrä olla ajallisena viitekehyksenä tai vertailukohtana, kun selvitetään, onko jätetty suuri määrä hakemuksia samanaikaisesti, eikä myöskään voi olla minkäänlaista enimmäisaikaa, jonka kuluessa hakemusten määrän on kasvettava, jotta tällainen päätelmä voitaisiin tehdä. Näin ollen kansallisten viranomaisten tai tuomioistuinten olisi puollettava sellaista soveltamista, joka on linjassa menettelydirektiivin tavoitteen kanssa: tutkintamenettely on saatava nopeasti päätökseen. ( 33 )

c) 

Teleologinen tulkinta

55.

Edellä mainittu menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdan asiayhteyteen perustuva tulkinta, jossa sallitaan tietyn ajanjakson huomioon ottaminen ja suljetaan pois tilanteet, joissa hakemusten määrä kasvaa asteittain tai tasaisesti, on yhdenmukainen menettelydirektiivin teleologisen tulkinnan kanssa.

56.

Kyseisen direktiivin tavoitteena on erityisesti varmistaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten perusteellinen ja tehokas arviointi. ( 34 ) Tältä osin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että menettelydirektiivin tavoitteena on varmistaa tehokas, helppo ja nopea pääsy kansainvälisen suojelun myöntämiseen tähtäävään menettelyyn jo kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemisestä alkaen. ( 35 ) Siksi menettelydirektiivin 31 artiklan 2 kohdassa säädetään, että tutkintamenettely on saatava päätökseen ”mahdollisimman pian, tämän kuitenkaan rajoittamatta asianmukaista ja perusteellista tutkintaa”, mikä tarkoittaa, että menettelyn on oltava nopea, perusteellinen ja asianmukainen. ( 36 ) Kuten edellä on todettu, menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdan tarkoituksena on säätää ensimmäisessä alakohdassa säädettyä kuuden kuukauden määräaikaa koskeva poikkeus, jota sovelletaan erityisissä olosuhteissa eli silloin, kun suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia hakee samanaikaisesti kansainvälistä suojelua, minkä vuoksi menettelyn saaminen päätökseen kuuden kuukauden määräajassa on käytännössä hyvin vaikeaa. ( 37 ) Edellä selostetun mukaisesti vuonna 2009 käyttöön otetun lainsäädännön perustana oli tavanomainen turvapaikkamenettely, jonka enimmäiskesto on kuusi kuukautta. ( 38 )

57.

Näin ollen käsitteitä ”suuri määrä” ja ”samanaikaisesti” on tulkittava ottamalla asianmukaisesti huomioon menettelydirektiivin 31 artiklan tavoite, joka on tehostaa hakemusten käsittelyä ja nopeuttaa pakolaisten ja toissijaista suojelua tarvitsevien henkilöiden pääsyä suojelun piiriin. Tavoite, jonka mukaan päätös on tehtävä mahdollisimman nopeasti, on selvästi ristiriidassa näiden ilmaisujen laajan tulkinnan kanssa. Edellä mainittujen tavoitteiden saavuttaminen ja kyseisen säännöksen tehokkuus vaarantuisivat vakavasti, jos jäsenvaltio voisi soveltaa kyseessä olevaa poikkeusta silloinkin, kun turvapaikkahakemusten määrä kasvaa asteittain suhteellisen pitkän ajan kuluessa.

58.

Tästä näkökulmasta menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohtaa, jossa säädetään mahdollisuudesta jatkaa käsittelyn määräaikoja tietyissä olosuhteissa, on punnittava kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädettyjen velvoitteiden valossa. Menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa vahvistettua määräaikaa, jolla annetaan henkilölle oikeus siihen, että hänen hakemuksensa käsitellään kuuden kuukauden määräajassa, ei kuitenkaan saa vaarantaa kohtuuttomasti, jotta voidaan varmistaa kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdasta johtuvien velvoitteiden noudattaminen. Tältä osin menettelydirektiivin tavoitteena on muun muassa varmistaa, että jäsenvaltiot käsittelevät turvapaikkahakemukset tehokkaasti ja ilman aiheetonta viivytystä. Toisin sanoen oikeus nopeaan ja tehokkaaseen päätöksentekomenettelyyn on tasaveroisessa asemassa menettelydirektiivin 4 artiklan 1 kohdasta johtuvien laadullisten vaatimusten kanssa.

59.

Siitä kysymyksestä, voiko ilmaisu ”suuri määrä” riippua jäsenvaltion kapasiteetista ja resursseista, komissio katsoo, että ilmaisua ”suuri määrä” voidaan arvioida numeerisesti, sillä se viittaa hakemusten puhtaasti numeeriseen lisääntymiseen, joka ei vaihtele jäsenvaltion hallinnollisen tai käsittelykapasiteetin mukaan. Sitä vastoin Alankomaiden ja Ranskan hallitukset totesivat istunnossa, että tämä määrä voidaan määrittää, jos kullakin jäsenvaltiolla on mahdollisuus ottaa huomioon omat kapasiteettinsa ja resurssinsa. Kun otetaan huomioon, että poikkeuksia on tulkittava suppeasti ja että kapasiteettiin perustuva lähestymistapa voi johtaa erilaisiin lähestymistapoihin siinä, miten jäsenvaltiot soveltavat menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohtaa, hakemusten määrää on mielestäni arvioitava ottamalla huomioon hakemusten todellinen määrä tiettynä ajanjaksona ja vertaamalla sitä aiempiin lukuihin. Kuten olen jo ehdottanut, aiempia ajanjaksoja koskevien tietojen käyttö voisi olla johdonmukaisempi ja objektiivisempi normi sille, minkä voidaan katsoa olevan ”suuri määrä” hakemuksia. Vaikka kapasiteetilla ja resursseilla voikin olla merkitystä arvioitaessa jäsenvaltion yleistä kykyä käsitellä turvapaikkahakemuksia, ne eivät saa olla ratkaisevia tekijöitä, kun määritetään, onko hakemusten määrä ”suuri”.

60.

Menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa säädettyjen määräaikojen jatkamisen tavoitteena on antaa jäsenvaltioille mahdollisuus välttää käsittelemättömien hakemusten kertyminen. Kun kyseistä säännöstä sovelletaan, jäsenvaltioiden viranomaiset voivat saada tilapäistä helpotusta käsittelyruuhkaan jatkamalla määräaikoja, mutta kun hakemusten määrä pysyy jatkuvasti korkeana – kuten Alankomaiden hallitus selitti istunnossa, näin on ollut Alankomaissa vuodesta 2021 lähtien –, kansallisten viranomaisten on löydettävä muita keinoja käsitellä tätä ongelmaa. Kuten komissio totesi istunnossa, jäsenvaltio voi tukeutua tähän säännökseen vain, jos se on ehdottoman välttämätöntä sen resurssien lisäämiseksi. Yhteenvetona voidaan todeta, että menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa tarkoitettua ilmaisua samanaikaisten hakemusten suuri määrä on tulkittava siten, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelylle asetettua kuuden kuukauden määräaikaa voidaan jatkaa yhdeksällä kuukaudella vain, jos hakemusten määrä tietyssä jäsenvaltiossa kasvaa erittäin nopeasti, jolloin se näkyy ”piikkinä” näiden hakemusten määrässä, mikä taas kyseisen säännöksen poikkeusluonne huomioon ottaen estää poikkeuksen soveltamisen silloin, kun hakemusten määrä lisääntyy asteittain pitkän ajan kuluessa.

2. 

Soveltaminen nyt käsiteltävässä asiassa

61.

Pääasian tosiseikkojen toteaminen on luonnollisesti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on liittänyt ennakkoratkaisupyyntöönsä taulukoita, joista käy ilmi vuosina 2021 ja 2022 jätettyjen turvapaikkahakemusten määrä. ( 39 ) Nämä luvut on otettu staatssecretarisin verkkosivustolta, ja ne kuvaavat turvapaikkahakemusten määrän ja päätöksentekokapasiteetin vaihtelua.

62.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida turvapaikkahakemusten määrää vuosina 2014–2022 ja päätöksentekokapasiteettia koskevien saatavilla olevien lukujen perusteella, onko hakemusten määrä Alankomaissa kasvanut äkillisesti vai päinvastoin asteittain.

63.

Tältä osin on muistettava, että WBV 2022/22 ‑muutospäätös hyväksyttiin 21.9.2022, ja se tuli voimaan 27.9.2022. ( 40 ) Sen vuoksi on paikallaan tarkastella kyseisenä ajankohtana vallinnutta trendiä sen selvittämiseksi, kasvoiko tai lisääntyikö hakemusten määrä nopeasti edellä kuvatun mukaisesti rajoitetun ajanjakson aikana ennen kyseisen päätöksen antamista, ja verrata tämän kasvun nopeutta siihen kasvuun, joka viranomaisten olisi kohtuudella pitänyt ennakoida suunnitellessaan resurssejaan vuodeksi 2022, jotta ne täyttäisivät menettelydirektiivin 4 artiklan 1 kohdan vaatimukset.

64.

Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että vuosittain jätettyjen turvapaikkahakemusten määrä oli seuraava:

65.

Mielestäni nämä luvut osoittavat, että kasvuvauhti ajanjaksolla 2018–2020 oli negatiivinen. Vuonna 2021 kasvuvauhti kasvoi merkittävästi (yli 90 prosenttia verrattuna edellisvuoteen, mikä johtui todennäköisesti covid-19-pandemiasta) ja jatkui tasaisempana vuonna 2022 (yli 30 prosenttia). Jos vuoden 2021 kasvuvauhti olisi jatkunut vuonna 2022, hakemusten odotettu määrä vuonna 2022 olisi ollut noin 70 000, mutta sen sijaan kasvuvauhti hidastui, minkä vuoksi hakemusten määrä oli 47 991. WBV 2022/22 ‑muutospäätös hyväksyttiin kuitenkin 21.9.2022 eli vuosi sen jälkeen, kun hakemusten määrä lisääntyi nopeasti, ja se oli voimassa aluksi kuusi kuukautta. Vaikuttaa siis siltä, että hakemusten määrä kasvoi voimakkaasti aikaisemmin eikä vuonna 2022, jolloin kyseinen päätös hyväksyttiin.

66.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tutkittava kaikki turvapaikkahakemuksia koskevat merkitykselliset tilastotiedot sen määrittämiseksi, oliko määrän kasvussa kyse voimakkaasta kasvusta ja tapahtuiko se rajatun ajanjakson aikana.

C 

Kolmas ennakkoratkaisukysymys

67.

Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voidaanko sen arvioinnissa, onko menettelyä käytännössä erittäin vaikea saada päätökseen kuuden kuukauden määräajassa menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla, ottaa huomioon – myös kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohta huomioon ottaen – kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrän kasvusta johtumattomia olosuhteita, kuten se, että määrittävässä viranomaisessa oli kertynyt käsittelemättömiä hakemuksia jo ennen kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrän kasvua, tai se, että siltä puuttuu henkilöresursseja.

1. 

Menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa tarkoitettu ilmaisu ”menettelyä on käytännössä erittäin vaikea saada päätökseen kuuden kuukauden määräajassa”

68.

Kun otetaan huomioon menettelydirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetty velvollisuus suorittaa asianmukainen ja perusteellinen tutkinta, sanamuoto ”menettelyä on käytännössä erittäin vaikea saada päätökseen kuuden kuukauden määräajassa”, jota on käytetty menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa, tarkoittaa, että on tehtävä objektiivinen arviointi kansallisten viranomaisten päätöksentekoresursseista. Erityisesti silloin, kun kansallinen viranomainen tukeutuu tähän säännökseen, sen on voitava osoittaa laadullisen analyysin avulla, että on objektiivisesti mahdotonta saada menettelyä päätökseen kuuden kuukauden määräajassa. Toisin sanoen subjektiivinen vaikutelma ei riitä, vaan on oltava näyttöä objektiivisista vaikeuksista, jotka johtuvat siitä, että päätöksentekoresurssit ovat riittämättömät siihen nähden, mitä oli odotettavissa ennusteiden mukaan.

69.

Tämä arviointi tarkoittaa sitä, että kansallisen tuomioistuimen on tutkittava, onko osoitettu objektiivisesti, että kuuden kuukauden määräaikaa ei voida noudattaa, eli on arvioitava kansallisen viranomaisen päätöksentekoresursseja ja sen kyseistä ajanjaksoa koskevia ennusteita. Vasta kun tämä tosiseikkojen toteaminen on tehty, kansallinen tuomari voi selvittää kyseessä olevien vaikeuksien taustalla olevat syyt, joita tarkastelen seuraavassa jaksossa.

70.

Tältä osin unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistossa ei ole minkäänlaisia viitteitä siitä, oliko 21.9.2022, jolloin WBV 2022/22 ‑muutospäätös hyväksyttiin, merkittävästi käsittelemättömiä hakemuksia. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin mainitsee ennakkoratkaisupyynnössä staatssecretarisin väitteen, jonka mukaan kansallisen viranomaisen päätöksentekoresursseja rajoittavat olosuhteet, kuten jo olemassa oleva käsittelyruuhka, joka vaikuttaa osaltaan siihen, että käytännössä on hyvin vaikeaa saada menettely huolellisesti päätökseen kuudessa kuukaudessa, on otettava huomioon arvioitaessa sitä, voiko kyseinen viranomainen jatkaa tätä määräaikaa. Koska asiakirja-aineistossa ei kuitenkaan ole mitään sellaista, mikä viittaisi siihen, että tällaiset olosuhteet olisi todettu, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, oliko WBV 2022/22 ‑muutospäätöksen antamishetkellä todella kertynyt käsittelemättömiä hakemuksia.

71.

Kun otetaan huomioon menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdassa säädettyjen edellytysten kumulatiivinen luonne sekä kahden ensimmäisen edellytyksen ja kolmannen edellytyksen välillä vaadittu syy-yhteys, kolmas kysymys on aiheellinen vain, jos kansallinen tuomioistuin toteaa, että 21.9.2022 vaikutti siltä, että ”suuri määrä” turvapaikkahakemuksia oli jätetty ”samanaikaisesti”, minkä vuoksi oli käytännössä hyvin vaikeaa saada menettely huolellisesti päätökseen kuudessa kuukaudessa. Kysymys on siis siitä, voiko ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa huomioon muita olosuhteita kuin näiden hakemusten määrän lisääntymisen, mikä tarkoittaa lähinnä sen selvittämistä, onko kahden ensimmäisen edellytyksen ja kolmannen edellytyksen välinen yhteys luonteeltaan poissulkeva vai ei.

2. 

Syy-yhteyden poissulkevuus

72.

Tuomiossa A ja S, ( 42 ) joka koski alaikäisten pakolaisten oikeutta perheenyhdistämiseen direktiivin 2003/86/EY ( 43 ) 10 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla, unionin tuomioistuin totesi, että kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittely ei riipu ainoastaan kyseessä olevista tilanteista vaan myös sekä toimivaltaisten viranomaisten työmäärästä että jäsenvaltioiden tekemistä poliittisista valinnoista näiden viranomaisten käyttöön asetettavan työvoiman ja etusijaisina käsiteltävien tapausten suhteen. Näin ollen unionin tuomioistuin on siis jo todennut, että käytännön vaikeudet, joita kansallisilla viranomaisilla on määräaikojen noudattamisessa, kuten nyt kyseessä olevan kuuden kuukauden määräajan osalta, ovat usein monitahoisia. Unionin tuomioistuin on hiljattain toistanut, että jäsenvaltiot eivät voi vedota lainsäädäntömuutosten kaltaisiin seikkoihin, joista ne itse ovat vastuussa, oikeuttaakseen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelemistä kohtuullisessa ajassa koskevan vaatimuksen noudattamatta jättämisen. ( 44 )

73.

Menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdan soveltamiseksi kansallisen viranomaisen on kuitenkin osoitettava, että se, ettei kuuden kuukauden määräaikaa voida noudattaa, johtuu varmasti ja yksiselitteisesti siitä, että uusien hakemusten määrä on samanaikaisesti kasvanut. Kyseisen säännöksen sanamuoto ja asiayhteys sulkevat pois sellaisen tulkinnan, jossa otettaisiin huomioon muut syyt, joiden vuoksi päätöstä ei ole tehty asetetussa määräajassa. Huomautan tässä yhteydessä, että kaikki menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetyt kolme poikkeusta perustuvat tapahtumiin, jotka eivät liity toimivaltaisen kansallisen hallinnon sisäisiin hallinnollisiin ongelmiin. Näitä tapahtumia voidaan pitää ”ulkoisina tapahtumina”, ja on selvää, ettei yksikään niistä ongelmista, joiden vuoksi kuuden kuukauden määräaikaa voidaan jatkaa, ole liitettävissä hallinnollisiin vaikeuksiin. ( 45 ) Tällaista tulkintaa tukee vaatimus kyseisessä säännöksessä säädetyn poikkeuksen suppeasta tulkinnasta ja se, että jäsenvaltiot voivat vedota tähän poikkeukseen vain, jos mainitussa säännöksessä vahvistetut edellytykset täyttyvät.

74.

Lisäksi kuuden kuukauden määräajan noudattamisen mahdottomuuden, joka johtuu uusien hakemusten määrän samanaikaisesta lisääntymisestä, on ilmettävä sen kuuden kuukauden ajanjakson aikana, jota on määrä jatkaa, tai vähän ennen sitä. Jäsenvaltio ei voi vedota sellaiseen voimakkaaseen kasvuun, joka on tapahtunut paljon ennen kyseistä kuuden kuukauden ajanjaksoa. Toisin sanoen hakemusten määrän aiemmasta kasvusta johtuva käsittelemättömien hakemusten kertyminen kauan ennen hakemuksen jättämistä ei voi johtaa määräajan jatkamiseen menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohdan nojalla.

75.

Lisäksi se, että hyväksyttäisiin muita olosuhteita sovellettaessa menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan b alakohtaa, vaikuttaisi heikentävästi jäsenvaltioiden velvoitteeseen, josta on säädetty kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa. Menettelydirektiivin 4 artiklan 1 kohdan tehokkuus edellyttää, että kansallinen viranomainen varmistaa, että turvapaikkahakemusten määrän tietynlaiseen vaihteluun voidaan reagoida ja että jäsenvaltion päätöksentekoresurssit ovat tehtävän kannalta riittävät. Toisin sanoen silloin, kun turvapaikkahakemusten määrä vastaa tavanomaista trendiä, kansallisen viranomaisen oletetaan organisoivan resurssinsa ja päätöksentekokapasiteettinsa sen perusteella. Silloin, kun ilmenee poikkeuksellisia ulkoisia olosuhteita, kuten ”suuri määrä” ”samanaikaisesti” jätettyjä hakemuksia, jäsenvaltioilta ei kuitenkaan voida odottaa, että ne täyttävät nämä velvoitteet, koska tavanomaiset odotuksenmukaiset resurssit eivät kenties riitäkään. Jo olemassa oleva kertymä käsittelemättömiä hakemuksia ei siis voi olla sellainen olosuhde, joka oikeuttaisi jatkamaan määräaikaa menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti.

76.

Kun otetaan huomioon kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohta, olosuhteita, joita ei voida pitää kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrän samanaikaisena lisääntymisenä, ei voida ottaa huomioon määritettäessä, onko käytännössä erittäin vaikeaa saada menettely päätökseen kuuden kuukauden määräajassa. Kuuden kuukauden määräajan noudattamisen mahdottomuuden, joka liittyy uusien hakemusten määrän samanaikaiseen lisääntymiseen, on ilmettävä sen kuuden kuukauden ajanjakson aikana, jota on määrä jatkaa, tai vähän ennen sitä.

IV 

Ratkaisuehdotus

77.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Raad van Staten esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: