–

Prokuratura Rejonowa Łódź-Bałuty ved prokurator regionalny w Łodzi J. Szubert,

–

den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,

–

den nederlandske regering ved M.K. Bulterman og P. Huurnink, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved M. Wasmeier og K. Herrmann, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, litra a), nr. ii), i Rådets rammeafgørelse 2005/214/RIA af 24. februar 2005 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på bødestraffe (EUT 2005, L 76, s. 16), som ændret ved Rådets rammeafgørelse 2009/299/RIA af 26. februar 2009 (EUT 2009, L 81, s. 24) (herefter »rammeafgørelse 2005/214«).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en procedure indledt af Centraal Justitieel Incassobureau, Ministerie van Veiligheid en Justitie (centralt inkassokontor under sikkerheds- og justitsministeriet (herefter »det nederlandske inkassokontor«), Nederlandene) med henblik på i Polen at opnå anerkendelse og fuldbyrdelse af en bødestraf, der er blevet pålagt D. B. i Nederlandene på grund af en overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen.

Retsforskrifter

EU-retten

3

Artikel 1 i rammeafgørelsen 2005/214 med overskriften »Definitioner« bestemmer:

4

Rammeafgørelsens artikel 3 med overskriften »Grundlæggende rettigheder«, fastsætter:

5

Rammeafgørelsens artikel 4 med overskriften »Fremsendelse af afgørelser og anvendelse af den centrale myndighed« fastsætter følgende i stk. 1:

6

Rammeafgørelsens artikel 5 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1:

–

overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen, herunder overtrædelse af køre- og hviletidsbestemmelser og bestemmelser om transport af farligt gods

7

Artikel 6 i rammeafgørelse 2005/214 med overskriften »Anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser« har følgende ordlyd:

8

Nævnte rammeafgørelses artikel 7 med overskriften »Grunde til at undlade anerkendelse og fuldbyrdelse« er affattet på følgende måde:

9

Rammeafgørelsens artikel 20, stk. 3, fastsætter:

Polsk ret

10

Artikel 611 ff., stk. 1, i ustawa – kodeks postępowania karnego (lov om strafferetspleje, herefter »strafferetsplejeloven«) af 6. juni 1997 (konsolideret udgave Dz. U. af 2020, pos. 30) fastsætter:

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

11

Den 22. september 2020 indgav det nederlandske inkassokontor en anmodning til den forelæggende ret, Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi (retten i første instans i Łódź – indre by i Łódź, Polen), om anerkendelse og fuldbyrdelse af denne myndigheds afgørelse af 17. januar 2020, der blev endelig den 28. februar 2020, og hvorved D. B. blev pålagt en bøde på 92 EUR som følge af en overtrædelse af færdselslovgivningen ved den 5. januar 2020 at have overskredet den tilladte hastighedsgrænse.

12

Den 6. november 2020 stillede den forelæggende ret det nederlandske inkassokontor en række spørgsmål vedrørende den klageprocedure, der er fastsat i nederlandsk ret til prøvelse af en sådan afgørelse, samt om den status, som den myndighed, der behandler denne sag, har. Den forelæggende ret modtog det nederlandske inkassokontors svar den 22. februar 2021.

13

D. B. udeblev fra retsmøderne berammet af den forelæggende ret den 6. november 2020, den 8. december 2020 og den 23. februar 2021. D.B. afgav heller ingen erklæring.

14

Den forelæggende ret har anført, at i henhold til nederlandsk lovgivning kan den bøde, som det nederlandske inkassokontor har pålagt, indbringes for en offentlig anklager i Nederlandene inden for en frist på seks uger. Såfremt anklagemyndigheden ikke giver klager medhold, har denne ret til at anlægge sag ved kantonrechter (ret i første instans, Nederlandene). I det tilfælde, hvor sagen vedrører en bøde på 225 EUR eller derover, er rettens prøvelse imidlertid betinget af, at der stilles sikkerhed svarende til den pålagte bøde.

15

Under disse omstændigheder er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt en offentlig anklager som omhandlet i den nederlandske lovgivning kan anerkendes som en »domstol med kompetence i navnlig straffesager« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, litra a), nr. ii), i rammeafgørelse 2005/214.

16

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at henset til artikel 3 og artikel 20, stk. 3, i rammeafgørelse 2005/214 samt artikel 6 TEU skal fortolkningen af denne rammeafgørelses artikel 1, litra a), nr. ii), for så vidt angår beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder tage hensyn til artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, og til den fortolkning, der er anlagt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

17

I overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis skal en sag for at sikre en retfærdig rettergang behandles af en upartisk domstol, der ikke viser nogen træk af afhængighed af den udøvende magt (Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 23.6.1981, Le Compte, Van Leuven og De Meyer mod Belgien, CE:ECHR:1981:0623JUD000687875, og af 29.4.1988, Belilos mod Schweiz, CE:ECHR:1988:0429JUD001032883). Desuden er det væsentligt, at der ikke er uforholdsmæssige økonomiske eller retlige hindringer, der kan bringe adgangen til en sådan domstol i fare.

18

Hvad angår fortolkningen af begrebet »domstol med kompetence i navnlig straffesager« som omhandlet i artikel 1, litra a), nr. iii), i rammeafgørelse 2005/214 har Domstolen allerede fastslået, at for at bedømme, om et organ fastsat i henhold til national lovgivning er en domstol, skal der tages hensyn til en række forhold, såsom at organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, træffer afgørelse på grundlag af retsregler, og om det er uafhængigt (dom af 14.11.2013, Baláž, C-60/12, EU:C:2013:733, præmis 32).

19

For så vidt angår kravet om domstolenes uafhængighed består det af to aspekter. Det første, eksterne, aspekt indebærer, at den pågældende domstol udøver sit hverv helt uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen, og at den således er beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dens medlemmers uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelser (dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, præmis 63).

20

Det andet, interne, aspekt hænger sammen med begrebet »upartiskhed« og vedrører det forhold, at der skal være den samme afstand til tvistens parter og deres respektive interesser for så vidt angår tvistens genstand (dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, præmis 65).

21

Domstolen har nærmere bestemt taget stilling til, hvorvidt en national anklagemyndighed kan anerkendes som en »udstedende judiciel myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne (EFT 2002, L 190, s. 1), som ændret ved rammeafgørelse 2009/299. Domstolen har udelukket en sådan mulighed i det tilfælde, hvor en medlemsstats anklagemyndighed er udsat for risiko for direkte eller indirekte at blive underlagt individuel styring eller instruktion fra den udøvende magt, såsom en justitsminister, i forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse om udstedelse af en europæisk arrestordre (dom af 27.5.2019, OG et PI (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau), C-508/18 og C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, præmis 90).

22

Samtidig har Domstolen fastslået, at en afgørelse om udstedelse af en europæisk arrestordre, der er truffet af en medlemsstats anklagemyndighed, udgør en »retsafgørelse« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584, forudsat, at denne arrestordre obligatorisk godkendes af en ret, som uafhængigt og objektivt kontrollerer om betingelserne for udstedelsen af arrestordren er opfyldt, og om de er forholdsmæssige (dom af 9.10.2019, NJ, C-489/19 PPU, EU:C:2019:849, præmis 49).

23

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at henset til denne retspraksis og anklagemyndighedens stilling i det nederlandske retssystem, kan anklagemyndigheden ikke anses for at være en »domstol med kompetence i navnlig straffesager« som omhandlet i artikel 1, litra a), nr. ii) og iii), i rammeafgørelse 2005/214.

24

I denne henseende har den forelæggende ret fremhævet vigtigheden af den i disse bestemmelser fastsatte mulighed for at indbringe sagen for en domstol med kompetence i navnlig straffesager i de tilfælde, hvor den afgørelse, hvorved det fastslås, at den berørte person er skyldig, og hvorved sanktionen pålægges, er fuldstændig automatisk, idet den nationale myndighed, der træffer denne afgørelse, begrænser sig til at efterprøve køretøjsejerens oplysninger og til at fremsende det dokument, som computersystemet genererer, til denne person.

25

Hvad angår den nederlandske lovgivning, i henhold til hvilken sagen efterfølgende kan indbringes for en kantonrechter (ret i første instans), når anklageren ikke tager den klage, som den pågældende person har indgivet til prøvelse af det nederlandske inkassokontors afgørelse, til følge, kan denne lovgivning ikke opfylde det krav, der er fastsat i artikel 1, litra a), nr. ii), i rammeafgørelse 2005/214, hvoraf det følger, at en afgørelse fra en anden myndighed i udstedelsesstaten end en domstol skal kunne gøres til genstand for prøvelse ved en »domstol med kompetence i navnlig straffesager«.

26

Denne rammeafgørelse stiller nemlig krav om mulighed for direkte prøvelse ved en domstol, uden at det er nødvendigt først at udtømme nogen anden procedure.

27

I denne henseende fremgår det af dom af 14.11.2013, Baláž (C-60/12, EU:C:2013:733, præmis 46), at adgang til prøvelse ved en domstol med kompetence i navnlig straffesager i rammeafgørelse 2005/214’s forstand ikke må være underlagt betingelser, der gør den umulig eller uforholdsmæssigt vanskelig.

28

Den forelæggende ret har endvidere anført, at i det tilfælde, hvor den pålagte bøde er på 225 EUR eller derover, er rettens prøvelse i henhold til nederlandsk lovgivning betinget af, at den pågældende person stiller sikkerhed svarende til dette beløb. Denne processuelle regel kan imidlertid udgøre en hindring, der afholder en statsborger fra en medlemsstat fra at anlægge sag i den udstedende medlemsstat.

29

På denne baggrund har Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi (retten i første instans i Łódź – indre by i Łódź) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

Om de præjudicielle spørgsmål

30

Med sine spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, for det første, om artikel 1, litra a), nr. ii), i rammeafgørelse 2005/214 skal fortolkes således, at en afgørelse, hvorved en fysisk person endeligt pålægges en bødestraf, der er truffet af en anden myndighed i den udstedende medlemsstat end en domstol på grund af en strafbar handling i henhold til denne medlemsstats lovgivning, udgør en »afgørelse« i denne bestemmelses forstand, når denne medlemsstats lovgivning fastsætter, at en klage over denne afgørelse først behandles af en offentlig anklager, der organisatorisk er underlagt justitsministeren, og såfremt anklageren vedtager en afgørelse om ikke at tage klagen til følge, kan den pågældende person indbringe sagen for en domstol med kompetence i navnlig straffesager. For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, om denne bestemmelse skal fortolkes således, at den pågældende person »har haft lejlighed til at få sagen prøvet ved en domstol med kompetence i navnlig straffesager« som omhandlet i denne bestemmelse, i det tilfælde, hvor en domstols behandling af sagen i henhold til den udstedende medlemsstats lovgivning, når den pålagte bøde er på 225 EUR eller derover, betinges af, at den pågældende person har stillet en sikkerhed svarende til dette beløb.

31

Indledningsvis bemærkes, at det følger af artikel 5, stk. 1, 33. led, i rammeafgørelse 2005/214, at overtrædelser af bestemmelser i færdselslovgivningen som defineret i udstedelsesmedlemsstatens lovgivning medfører anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser på de betingelser, der er fastsat i denne rammeafgørelse, og uden kontrol af dobbelt strafbarhed, hvis de er strafbare i denne medlemsstat.

32

Indledningsvis bemærkes, at artikel 1, litra a), nr. ii), i rammeafgørelse 2005/214 definerer begrebet »afgørelse« som »en endelig afgørelse, der pålægger en fysisk eller juridisk person en bødestraf, for så vidt afgørelsen er truffet af en anden myndighed i udstedelsesstaten end en domstol, for en handling, der er strafbar efter udstedelsesstatens lovgivning, forudsat at den pågældende person har haft lejlighed til at få sagen prøvet ved en domstol med kompetence i navnlig straffesager«.

33

I henhold til denne rammeafgørelses artikel 1, litra a), nr. iii), udgør »en endelig afgørelse, der pålægger en fysisk eller juridisk person en bødestraf, for så vidt afgørelsen er truffet af en anden myndighed i udstedelsesstaten end en domstol, for handlinger, der er strafbare i henhold til udstedelsesstatens lovgivning, i og med de er overtrædelser af almindelige retsregler, forudsat at den pågældende person har haft lejlighed til at få sagen prøvet ved en domstol med kompetence i navnlig straffesager« også en »afgørelse«.

34

Som det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, og navnlig af den attest, der er omhandlet i artikel 4 i rammeafgørelse 2005/214, der ledsagede den afgørelse fra det nederlandske inkassokontor, der er genstand for hovedsagen, blev D. B. pålagt en bøde for en strafbar handling i henhold til den udstedende medlemsstats lovgivning, nærmere bestemt en overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen som defineret i denne medlemsstats lovgivning.

35

Selv om det under disse omstændigheder er artikel 1, litra a), nr. ii), i rammeafgørelse 2005/214 og ikke denne rammeafgørelses artikel 1, litra a), nr. iii), der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, forholder det sig ikke desto mindre således, at disse to bestemmelser med den samme ordlyd kræver, at den pågældende person skal have haft »lejlighed til at få sagen prøvet ved en domstol med kompetence i navnlig straffesager«.

36

Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt retten til at få sagen prøvet er sikret uanset forpligtelsen til at iagttage en forudgående administrativ procedure, inden sagen kan prøves ved en domstol med kompetence i navnlig straffesager i rammeafgørelse 2005/214’s forstand, har Domstolen allerede fastslået, at artikel 1, litra a), nr. iii), i denne rammeafgørelse ikke kræver, at sagen kan anlægges direkte ved en sådan domstol (jf. i denne retning dom af 14.11.2013, Baláž, C-60/12, EU:C:2013:733, præmis 45).

37

I det omfang rammeafgørelse 2005/214 ligeledes finder anvendelse på bødestraffe pålagt af administrative myndigheder, kan det alt efter de særlige kendetegn ved medlemsstaternes domstolssystemer være påkrævet, at en forudgående administrativ fase finder sted. Adgang til prøvelse ved en domstol med kompetence i navnlig straffesager i rammeafgørelsens forstand må imidlertid ikke være underlagt betingelser, der gør den umulig eller uforholdsmæssigt vanskelig (dom af 14.11.2013, Baláž, C-60/12, EU:C:2013:733, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).

38

Hvad for det andet angår rækkevidden og arten af den kontrol, som udøves af den domstol, for hvilken sagen kan indbringes, skal nævnte domstol både for så vidt angår den retlige vurdering og de faktiske omstændigheder have fuld prøvelsesret, herunder mulighed for at bedømme beviserne og på dette grundlag at fastlægge den berørte persons ansvar og straffens adækvans (dom af 14.11.2013, Baláž, C-60/12, EU:C:2013:733, præmis 47).

39

Uanset den omstændighed, at en klage over det nederlandske inkassokontors afgørelse om pålæggelse af en sanktion i henhold til nederlandsk lovgivning behandles af en offentlig anklager, der organisatorisk er underlagt justitsministeren, fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at denne lovgivning fastsætter, at den pågældende person kan indbringe denne anklagers afgørelse for kantonrechter (ret i første instans).

40

Under disse omstændigheder, og uden at det er nødvendigt at vurdere, om en offentlig anklager, der har kompetence til at behandle en klage over det nederlandske inkassokontors afgørelse om pålæggelse af en sanktion for en overtrædelse af bestemmelser i færdselslovgivningen, er en »domstol med kompetence i navnlig straffesager« som omhandlet i artikel 1, litra a), nr. ii), i rammeafgørelse 2005/214, skal det undersøges, om den i foregående præmis nævnte kantonrechter (ret i første instans) udgør en sådan domstol.

41

I denne henseende bemærkes, at begrebet »domstol med kompetence i navnlig straffesager« som omhandlet i den nævnte bestemmelse udgør et selvstændigt begreb i EU-retten og skal fortolkes således, at begrebet omfatter enhver domstol, der anvender en procedure, som opfylder en straffeprocedures væsentligste kendetegn og navnlig har fuld prøvelsesret og anvender en procedure af strafferetlig karakter, der er betinget af overholdelsen af de fornødne processuelle garantier på strafferetsområdet (jf. i denne retning dom af 14.11.2013, Baláž, C-60/12, EU:C:2013:733, præmis 39 og 42).

42

Domstolen, der inden for rammerne af en præjudiciel procedure skal give den nationale ret et fyldestgørende svar, er kompetent til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen afgivne skriftlige og mundtlige bemærkninger at vejlede den nationale ret på en sådan måde, at denne ret kan træffe afgørelse i den konkrete tvist, som er indbragt for den (jf. analogt dom af 26.1.2021, Szpital Kliniczny im. dra J. Babińskiego Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Krakowie, C-16/19, EU:C:2021:64, præmis 38).

43

I den foreliggende sag og således som det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, kan kantonrechter (retten i første instans), der er nævnt i denne doms præmis 39, træffe afgørelse om retlige og faktiske spørgsmål samt om forholdsmæssigheden af den pålagte bøde i forhold til den begåede overtrædelse, og retsplejen ved denne ret er underlagt de nødvendige processuelle garantier på det strafferetlige område. Disse garantier vedrører navnlig den måde, hvorpå dokumenterne vedrørende sagen bringes til den pågældende persons kundskab, høringen i offentligt retsmøde, som denne person indkaldes til, muligheden for at blive bistået eller repræsenteret, afhøring af vidner og eksperter samt anvendelse af en tolk.

44

Den nævnte kantonrechter (retten i første instans) skal således kvalificeres som en »domstol med kompetence i navnlig straffesager« som omhandlet i artikel 1, litra a), nr. ii), i rammeafgørelse 2005/214.

45

Hvad angår den omstændighed, som den forelæggende ret har henvist til, hvorefter en domstols behandling af sagen, i henhold til den nederlandske lovgivning, i det tilfælde, hvor den pålagte bøde er på 225 EUR eller derover, betinges af, at den pågældende person har stillet en sikkerhed svarende til dette beløb, er det ikke relevant i den foreliggende sag. Det må nemlig konstateres, at i hovedsagen er den bøde, som det nederlandske inkassokontor har pålagt D. B., på 92 EUR.

46

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 1, litra a), nr. ii), i rammeafgørelse 2005/214 skal fortolkes således, at en afgørelse, hvorved en fysisk person endeligt pålægges en bødestraf, der er truffet af en anden myndighed i den udstedende medlemsstat end en domstol, på grund af en strafbar handling i henhold til denne medlemsstats lovgivning, udgør en »afgørelse« som omhandlet i denne bestemmelse, når denne medlemsstats lovgivning fastsætter, at en klage over denne afgørelse først behandles af en offentlig anklager, der organisatorisk er underlagt justitsministeren, og at den pågældende person, såfremt denne anklager vedtager en afgørelse om ikke at tage klagen til følge, efterfølgende kan indbringe sagen for en domstol med kompetence i navnlig straffesager, forudsat, at adgangen til prøvelse ved denne domstol ikke er underlagt betingelser, der gør den umulig eller uforholdsmæssigt vanskelig.

Sagsomkostninger

47

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.