Met betrekking tot de eerste vraag huldigt de Commissie, zoals men weet, de opvatting dat Verordening no. 19 — voor zover daarbij voor het intracommunautaire verkeer niet is voorzien in de mogelijkheid de heffing vooraf te doen vaststellen — niet kan worden geacht tegen een al dan niet geschreven rechtsbeginsel van het Verdrag in te druisen. Voor de uitbouw der marktordeningen beschikt de wetgever van de Gemeenschap over een grote mate van vrijheid. De kwaliteit en doelmatigheid ener heffingsregeling staan echter niet ter beoordeling van het Hof van Justitie. — Daartegenover staat verzoekster op het standpunt, dat de Gemeenschapswetgever niet over een zo vergaande beleidsvrijheid beschikt. In casu is van belang dat men ten aanzien van de invoerhandel zonder meer (ook voor zover die tot de Gemeenschap beperkt blijft) de belastingdruk op toekomstige importen nauwkeurig dient te kennen omdat verkochte waren terstond, dat wil zeggen lang vóór de invoer, moeten worden doorverkocht. Het zaken doen wordt zeer bemoeilijkt wanneer de heffingen niet vooraf worden vastgesteld. Ook de wetgever van de Gemeenschap heeft dit erkend doordien hij in Verordening no. 130/62 voor enige graansoorten de mogelijkheid de heffing vooraf te doen vaststellen voor het intracommunautaire handelsverkeer heeft ingevoerd en die regeling bij Verordening no. 31/63 tot haver (en daarom gaat het thans) heeft uitgebreid. Het beginsel der communautaire preferentie brengt voorts mede dat de intracommunautaire handel op alle punten van wezenlijk belang rechtens niet in een slechtere positie mag worden gebracht dan de handel met derde landen.

Alvorens hierop nader in te gaan komt het mij juist voor aandacht te schenken aan een opvatting welke door de Commissie vooral bij de mondelinge behandeling met nadruk is voorgedragen, namelijk dat in rechte niet zou mogen worden nagegaan of een regeling goed en zakelijk juist is, met andere woorden dat Uw Hof geen doelmatigheidsoverwegingen zou mogen doen gelden. Inderdaad is dit onmogelijk, aangezien het beleid van de wetgever dan door dat van het Hof van Justitie zou worden vervangen. Het kan er daarom hoogstens om gaan of de litigieuze regeling met rechtsbeginselen in strijd is, ofschoon de grens stellig niet steeds gemakkelijk is vast te stellen.

Nemen wij deze beperking in acht, dan zij verzoekster toegegeven dat het vooraf vaststellen der heffingen het aan de internationale graanhandel gemakkelijker maakt tot zaken te komen, nu om economische redenen in den regel transacties voor de tijd nà invoer reeds geruime tijd tevoren, terstond na aankoop der te importeren waren, moeten worden verricht. Ook in de Verordeningen nos. 130/62 en 31/63 heeft men gepoogd hiermede voor sommige produkten (onder meer haver) rekening te houden door voor het intracommunautaire verkeer de mogelijkheid te openen de heffingen vooraf te doen vaststellen. De heffing moest dan aldus worden berekend, dat het op de dag van aanvraag geldende tarief aan de hand van de drempelprijs, in de maand van invoer in de importerende Lid-Staat geldende, en aan de hand van de maandelijkse staffeling der richtprijzen, in de maand van invoer in de uitvoerende Lid-Staat geldende, werd gecorrigeerd. Ik meen hiervoor terecht van een poging te hebben gesproken, alleen reeds omdat het hier ging om een experiment voor een beperkte tijd, niet slechts blijkens de considerans van Verordening no. 130/62 doch ook blijkens de omstandigheid dat de regeling herhaaldelijk (namelijk door Verordening no. 56/64 en no. 63/65) voor een bepaalde periode werd verlengd. Er doen zich hier kennelijk grote moeilijkheden van wetstechnische aard voor. Deze moeilijkheden zijn met name een gevolg van het ontbreken van betrouwbare gegevens over de termijnhandel en van de daaruit resulterende onmogelijkheid premies vast te stellen.

Met deze omstandigheid dient men zeker rekening te houden wanneer men poogt te komen tot beantwoording van de in casu beslissende vraag, namelijk of de vroegere rechtstoestand met een rechtsbeginsel in strijd is, nauwkeuriger gezegd: met het principe der gemeenschapspreferentie, dat volgens de jurisprudentie (Jurispr. zaak 5-67, Deel XIV, blz. 138) als een belangrijk beginsel van het Verdrag moet worden beschouwd. Ik zou, vooruitlopende op het antwoord, reeds thans willen zeggen met de Commissie van mening te zijn, dat in dit geding niet van schending van genoemd beginsel kan worden gesproken. Vooral twee door de Commissie gebezigde argumenten geven hierbij de doorslag. — In de eerste plaats bestaan er (nog afgezien van de reeds vermelde) belangrijke feitelijke verschillen tussen de intracommunautaire handel en die met derde landen. In de handel met derde landen, met name in de handel overzee, blijkt aan transacties op termijn over een langere periode een grotere betekenis toe te komen dan aan de intracommunautaire handel. Daarbij speelt de grotere afstand een rol en moet met sterkere, dikwijls niet voorzienbare, schommelingen van de cif-prijzen, dat wil zeggen ook met de daaraan beantwoordende schommelingen der heffingen, worden gerekend en de mogelijkheid de heffingen vooraf vast te stellen kan dan onontbeerlijk blijken. In de intracommunautaire handel zijn termijntransacties echter van kwantitatief geringere betekenis; ook is de afstand kleiner en worden zij op kortere termijnen aangegaan. Vooral echter zijn de prijsschommelingen geringer, immers prijsdalingen worden in de exporterende staat door het systeem der interventieprijzen en prijsstijgingen door het stelsel der richtprijzen — gecombineerd met de mogelijkheid van invoer — tegengegaan. Daardoor ondergaan ook de heffingen geringere wijzigingen, die zich in een langzamer ritme voltrekken. Men kan zeer wel staande houden dat reeds deze verschillen een andere behandeling van de intracommunautaire handel rechtvaardigen, althans aanleiding kunnen geven de aan het beleid gestelde grenzen als in acht genomen te beschouwen. — Daarbij komt dat ook zonder een gelijke behandeling — welke volgens verzoekster achterwege is gebleven — aan de intracommunautaire handel een voorrang is verzekerd, zodat het beginsel der Gemeenschapspreferentie lijkt te zijn gewaarborgd. Men kan dit zeggen omdat ten deze, naar de Commissie aantoonde, zowel van een commerciële als van een financiële preferentie sprake is. Van een commerciële preferentie kan worden gesproken met betrekking tot het forfaitaire bedrag waarmede in het intracommunautaire verkeer de drempelprijs en derhalve ook de heffingen worden verminderd. Een financiële preferentie bestaat voor zoveel de heffingen op goederen uit derde landen, ongeacht het prijsniveau van de exporterende staat, steeds naar de laagste wereldmarktprijs worden bepaald en de heffingen binnen de Gemeenschap van geval tot geval naar het prijsniveau van de exporterende Lid-Staat worden vastgesteld. Inderdaad mag aldus bewezen worden geacht, dat aan de intracommunautaire handel een voldoende preferentie is verzekerd. In ieder geval kan men ook, zonder nader in te gaan op de theoretische opvattingen van partijen (saldotheorie van de Commissie en spiegelbeeld-theorie van verzoekster) vaststellen, dat in de praktijk niet is gebleken dat juist door het stelsel van vaststelling vooraf een aanmerkelijk nadeel voor het intracommunautaire handelsverkeer — en gevaar voor de Gemeenschapspreferentie — is ontstaan.

Voor de beantwoording van de eerste vraag acht ik deze overwegingen voldoende. Zij kan mijns inziens in die zin worden beantwoord, dat het ontbreken van de mogelijkheid de heffing voor de intracommunautaire handel vooraf te doen vaststellen niet als schending van het Verdrag is te beschouwen. — De tweede vraag — welke slechts in geval van bevestigende beantwoording van de eerste vraag is gesteld — behoeft dus geen bespreking meer.

In de derde plaats wilde de verwijzende rechter weten, of de regeling van artikel 9 van Verordening no. 87, juncto artikel 7 van Verordening no. 54 — volgens welke bij vertraging van de invoer als gevolg van overmacht alleen de vooraf bepaalde heffing mag worden toegepast — analoog ook voor de invoer uit andere Lid-Staten, waarvoor zulk een regeling niet bestaat, kan worden toegepast, met andere woorden of de heffing dan volgens het op de aanvankelijk voor de invoer bepaalde dag geldende percentage mag worden vastgesteld.

Ook deze vraag beantwoordt de Commissie ontkennend, en wel met verwijzing naar de ondubbelzinnige bewoordingen van artikel 17 van Verordening no. 19/62. Eiseres neemt ook hier een tegenovergesteld standpunt in. Allereerst betoogt zij dat een beslissende beïnvloeding van de markt plaatsvindt op het tijdstip voor de invoer voorzien — en waarop doorverkoop reeds heeft plaatsgehad —. De heffing kan derhalve slechts prijsnivellerend werken wanneer men op dit tijdstip en niet op dat van de latere invoer acht slaat. Afgezien daarvan is volgens eiseres een beperking van de voor het geval van overmacht geldende uitzonderingsregeling tot invoer uit derde landen in strijd met het evenredigheidsbeginsel, zoals dat in artikel 40 van het Verdrag — maatregelen… welke noodzakelijk zijn om… — tot uitdrukking komt. Deze beperking is ter bereiking van de doeleinden der gemeenschappelijke marktordening niet nodig; de gemeenschappelijke markt komt niet in gevaar wanneer de uitzonderingsregeling tot de intracommunautaire handel wordt uitgebreid. Anderzijds kan van de importeurs niet worden gevergd dat zij het risico van verhindering van invoer als gevolg van overmacht dragen, immers zij kunnen zich tegen dat risico niet voldoende dekken.

Dit betoog geeft mij allereerst aanleiding tot de opmerking, dat het ontbreken van een regeling voor overmacht in de intracommunautaire handel niet als een — op nalatigheid van de wetgever berustende — leemte is te beschouwen. Uit de ondubbelzinnige tekst van artikel 17 van Verordening no. 19/62 — waar in beginsel de dag van invoer voor de bepaling der heffing wordt aangehouden — blijkt dat hier veeleer van een door de Raad willens en wetens genomen beslissing sprake is. Reeds hierom dient analogische toepassing van voor een andere casuspositie voorziene bijzondere voorschriften niet te worden overwogen. Daaraan zou alleen mogen worden gedacht indien het met het principe van artikel 17 met het Verdrag in strijd blijkt, zodat de wil van de wetgever zou moeten worden gecorrigeerd.

Voorts mag niet worden vergeten dat genoemde uitzonderingsregeling door Verordening no. 111/63 aanmerkelijk is gewijzigd (bij de uiteenzetting der feiten heb ik daarop reeds gewezen). Bij overmacht wordt de heffing thans bepaald naar de drempelprijs voor de dag van invoer, zodat de vooraf vastgestelde heffing niet wordt toegepast (en bij analogische toepassing op de intracommunautaire handel komt derhalve ook een bepaling der heffing naar de voor invoer voorziene dag niet in aanmerking). Deze nieuwe regeling lijkt mij juist in verband met de maandelijkse staffeling, dat wil zeggen in verband met de stijging der basis- en drempelprijzen. Bij vertraagde invoer wordt zo immers een hogere verkoopsprijs mogelijk, wanneer niet bij verkoop vóór het intreden van de overmacht verzuimd is een desbetreffend voorbehoud te maken — hetgeen als een verzuim van de importeur moet worden beschouwd —. In ieder geval verdient mijns inziens opmerking dat de Commissie onweersproken heeft kunnen verklaren dat de nieuwe regeling tot nu toe door niemand als ondoeltreffend is gekritiseerd.

Voorts heeft verzoekster met haar stelling dat bij zogenaamde doorverkoop der in te voeren waren de marktbeïnvloeding reeds plaatsvindt op het ogenblik voor de invoer voorzien, stellig niet geheel ongelijk. In een algemeen heffingsstelsel (dat als zodanig hoogstens ondoelmatig, doch niet onrechtmatig kan worden genoemd) is dit argument op zichzelf echter onvoldoende. Wanneer namelijk in zulk een systeem de heffing — naar wij zagen: terecht — voor de intracommunautaire handel niet vooraf kan worden vastgesteld, kan de dag waarop de markt als voormeld geacht moet worden te zijn beïnvloed, heel moeilijk worden bepaald. Alleen al daarom kan met verzoeksters argument te dien aanzien niet worden gewerkt, nog afgezien van het feit dat ook verlate feitelijke invoer de markt uiteraard kan beïn vloeden.

Het gaat er derhalve alleen maar om of verzoeksters opvatting — volgens welke het ontbreken van een regeling voor overmacht in het intracommunautaire verkeer niet met het beginsel der evenredigheid te rijmen valt — juist is. — Wij kunnen voorshands buiten beschouwing laten, of dit beginsel zonder meer op het normatieve handelen van de organen der Gemeenschap mag worden toegepast. Ook is het een vraag op zichzelf, of dat beginsel uit de bewoordingen van artikel 40 maatregelen… welke noodzakelijk zijn om… kan worden afgeleid, ofschoon de tekst van het voorschrift eerder aanleiding geeft tot de veronderstelling dat hier niet aan een beperking van 's Raads bevoegdheden gedacht is en dat men bedoeld heeft 's Raads vrijheid van beleid bij de opbouw van de marktordeningen onder woorden te brengen — waarmede dan iets positiefs zou zijn gezegd. — Er is namelijk één bezwaar dat met zekerheid tegen het standpunt van verzoekster kan worden ingebracht. De beslissende vraag mag niet zijn, of de hierbedoelde uitzonderingsregeling een gevaar voor de gemeenschappelijke markt oplevert; al zou die vraag ontkennend moeten worden beantwoord, dan zou nog niet vaststaan dat de organen der Gemeenschap tot een uitbreiding als bedoeld verplicht zijn. De Commissie heeft er terecht op gewezen dat veeleer de omstandigheid de doorslag moet geven, dat aan de administratie bij de uitbouw der marktorganisaties veel vrijheid is gelaten, zodat men zich hoogstens mag afvragen of van die vrijheid gebruik is gemaakt tot het opleggen van beperkingen en lasten welke betrokkenen als discriminerend en onredelijk mogen beschouwen. Zo gesteld is de vraag echter geenszins moeilijk te beantwoorden. Daargelaten dat ook voor de invoer uit derde landen zonder vaststelling vooraf geen bijzondere regeling bestaat kan alleen reeds in verband met de verschillende casusposities, met name wegens de geringe schommelingen der heffingen in het intracommunautaire verkeer (te verklaren door het feit dat ook de richtprijzen van de exporterende Lid-Staat in de loop van het economisch jaar voortdurend stijgen) nauwelijks van discriminatie worden gesproken. Wat echter betreft het risico van belemmering van de invoer door overmacht, dient men niet alleen te bedenken dat het bestaan van een rechtsbeginsel volgens hetwelk een door de overheid getroffen regeling betrokkenen steeds in dezelfde positie moet brengen als waarin zij zónder overmacht zouden hebben verkeerd, niet kan worden aangetoond, doch ook — en dit is al evenzeer van belang — dat het mogelijk en juist is eigener beweging (bij voorbeeld door het sluiten van een transportverzekering) de nodige maatregelen te nemen. Dat heeft de Commissie mijns inziens overtuigend aangetoond met verwijzing naar de bestaande Gemeenschapspreferentie, welke behalve uit het reeds genoemde forfaitaire bedrag resulteert uit het feit dat bij vaststelling van de franco grens-prijs (dat wil zeggen van de prijs geldende op de exportmarkt) tot op zekere hoogte rekening wordt gehouden met commercialisatiekosten. Te allen overvloede heeft zij hiernevens nog gewezen op de uit andere gedingen bekend geworden winstmogelijkheden van de intracommunautaire graanhandel.

Een en ander leidt mij tot de conclusie, dat het ontbreken van een regeling voor overmacht in de intracommunautaire graanhandel geen overschrijding inhoudt van de grenzen, waaraan de communautaire wetgever zich in zijn beleid ten aanzien van de hierbedoelde materie heeft te houden. Van schending van het evenredigheidsbeginsel kan derhalve geen sprake zijn. Maar dan kan ook aan analogische toepassing van (inmiddels gewijzigde)voorschriften welke met het oog op een andere casuspositie zijn uitgevaardigd, niet worden gedacht en nog minder kan men volhouden dat in een geval als in het bodemgeschil aan de orde is de heffing naar de voor de invoer voorziene dag zou moeten worden bepaald.

Op grond van een en ander dienen mijns inziens de gestelde vragen als volgt te worden beantwoord :

Zoals in alle prejudiciële zaken zal de verwijzende rechter over de kosten van het geding hebben te beslissen.