Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentate il 22 ottobre 2026 (1)
Causa C‑634/25 P
Rafal Stanecki
contro
Commissione europea
« Impugnazione – Azione per responsabilità extracontrattuale – Funzione pubblica – Statuto dei funzionari dell’Unione europea – Articolo 12 – Dignità delle funzioni – Articolo 17 bis – Diritto alla libertà di espressione – Sanzione disciplinare a causa del tono di una comunicazione elettronica privata indirizzata al rappresentante permanente della Repubblica di Polonia presso l’Unione europea – Legittimità dell’avvio del procedimento disciplinare e della sanzione disciplinare – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articolo 11, paragrafo 1 – Limitazione dell’esercizio del diritto alla libertà di espressione – Ammissibilità »
I. Introduzione
1. «La libertà di stampa si consuma solo quando non se ne usufruisce». Questo motto di un settimanale satirico francese che esce il mercoledì (2) potrebbe essere ripreso per la libertà di espressione, di cui la libertà di stampa è solo uno degli aspetti. La libertà di espressione è un bene prezioso, un fondamento della democrazia e, come tale, deve essere efficacemente tutelata. È allettante per qualsiasi potere, per qualsiasi autorità, limitare, mettere a tacere, vincolare coloro che esercitano tale libertà. Per questo motivo la libertà di espressione è stata proclamata come un diritto fondamentale che deve essere tutelato contro le ingerenze delle autorità pubbliche. Tale libertà di espressione è meno ampia per un funzionario dell’Unione europea? Quest’ultimo deve essere limitato nell’esercizio di tale libertà quando si esprime a titolo personale e si rivolge, in una corrispondenza privata, a un’autorità pubblica senza denigrare né criticare l’istituzione da cui dipende? La qualità di funzionario gli vieta di rivolgersi a un terzo in modo un po’ colorito nell’ambito di una corrispondenza privata? Su quale base, alla luce di tale diritto fondamentale, l’istituzione da cui dipende può decidere – arbitrariamente (?) – quale sia il «tono appropriato» che il funzionario deve utilizzare, quando l’istituzione non è interessata da tale corrispondenza?
2. Tali sono, in sostanza, le questioni sollevate dalla presente impugnazione proposta dal sig. Rafal Stanecki avverso la sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 23 luglio 2025, Stanecki/Commissione (3).
3. Nella presente causa un funzionario della Commissione europea, il sig. Stanecki, cittadino belgo‑polacco, è stato oggetto di un procedimento disciplinare e gli è stata inflitta, da parte di tale istituzione, una sanzione disciplinare di sospensione dell’avanzamento di scatto per un periodo di dodici mesi (in prosieguo: la «decisione controversa») con la motivazione che la comunicazione scritta che egli aveva inviato in nome proprio, dal suo indirizzo di posta elettronica personale, al rappresentante permanente della Repubblica di Polonia presso l’Unione europea (in prosieguo: l’«ambasciatore della Polonia»), e con la quale contestava, con un tono giudicato inappropriato, le prese di posizione di quest’ultimo su questioni relative allo Stato di diritto, ledeva la dignità della sua funzione.
4. Nella sentenza impugnata il Tribunale ha accolto il ricorso di annullamento proposto dal ricorrente contro la decisione controversa, annullandola per un errore di valutazione quanto alla ponderazione delle circostanze aggravanti e attenuanti da prendere in considerazione per determinare la gravità della sanzione (punto 1 del dispositivo di tale sentenza). Tuttavia, il Tribunale ha respinto il suo ricorso per risarcimento danni (punto 2 del dispositivo di detta sentenza), confermando la legittimità del procedimento disciplinare in quanto tale. Infatti, esso ha dichiarato che la Commissione poteva legittimamente qualificare il comportamento in questione come «violazione degli obblighi statutari di cui all’articolo 12 dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea» (in prosieguo: lo «Statuto») e infliggere al ricorrente una sanzione disciplinare senza che ciò violasse il suo diritto alla libertà di espressione garantito dall’articolo 17 bis dello Statuto e dall’articolo 11, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») (4).
5. Nelle presenti conclusioni proporrò alla Corte di annullare il punto 2 del dispositivo della sentenza impugnata.
6. In primo luogo, per quanto riguarda l’analisi relativa alla qualificazione del comportamento del ricorrente come «illecito disciplinare» alla luce dell’articolo 12 dello Statuto, ritengo che il Tribunale non abbia correttamente valutato in che misura la corrispondenza privata di cui trattasi creasse una confusione di interessi tale da ledere la dignità delle funzioni del funzionario ai sensi di tale articolo. Spiegherò, infatti, che il Tribunale ha escluso elementi contestuali che erano essenziali ai fini della qualificazione giuridica dei fatti così contestati al ricorrente, astenendosi dal tener conto della partecipazione effettiva e diretta dell’ambasciatore di Polonia a tale confusione.
7. In secondo luogo, per quanto riguarda l’analisi relativa alla violazione del diritto alla libertà di espressione garantito all’articolo 11, paragrafo 1, della Carta, ritengo che il Tribunale non abbia correttamente esaminato come l’avvio del procedimento disciplinare di cui trattasi costituisse una limitazione conforme alle condizioni enunciate all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta (5). Limitandosi a riprodurre, in quasi tutto il suo ragionamento, i termini e l’analisi giuridica che esso aveva adottato nella sentenza del 7 settembre 2022, DD/FRA (6), a proposito di un funzionario che aveva commesso un plagio nell’esercizio delle sue funzioni, il Tribunale non ha proceduto, a mio avviso, a un esame concreto ed effettivo del comportamento nonché dell’ingerenza di cui trattasi e abbia violato le garanzie di un controllo giurisdizionale effettivo.
II. Contesto normativo
8. Nell’ambito del titolo II dello Statuto, relativo ai «[d]overi e diritti del funzionario», l’articolo 12 dispone quanto segue:
«Il funzionario deve astenersi da qualsiasi atto o comportamento che possa menomare la dignità della sua funzione».
9. L’articolo 17 bis, paragrafo 1, dello Statuto dispone quanto segue:
«Il funzionario ha diritto alla libertà di espressione, nel rispetto dell’obbligo di lealtà e imparzialità».
III. Fatti
10. Ai fini della presente impugnazione, i fatti possono essere sintetizzati come segue (7).
11. Il 19 dicembre 2021 il ricorrente ha avuto uno scambio di messaggi di posta elettronica (in prosieguo: lo «scambio di messaggi di posta elettronica controverso») dal suo indirizzo di posta elettronica personale con l’ambasciatore della Polonia.
12. Il primo di tali messaggi di posta elettronica, inviato alle ore 19:49 e redatto in lingua polacca, era intitolato «Auguri di Natale all’ambasciatore [della Polonia]». Esso era formulato come segue:
«Egregio signor Ambasciatore,
A seguito dei recenti avvenimenti in Polonia, le auguro di essere ritenuto politicamente responsabile, come i suoi mandanti in Polonia, per le sue attività antieuropee e filorusse.
Qui a Bruxelles [(Belgio)] lei presta il suo nome alla distruzione della democrazia e dei media liberi. Le garantisco che le sue attività qui a Bruxelles non saranno certamente dimenticate.
La questione se lei abbia leso gli interessi della Polonia, consapevolmente o meno, sarà definita da un tribunale indipendente nella Polonia libera.
Distinti saluti,
Rafal Stanecki
Bruxelles»
13. Lo stesso giorno, alle ore 19:57, l’ambasciatore della Polonia ha risposto al ricorrente, mettendo in copia al suo messaggio di posta elettronica la segretaria generale della Commissione e il capo di gabinetto della presidente della Commissione. Tale messaggio era così redatto:
«(…)
Le auguro di svolgere un lavoro proficuo sul cambiamento climatico [e conto sul]l’attività della Commissione (…)
Spero che non mi stia inviando minacce e che non voglia intimidirmi.
(…)».
14. In risposta a tale messaggio di posta elettronica, il ricorrente ha scritto all’ambasciatore della Polonia, lo stesso giorno alle ore 20:47, un secondo messaggio di posta elettronica, redatto nei seguenti termini:
«(…)
La ringrazio per la sua rapida risposta e per le sue preoccupazioni riguardo alla Commissione (…) Mi preoccuperei di più del futuro della Polonia e della sua adesione al[l’Unione].
La Commissione se la caverà.
Vale la pena di leggere un testo con attenzione e di riflettere sulle conseguenze dei propri atti.
(…)».
15. Ritenendo inappropriato lo scambio di messaggi di posta elettronica controverso, la segretaria generale della Commissione ha chiesto, sin dal giorno successivo, di adire l’Ufficio di indagine e disciplina della Commissione (IDOC). È stata condotta un’indagine amministrativa ed è stato avviato un procedimento disciplinare per il motivo che il ricorrente aveva violato gli articoli 11, 12 e 17 bis dello Statuto, utilizzando un tono inappropriato in tale scambio.
16. Detto procedimento è sfociato nell’adozione, da un lato, della decisione controversa, la cui legittimità è in discussione nella presente causa, e, dall’altro, della decisione di non iscrivere, in via provvisoria, il nome del ricorrente nell’elenco dei funzionari promossi nell’ambito dell’esercizio di promozione 2022, la cui legittimità è in discussione nella causa Stanecki/Commissione (C‑233/25 P), attualmente sospesa.
17. Il 29 settembre 2023 il ricorrente ha presentato un reclamo avverso la decisione controversa ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, che è stato respinto il 25 gennaio 2024.
IV. Procedimento dinanzi ai giudici dell’Unione
A. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
18. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 febbraio 2024, il ricorrente ha proposto un ricorso fondato sull’articolo 270 TFUE e diretto ad ottenere, da un lato, l’annullamento della decisione controversa nonché, dall’altro, il risarcimento del danno che egli avrebbe subìto a seguito dell’adozione di tale decisione.
1. Sulla domanda di annullamento
19. A sostegno della sua domanda di annullamento, il ricorrente ha dedotto quattro motivi vertenti, il primo, su errori manifesti di valutazione che viziano diversi atti preparatori, il secondo, sulla violazione dell’articolo 12 dello Statuto, il terzo, sulla violazione del diritto alla libertà di espressione e, il quarto, sulla violazione degli articoli 10 e 22 dell’allegato IX dello Statuto. Il ricorrente ha altresì chiesto il risarcimento del danno materiale e morale che avrebbe subito a causa della decisione controversa, che ha stimato in EUR 50 000.
20. Sulla domanda di annullamento, il Tribunale ha anzitutto esaminato il primo motivo, vertente su errori manifesti di valutazione che viziano diversi atti preparatori ai punti da 23 a 49 della sentenza impugnata, prima di respingerlo in quanto infondato.
21. In primo luogo, esso ha dichiarato che, contrariamente a quanto affermato dal ricorrente, sia l’IDOC sia l’autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l’«APN») hanno preso in considerazione il contesto politico in cui ha avuto luogo lo scambio di messaggi di posta elettronica controverso. Ai punti 38 e 39 di tale sentenza, il Tribunale ha rilevato che, secondo l’APN, è proprio a causa di un contesto politicamente delicato che il ricorrente doveva evitare di rivolgersi all’ambasciatore della Polonia in modo inappropriato su un argomento controverso.
22. In secondo luogo, esso ha respinto l’argomento del ricorrente vertente sull’agevole identificazione delle sue funzioni all’interno della Commissione mediante una ricerca su Internet.
23. In terzo luogo, il Tribunale ha dichiarato, in base alla sentenza del 24 novembre 2021, CX/Commissione (8), che non si può contestare all’IDOC e alla direttrice generale della direzione generale (DG) «Risorse umane e sicurezza» della Commissione di aver tenuto conto del fatto che il ricorrente non aveva preso le distanze in quanto funzionario della Commissione, poiché tale fatto rappresenta uno degli elementi costitutivi del comportamento di quest’ultimo che poteva provocare, agli occhi dei terzi, confusione quanto agli interessi perseguiti dall’Unione che egli dovrebbe servire.
24. Il Tribunale ha poi esaminato il secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 12 dello Statuto, e il terzo motivo, relativo ad un’asserita violazione del diritto alla libertà di espressione, rispettivamente ai punti da 51 a 73 e da 75 a 92 della sentenza impugnata, prima di respingerli in quanto infondati. Poiché sono messe in discussione nell’ambito della presente impugnazione, le sue valutazioni sono specificamente sintetizzate ai paragrafi da 47 a 52 e da 74 a 76 delle presenti conclusioni.
25. Infine, per quanto riguarda il quarto motivo di annullamento, vertente sulla violazione degli articoli 10 e 22 dell’allegato IX dello Statuto, il Tribunale ha esaminato, ai punti da 94 a 151 di tale sentenza, il modo in cui l’APN ha determinato la sanzione disciplinare alla luce delle circostanze aggravanti e attenuanti da prendere in considerazione. A tal riguardo, esso ha considerato che l’APN non poteva tener conto della circostanza che il ricorrente contestava la qualificazione giuridica dei fatti che gli erano addebitati per aggravare tale sanzione e ha pertanto dichiarato che «occorre[va] annullare la decisione [controversa], nella parte in cui (…) l’APN tripartita si è erroneamente basata sul comportamento del ricorrente durante il procedimento disciplinare come circostanza aggravante».
2. Sulla domanda di risarcimento danni
26. Al punto 155 della sentenza impugnata, il Tribunale ha anzitutto ricordato le tre condizioni che devono necessariamente sussistere per far sorgere la responsabilità di un’istituzione nell’ambito di una domanda di risarcimento danni formulata da un funzionario, vale a dire l’illegittimità del comportamento contestato a tale istituzione, l’effettività del danno asserito e l’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento e il danno lamentato.
27. Al punto 157 di tale sentenza, il Tribunale ha poi respinto in quanto infondata la domanda risarcitoria diretta al risarcimento del presunto danno materiale subito dal ricorrente. Esso ha dichiarato che la Commissione aveva potuto legittimamente avviare il procedimento disciplinare nei confronti del ricorrente e infliggergli una sanzione disciplinare a causa del comportamento tenuto nell’ambito dello scambio di messaggi di posta elettronica controverso. Il Tribunale ha quindi dichiarato che, anche se la decisione controversa era viziata da un errore di diritto, essa non metteva in discussione la validità del procedimento disciplinare nella sua interezza, cosicché la prima condizione relativa all’illegittimità del comportamento non era soddisfatta.
28. Al punto 162 di detta sentenza, il Tribunale ha infine respinto in quanto infondata la domanda risarcitoria diretta al risarcimento del presunto danno morale subito dal ricorrente. In primo luogo, esso ha dichiarato che il ricorrente non aveva spiegato in che misura la durata di 19 mesi del procedimento disciplinare sarebbe stata irragionevole. In secondo luogo, esso ha ritenuto che l’annullamento della decisione controversa compensasse in modo adeguato e sufficiente il danno morale derivante dalla lesione della sua reputazione e della sua integrità professionale. In terzo luogo, esso ha ricordato che la Commissione non aveva violato il diritto alla libertà di espressione.
29. È alla luce di tali elementi che il Tribunale, al punto 163 della sentenza impugnata, ha annullato la decisione controversa e ha respinto il ricorso quanto al resto.
B. Impugnazione proposta dinanzi alla Corte e adozione parallela, da parte della Commissione, della decisione di modifica
1. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
30. Il 26 settembre 2025 il ricorrente ha proposto un’impugnazione avverso la sentenza impugnata. Nelle sue conclusioni egli chiede alla Corte di annullare il punto 2 del dispositivo di tale sentenza e di dichiarare fondato il suo ricorso proposto dinanzi al Tribunale, compresa la sua domanda risarcitoria, di annullare la decisione controversa o di rinviare la causa dinanzi al Tribunale e di condannare la Commissione alle spese.
31. La Commissione chiede alla Corte di respingere l’impugnazione in quanto irricevibile o, in subordine, in quanto infondata, e di condannare il ricorrente alle spese.
32. All’udienza che si è tenuta il 9 settembre 2026 il ricorrente e la Commissione hanno presentato le loro osservazioni orali e hanno risposto ai quesiti rivolti loro dalla Corte.
2. Decisione di modifica
33. Parallelamente alla proposizione della presente impugnazione la Commissione ha proceduto, sulla base dell’articolo 266 TFUE, all’esecuzione della sentenza impugnata adottando, il 24 ottobre 2025, una decisione di modifica (in prosieguo: la «decisione di modifica») con la quale ha inteso sanare l’illegittimità che aveva viziato la decisione controversa. Tale decisione di modifica riduce la sanzione disciplinare del ricorrente di sospensione dell’avanzamento di scatto a una durata di nove mesi, applicabile a decorrere dal 1o novembre 2025. Il 21 gennaio 2026 il ricorrente ha presentato un reclamo avverso tale decisione sulla base dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, che è stato respinto l’8 maggio 2026.
34. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 17 luglio 2026, iscritto a ruolo con il numero T‑446/26, il ricorrente ha proposto un nuovo ricorso fondato sull’articolo 270 TFUE e diretto ad ottenere, da un lato, l’annullamento della decisione di modifica e, dall’altro, il risarcimento del danno che egli avrebbe subìto a seguito dell’adozione di quest’ultima.
35. Tale secondo ricorso si distingue dal primo in quanto il ricorrente invoca espressamente, nell’ambito del suo terzo motivo di annullamento, la violazione del diritto al rispetto della sua vita privata e delle sue comunicazioni garantito dall’articolo 7 della Carta.
V. Analisi giuridica dell’impugnazione
A. Sulla ricevibilità dell’impugnazione
36. La Commissione sostiene che la presente impugnazione è irricevibile poiché la sentenza impugnata, con il punto 1 del suo dispositivo, ha annullato la decisione controversa nella sua interezza, accogliendo integralmente la domanda di annullamento del ricorrente. Secondo la Commissione, il ricorrente cerca solo di ottenere una sostituzione della motivazione di tale sentenza per quanto riguarda il secondo e il terzo motivo di annullamento, vertenti, rispettivamente, sulla violazione dell’articolo 12 dello Statuto e del diritto alla libertà di espressione. Inoltre, la Commissione sostiene che, poiché la domanda di risarcimento si baserebbe sui danni asseritamente subiti dal ricorrente a causa dell’adozione della decisione controversa, non occorrerebbe più esaminare la fondatezza di detta sentenza al riguardo. A suo avviso, tali conclusioni dovrebbero essere esaminate nell’ambito del ricorso di annullamento proposto avverso la decisione di modifica, attualmente pendente dinanzi al Tribunale (T‑446/26).
37. Mi sembra, al contrario, che l’impugnazione sia ricevibile.
38. Ricordo che, ai sensi dell’articolo 56, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, un’impugnazione può essere proposta da qualsiasi parte che sia rimasta parzialmente o totalmente soccombente nelle sue conclusioni (9). A tale riguardo, l’articolo 169, paragrafo 1, del regolamento di procedura precisa che le conclusioni dell’impugnazione tendono all’annullamento, totale o parziale, della decisione del Tribunale quale contenuta nel dispositivo della decisione stessa. Quest’ultima disposizione attua il principio fondamentale in materia di impugnazione secondo cui quest’ultima deve essere diretta avverso il dispositivo della decisione del Tribunale e non può limitarsi a considerare la modifica di parte della motivazione di tale decisione (10). Infatti, la sussistenza dell’interesse ad agire del ricorrente presuppone che l’impugnazione possa, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che l’ha proposta (11).
39. Nel caso di specie, il dispositivo della sentenza impugnata è così formulato:
«1) La decisione [controversa] che infligge [al ricorrente] la sanzione disciplinare della sospensione dell’avanzamento di scatto per un periodo di dodici mesi è annullata.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) Il sig. Stanecki e la Commissione si faranno carico delle proprie spese».
40. Tale dispositivo deve essere letto tenendo conto della distinzione che occorre operare tra la questione della qualificazione, da un lato, del comportamento di cui trattasi come «illecito disciplinare» che ha dato luogo a un procedimento disciplinare e, dall’altro, del quantum della sanzione inflitta nella decisione controversa in esito a tale procedimento.
41. Il punto 1 del dispositivo della sentenza impugnata annulla la decisione controversa. Si tratta di un annullamento integrale della decisione per inosservanza del principio dell’individualizzazione della sanzione (12). Pertanto, quand’anche la Corte constatasse che il Tribunale ha erroneamente respinto il secondo e il terzo motivo di annullamento, vertenti sulla violazione, rispettivamente, dell’articolo 12 dello Statuto e del diritto alla libertà di espressione, tale constatazione sarebbe effettivamente ininfluente sulla valutazione della legittimità della decisione controversa, poiché quest’ultima è scomparsa dall’ordinamento giuridico e non ne deriverebbe alcun beneficio per il ricorrente. Pertanto, le conclusioni della presente impugnazione non possono essere dirette all’annullamento del punto 1 del dispositivo della sentenza impugnata (13).
42. Tuttavia, risulta in modo manifesto dal punto 151 di detta sentenza che tale decisione è stata annullata «nella parte in cui» l’APN tripartita ha commesso un errore nella determinazione del quantum della sanzione, poiché quest’ultima ha preso erroneamente in considerazione il comportamento del ricorrente durante il procedimento disciplinare riguardo a una circostanza aggravante. Inoltre, dai punti 73, 92, 156 e 161 di detta sentenza risulta espressamente che il Tribunale ha confermato la legittimità del procedimento disciplinare avviato dalla Commissione dichiarando che lo scambio di messaggi di posta elettronica controverso costituiva effettivamente un illecito disciplinare che aveva leso la dignità della funzione ai sensi dell’articolo 12 dello Statuto (secondo motivo di annullamento, punti da 55 a 73 e 156 della sentenza impugnata), che la Commissione poteva sanzionare senza che ciò ledesse il diritto alla libertà di espressione del ricorrente (terzo motivo di annullamento, punti da 78 a 92, 156 e 161 di tale sentenza) (14). In tale misura, il Tribunale ha dichiarato che la decisione controversa non rifletteva l’esistenza di un comportamento illegittimo da parte della Commissione, cosicché non poteva sorgere la responsabilità di quest’ultima. È su tale base che il Tribunale ha quindi respinto, al punto 2 del dispositivo di detta sentenza, la domanda di risarcimento presentata dal ricorrente. A tal riguardo, sottolineo che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione in udienza, tale domanda non si basa unicamente sui danni asseritamente subiti da quest’ultimo a causa dell’adozione della decisione controversa, ma riguarda anche quelli generati dall’avvio del procedimento disciplinare (15).
43. È proprio perché la legittimità del procedimento disciplinare è stata riconosciuta dal Tribunale che la Commissione ha potuto adottare la decisione di modifica senza dover decidere di avviare un nuovo procedimento disciplinare nei confronti del ricorrente. Alla luce di tali elementi, non si può ragionevolmente sostenere che il ricorrente sia risultato vittorioso a causa dell’annullamento della decisione controversa. Infatti, quest’ultimo conserva un interesse concreto a contestare l’analisi giuridica relativa alla legittimità del comportamento della Commissione sulla quale il Tribunale ha fondato il rigetto del suo ricorso per risarcimento danni e sul cui fondamento la Commissione ha adottato la decisione di modifica. Privarlo di tale possibilità equivarrebbe a violare la tutela giurisdizionale effettiva che gli è dovuta ai sensi dell’articolo 47 della Carta. Pertanto, nell’ipotesi in cui la presente impugnazione fosse dichiarata irricevibile, la sentenza impugnata, in esecuzione della quale è stata adottata la decisione di modifica, acquisirebbe autorità di cosa giudicata e, pertanto, il Tribunale non statuirebbe nuovamente sugli argomenti presentati dal ricorrente.
44. In tali circostanze, al fine di garantire al ricorrente il diritto a un doppio grado di giudizio nel procedimento in corso, la presente impugnazione deve essere dichiarata ricevibile nella parte in cui è diretta contro il punto 2 del dispositivo della sentenza impugnata.
B. Nel merito dell’impugnazione
45. A sostegno della sua impugnazione, il ricorrente deduce tre motivi con i quali contesta al Tribunale, in primo luogo, di aver adottato un’interpretazione errata della portata dell’articolo 12 dello Statuto e, in particolare, della condizione relativa all’accertamento di una confusione di interessi, in secondo luogo, di aver interpretato erroneamente le condizioni di ammissibilità di un’ingerenza nell’esercizio del diritto alla libertà di espressione del funzionario e, di conseguenza, di aver, in terzo luogo, valutato erroneamente la condizione relativa alla legittimità del comportamento della Commissione ai fini della sua domanda risarcitoria.
1. Sul primo motivo, vertente su un’erronea valutazione da parte del Tribunale della condizione relativa all’esistenza di una confusione di interessi ai sensi dell’articolo 12 dello Statuto
46. Con il primo motivo, il ricorrente contesta la conclusione del Tribunale secondo cui lo scambio di messaggi di posta elettronica controverso giustificava l’avvio di un procedimento disciplinare nei suoi confronti per il motivo che tale comportamento ledeva la dignità della funzione ai sensi dell’articolo 12 dello Statuto e, in particolare, aveva generato una situazione di confusione tra i suoi interessi privati e quelli perseguiti dalla Commissione.
a) Sentenza impugnata
47. Il Tribunale ha esaminato gli argomenti esposti dal ricorrente a sostegno del suo secondo motivo di annullamento, vertente sulla violazione dell’articolo 12 dello Statuto ai punti da 55 a 73 della sentenza impugnata, prima di respingerlo in quanto infondato.
48. Esso ha ricordato, ai punti da 56 a 60 di tale sentenza, i principi elaborati dalla giurisprudenza quanto alla portata dell’articolo 12 dello Statuto e, in particolare, quanto al rispetto dovuto dal funzionario alla «dignità della sua funzione», e ne ha dedotto che, «nel caso in cui il funzionario, pur agendo in ambito privato, sia identificabile come membro del personale di un’istituzione e assuma un comportamento che, tenuto conto del contesto nel quale è stato realizzato, può essere considerato inappropriato e creare confusione tra gli interessi privati che intende perseguire con tale comportamento e quelli perseguiti dall’Unione che il ricorrente dovrebbe servire, tale comportamento può essere oggetto di un procedimento disciplinare qualora sia tale da deteriorare il rapporto di fiducia esistente tra l’Unione e il funzionario, potendo costituire un inadempimento degli obblighi derivanti dall’articolo 12 dello Statuto» (punto 61 di detta sentenza).
49. È alla luce di tale definizione che il Tribunale ha concluso, al punto 73 della sentenza impugnata, che nello scambio di messaggi di posta elettronica controverso il comportamento del ricorrente costituiva un inadempimento degli obblighi derivanti dall’articolo 12 dello Statuto a causa del carattere inappropriato di tale scambio risultante, in particolare, dal tono ivi impiegato (punti da 63 a 67 di tale sentenza), dalla confusione di interessi generata da quest’ultimo (punti da 68 a 71 di detta sentenza) e dal pregiudizio arrecato al rapporto di fiducia tra l’Unione e il funzionario (punto 72 della medesima sentenza).
50. Più precisamente, il Tribunale, in primo luogo, ha confermato l’opinione della Commissione secondo cui il contenuto e il tono dello scambio di messaggi di posta elettronica controverso avevano un carattere inappropriato (punto 67 della sentenza impugnata). Esso ha rilevato che i termini di tale scambio erano «privi di qualsiasi ambiguità quanto al loro carattere ostile e irrispettoso» (punto 63 di tale sentenza) e che essi dimostravano un atteggiamento «apertamente ostile che va ben al di là di una critica ponderata» (punto 65 di detta sentenza). Esso ha altresì dichiarato che il tono «non [era] conforme alla deferenza dovuta a un professionista nell’esercizio delle sue funzioni», poiché quest’ultimo «trasmette[va] in modo perentorio accuse non comprovate che [mettevano] in discussione il lavoro dell’ambasciatore [della Polonia] nell’esercizio delle sue funzioni» (punto 66 della medesima sentenza).
51. In secondo luogo il Tribunale ha dichiarato, al punto 71 della sentenza impugnata, che lo scambio di messaggi di posta elettronica controverso è stato tale da apparire, agli occhi dell’ambasciatore della Polonia, idoneo a generare confusione quanto agli interessi perseguiti dall’Unione che il ricorrente dovrebbe servire. In tale contesto, dopo aver constatato che il ricorrente non aveva menzionato la sua qualità di funzionario della Commissione in tale scambio, il Tribunale ha tuttavia rilevato che egli non aveva adottato precauzioni per circoscrivere la portata dei suoi messaggi di posta elettronica e, in particolare, che, poiché si riferiva alla città di Bruxelles, egli non poteva contestare all’ambasciatore della Polonia di aver svolto ricerche in proprio sulla sua identità e di aver collegato le sue funzioni alla Commissione (punto 69 di tale sentenza). Peraltro, il Tribunale ha dichiarato che, tenuto conto del suo grado elevato (AD 8) e della sua esperienza professionale all’interno della Commissione, del contesto politico particolarmente delicato nonché del ruolo svolto da tale istituzione in detto contesto, il ricorrente non poteva ignorare di dover agire con cautela, dal momento che le sue affermazioni potevano essere interpretate come provenienti da un funzionario della Commissione e nel senso che andavano oltre la semplice opinione personale espressa unicamente nella sua qualità di cittadino (punto 70 di detta sentenza).
52. Infine, in terzo luogo, il Tribunale ha dichiarato, al punto 72 della medesima sentenza, che il comportamento del ricorrente era idoneo a pregiudicare l’immagine dell’Unione all’esterno, vale a dire l’immagine di una condotta particolarmente corretta e rispettosa che è legittimo attendersi dai membri del suo personale nei confronti, in particolare, di un rappresentante permanente di uno Stato membro, come l’ambasciatore della Polonia, cosicché il suo comportamento aveva pregiudicato il rapporto di fiducia esistente tra l’Unione e il funzionario.
b) Argomenti delle parti
53. Il primo motivo è articolato in due parti.
54. Con la prima parte del primo motivo, il ricorrente ritiene che il Tribunale abbia valutato erroneamente la portata dell’articolo 12 dello Statuto in relazione a fatti commessi da un funzionario nell’ambito della sua vita privata. Da un lato, il Tribunale avrebbe adottato un’interpretazione estensiva di tale disposizione applicandola a una situazione in cui si contesta al ricorrente di aver creato confusione tra i suoi interessi privati e quelli perseguiti dalla Commissione, mentre è dimostrato che egli ha inviato i messaggi di posta elettronica controversi in ambito privato, al di fuori dell’ambito di lavoro della Commissione, e non ha agito né in nome né per conto della Commissione. D’altro lato, il Tribunale avrebbe adottato un’interpretazione irragionevole di tale articolo 12 imponendo al funzionario, che agiva nella sua qualità di cittadino, di scrivere sistematicamente un’avvertenza secondo cui egli non esprimeva la posizione ufficiale dell’Unione. Si tratterebbe di un requisito sproporzionato che sarebbe, inoltre, in contrasto con il dovere di discrezione derivante anch’esso da tale articolo.
55. Con la seconda parte del primo motivo, il ricorrente sostiene che l’analisi contenuta nei punti da 68 a 71 della sentenza impugnata, relativa alla valutazione del criterio vertente sull’esistenza di un rischio di confusione di interessi, è viziata da una contraddittorietà della motivazione.
56. In particolare, la conclusione di cui al punto 71 della sentenza impugnata, secondo la quale «il comportamento del ricorrente è stato tale da apparire, agli occhi dell’ambasciatore [della Polonia], idoneo a generare confusione quanto agli interessi perseguiti dall’Unione che egli dovrebbe servire», sarebbe manifestamente in contraddizione con la constatazione formulata al punto 68 di tale sentenza, secondo la quale «dallo scambio di messaggi di posta elettronica controverso non risulta che egli abbia espressamente affermato di scrivere in nome o per conto della Commissione». A suo avviso, una siffatta conclusione confermerebbe implicitamente, ma necessariamente, il suo argomento, esposto al punto 53 di detta sentenza, secondo cui una siffatta confusione tra i suoi interessi personali e quelli della Commissione è stata generata dall’ambasciatore della Polonia che ha reso pubblico lo scambio di messaggi di posta elettronica controverso, e ha poi rilasciato dichiarazioni su tale argomento ai media polacchi.
57. La Commissione contesta tali argomenti. Nel rispondere ai quesiti con richiesta di risposta orale posti dalla Corte, essa ha ricordato la portata dell’articolo 12 dello Statuto, quale definito dal Tribunale nella sentenza del 1o giugno 2022, Cristescu/Commissione (16). Essa ha sostenuto che i funzionari dell’Unione, anche se, in linea di principio, sono liberi di esprimere le proprie opinioni la titolo privato, devono fare in modo di mantenere una certa discrezione al fine di non ledere la dignità della funzione in quanto conservano il loro status in ogni circostanza. In particolare, nell’ambito di una corrispondenza privata indirizzata a un rappresentante diplomatico di uno Stato membro, questi ultimi dovrebbero dar prova di «rispetto diplomatico» e di cortesia al fine di garantire la serenità delle relazioni tra la Commissione e gli Stati membri nonché di garantire una stretta cooperazione tra questi ultimi. In tali circostanze, qualora un funzionario si comportasse in modo completamente inappropriato e manifestamente ostile nei confronti di un rappresentante permanente, tale funzionario rischierebbe di creare una confusione che lede gli interessi della Commissione.
c) Valutazione
58. L’articolo 12 dello Statuto mira a garantire che i funzionari offrano, con il loro comportamento, un’immagine di dignità conforme alla condotta particolarmente corretta e rispettabile che ci si può legittimamente attendere da chi riveste una funzione pubblica internazionale (17). Tale disposizione costituisce, al pari degli articoli 11 e 21 dello Statuto, una delle espressioni specifiche dell’obbligo di lealtà imposto a tutti i funzionari (18). Infatti, quest’ultimo obbligo richiede al funzionario interessato non soltanto che si astenga da comportamenti lesivi della dignità della funzione e del rispetto dovuto all’istituzione e alle sue autorità, ma anche che dia prova, soprattutto quando possiede un grado elevato, di un comportamento al di sopra di qualsiasi sospetto, affinché sia sempre preservato il rapporto di fiducia esistente tra esso stesso e l’istituzione di appartenenza (19). Dalla giurisprudenza del Tribunale risulta che l’osservanza di tale obbligo di lealtà non si impone soltanto nell’assolvimento dei compiti specifici affidati al funzionario, ma si estende anche all’intera sfera dei rapporti intercorrenti tra il funzionario e l’istituzione (20).
59. Al punto 61 della sentenza impugnata, il Tribunale ha definito la natura dei comportamenti che, sebbene adottati nell’ambito della vita privata del funzionario, possono ledere la dignità della funzione ai sensi dell’articolo 12 dello Statuto. Secondo tale definizione, dal momento che il funzionario è identificabile come membro del personale di un’istituzione, può sussistere una violazione degli obblighi derivanti da tale articolo qualora, alla luce del contesto, tale comportamento sia inappropriato, crei una confusione di interessi e sia tale da deteriorare il rapporto di fiducia esistente tra l’Unione e il funzionario. Detta definizione si basa su tre condizioni la cui esistenza non è messa in discussione dal ricorrente. Viene contestata soltanto l’applicazione della seconda condizione, relativa all’accertamento di una confusione di interessi.
60. Osservo, in primo luogo, che la definizione di cui al punto 61 della sentenza impugnata ha un ambito di applicazione molto ampio. Da un lato, sul piano materiale, la Corte ha ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (21), la nozione di «vita privata», ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (22), è una nozione ampia che non può essere definita in modo esaustivo (23). D’altro lato, sul piano personale, qualsiasi funzionario è oggi «identificabile come membro del personale di un’istituzione» tenuto conto delle tecnologie attuali e, in particolare, dell’accessibilità agli elenchi pubblici online degli agenti e dei funzionari dell’Unione (24). Poiché tale definizione si applica, quindi, a qualsiasi condotta tenuta dal funzionario nell’ambito della sua vita privata, ognuna di tali condizioni richiede un’interpretazione e un’applicazione rigorose che devono tener conto, inoltre, di tutte le circostanze del caso di specie.
61. Sottolineo, in secondo luogo, che le sentenze del 19 aprile 1988, M./Consiglio (25), del 19 maggio 1999, Connolly/Commissione (26), e del 24 novembre 2021, CX/Commissione (27), sulle quali il Tribunale si è basato per elaborare detta definizione, riguardavano situazioni in cui il comportamento del funzionario dimostrava manifestamente un’ambiguità quanto agli interessi perseguiti da quest’ultimo e un pregiudizio arrecato alla dignità della funzione.
62. Pertanto, nessuno intenderebbe mai contestare l’effettiva esistenza di una confusione di interessi nella situazione oggetto della sentenza del 24 novembre 2021, CX/Commissione (28), poiché il funzionario, incaricato all’epoca dalla Commissione di un contratto quadro, ha negoziato senza autorizzazione e in modo clandestino un appalto relativo alla realizzazione di tale contratto, il che ha dato luogo a un’indagine dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF). Contrariamente alla causa di cui trattasi, il comportamento di tale funzionario si inseriva nell’ambito dell’esercizio delle sue funzioni.
63. Allo stesso modo, era evidente, nella causa che ha dato luogo alla sentenza 19 maggio 1999, Connolly/Commissione (29), che il funzionario che aveva pubblicato, senza autorizzazione, un’opera nella quale formulava affermazioni aggressive, denigratorie, o addirittura ingiuriose, nei confronti dei membri della Commissione e metteva in discussione gli orientamenti fondamentali della politica economica e monetaria della Comunità europea, che egli aveva il compito di attuare in seno a tale istituzione, veniva meno in modo evidente dei suoi doveri di lealtà e di integrità. Anche in questo caso, e contrariamente alla causa di cui trattasi, il comportamento di tale funzionario si inseriva nell’ambito dell’esercizio delle sue funzioni.
64. Infine, esisteva una manifesta rottura del rapporto di fiducia tra l’istituzione e il funzionario di cui trattavasi nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 19 aprile 1988, M./Consiglio (30), poiché tale funzionario aveva rilasciato false dichiarazioni al fine di beneficiare di indennità, di assegni familiari e di spese di viaggio annuali versati dalla Commissione, ed era venuto meno ai suoi obblighi di lealtà e di dignità non rispettando le ingiunzioni alle quali era stato condannato con diverse decisioni giudiziarie.
65. Orbene, la presente causa si distingue sotto vari profili dalle sentenze citate ai paragrafi da 61 a 64 delle presenti conclusioni. Anzitutto, alla luce delle constatazioni effettuate dal Tribunale ai punti 61, 62 e 68 della sentenza impugnata, il comportamento di cui trattasi non si inserisce nell’ambito dell’esercizio delle funzioni del ricorrente, dato che quest’ultimo ha espresso le sue preoccupazioni in merito a temi di politica generale riguardanti il suo paese d’origine in una comunicazione firmata in nome proprio, inviata dalla sua casella di posta elettronica personale, al di fuori dell’orario di lavoro. La questione se, come sostenuto dalla Commissione in udienza, tale comportamento rientri nella sfera dei rapporti esistenti tra il funzionario e l’istituzione per il motivo che tale comunicazione è stata inviata a un rappresentante permanente di uno Stato membro presso l’Unione è più delicata e meriterebbe un’analisi approfondita. Inoltre, è pacifico che i termini contenuti nello scambio di messaggi di posta elettronica controverso non mettevano in discussione né la Commissione, né i suoi membri, né taluni funzionari nominativamente designati. Infine, le dichiarazioni rese all’ambasciatore della Polonia non erano penalmente censurabili. Anche se il tono è stato giudicato «inappropriato», nessuna autorità le ha ritenute ingiuriose, diffamatorie o lesive della reputazione di quest’ultimo.
66. In tali circostanze, ritengo che il Tribunale fosse tenuto a valutare in modo estremamente rigoroso, e alla luce di tutte le circostanze concrete e oggettive del caso di specie, la misura in cui un siffatto comportamento, adottato nell’ambito della vita privata del funzionario, poteva, di per sé, essere tale da generare confusione riguardo agli interessi perseguiti dall’Unione.
67. Orbene, la sua analisi contenuta ai punti da 61 a 73 della sentenza impugnata non soddisfa, a mio avviso, tali requisiti.
68. In primo luogo, il Tribunale non ha tratto le dovute conseguenze giuridiche dai fatti e dalle constatazioni da esso rilevate ai punti 5, 69 e 70 della sentenza impugnata e che dimostravano la partecipazione diretta e decisiva dell’ambasciatore della Polonia alla confusione tra gli interessi personali del ricorrente e quelli della Commissione. In particolare, esso non ha tenuto in alcun conto la circostanza che è proprio a causa delle ricerche da lui stesso effettuate sull’identità del ricorrente che l’ambasciatore della Polonia è venuto a conoscenza del fatto che egli era un funzionario della Commissione e che tale comunicazione ha assunto quindi un carattere professionale. Lo dimostrano la risposta dell’ambasciatore della Polonia al primo messaggio di posta elettronica del ricorrente nonché la divulgazione, a membri della Commissione, del contenuto privato di tali scambi.
69. In secondo luogo, non condivido la conclusione del Tribunale secondo cui il ricorrente ha tenuto un comportamento che poteva creare una confusione di interessi per il solo fatto che ha menzionato la città di Bruxelles nella sua comunicazione e che non ha adottato le precauzioni necessarie per circoscrivere la portata dei suoi scambi (31). Infatti, tale analisi ha come risultato di porre a carico del funzionario, nella sua vita personale, gli stessi obblighi che gravano su colui che scrive dalla sua casella di posta elettronica professionale o che esprime pubblicamente la propria opinione, vale a dire:
– un obbligo di preavviso con il quale il funzionario, in ogni messaggio di posta elettronica inviato dalla sua casella personale, dovrebbe informare il suo interlocutore che non si esprime in nome dell’Unione, e
– un obbligo di prudenza, che imporrebbe a quest’ultimo di esercitare un controllo costante dei termini che utilizza, nella redazione dei suoi messaggi di posta elettronica personali, prestando attenzione a tutte le possibili interpretazioni e circostanze.
70. Orbene, tali obblighi esulano dalla sfera dell’esercizio dell’attività professionale e dei rapporti con l’istituzione. Il Tribunale introduce qui un controllo del modo di esprimersi del funzionario, ingiustificato e irragionevole nel contesto di una corrispondenza privata scambiata da una casella di posta elettronica personale. Il nome apposto in calce ad una corrispondenza privata, sebbene possa riflettere un’origine sociale o etnica, non dimostra, di per sé, l’appartenenza a un’istituzione. Al contrario, esso consente di distinguere l’autore dall’istituzione da cui dipende e di prestare il proprio consenso nonché di assumere la propria responsabilità per quanto riguarda le parole e il contenuto della corrispondenza privata. Contestare al funzionario, che agisce in qualità di cittadino nella sua sfera privata, di non aver rivelato la sua appartenenza all’istituzione da cui dipende è altresì in contrasto con il dovere di riservatezza o di discrezione derivante dall’articolo 12 dello Statuto.
71. Di conseguenza, ritengo che la conclusione del Tribunale secondo cui la Commissione poteva legittimamente avviare un procedimento disciplinare nei confronti del ricorrente per il fatto che il suo comportamento generava una confusione di interessi ai sensi dell’articolo 12 dello Statuto sia viziata da errori di diritto.
72. Questo primo motivo è pertanto fondato.
2. Sul secondo motivo, vertente sull’erronea valutazione del diritto alla libertà di espressione
73. A sostegno del secondo motivo, diretto contro i punti da 78 a 92 della sentenza impugnata, il ricorrente sostiene che il Tribunale ha travisato la portata del diritto alla libertà di espressione garantito dall’articolo 11 della Carta, dall’articolo 17 bis dello Statuto nonché dall’articolo 10 della CEDU.
a) Sentenza impugnata
74. Per quanto riguarda il motivo di annullamento, relativo a un’asserita violazione del diritto alla libertà di espressione del ricorrente, il Tribunale ha basato la sua analisi sui principi e sul metodo da esso elaborati nella sentenza DD/FRA. Dopo aver ricordato, al punto 82 della sentenza impugnata, che i funzionari e gli agenti dell’Unione godono del diritto alla libertà di espressione, esso ha sottolineato, al punto 83 di tale sentenza, che, nel caso di specie, non si può contestare alla Commissione di aver voluto impedire, in modo assoluto, al ricorrente di esercitare tale diritto. Il Tribunale ha, «in ogni caso», spiegato, ai punti da 84 a 87 di detta sentenza, che la libertà di espressione può essere oggetto delle limitazioni enunciate all’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU, facendo riferimento, a tal riguardo, all’articolo 17 bis, paragrafo 1, dello Statuto, il quale riconosce che il funzionario ha diritto alla libertà di espressione, nel rigoroso rispetto dei principi di lealtà e di imparzialità. Secondo il Tribunale, gli obblighi derivanti dall’articolo 12 dello Statuto costituiscono una restrizione legittima dell’esercizio del diritto alla libertà di espressione, che mira a tutelare gli interessi dell’Unione e, in particolare, a preservare il rapporto di fiducia che deve esistere tra un’istituzione e i suoi funzionari.
75. Il Tribunale ha considerato, al punto 88 della sentenza impugnata, che tale limitazione non poteva essere ritenuta eccessiva e che, al contrario, il contenuto essenziale del diritto alla libertà di espressione era stato in questo caso rispettato, in quanto il ricorrente rimaneva in grado di esprimere liberamente le proprie opinioni all’ambasciatore della Polonia, esponendo le sue affermazioni in modo appropriato.
76. Ai punti da 89 a 91 della sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato che, indipendentemente dalla questione se l’ambasciatore della Polonia potesse essere ritenuto «un personaggio pubblico o piuttosto un alto funzionario», dalla giurisprudenza della Corte EDU risultava che le affermazioni formulate nei confronti di tali persone dovevano restare entro i limiti accettabili del diritto alla libertà di espressione. Proprio facendo riferimento ai limiti delineati dalla Corte EDU nelle sue sentenze del 14 marzo 2002, Diego Nafría c. Spagna (32), e del 14 ottobre 2008, Petrina c. Romania (33), e confrontando queste ultime con le constatazioni formulate riguardo al tono e ai termini dello scambio di messaggi di posta elettronica controverso, il Tribunale ha concluso, al punto 92 della sentenza impugnata, che la Commissione non aveva leso illegittimamente il diritto alla libertà di espressione del ricorrente e che il rigoroso requisito di legalità, previsto all’articolo 52 della Carta, era stato rispettato.
b) Argomenti delle parti
77. Il ricorrente contesta al Tribunale di aver violato i requisiti richiesti dall’articolo 11 della Carta e dall’articolo 10 della CEDU per qualsiasi limitazione del diritto alla libertà di espressione. Al riguardo esso sottolinea che, secondo tali requisiti, qualsiasi limitazione deve ricollegarsi a una disposizione normativa che renda una siffatta limitazione prevedibile, perseguire uno scopo legittimo ed essere necessaria nonché proporzionata allo scopo perseguito. Il ricorrente contesta altresì al Tribunale il fatto di non aver proceduto a un bilanciamento degli interessi in gioco né di aver verificato se la decisione controversa sia stata realmente motivata da un’esigenza sociale imperativa.
78. Esso ricorda, in via preliminare, che, sebbene i membri della funzione pubblica siano soggetti, in ragione del loro status, a un obbligo di riservatezza, questi ultimi possono tuttavia avvalersi della tutela di cui all’articolo 10 della CEDU, anche nell’ipotesi di sanzioni disciplinari (34).
79. Con la prima censura del secondo motivo, il ricorrente contesta la valutazione del Tribunale quanto alla legalità di tale limitazione in quanto esso avrebbe omesso di verificare se le restrizioni enunciate all’articolo 12 dello Statuto fossero prevedibili. Infatti, non sarebbe sufficiente che le restrizioni del diritto alla libertà di espressione siano «previste dalla legge», come risulta dal punto 85 della sentenza impugnata, occorrerebbe altresì che tale legge sia «pubblica, accessibile e prevedibile» (35). Orbene, il ricorrente sostiene che le restrizioni derivanti dall’articolo 12 dello Statuto non sono prevedibili tenuto conto della genericità dei termini di tale articolo, rilevata dal Tribunale al punto 58 di tale sentenza, e dell’ampio potere discrezionale di cui disporrebbe la Commissione.
80. Con la seconda censura del secondo motivo, il ricorrente mette in discussione la valutazione del Tribunale quanto alla legittimità dei motivi che giustificano una siffatta limitazione del diritto alla libertà di espressione. A suo avviso, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto ai punti 86 e 87 della sentenza impugnata dichiarando che tale limitazione sarebbe giustificata dal legittimo obiettivo di tutelare gli interessi dell’Unione e, in particolare, di preservare il rapporto di fiducia che deve esistere tra un’istituzione e i suoi funzionari. Il ricorrente ritiene che un siffatto motivo non rientri nell’elenco tassativo dei motivi che possono legittimamente giustificare una restrizione ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU. Inoltre, conformemente alla giurisprudenza della Corte EDU, tali motivi richiederebbero un’interpretazione restrittiva (36), di modo che la salvaguardia di un rapporto di fiducia tra un’istituzione e i suoi agenti non potrebbe fondare una misura restrittiva del diritto alla libertà di espressione in quanto tale libertà sarebbe necessaria in una società democratica.
81. Con la terza censura del secondo motivo, il ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto omettendo di verificare se l’ingerenza nell’esercizio del diritto alla libertà di espressione di cui trattasi fosse necessaria in una società democratica, dato che la giurisprudenza della Corte EDU richiede la sussistenza di un’«esigenza sociale imperativa» (37).
82. Con la quarta censura del secondo motivo, il ricorrente mette in discussione la valutazione del Tribunale di cui ai punti da 88 a 91 della sentenza impugnata riguardo alla proporzionalità della limitazione apportata nel caso di specie al diritto alla libertà di espressione e, in particolare, la sua conclusione secondo cui tale limitazione non era eccessiva. In particolare, il ricorrente sostiene che il Tribunale non ha correttamente definito la portata di tale diritto nell’ambito del discorso politico e di questioni di interesse generale, né i limiti ammissibili in tale contesto. Da un lato, egli contesta al Tribunale di aver considerato tale questione come indipendente da quella se l’ambasciatore della Polonia potesse essere considerato «un personaggio pubblico o piuttosto un alto funzionario». D’altro lato, il ricorrente contesta al Tribunale di aver fondato la sua analisi sul campo dei giudizi di valore qualificando le sue affermazioni come «attacchi personali gratuiti». Orbene, secondo la giurisprudenza della Corte EDU, l’obbligo di provare la veridicità di un siffatto giudizio sarebbe impossibile da adempiere e pregiudicherebbe la stessa libertà di opinione (38).
83. Con la quinta censura del secondo motivo, il ricorrente sostiene che il punto 91 della sentenza impugnata è viziato da un errore di diritto nonché da uno snaturamento degli elementi di prova quanto al contesto in cui ha avuto luogo l’ingerenza nell’esercizio del suo diritto alla libertà di espressione.
84. Da un lato, il Tribunale avrebbe omesso di esaminare il contesto in cui le sue affermazioni sono state formulate, e ciò contrariamente alla giurisprudenza della Corte EDU, che richiederebbe che l’ingerenza nell’esercizio del diritto alla libertà di espressione sia esaminata alla luce dell’intero fascicolo, ivi compreso il contenuto delle dichiarazioni di cui trattasi, il contesto nel quale esse sono state rese e le circostanze particolari delle persone interessate (39).
85. D’altro lato, il Tribunale avrebbe snaturato gli elementi di prova relativi al contesto politico della sua azione, forniti dal ricorrente, affermando che tali elementi non erano pertinenti, in quanto gli articoli di stampa e i tweet in questione non citavano né l’ambasciatore della Polonia né il ricorrente stesso, e che tali attacchi personali gratuiti non si fondavano su alcuna base fattuale. A suo avviso, tali elementi di prova miravano a confermare l’esistenza di una situazione politica disastrosa in Polonia nel momento in cui ha avuto luogo lo scambio di messaggi di posta elettronica controverso, alla luce delle violazioni dei diritti fondamentali e dei valori dell’Unione.
86. La Commissione non ha risposto a tali argomenti nella sua comparsa di risposta. Dal dibattimento svoltosi in udienza risulta che essa contesta qualsiasi violazione del diritto alla libertà di espressione del ricorrente.
c) Valutazione
87. In via preliminare, formulerò un’osservazione relativa alla ricevibilità del secondo motivo. Infatti, sebbene il punto 84 della sentenza impugnata inizi con l’espressione «in ogni caso», esso non costituisce tuttavia un motivo ad abundantiam che si svilupperebbe fino al punto 92 di tale sentenza (40).
88. Tale equivoco trae origine dal fatto che il Tribunale ha trasposto, ai punti 83 e 84 di detta sentenza, i punti 90 e 92 della sua sentenza DD/FRA. Orbene, queste due sentenze si basano su ragionamenti diversi.
89. Ai punti da 90 a 98 della sentenza DD/FRA, il Tribunale ha chiaramente dichiarato che la condotta dell’interessato non rientrava nel diritto alla libertà di espressione (punto 91) prima di esaminare, ad abundantiam, se la sanzione di tale comportamento costituisse «in ogni caso» una restrizione legittima all’esercizio di tale diritto (punto 92 e seguenti). Orbene, al punto 83 della sentenza impugnata, il Tribunale ammette che il comportamento del ricorrente rientra nell’esercizio del diritto alla libertà di espressione e solo nella seconda parte del suo ragionamento, ai punti da 84 a 92 di tale sentenza, esso esamina le condizioni di ammissibilità dell’ingerenza nell’esercizio di tale diritto e risponde all’argomento esposto dal ricorrente a sostegno del suo terzo motivo di annullamento.
90. Per quanto riguarda, ora, la fondatezza del secondo motivo, è pacifico che i funzionari godono del diritto alla libertà di espressione, come dimostra l’articolo 17 bis dello Statuto. Conformemente alla giurisprudenza della Corte, richiamata nella sentenza del 18 giugno 2026, FSMA (41), la libertà di espressione, riconosciuta all’articolo 11 della Carta, costituisce uno dei fondamenti essenziali di una società democratica e pluralista, facente parte dei valori sui quali, a norma dell’articolo 2 TUE, l’Unione è fondata (42). Facendo riferimento alla giurisprudenza della Corte EDU – di cui occorre tener conto ai fini dell’interpretazione della portata dell’articolo 11 della Carta (43) – la Corte ha altresì sottolineato che la libertà di espressione protegge, in linea di principio, non soltanto le informazioni o le idee accolte favorevolmente o considerate inoffensive o indifferenti, ma anche quelle offensive, scioccanti o inquietanti, e ciò al fine di garantire il pluralismo, la tolleranza e lo spirito di apertura senza i quali non vi è società democratica (44).
91. Parimenti, essa ha rilevato che la Corte EDU ha sottolineato che l’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU non lascia molto spazio a restrizioni alla libertà di espressione nell’ambito del dibattito politico o in questioni di interesse generale e che un livello elevato di tutela della libertà di espressione è normalmente accordato quando le dichiarazioni rese riguardano un tema di interesse generale (45). Secondo la Corte EDU, le questioni di interesse generale o di interesse pubblico riguardano tutte le questioni che possono legittimamente interessare il pubblico, attirare la sua attenzione o preoccupare in modo significativo, in quanto riguardano segnatamente il benessere dei cittadini o la vita della collettività (46).
92. Nel suo manuale sull’applicazione della Carta pubblicato nel 2026 (47), la Commissione ha inoltre sottolineato che la libertà di espressione è considerata uno dei diritti più importanti che una democrazia liberale deve garantire e che tale libertà ha un valore intrinseco per gli individui in quanto è indispensabile per il loro sviluppo e la loro realizzazione personale. Essa ha aggiunto che tale libertà è anche un prerequisito per un governo democratico, in quanto consente ai cittadini di partecipare al dibattito politico, di formarsi ed esprimere opinioni su questioni di interesse pubblico nonché di chiamare il loro governo a rispondere delle proprie azioni (48).
93. Ciò premesso, da una giurisprudenza costante risulta altresì che i diritti e le libertà sanciti dall’articolo 11 della Carta non sono prerogative assolute, ma vanno considerati alla luce della loro funzione sociale (49).
94. La Carta ammette quindi limitazioni all’esercizio di tali diritti e libertà conformemente al suo articolo 52, paragrafo 1, i cui termini e la cui portata sono ricordati ai punti 80 e 81 della sentenza impugnata: dette limitazioni devono essere previste dalla legge, rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà e, nel rispetto del principio di proporzionalità, essere necessarie e rispondere effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui (50). A tal riguardo, la Corte ha già dichiarato che le ingerenze nei diritti e nelle libertà garantiti dall’articolo 11 della Carta devono essere quindi limitate allo stretto necessario (51).
95. Nel caso di specie, l’avvio del procedimento disciplinare di cui trattasi costituiva una limitazione del diritto fondamentale del ricorrente alla libertà di espressione. Tale limitazione doveva essere interpretata in conformità all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.
96. Spettava pertanto al Tribunale verificare se la limitazione in parola si basasse su una disposizione normativa sufficientemente prevedibile, perseguisse uno scopo legittimo e rispettasse il principio di proporzionalità.
97. Il Tribunale si è limitato a riprodurre, nella quasi totalità del suo ragionamento, i termini e l’analisi giuridica della sentenza DD/FRA. Orbene, limitandosi a ricalcare la sua valutazione su quella che aveva adottato in merito alla legittimità di una sanzione disciplinare pronunciata nei confronti di un funzionario che aveva plagiato documenti istituzionali nell’esercizio delle sue funzioni professionali, il Tribunale non ha proceduto a un esame concreto ed effettivo del comportamento e dell’ingerenza in questione imposti dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta. Esso ha pertanto travisato non solo l’importanza del diritto alla libertà di espressione riconosciuto ad ogni funzionario, ma anche la necessità di garantire la tutela giurisdizionale effettiva dovuta al ricorrente, in particolare nell’ambito del ricorso per risarcimento danni da lui proposto contro la Commissione (52).
1) Sulla legalità dell’ingerenza nell’esercizio del diritto alla libertà di espressione del funzionario
98. Conformemente a una costante giurisprudenza, il requisito secondo cui la limitazione apportata all’esercizio di un diritto fondamentale deve essere prevista dalla legge (principio di legalità) implica che l’atto che consente l’ingerenza in tale diritto definisca esso stesso, in modo chiaro e preciso, la portata della limitazione dell’esercizio del diritto considerato. Tale requisito non esclude tuttavia che la limitazione di cui trattasi sia formulata in termini sufficientemente ampi, al fine di consentire un adattamento a fattispecie diverse nonché a cambiamenti di situazione. Infine, anche la sua portata concreta può essere definita in via interpretativa dalla Corte (53).
99. Orbene, nella sentenza impugnata, il Tribunale non ha esaminato se tale requisito fosse soddisfatto (54).
100. Sebbene abbia rilevato, al punto 58 della sentenza impugnata, la genericità della formulazione dell’articolo 12 dello Statuto, il Tribunale non ha esaminato in che misura tale articolo soddisfi le condizioni così poste dalla giurisprudenza della Corte e costituisca una disposizione normativa sufficientemente chiara, precisa e prevedibile affinché il funzionario sia in grado di determinare le limitazioni necessarie in un contesto come quello di cui trattasi. Esso non ha neppure proceduto a tale esame alla luce dei termini dell’articolo 17 bis dello Statuto, in forza del quale il funzionario è tenuto ad esercitare il diritto alla libertà di espressione nel rispetto dei principi di lealtà e di imparzialità.
101. In risposta a un quesito posto dalla Corte in udienza, la Commissione ha fatto riferimento al «codice di buona condotta amministrativa» al quale ogni funzionario dell’istituzione deve aderire al momento della sua entrata in servizio. Orbene, salvo errore da parte mia, non sono convinto che tale codice, i cui termini sono stati posti dalla decisione (UE) 2024/3083 della Commissione, del 4 dicembre 2024, che istituisce un codice di buona condotta amministrativa del personale della Commissione europea nei suoi rapporti con il pubblico (55), sia pertinente e fornisca chiarimenti al riguardo. Su tale punto, condivido la preoccupazione espressa dall’avvocato generale Pikamäe nelle sue conclusioni nella causa DD/FRA (56), secondo cui, per quanto la giurisprudenza elaborata dalla Corte sulla portata dell’articolo 12 dello Statuto possa essere utile per comprendere il significato di tale disposizione, «essa non può sostituirsi ad obblighi di lavoro definiti con precisione dall’istituzione in atti giuridici interni» (57).
2) Sulla legittimità dell’ingerenza nell’esercizio del diritto alla libertà di espressione del funzionario
102. Nelle sentenze della Grande Sezione pronunciate rispettivamente il 26 febbraio 2026, Commissione/Ungheria (Diritto di fornire servizi di media su una frequenza radio) (58), e l’8 settembre 2026, Inter IKEA Systems (59), la Corte ha ricordato che, conformemente alle spiegazioni relative all’articolo 11 della Carta (60), di cui occorre tener conto per l’interpretazione di tale articolo, le limitazioni che possono essere apportate al diritto alla libertà di espressione non possono eccedere quelle previste all’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU (61).
103. Sebbene il Tribunale abbia fatto correttamente riferimento a quest’ultimo articolo al punto 85 della sentenza impugnata, constato, in primo luogo, che esso ha omesso una parte essenziale del testo di tale articolo (62). Infatti, ha omesso di citare i motivi legittimi di ingerenza nell’esercizio del diritto alla libertà di espressione che sono ivi elencati tassativamente e in base ai quali si deve svolgere la valutazione. Come ha ricordato la Corte, tali motivi attengono alla sicurezza nazionale, all’integrità territoriale o alla pubblica sicurezza, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, alla protezione della reputazione o dei diritti altrui, nonché alla necessità di impedire la divulgazione di informazioni riservate o di garantire l’autorità e l’imparzialità del potere giudiziario (63).
104. Rilevo, in secondo luogo, che il Tribunale non ha esaminato in che misura l’ingerenza in questione perseguisse uno scopo legittimo, vale a dire quello della «protezione della reputazione o dei diritti altrui» previsto all’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU.
105. Infatti, il Tribunale ha concentrato il proprio ragionamento sui doveri e sulle responsabilità generali che incombono ai funzionari ai sensi degli articoli 12 e 17 bis dello Statuto, riguardo ai quali è pacifico, alla luce della giurisprudenza della Corte, che essi perseguono uno scopo legittimo, vale a dire quello di tutelare i diritti delle istituzioni incaricate di svolgere compiti di interesse generale sul cui corretto svolgimento i cittadini devono poter fare affidamento (64). Pertanto, riproducendo le considerazioni generali esposte ai punti 94 e 96 della sentenza DD/FRA, il Tribunale si è limitato, al punto 87 della sentenza impugnata, a rilevare che «la restrizione imposta alla libertà di espressione da obblighi come quelli la cui base giuridica è costituita dall’articolo 12 dello Statuto persegue lo scopo legittimo di tutelare gli interessi dell’Unione, e in particolare di preservare il rapporto di fiducia che deve esistere tra un’istituzione e i suoi funzionari» (65). Tuttavia, esso non ha esaminato in che misura la limitazione di cui trattasi nella presente causa, vale a dire la qualificazione dello scambio di messaggi di posta elettronica controverso come «illecito disciplinare», persegua un siffatto scopo.
3) Sul carattere necessario e proporzionato dell’ingerenza nell’esercizio del diritto alla libertà di espressione del funzionario
106. Conformemente all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta e all’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU, la valutazione della proporzionalità di un’ingerenza nell’esercizio di un diritto fondamentale richiede di verificare se essa sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo di interesse generale da essa perseguito e non ecceda quanto necessario al perseguimento di quest’ultimo (66). Dalla giurisprudenza della Corte EDU risulta che la «necessità» di un’ingerenza nell’esercizio del diritto alla libertà di espressione deve essere provata in modo convincente, dimostrando l’esistenza di un’esigenza sociale imperativa. In tale contesto, sebbene le pubbliche autorità godano di un certo margine di discrezionalità per valutare l’esistenza di una siffatta esigenza (67), la Corte EDU ritiene che esse siano tenute a giustificare la necessità di quest’ultima basandola su motivi pertinenti e sufficienti (68). Nell’esercizio del suo potere di controllo la Corte EDU considera l’ingerenza alla luce della causa nel suo complesso ed esamina se le autorità nazionali abbiano applicato norme conformi ai principi sanciti dall’articolo 10 della CEDU, basandosi su una valutazione accettabile dei fatti pertinenti (69).
107. Nel caso di specie, spettava al Tribunale procedere a tale controllo di proporzionalità e verificare se l’APN non avesse ecceduto il suo potere discrezionale avviando il procedimento disciplinare di cui trattasi e sanzionando il ricorrente. In particolare, spettava ad esso verificare se tale autorità avesse correttamente ponderato i diversi interessi in gioco e, in particolare, se avesse garantito un giusto equilibrio tra il diritto del ricorrente di criticare, nell’ambito di una corrispondenza privata, la politica del suo governo presso una pubblica autorità e il legittimo interesse della Commissione a vigilare affinché il suo funzionario operi nel rispetto dei doveri di riservatezza, di lealtà e di imparzialità connessi alla sua carica (70). A tal fine, spettava ad esso tener conto di tutte le circostanze pertinenti della causa, attribuendo un’importanza particolare al grado e alla carica ricoperta dal ricorrente (AD 8), all’oggetto, ai termini e al tono delle sue critiche, alle circostanze in cui queste ultime sono state formulate (71) nonché allo status e alla carica ricoperta dal destinatario delle stesse.
108. Orbene, è giocoforza constatare che, in nessuna fase del suo ragionamento, il Tribunale ha proceduto a tale ponderazione né l’ha controllata.
109. Infatti, al punto 88 della sentenza impugnata, esso si è limitato ad affermare e a concludere che «[t]ale limitazione [(la restrizione imposta alla libertà di espressione da obblighi come quelli la cui base giuridica è costituita dall’articolo 12 dello Statuto)] non può essere considerata eccessiva», riproducendo i termini e il ragionamento del punto 97 della sentenza DD/FRA.
110. Inoltre, il Tribunale non ha tenuto conto di elementi contestuali che erano tuttavia essenziali per tale valutazione, poiché ha espressamente respinto, al punto 89 della sentenza impugnata, la questione relativa allo status dell’ambasciatore della Polonia.
111. Orbene, la Corte EDU ha ripetutamente dichiarato che i limiti della critica ammissibile sono più ampi nei confronti di un politico o di un rappresentante pubblico, considerato in tale qualità, rispetto a un semplice individuo. Essa ritiene che, contrariamente al semplice individuo, i politici e i funzionari pubblici si espongano inevitabilmente e consapevolmente a un controllo attento delle loro azioni e dei loro gesti nonché alla critica, sia da parte dei giornalisti sia da parte della massa dei cittadini, e sono tenuti a dar prova di una particolare tolleranza al riguardo, anche per quanto concerne la forma di tale critica (72). Secondo la Corte EDU, la libertà di espressione comporta, infatti, la libertà di discutere e di criticare azioni compiute da funzionari nell’esercizio del loro mandato pubblico nonché quella di chiedere alle pubbliche autorità di renderne conto. Se è vero che ogni individuo che si impegni in un dibattito pubblico di interesse generale è certamente tenuto a non superare taluni limiti quanto al rispetto, in particolare, della reputazione e dei diritti altrui, gli è anche consentito di ricorrere a una certa dose di esagerazione, se non addirittura di provocazione, vale a dire di essere in qualche modo eccessivo nelle sue affermazioni (73).
112. Nel caso di specie, non vi è dubbio, a mio avviso, che l’ambasciatore della Polonia, nella sua qualità di rappresentante permanente della Repubblica di Polonia a Bruxelles, fosse specificamente informato delle principali fonti di preoccupazione sulle quali il ricorrente si è espresso nello scambio di messaggi di posta elettronica controverso. Si trattava di questioni di interesse generale riguardanti la situazione in Polonia nonché di argomenti che hanno potuto legittimamente attirare l’attenzione del pubblico e, in particolare, quella dei funzionari e degli agenti dell’Unione.
113. Infine, il ragionamento del Tribunale è viziato da diverse fonti di confusione.
114. In primo luogo, il Tribunale non poteva contestare al ricorrente di aver oltrepassato i limiti accettabili del diritto alla libertà di espressione facendo riferimento a quelli applicabili ai giornalisti (74). Poiché il ricorrente non aveva tale qualità e il suo comportamento non poteva essere associato in alcun modo a un’intervista o a un articolo di stampa, i principi elaborati dalla Corte EDU nella sentenza del 14 ottobre 2008, Petrina c. Romania (75), ai quali il Tribunale ha fatto espresso riferimento al punto 90 della sentenza impugnata, non erano pertinenti (76).
115. In secondo luogo, non ritengo che lo scambio di messaggi di posta elettronica controverso possa essere assimilato a quello in discussione dinanzi alla Corte EDU nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 14 marzo 2002, Diego Nafría c. Spagna (77), al quale il Tribunale ha fatto altresì riferimento al punto 90 della sentenza impugnata. Infatti, tale causa si inseriva nel particolare contesto di un conflitto di natura professionale e, come ha rilevato la Corte EDU, non rientrava nell’ambito di un dibattito pubblico concernente questioni di interesse generale, settore nel quale «le limitazioni alla libertà di espressione richiedevano un’interpretazione restrittiva» (78). La lettera indirizzata dall’interessato al vicedirettore generale della Banca di Spagna e affissa sulla bacheca del luogo di lavoro conteneva dichiarazioni e accuse considerate offensive e infamanti per le persone direttamente coinvolte, e pregiudizievoli per l’onorabilità e per l’immagine della Banca nonché dei suoi dipendenti (79).
116. Nel caso di specie, il Tribunale non ha dimostrato, in base a circostanze concrete e oggettive, in che misura lo scambio di messaggi di posta elettronica controverso fosse tale da arrecare un grave pregiudizio agli interessi della Commissione.
117. Così, nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 19 maggio 1999, Connolly/Commissione (80), era accertato che l’interessato era venuto meno in modo evidente ai suoi doveri di lealtà e di integrità pubblicando senza autorizzazione un’opera nella quale formulava affermazioni aggressive, denigratorie, o addirittura ingiuriose, nei confronti dei membri della Commissione, mettendo in discussione gli orientamenti fondamentali della politica economica e monetaria della Comunità che era incaricato di attuare, opera che, per di più, era stata oggetto di un’ampia pubblicità (81). Orbene, nella causa in esame, in cui la sola pubblicità delle comunicazioni scritte del ricorrente risulta dalla loro divulgazione da parte dell’ambasciatore della Polonia, nulla indica che egli abbia inteso esprimere un’opinione in contrasto con quella della politica dell’Unione (82).
118. In realtà, il Tribunale sembra aver concentrato il suo ragionamento sulla misura in cui lo scambio di messaggi di posta elettronica controverso abbia potuto causare un pregiudizio all’ambasciatore della Polonia, come dimostrano i termini del punto 91 della sentenza impugnata. Infatti, contestando al ricorrente di aver formulato affermazioni prive di «base fattuale», il Tribunale ha fatto riferimento alla giurisprudenza applicabile in caso di diffamazione nell’ambito di una pubblicazione o di un’opera, il che non è pertinente nel caso di specie (83).
119. Di conseguenza, e senza che sia necessario esaminare le altre censure sollevate dal ricorrente, ritengo che il Tribunale abbia commesso errori di diritto dichiarando che la Commissione non ha violato il diritto alla libertà di espressione del ricorrente avviando un procedimento disciplinare nei suoi confronti e infliggendogli una sanzione disciplinare a causa dello scambio di messaggi di posta elettronica controverso.
120. Quando il funzionario, agendo nella sua qualità di cittadino, ha preso tutte le precauzioni necessarie per esprimere, in nome proprio, al di fuori del suo orario e del suo luogo di lavoro, e a partire dal suo indirizzo di posta elettronica privato, critiche relative alle politiche condotte dal suo governo presso il suo rappresentante pubblico, tale funzionario può essere sanzionato dall’istituzione solo se è dimostrato che tali dichiarazioni hanno arrecato un pregiudizio manifestamente grave ai legittimi interessi di quest’ultima, violando i doveri di riservatezza, di lealtà e di imparzialità connessi alla sua funzione. Orbene, il Tribunale non ha dimostrato che ciò sia avvenuto nel caso di specie.
121. Si deve quindi accogliere il secondo motivo in quanto fondato.
3. Sul terzo motivo, vertente su un’erronea valutazione della legittimità del comportamento della Commissione nell’ambito del sorgere della sua responsabilità
122. Tale terzo motivo è diretto a mettere in discussione il ragionamento che il Tribunale ha svolto ai punti da 156 a 162 della sentenza impugnata, in esito al quale esso ha dichiarato che la responsabilità della Commissione non poteva sorgere in quanto il suo comportamento non era viziato da alcuna illegittimità.
123. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di accogliere tale terzo motivo in quanto fondato e di annullare il punto 2 del dispositivo della sentenza impugnata.
124. A mio avviso, la Corte non si trova di fronte a un caso in cui potrebbe statuire definitivamente sulla controversia. Infatti, essa non dispone di elementi sufficienti per stabilire se siano soddisfatte le altre due condizioni per il sorgere della responsabilità della Commissione riguardanti, da un lato, l’effettività del danno asserito e, dall’altro, l’esistenza di un nesso di causalità diretto tra il comportamento della Commissione e il danno asseritamente subito dal ricorrente. Occorre pertanto rinviare la causa dinanzi al Tribunale.
125. Per quanto riguarda, invece, l’esame vertente sulla prima condizione per il sorgere della responsabilità, vale a dire quella relativa alla legittimità del comportamento della Commissione, ritengo che la Corte disponga di due opzioni.
126. Nell’ambito della prima opzione, la Corte potrebbe ritenere che il Tribunale non abbia sufficientemente approfondito la trattazione della legittimità del procedimento disciplinare di cui trattasi alla luce dei requisiti posti sia dall’articolo 12 dello Statuto sia dal rispetto del diritto alla libertà di espressione sancito all’articolo 11, paragrafo 1, della Carta, e rinviargli la causa affinché esso conduca tale analisi conformemente, in particolare, ai termini dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.
127. Nell’ambito della seconda opzione, la Corte stessa potrebbe dichiarare che la Commissione, qualificando lo scambio di messaggi di posta elettronica controverso come «illecito disciplinare», tale da giustificare l’avvio del procedimento disciplinare in questione, ha adottato un comportamento contrario alle disposizioni citate al paragrafo precedente delle presenti conclusioni. Sebbene nutra ulteriori dubbi sulla legittimità di tale procedimento disciplinare alla luce del diritto fondamentale al rispetto delle comunicazioni sancito dall’articolo 7 della Carta, segnalo che il ricorrente ha dedotto tale motivo di annullamento nell’ambito non già del ricorso proposto avverso la decisione controversa, oggetto della presente impugnazione, bensì di quello proposto avverso la decisione di modifica, attualmente pendente dinanzi al Tribunale (84).
VI. Conclusione
128. Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:
1) Il punto 2 del dispositivo della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 23 luglio 2025, Stanecki/Commissione (T‑108/24, EU:T:2025:750), è annullato.
2) La causa è rinviata dinanzi al Tribunale dell’Unione europea.
3) Le spese sono riservate.
1 Lingua originale: il francese.
2 Le Canard enchaîné.
3 T‑108/24; in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2025:750.
4 Detta disposizione stabilisce che «[o]gni persona ha diritto alla libertà di espressione. Tale diritto include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera».
5 Conformemente a tale disposizione, «[e]ventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui».
6 T‑470/20; in prosieguo: la «sentenza DD/FRA», EU:T:2022:511.
7 V. altresì punti da 2 a 13 della sentenza impugnata.
8 T‑743/16 RENV II, EU:T:2021:824.
9 Nella sentenza del 10 aprile 2002, Lamberts/Mediatore (T‑209/00, EU:T:2002:94), il Tribunale, in un primo momento, aveva respinto l’eccezione di irricevibilità sollevata dal Mediatore europeo di un ricorso per risarcimento fondato sull’asserita gestione inadeguata di una denuncia. In un secondo momento il Tribunale aveva respinto il ricorso in quanto infondato. Nella sentenza del 23 marzo 2004, Mediatore/Lamberts (C‑234/02 P, EU:C:2004:174, punti da 31 a 33), la Corte, dopo aver ricordato taluni elementi del testo dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, ha dichiarato che, poiché il Mediatore europeo era rimasto parzialmente soccombente nelle sue conclusioni, la sua impugnazione avverso la sentenza del Tribunale nella parte in cui respingeva la sua eccezione di irricevibilità era pertanto ricevibile.
10 V. ordinanza del 15 luglio 2025, Dexia/CRU (Contributi ex ante per il 2021) (C‑254/24 P, EU:C:2025:585, punto 35 e giurisprudenza citata).
11 V. sentenza del 15 luglio 2025, BCE e Commissione/Corneli (C‑777/22 P e C‑789/22 P, EU:C:2025:580, punto 93 e giurisprudenza citata).
12 Tale principio richiede che il livello della sanzione sia determinato sulla base di una valutazione complessiva, in particolare dei criteri enunciati all’articolo 10 dell’allegato IX dello Statuto.
13 V. sentenza del 29 novembre 2018, Bank Tejarat/Consiglio (C‑248/17 P, EU:C:2018:967, punto 81), in cui la Corte ha sottolineato che, in caso di annullamento di una decisione di un’istituzione dell’Unione oggetto di ricorso, quest’ultima si considera non essere mai esistita.
14 Per quanto riguarda il danno materiale il Tribunale ha rilevato, al punto 156 della sentenza impugnata, che, «come risulta dall’analisi della domanda di annullamento, la Commissione ha potuto legittimamente avviare il procedimento disciplinare nei confronti del ricorrente e infliggergli una sanzione disciplinare per il comportamento tenuto nello scambio di messaggi di posta elettronica controverso. Pertanto, anche se la decisione [controversa] è viziata da un errore di diritto in quanto l’APN tripartita si è erroneamente basata sul comportamento del ricorrente durante il procedimento disciplinare come circostanza aggravante, tale errore non può mettere in discussione la validità dell’intero procedimento disciplinare» (il corsivo è mio). Per quanto riguarda il danno morale relativo alla violazione del diritto alla libertà di espressione, il Tribunale ha sottolineato, al punto 161 di tale sentenza, che esso «deve essere respinto in quanto infondato, dal momento che, come rilevato nell’ambito dell’analisi del terzo motivo, la Commissione non ha commesso alcun illecito al riguardo» (il corsivo è mio).
15 V., a tal proposito, la formulazione dei punti 152 e 153 della sentenza impugnata.
16 T‑754/20, EU:T:2022:316, punto 176. Tale sentenza riguarda la legittimità della sanzione disciplinare della nota di biasimo inflitta a un funzionario della Commissione che ha rifiutato di ottemperare alle istruzioni degli agenti di sicurezza in servizio all’ingresso del parcheggio della Commissione a Bruxelles e che, in mancanza di un’autorizzazione di accesso, ha lasciato il suo veicolo all’ingresso di tale parcheggio, bloccando così l’accesso a quest’ultimo.
17 V. sentenza del 19 maggio 1999, Connolly/Commissione (T‑34/96 e T‑163/96, EU:T:1999:102, punto 124 e giurisprudenza citata).
18 V. sentenza del 19 maggio 1999, Connolly/Commissione (T‑34/96 e T‑163/96, EU:T:1999:102, punto 127 e giurisprudenza citata).
19 V. sentenza del 19 maggio 1999, Connolly/Commissione (T‑34/96 e T‑163/96, EU:T:1999:102, punto 128 e giurisprudenza citata), nonché conclusioni dell’avvocato generale Pikamäe nella causa DD/FRA (C‑680/22 P, EU:C:2023:969, paragrafo 72). V., per quanto riguarda la portata generale dell’articolo 12 dello Statuto, sentenza del 12 dicembre 2024, DD/FRA (C‑680/22 P, EU:C:2024:1019, punto 65 e giurisprudenza citata).
20 V. sentenza del 19 maggio 1999, Connolly/Commissione (T‑34/96 e T‑163/96, EU:T:1999:102, punto 130 e giurisprudenza citata).
21 In prosieguo: la «Corte EDU».
22 Firmata a Roma il 4 novembre 1950; in prosieguo: la «CEDU».
23 V., a tal riguardo, sentenza del 21 aprile 2026, Commissione/Ungheria (Valori dell’Unione) (C‑769/22, EU:C:2026:326, punto 438 e giurisprudenza della Corte EDU citata). V., altresì, sentenza della Corte EDU, 6 giugno 2017, Y c. Svizzera (CE:ECHR:2017:0606JUD002299813, § 84).
24 V., ad esempio, il «EU Whoiswho», disponibile al seguente indirizzo Internet: https://op.europa.eu/it/web/who-is-who.
25 175/86 e 209/86, EU:C:1988:180.
26 T‑34/96 e T‑163/96, EU:T:1999:102.
27 T‑743/16 RENV II, EU:T:2021:824.
28 T‑743/16 RENV II, EU:T:2021:824.
29 T‑34/96 e T‑163/96, EU:T:1999:102.
30 175/86 e 209/86, EU:C:1988:180.
31 Nel caso di specie, ricordo che il Tribunale contesta al ricorrente di aver menzionato la città di Bruxelles nel suo messaggio di posta elettronica e di non aver precisato «che intendeva condividere, in quanto cittadino polacco e belga, un’opinione personale su(…)lla situazione della Polonia» (punto 69 della sentenza impugnata)».
32 CE:ECHR:2002:0314JUD004683399, §§ 40 e 41.
33 CE:ECHR:2008:1014JUD007806001, §§ 48 e 49.
34 Il ricorrente fa riferimento, in tal senso, alle sentenze della Corte EDU, 26 settembre 1995, Vogt c. Germania (CE:ECHR:1995:0926JUD001785191), e 16 luglio 2009, Wojtas‑Kaleta c. Polonia (CE:ECHR:2009:0716JUD002043602, § 42).
35 Il ricorrente fa riferimento, in tal senso, alla sentenza della Corte EDU, 26 aprile 1979, Sunday Times c. Regno Unito (CE:ECHR:1979:0426JUD000653874, § 49).
36 Il ricorrente fa riferimento, in tal senso, alla sentenza della Corte EDU, 26 aprile 1979, Sunday Times c. Regno Unito (CE:ECHR:1979:0426JUD000653874, § 65).
37 Il ricorrente fa riferimento, in tal senso, alla sentenza della Corte EDU, 23 aprile 2015, Morice c. Francia (CE:ECHR:2015:0423JUD002936910, § 124).
38 Il ricorrente fa riferimento, in tal senso, alla sentenza della Corte EDU, 26 febbraio 2002, Dichand e altri c. Austria (CE:ECHR:2002:0226JUD002927195, § 42).
39 Il ricorrente fa riferimento, in tal senso, alla sentenza della Corte EDU, 9 gennaio 2007, Kwieceń c. Polonia (CE:ECHR:2007:0109JUD005174499, § 49).
40 Secondo la giurisprudenza della Corte, richiamata nella sentenza del 26 settembre 2024, AZ e Germania/Commissione (C‑792/21 P e C‑793/21 P, EU:C:2024:793, punto 92), «l’espressione “in ogni caso” indica che [il] punto della motivazione della sentenza impugnata è svolto ad abundantiam», il che implica che gli argomenti diretti contro un siffatto punto della motivazione di una sentenza del Tribunale non possono comportare l’annullamento di tale sentenza e sono quindi inoperanti.
41 C‑376/24, EU:C:2026:497.
42 V. sentenza 18 giugno 2026, FSMA (C‑376/24, EU:C:2026:497, punto 60 e giurisprudenza citata).
43 Dalla giurisprudenza della Corte risulta che, conformemente all’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, che mira a garantire la necessaria coerenza tra i diritti contenuti nella Carta e i corrispondenti diritti garantiti dalla CEDU senza pregiudicare l’autonomia del diritto dell’Unione e, in particolare, senza impedire che tale diritto conceda una protezione più estesa [sentenza del 21 aprile 2026, Commissione/Ungheria (Valori dell’Unione) (C‑769/22, EU:C:2026:326, punto 437 e giurisprudenza citata)], quest’ultima deve, ai fini dell’interpretazione dell’articolo 11 della Carta, tener conto dei corrispondenti diritti garantiti dall’articolo 10 della CEDU, come interpretati dalla Corte EDU, quale soglia di protezione minima [sentenza dell’8 settembre 2026, Inter IKEA Systems (C‑298/23, EU:C:2026:721, punto 71 e giurisprudenza citata)].
44 V. sentenza del 12 gennaio 2023, Migracijos departamentas (Motivi di persecuzione basati su opinioni politiche) (C‑280/21, EU:C:2023:13, punto 30 e giurisprudenza della Corte EDU citata).
45 V. sentenza del 12 gennaio 2023, Migracijos departamentas (Motivi di persecuzione basati su opinioni politiche) (C‑280/21, EU:C:2023:13, punto 31 e giurisprudenza della Corte EDU citata).
46 V. sentenza della Corte EDU, 21 marzo 2024, Sieć Obywatelska Watchdog Polska c. Polonia (CE:ECHR:2024:0321JUD001010320, § 52).
47 V. manuale intitolato «From theory to practice – Applying the Charter of Fundamental Rights of the European Union».
48 V. commento all’articolo 11 della Carta, pag. 57 di tale manuale.
49 V. sentenze del 3 settembre 2026, Gândul Media Network (C‑598/24, EU:C:2026:682, punto 51 e giurisprudenza citata), nonché, in tal senso, del 16 luglio 2026, Imagens Médicas Integradas e a. (da C‑258/23 a C‑260/23, EU:C:2026:585, punto 81 e giurisprudenza citata).
50 V. sentenza del 16 luglio 2026, Imagens Médicas Integradas e a. (da C‑258/23 a C‑260/23, EU:C:2026:585, punto 82 e giurisprudenza citata).
51 V. sentenze del 3 settembre 2026, Gândul Media Network (C‑598/24, EU:C:2026:682, punto 51 e giurisprudenza citata), nonché dell’8 settembre 2026, Inter IKEA Systems (C‑298/23, EU:C:2026:721, punto 75 e giurisprudenza citata).
52 V., per quanto riguarda il ricorso per risarcimento danni di cui all’articolo 268 TFUE, sentenza del 18 dicembre 2025, Hamoudi/Frontex (C‑136/24 P, EU:C:2025:977, punto 72).
53 V., a tal riguardo, sentenza del 26 marzo 2026, Pumpyanskiy e a./Consiglio (C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P, EU:C:2026:245, punti 208 e 211 e giurisprudenza citata).
54 Constato che, riproducendo, al punto 86 della sentenza impugnata, i termini del punto 94 della sentenza DD/FRA, il Tribunale ne ha escluso l’ultima parte di frase in cui veniva precisato che, ai sensi della giurisprudenza della Corte EDU, «una norma non può validamente imporre restrizioni alla libertà di espressione se non è enunciata con sufficiente precisione per consentire al cittadino di regolare la propria condotta, come impone del resto anche il principio della certezza del diritto».
55 GU L, 2024/3083. Tale decisione ha sostituito il codice di buona condotta allegato al regolamento interno della Commissione [C(2000) 3614] (GU 2000, L 308, pag. 26).
56 C‑680/22 P, EU:C:2023:969.
57 Conclusioni dell’avvocato generale Pikamäe nella causa DD/FRA (C‑680/22 P, EU:C:2023:969, paragrafo 72).
58 C‑92/23, EU:C:2026:108.
59 C‑298/23, EU:C:2026:721.
60 V. spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali (GU 2007, C 303, pag. 17).
61 V. sentenze del 26 febbraio 2026, Commissione/Ungheria (Diritto di fornire servizi di media su una frequenza radio) (C‑92/23, EU:C:2026:108, punto 361), e dell’8 settembre 2026, Inter IKEA Systems (C‑298/23, EU:C:2026:721, punto 76).
62 Ricordo che, conformemente a detto articolo, «[l]’esercizio [della libertà di espressione] poiché comporta doveri e responsabilità, può essere sottoposto alle formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni che sono previste dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, alla sicurezza nazionale, all’integrità territoriale o alla pubblica sicurezza, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, alla protezione della reputazione o dei diritti altrui, per impedire la divulgazione di informazioni riservate o per garantire l’autorità e l’imparzialità del potere giudiziario».
63 V. sentenza del 26 febbraio 2026, Commissione/Ungheria (Diritto di fornire servizi di media su una frequenza radio) (C‑92/23, EU:C:2026:108, punto 361).
64 V. sentenza del 6 marzo 2001, Connolly/Commissione (C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punto 46).
65 Il corsivo è mio.
66 V., in tal senso, sentenza del 26 febbraio 2026, Commissione/Ungheria (Diritto di fornire servizi di media su una frequenza radio) (C‑92/23, EU:C:2026:108, punti 174, 367 e 370).
67 V. sentenza del 3 febbraio 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, punto 91).
68 V., in tal senso, sentenza del 6 marzo 2001, Connolly/Commissione (C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punto 41 e giurisprudenza della Corte EDU citata). V., altresì, sentenza della Corte EDU, 15 dicembre 2025, Danileţ c. Romania (CE:ECHR:2025:1215JUD001691521; in prosieguo: la «sentenza Danileţ c. Romania», § 142).
69 V. sentenza Danileţ c. Romania (§ 142).
70 V. sentenza del 6 marzo 2001, Connolly/Commissione (C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punto 48). Così, nella sentenza della Corte EDU, 26 settembre 1995, Vogt c. Germania (CE:ECHR:1995:0926JUD001785191, § 53), relativa al diritto del funzionario di esprimere opinioni politiche in contrasto con quelle difese dal governo in carica, la Corte EDU ha dichiarato che, sebbene risulti legittimo per uno Stato assoggettare i funzionari, a causa del loro status, a un obbligo di riservatezza, si tratta tuttavia di individui che, a tale titolo, beneficiano della tutela dell’articolo 10 della CEDU. Spetta quindi alla Corte EDU, tenendo conto delle circostanze di ciascuna causa, verificare se sia stato rispettato un giusto equilibrio tra il diritto fondamentale dell’individuo alla libertà di espressione e il legittimo interesse di uno Stato democratico a garantire che la sua funzione pubblica operi ai fini enunciati all’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU.V., altresì, la causa che ha dato luogo alla sentenza Danileţ c. Romania, in cui un magistrato è stato sanzionato per aver espresso un’opinione personale sulla sua pagina Facebook, che era accessibile al pubblico e contava diverse decine di migliaia di iscritti. Quando il cittadino è anche un funzionario, la Corte EDU richiede di garantire un ragionevole equilibrio tra, da un lato, il diritto fondamentale del funzionario alla libertà di espressione e, dall’altro, il legittimo interesse dell’istituzione a vigilare affinché quest’ultimo agisca nel rispetto dei doveri di riservatezza, di lealtà e di imparzialità nell’esercizio delle sue funzioni (§§ 117 e segg., in particolare § 153).
71 V. sentenza Danileţ c. Romania (§ 142).
72 V., a tal riguardo, sentenze della Corte EDU, 22 ottobre 2007, Lindon, Otchakovsky‑Laurens e July c. Francia (CE:ECHR:2007:1022JUD002127902, § 46), nonché 17 aprile 2014, Brosa c. Germania (CE:ECHR:2014:0417JUD000570909, § 41).
73 V. sentenza della Corte EDU, 11 maggio 2010, Fleury c. Francia (CE:ECHR:2010:0511JUD002978406, § 45).
74 V., per quanto riguarda la libertà di stampa, le considerazioni generali esposte nella sentenza del 4 ottobre 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, punti 55 e 56).
75 CE:ECHR:2008:1014JUD007806001.
76 Tale sentenza riguardava la legittimità della pubblicazione, da parte di un giornalista di un settimanale satirico rumeno, di articoli offensivi nei confronti di un politico (v., in particolare, §§ 48 e 49).
77 CE:ECHR:2002:0314JUD004683399.
78 V. sentenza del 14 marzo 2002, Diego Nafría c. Spagna (CE:ECHR:2002:0314JUD004683399, § 38).
79 V. sentenza del 14 marzo 2002, Diego Nafría c. Spagna (CE:ECHR:2002:0314JUD004683399, §§ 19 e 35).
80 T‑34/96 e T‑163/96, EU:T:1999:102.
81 V. sentenza del 19 maggio 1999, Connolly/Commissione (T‑34/96 e T‑163/96, EU:T:1999:102, punti 19 e 125).
82 Ricordo che la Corte ha dichiarato, al punto 43 della sentenza del 6 marzo 2001, Connolly/Commissione (C‑274/99 P, EU:C:2001:127), che il diritto alla libertà di espressione del funzionario, anche nei settori rientranti nell’ambito di attività delle istituzioni dell’Unione, «comprende quella di esprimere, verbalmente o per iscritto, opinioni discordanti o minoritarie rispetto a quelle difese dall’istituzione alla quale i detti dipendenti appartengono».
83 V. sentenze della Corte EDU, 22 ottobre 2007, Lindon, Otchakovsky‑Laurens e July c. Francia (CE:ECHR:2007:1022JUD002127902, § 55), nonché 8 ottobre 2019, Nadtoka c. Russia (n. 2) (CE:ECHR:2019:1008JUD00290970, § 45).
84 Non ritengo ammissibile che l’APN possa infliggere sanzioni disciplinari a un funzionario a causa dei termini e del tono di una comunicazione che quest’ultimo ha inviato a titolo personale a un terzo, di cui essa è venuta a conoscenza in violazione del diritto al rispetto delle comunicazioni, per fondare una decisione che gli arreca pregiudizio. Ricordo che il contenuto delle comunicazioni inviate dal ricorrente all’ambasciatore della Polonia è stato comunicato alla Commissione e successivamente consultato da quest’ultima senza autorizzazione e che la trascrizione di tale comunicazione è stata successivamente utilizzata nell’ambito del procedimento disciplinare condotto dinanzi all’APN nonché del procedimento giurisdizionale condotto dinanzi al Tribunale, mentre tali scambi riguardavano la vita privata e le comunicazioni del ricorrente ai sensi dell’articolo 7 della Carta.