1.

. Ved kendelse af 29. april 1976 har Tribunale civile e penale di Milano — en afdeling for civile sager — forelagt Domstolen en række spørgsmål, som er blevet rejst under en tvist mellem et selskab med begrænset ansvar i henhold til italiensk ret — Ufficio Henry van Ameyde — og det italienske centralbureau for automobilforsikring (Ufficio Centrale Italiano di assistenza assicurativa automobilist! in circulazione internazionale, UCI).

Sagsøgeren er et datterselskab af det nederlandske selskab med begrænset ansvar H. van Ameyde B.V., Haag, et selskab, der ikke er tilsluttet det nederlandske automobilforsikringsbureau, og som kontrollerer andre selskaber i fællesmarkedet og i Spanien. Det italienske datterselskab blev stiftet den 24. janurar 1963 og beskæftiger sig — på forsikringsselskabers vegne — med behandling og afvikling af skadestilfælde, som er dækket af forsikringer.

Således udøver selskabet en virksomhed, der sædvanligvis beskrives med det engelske udtryk »loss-adjuster«. Det drejer sig herved om selvstændige hjælpere for forsikringsselskaberne, der med status som sagkyndige fastslår dels omstændighederne ved uheld eller øvrige skadestilfælde, dels erstatningens størrelse og afvikler erstatningen på et forsikringsselskabs vegne. Sådanne bureauers virksomhed er hyppigt af international karakter; arbejdsgivere er forsikringsselskaber fra forskellige lande, som står over for problemer ved afvikling af skadestilfælde, der er indtrådt i udlandet, og som deres forsikringstagere er impliceret i.

Efter italiensk ret er denne virksomhed, trods sin nære tilknytning til forsikringsvirksomhed, tydeligt adskilt herfra. Den hjælp, som består i behandling og afvikling af skadestilfælde, og som ydes af selskab som sagsøgeren i hovedsagen (herefter benævnt sagsøgeren), er ikke undergivet det krav om tilladelse fra regeringen, som gælder for forsikringsselskaber.

Sagsøgte i hovedsagen (herefter benævnt sagsøgte) UCl blev den 23. april 1953 stiftet i henhold til italiensk ret som et selskab med begrænset ansvar, bestående af autoriserede selskaber, der driver virksomhed med ansvarsforsikring for motorkøretøjer, idet man, i tilslutning til anbefalingen fra arbejdsgruppen vedrørende landevejstransport under De forenede Nationers økonomiske Europakommission, også i Italien ville indføre en »grønt kort-«-ordning, som var indført i 1952 af forskellige landes forsikringsgivere; dette system skulle sikre, at ansvarsforsikringer for motorkøretøjer ved hjælp af et internationalt forsikringsbevis, det såkaldte grønne kort, fortsat også skulle være gyldige i lande — og efter sådanne landes retsregler — som befares af de pågældende motorkøretøjer som et led i den internationale landevejstrafik.

Da italiensk ret forbyder blandt andet selskaber med begrænset ansvar at drive forsikringsvirksomhed, kan UCI ikke selv beskrives som forsikringsselskab: Det indgår ikke forsikringsaftaler og forpligter sig heller ikke til mod præmiebetaling at yde dækning for risici ved trafikuheld.

2.

Den tvungne ansvarsforsikring for motorkøretøjer — der allerede fandtes i alle andre medlemsstater — blev i Italien indført ved lov nr. 990 af 24. december 1969, som skulle træde i kraft 6 måneder efter offentliggørelse af gennemførelsesbestemmelserne. Republikkens præsident udstedte disse ved dekret af 24. november 1970, offentliggjort den 14. december 1970; således har den lovpligtige automobilforsikring i Italien bestået siden den 12. juli 1971.

I medfør af artikel 6 i loven af 24. december 1969

»skal i udlandet godkendte motorkøretøjer …, som midlertidigt befinder sig på republikkens land- … territorium, for den tid, de befinder sig i Italien, være dækket af en forsikring i denne lovs forstand …

Pligten til at tegne forsikring anses for opfyldt, når føreren er i besiddelse af et internationalt forsikringsbevis udstedt i et i udlandet hertil indrettet organ, der attesterer, at der er tegnet en forsikring mod ansvar for de af køretøjet … forvoldte skader og på betingelse af, at beviset er anerkendt af et tilsvarende organ i Italien, i forhold til hvilket den sikrede anses for hjemmehørende, og som inden for denne lovs grænser … forpligter sig til at afvikle skader forårsaget på republikkens territorium, og til at udbetale erstatningsbeløbene til de berettigede, og som er anerkendt hertil af ministeriet for industri, handel og håndværk …«

Det »tilsvarende organ i Italien« er UCI, som efter ministerens tilladelse af 27. juni 1957 var blevet medlem af »Council of Bureaux« i London — den organisation, hvori alle nationale bureauer er sammensluttet — hvilket skete på grundlag af anerkendelsen ved ministeriel bekendtgørelse af 26. maj 1971. I UCI er samtlige de italienske virksomheder sammensluttet obligatorisk, der er berettiget til at drive virksomhed med automobilforsikring, således som dette forstås efter artikel 10 i loven af 24. december 1969; de italienske repræsentanter for udenlandske forsikringsselskaber er også medlemmer.

3.

Ved grænserne fandt der imidlertid som hidtil kontrol sted af det grønne kort med alle de forsinkelser, som en sådan kontrol medfører.

For at fjerne denne formalitet udstedte Rådet direktiv nr. 72/166 af 24. april 1972. Herved blev der på to planer indført et på overenskomst hvilende system:

Afskaffelse af kontrollen med det grønne kort ved de italienske grænser blev muliggjort ved, at UCI ved ministeriel bekendtgørelse af 12. oktober 1972 blev bemyndiget til at afvikle skader, som blev forvoldt af køretøjer fra de øvrige fem medlemsstater (efter udstedelse af bekendtgørelse af 11. december 1973 også af køretøjer fra de nye medlemsstater), samt ved, at UCI den 16. oktober 1972 i Bruxelles og den 12. december 1973 i Paris med henholdsvis bureauerne i de fem øvrige oprindelige medlemsstater i EØF og bureauerne i de tre nye medlemsstater traf den overenskomst, der var forudset i artikel 2, stk. 2 i Rådets direktiv af 24. april 1972.

I henhold til den nævnte overenskomst afvikler det nationale bureau, i overensstemmelse med det pågældende lands regler om lovpligtig forsikring, erstatningskrav i forbindelse med uheld, som har fundet sted på landets område, hvorved dette bureaus udgifter refunderes af bureauet i skadevolderens hjemstat. Overenskomstens artikel 4 indeholder regler om forholdet mellem det udstedende bureau og det forvaltende bureau samt om forholdet mellem dette bureaus medlemmer og de forretningsforbindelser, som har fået overladt at behandle og afvikle erstatningskrav. Artikel 4, litra a) bestemmer:

»Råder et medlem af det udstedende bureau over et organ i det forvaltende bureaus land, som kan drive automobilforsikringsvirksomhed, skal det forvaltende bureau overlade behandling og afvikling af et krav til dette medlem, for så vidt der fremsættes ønske herom.«

Det italienske bureau har kun anerkendt følgende bestemmelse i den fakultative klausul, som indeholdes i artikel 4, litra b):

Derimod har det ikke anerkendt de fakultative regler, hvorefter forretningsforbindelsen kan være:

Afskaffelsen af kontrollen med det grønne kort, der mellem de oprindelige medlemsstater var forudset til den 1. juli 1973ved Kommissionens henstilling nr. 173/85 af 15. maj 1973 (EFT L 194 af 16. 7. 1973), er endelig fra den 15. maj 1974 trådt i kraft for de nye medlemsstater ved Kommissionen beslutning nr. 74/166 af 6. februar 1974 (EFT L 87 af 30. 3. 1974, s. 13).

4.

Dette forårsagede en mærkbar ændring af de nationale bureauers rolle og det spillerum, som disse ville overlade»afviklingsbureauerne« (»Regulierungsbüros«), navnlig i Italien. Før indførelsen af den lovpligtige forsikring i Italien måtte de tredjemænd, som havde lidt en skade forvoldt af et udenlandsk motorkøretøj, rette deres krav direkte mod udenlandske forsikringsgivere. Herved kom det italienske bureau kun til at virke som »hjælpebureau« (servicing bureau), men ikke som »forvaltende bureau« (handling bureau): På rette anmodning til det italienske bureau eller et af dettes repræsentanter fra en forsikret, der var i besiddelse af det grønne kort, behandlede det italienske bureau ethvert krav, som blev gjort gældende mod den pågældende forsikringstager. Med henblik herpå satte det sig omgående i forbindelse med det medlem af det udstedende bureau, som havde udleveret det grønne kort, hvilket enten skete direkte eller via det udstedende bureau for at koordinere behandlingen eller undersøgelsen af kravet på vegne af medlemmet af det udstedende bureau, da afviklingen af kravet krævede dette medlems samtykke.

I løbet af den pågældende periode anerkendte UCI herved de opgaver, der var overgivet af udenlandske bureauers medlemmer til Ufficio van Ameyde som deres repræsentant og tillod, at dette bureau medvirkede ved behandling og afvikling af sådanne skadestilfælde, hvori udenlandske motorkøretøjer, som var forsikret hos de pågældende medlemmer af de udenlandske bureauer, var impliceret; UCI forbeholdt sig dog udtrykkeligt at overveje sin stilling i tilfælde af, at der blev indført lovpligtig forsikring i Italien.

Efter indførelsen af den lovpligtige automobilforsikring i Italien kan og skal de, der har lidt en skade forvoldt af et udenlandsk motorkøretøj, rejse krav direkte over for UCI, når skaderne er forvoldt på italiensk territorium og uden hensyn til forsikringsgiverens og den forsikredes statsborgerskab og bopæl, da den italienske lovgiver ønskede at garantere den offentlige sikkerhed på sit territorium ved, at UCI fik overdraget det lovbestemte monopol på behandling og afvikling af internationale skadestilfælde.

Den nævnte institutions virksomhed indskrænker sig ikke mere til at behandle sagen sammen med den oprindelige forsikringsgiver, det er nu blevet forvaltende bureau og således bemyndiget til at behandle skadestilfælde og at afvikle dem, som om institutionen selv havde udstedt police. UCI hæfter stadig også umiddelbart over for skadelidte, hvis organet overdrager afviklingen af skadestilfældet til forsikringsselskaber, der i Italien arbejder som forretningsforbindelser for de udenlandske forsikringsselskaber, hos hvilke forsikringerne er tegnet, og som har udstedt det grønne kort. UCI har endvidere kompetence til at yde direkte dækning for skaden, dersom den er blevet forvoldt af et køretøj, som ikke er forsikret efter betydningen i loven af 24. december 1969, men UCI kan eventuelt gøre regres mod ejeren og brugeren af køretøjet.

Fra dette tidspunkt bestemte det italienske bureau selv, hvem der skulle være italiensk forretningsforbindelse for de udenlandske ansvarsforsikringsgivere for udlændinge, der blev impliceret i et færdselsuheld i Italien: I overensstemmelse hermed tilsendte organet skrivelser såvel til de øvrige udenlandske bureauer som til disses medlemmer og erklærede, at det kun ville anerkende udpegningen af det stedligt kompetente medlem af det italienske bureau som korresponderende forsikringsselskab og udelukkende overgive de opståede tilfælde til dette italienske selskab; endvidere meddelte organet, at den udenlandske forsikringsgiver for fremtiden direkte skulle henvende sig til den således udpegede italienske forsikringsgiver, så at han for fremtiden ikke måtte henvende sig til bureauet.

Lloyd's »Service Motor Policies«, der havde overladt det italienske bureau van Ameyde en række skadestilfælde, underrettede dette om situationen og tilføjede, at man ikke havde andet valg end at acceptere denne tingenes tilstand og derfor anmodede bureauet om at udsætte behandlingen af de tildelte opgaver og overgive dem til det italienske bureau.

Herudover klagede det italienske bureau over et fransk selskab, som vedblev at overlade van Ameyde-bureauet skadestilfælde, »skønt dette siden juni 1971 ikke længere har haft beføjelse til at foretage sagsbehandling« (det franske bureaus skrivelse af 9. september 1975).

De øvrige nationale bureauer opfordrede i ultimativ form deres medlemmer til at tilslutte sig denne praksis »i overensstemmelse med mellem-bureau-overenskomsten« (det belgiske bureaus skrivelse af 5. september 1975).

Under indtryk af disse omstændigheder afgav det italienske bureau Ameyde under overholdelse af de nøjagtige anvisninger, som bureauets mandanter — de udenlandske selskaber — havde givet, behandlingen af de bureauet tildelte sager og overgav dem til det italienske bureau. Da van Ameyde imidlertid følte sig som offer for en regelret boykot — dog ikke på grund af sin nationalitet, da det jo var et italiensk selskab, men som følge af sin egenskab af »privat« bureau — anlagde det sag ved Tribunale di Milano med påstand om, at det erklæredes for retstridigt, at UCI havde forbeholdt behandling og afvikling af skadestilfælde for forsikringsselskaber, der er medlemmer af UCI.

Ved kendelse af 29. april 1976 udsatte Tribunale di Milano sagen og forelagde Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

1.

Det første spørgsmål tilsigter at klargøre, om de relevante fællesskabsretsakter, nemlig Rådets direktiv nr. 72/166/EØF af 24. april 1972 (EFT 1972 II, s. 345; org.ref. ABl. L 103 af 2. 5. 1972, s. 1), Kommissionens henstilling nr. 73/185/EØF af 15. maj 1973 (EFT L 194 af 16. 7. 1973, s. 13) og Kommissionens beslutning nr. 74/166/EØF af 6. februar 1974 (EFT L 87 af 30. 3. 1974, s. 13) skal fortolkes således, at de indeholder bemyndigelse til at vedtage nationale lovbestemmelser, aftaler, beslutninger og samordnet praksis, der bevirker, at »loss-adjusternes« virksomhed begrænses, eller at disse udelukkes fra at afvikle skadestilfælde, der er forvoldt af udenlandske motorkøretøjer. Lad det være sagt straks: det var min opfattelse — som er i overenstemmelse med samtlige indlæg i denne sag — at dette spørgsmål bør besvares benægtende.

Rådets direktiv nr. 72/166/EØF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om lovpligtig ansvarsforsikring for motorkøretøjer og kontrollen med forsikringspligtens overholdelse indeholder — bortset fra spørgsmålet om det geografiske gyldighedsområde for den garantí, som beror på aftalerne om lovpligtig ansvarsforsikring for motorkøretøjer — ingen foranstaltninger til koordinering eller tilnærmelse af de nationale retsforskrifter. Derimod forudsætter den indgåelse af en overenskomst mellem de nationale bureauer, der skal gøre det muligt at ophæve kontrollen af det grønne kort ved grænserne inden for Fællesskabet. Direktivets artikel 2, stk. 2 bestemmer herom nærmere:

»For køretøjer, der er hjemmehørende på en af medlemsstaternes område, træder dette direktivs bestemmelser med undtagelse af artiklerne 3 og 4 i kraft:

Kommissionens henstilling nr. 73/185/EØF og dens beslutning nr. 74/166/EØF bekræfter blot, at der den 16. oktober 1972 og 12. december 1973 blev truffet den overenskomst, som nævnes i Rådets direktiv, henholdsvis mellem de nationale bureauer i de oprindelige medlemsstater og mellem samdige medlemsstaters nationale bureauer, og den drager heraf den konsekvens, der er i overensstemmelse med direktivet, at kontrollen med det grønne kort ved grænserne inden for Fællesskabet nu skal ophæves. Hverken ordlyd, mening eller formål med de nævnte fællesskabsretsakter giver altså noget holdepunkt for, at de skulle indeholde bemyndigelse til på en eller anden måde at begrænse virksomheden som »loss-adjuster«.

Bestemmelserne i Rådets direktiv kunne dog — det har den italienske regering med rette påpeget — først få retsvirkning, efter at overenskomsten mellem medlemsstaternes nationale bureauer var indgået; deres virkning er indskrænket til den nævnte overenskomsts gyldighedsperiode. Også mellem-bureau-overenskomsten må altså undersøges inden for rammerne af det første spørgsmål, for at rækkevidden af de fællesskabsredige forskrifter, som overenskomsten tilsigter at udfylde, og hvis fortolkning må følge overenskomstens fortolkning, kan fastlægges.

Det er sagsøgers opfattelse, at mellem-bureau-overenskomstens artikler 4, litra b), 6 og 7 indeholder ulovlige konkurrencebegrænsninger. Efter min mening kan dette ikke tiltrædes. Den omstændighed, at artikel 4, litra b) tillader, at den udenlandske forsikringsgiver blot kan vælge en anden repræsentant end et medlem af det nationale bureau på grundlag af en fakultativ klausul som hvert enkelt nationalt bureau står frit overfor ved indgåelse af overenskomsten, tager hensyn til, at retsreglerne om og systemet i den lovpligtige automobilforsikring i de enkelte medlemsstater er helt forskellige. Hvert enkelt nationalt bureau må derfor kunne acceptere overenskomsten i den form, der er forenelig med national ret. Efter italiensk ret kan man kun drive forsikringsvirksomhed, såfremt staten har givet tilladelse hertil, såfremt bestemte krav i henseende til kapital opfyldes, og såfremt der ydes visse garantier, dannes reserver, og der gives adgang til statslig kontrol. Desuden indeholder den italienske lovgivning den begrænsning, at det kun er en i Italien hjemmehørende eller en sådan udenlandsk forsikringsgiver, der har et datterselskab i Italien, som kan træffe afgørelse om erstatning til skadelidte. På baggrund af denne ordning kunne det italienske bureau kun acceptere punkt (i) i den fakultative klausul. At UCI i øvrigt frit skal kunne vælge en korresponderende forsikringsgiver og kan tilbagekalde hvervet til enhver tid, er en logisk følge af, at UCI hæfter over for skadelidte. Det samme gælder for reglerne i mellem-bureau-overenskomstens artikler 6 og 7.

Sagsøgeren mener, at mellem-bureauoverenskomsten uberettiget begrænser den udenlandske forsikringsgiver, der ikke har noget datterselskab i Italien, i hans valg af hjælpere ved, at han ikke kan overdrage afviklingen af skadetilfælde til en »loss-adjuster«, som har hans tillid. I virkeligheden udelukker mellem-bureau-overenskomsten imidlertid ikke, at en »loss-adjuster« får overdraget den for ham karakteristiske opgave at behandle skadestilfældet, ej heller udelukker den, at afviklingen forberedes ved indsamling af alle oplysninger, der er af betydning for fastsættelsen af erstatningens størrelse. Den udenlandske forsikringsgiver, der ikke har noget datterselskab i Italien, hindres nemlig ikke af mellem-bureau-overenskomsten i at anmode det italienske forsikringsselskab, som han har valgt som sin forretningsforbindelse, eller som UCI har udpeget for ham som forretningsforbindelse, om at tilkalde en bestemt »loss-adjuster« ved afvikling af skadestilfældet. En »loss-adjuster« kan alligevel ikke overtage hele afviklingen, da han ikke selvstændigt kan betale erstatningen og efter italiensk ret ej heller slet ikke er berettiget hertil.

Sammenfattende kan det altså konstateres, at også mellem-bureau-overenskomsten, der i en vis henseende er en del af fællesskabsordningen, ikke hjemler nogen form for konkurrencestridige handlinger.

2.

Det andet spørgsmål er, om konkurrencereglerne i EØF-traktatens artikel 85, 86 og 90 forbyder enhver national lovbestemmelse, enhver aftale mellem bureauer og enhver beslutning eller samordnet praksis, der også udelukker »loss-adjusterne« fra at afvikle skadestilfælde, som er forårsaget af udenlandske køretøjer, når de udtrykkeligt er blevet udpeget af skadevolderens forsikringsgivere, som driver virksomhed i dennes hjemland.

3.

Det tredje spørgsmål er, om EØF-traktatens artikler 7, 52, og 59 forbyder enhver national lovbestemmelse eller adfærd, der direkte eller indirekte bevirker, at en i den pågældende medlemsstat hjemmehørende »loss-adjuster« hindres i at udøve sin virksomhed, også når den pågældende lovbestemmelse vedrører et nationalt forsikringsbureau, eller når adfærden kan tilskrives dette. Ved besvarelsen af dette spørgsmål kan jeg fatte mig yderst kort.

EØF-traktatens artikel 7 indeholder et almindeligt forbud mod enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling. For områderne fri etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser gælder de specielle regler i EØF-traktatens artikler 52 og 59, som sikrer anvendelse af grundsætningen i artikel 7 på hver deres område. Er en ordning således forenelig med artiklerne 52 og 59, er den også forenelig med grundsætningen i artikel 7.

Sagsøgeren er et selskab stiftet i henhold til italiensk ret. For så vidt italiensk ret og UCI's adfærd på dette grundlag udelukker »loss-adjusterne« fra at være umiddelbare medhjælpere for udenlandske forsikringsgivere, der ikke har noget datterselskab i Italien, ved afvikling af forsikringssager, som udenlandske motorkøretøjer er impliceret i, gælder dette alle »loss-adjustere« uanset nationalitet. Det ses derfor ikke, hvorledes dette kan stride mod EØF-traktatens artikel 52 eller artikel 59. Der kan imidlertid heller ikke fastslås en indirekte påvirkning af den frie etableringsret og den frie udveksling af tjensteydelser, således som det påstås af sagsøgeren. Thi der findes ingen bestemmelse i italiensk ret, hvorefter »loss-adjusterne«, uanset nationalitet, skal udelukkes fra at medvirke ved afvikling af forsikringssager, hvori kun italienske motorkøretøjer er impliceret. Der er heller ingen holdepunkter for, at UCI eller de italienske forsikringsgivere har lagt en sådan praksis for dagen. Jeg har allerede indgående gjort rede for, at der ikke opstår urimelig forskelsbehandling af de udenlandske forsikringsgivere ved, at de, der ikke har noget datterselskab i Italien, kun via en italiensk forsikringsgiver kan overlade til en »loss-adjuster«, de har tillid til, at afvikle skadestilfælde, hvori udenlandske motorkøretøjer er impliceret. Af denne grund kan heller ikke EØF-traktatens artikel 62 gribe ind, da det kun drejede sig om en uvæsentlig ændring af retsstillingen for de nævnte udenlandske forsikringsgivere, som desuden var betinget af indførelsen af den lovpligtige automobilforsikring i Italien.

Sammenfattende må det altså fastslås, at hverken den frie etableringsret eller den frie udveksling af tjenesteydelser er blevet påvirket ved systemet med det grønne kort og håndhævelsen heraf i Italien.

4.

Det fjerde spørgsmål ønskes kun besvaret, dersom det første spørgsmål besvares bekræftende. Da det er min opfattelse, at dette som anført bør besvares benægtende, er et svar på det fjerde spørgsmål overflødigt.

1.

Hverken Rådets direktiv nr. 72/166/EØF, Kommissionens henstilling nr. 73/185/EØF eller Kommissionens beslutning nr. 74/166/EØF skal fortolkes således, at disse retsakter tillader nationale lovbestemmelser, aftaler, beslutninger, samordnet praksis eller adfærd, som har til formål eller virkning, at de selskaber, hvis eneste virksomhed består i at afvikle skadestilfælde, der er forvoldt af udenlandske motorkøretøjer, på de forsikringsgiveres vegne, som har den endelige afgørelse, begrænses i eller udelukkes fra den nævnte virksomhed.

2.

3.

En ordning eller adfærd, der forbeholder en medlemsstats nationale bureau eller forsikringsselskaber, som er stiftet på den pågældende medlemsstats område eller har et datterselskab dér, at afvikle forsikringssager, som er forvoldt på medlemsstatens område af i en anden medlemsstat hjemmehørende motorkøretøjer, er ikke ensbetydende med forskelsbehandling i den i EØF-traktatens artikler 52 og 59 forudsatte betydning, da virksomheder, som ikke er forsikringsgivere, uanset deres nationalitet herved udelukkes fra at afvikle sådanne skadestilfælde.