Det andet spørgsmål, der blev forelagt i Mulder-sagen, og som ligeledes blev rejst i von Deetzen-sagen, drejede sig om, hvorvidt — under hensyn til denne fortolkning — forordning nr. 857/84 var gyldig. Jeg gengiver herefter in extenso den begrundelse, Domstolen har givet med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål (præmis 23-28 i Mulder-dommen og præmis 12-17 i von Deetzen-dommen):

Hertil bemærkes, hvilket også den nederlandske regering og Kommissionen med rette har anført, at en erhvervsdrivende, der frivilligt har indstillet sin produktion i en vis periode, ikke kan have en berettiget forventning om at kunne genoptage produktionen på samme betingelser som før, eller om ikke at blive omfattet af eventuelle regler, som i mellemtiden måtte være indført, vedrørende markeds- eller strukturpolitikken.

Ikke desto mindre står det fast, at en sådan erhvervsdrivende, når han som i dette tilfælde er blevet tilskyndet ved en fællesskabsretsakt til at indstille markedsføringen i en begrænset periode af hensyn til almenvellet og mod betaling af en præmie, kan have en berettiget forventning om ikke ved udløbet af sin forpligtelse at blive pålagt restriktioner, som specielt berører ham, netop fordi han har udnyttet de muligheder, som fællesskabsbestemmelserne har givet ham.

Alligevel medfører bestemmelserne om tillægsafgift på mælk restriktioner for de producenter, som på grund af opfyldelsen af den i henhold til forordning nr. 1078/77 påtagne forpligtelse ikke har leveret mælk i løbet af referenceåret. Som det fremgår af gennemgangen af besvarelsen af det første spørgsmål, kan disse producenter faktisk blive udelukket fra at få tildelt en referencemængde i henhold til den nye ordning netop på grund af nævnte forpligtelse, enten fordi de ikke opfylder de særlige betingelser i forordning nr. 857/84, eller fordi medlemsstaterne ikke råder over disponible referencemængder.

I modsætning til, hvad Kommissionen har anført, kunne en sådan fuldstændig og permanent udelukkelse i hele gyldighedsperioden for bestemmelserne om tillægsafgiften — som bevirker, at de pågældende producenter forhindres i at genoptage markedsføringen af mælk ved udløbet af femårsperioden — ikke forudses af disse producenter på det tidspunkt, da de midlertidigt påtog sig forpligtelsen til ikke at levere mælk. Det fremgår hverken af bestemmelserne eller af betragtningerne til forordning nr. 1078/77, at forpligtelsen til ikke-markedsføring i medfør af forordningen kunne indebære, at det ved dens udløb ville være umuligt at genoptage den pågældende virksomhed. En sådan virkning er følgelig i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som disse producenter kunne have til, at de bestemmelser, som de underkastede sig, havde begrænsede virkninger.

Det følger heraf, at lovgivningen om tillægsafgiften på mælk er blevet vedtaget i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Da lovgivningen derfor må erklæres ugyldig af denne grund, findes der ikke grund til at behandle de øvrige argumenter vedrørende dens ugyldighed, som er blevet fremført under retsforhandlingen.

Det andet spørgsmål skal følgelig besvares med, at Rådets forordning nr. 857/84 af 31. marts 1984, som suppleret ved Kommissionens forordning nr. 1371/84 af 16. maj 1984, er ugyldig i det omfang, den ikke bestemmer, at der tildeles en referencemængde til de producenter, som i henhold til en forpligtelse påtaget i henhold til Rådets forordning nr. 1078/77 af 17. maj 1977 ikke har leveret mælk i det referenceår, som den pågældende medlemsstat har lagt til grund.

at de agter og faktisk kan genoptage mælkeproduktionen, samt at de har været ude af stand til at få tildelt en referencemængde i medfør af artikel 2 i forordning (EØF) nr. 857/84.

Den midlertidige specifikke referencemængde udgør 60% af den mælkemængde, som den pågældende producent leverede i de seneste tolv kalendermåneder inden måneden for indgivelsen af ansøgningen om ikke-markedsføringspræmien. Denne referencemængde tildeles producenten endeligt, såfremt han senest to år fra den 29. marts 1989 kan godtgøre, at han har genoptaget leverancerne

Da ingen af sagsøgerne har solgt deres tidligere mælkeproduktion direkte, skal jeg for korthedens skyld undlade at omtale de bestemmelser ι tillægsafgiftsordningen, som angår direkte salg.

Den specifikke referencemængde fastlægges af medlemsstaten efter objektive kriterier ved at nedsætte den mængde, for hvilken retten til præmie i henhold til forordning (EØF) nr. 1078/77 er bevaret eller erhvervet, med en procentdel, som er repræsentativ for de samlede nedsættelser, der anvendes på de referencemængder, der er fastsat i overensstemmelse med artikel 2, idet nedsættelsen under alle omstændigheder skal omfatte en basisnedsættelse på 4,5%, eller med artikel 6.

I forordningens anden betragtning har Rådet anført, at en større forhøjelse af fællesskabs-reserven for at kunne tildele nye specifikke referencemængder ville være til skade for ligevægten på markedet for mælk og mejeriprodukter. Rådet tilføjer:

For at kunne tildele nye specifiklie referencemængder til de producenter, der har forpligtet sig til ikke-markedsføring eller omstilling, bør der derfor, som foreslået af Domstolen, være mulighed for at nedsætte referencemængderne for de øvrige producenter; der bør derfor foretages en forhøjelse af de nationale reserver, og artikel 3 og 5 i forordning (EØF) nr. 857/84 bør ændres med henblik herpå.

Inden udløbet af deres forpligtelse ansøgte sagsøgerne de kompetente nationale myndigheder om at få tildelt en referencemængde. Ansøgningerne blev afslået. De anlagde dernæst sag ved College van Beroep voor het Bedrijfsleven. College van Beroep har i forbindelse med den af Mulder anlagte retssag forelagt flere præjudicielle spørgsmål, som Domstolen besvarede i dom af 28. april 1988. På baggrund af denne afgørelse annullerede College van Beroep den 30. november 1988 de nederlandske myndigheders afslag på tildeling af en referencemængde. Mulder's krav om erstatning blev imidlertid afslået med følgende begrundelse:

Den kompetente myndighed var ikke beføjet til i bekendtgørelsen som en undtagelse fra bestemmelserne i forordning nr. 857/84 at træffe særlige foranstaltninger for producenter som sagsøgeren. Rådet for De Europæiske Fællesskaber kunne derimod træffe sådanne foranstaltninger i forbindelse med udstedelsen af forordningen. Det følger af dommen, at Rådet endog er retligt forpligtet til at træffe sådanne foranstaltninger. Da den anfægtede afgørelse således er truffet inden for de grænser, der er fastsat af fællesskabsbestemmelserne, og da sagsøgte som anført ovenfor ikke er kompetent til at overskride disse grænser, er der ikke grundlag for at pålægge sagsøgte at erstatte det tab, som sagsøgeren har lidt.

College van Beroep voor het Bedrijfsleven traf i domme af 10. maj 1989 en tilsvarende afgørelse i de af Brinkhoff, Muskens og Twijnstra anlagte sager om annullation af afslaget på tildelingen af en referencemængde.

Efter at Domstolen havde afsagt Mulder- og von Deetzen-dommene — men inden udstedelsen af forordning nr. 764/89 — genoptog Mulder mælkeproduktionen den 10. juli 1988, Brinkhoff den 3. februar 1989 og Twijnstra den 1. maj 1988. Først i august 1989 fik de i henhold til de nederlandske gennemførelsesbestemmelser til den i mellemtiden indførte artikel 3a i forordning nr. 857/84 tildelt en foreløbig specifik referencemængde på henholdsvis 278140 kg, 176481 kg og 245653 kg. Muskens derimod genoptog først mælkeproduktionen i løbet af vinteren 1989 efter at have fået tildelt en midlertidig specifik referencemængde på 180204 kg mælk i slutningen af juli 1989.

Før udløbet af forpligtelsen ansøgte Heinemann Landwirtschaftskammer Hannover om at få udstedt en erklæring, på grundlag af hvilken han ville kunne opnå en individuel referencemængde fra et mejeri. Landwirtschaftskammer afviste at udstede erklæringen, hvorefter Heinemann indbragte afvisningen for Verwaltungsgericht Hannover. Denne retssag er nu uden genstand, efter at Landwirtschaftskammer i henhold til de tyske bestemmelser til gennemførelse af den i mellemtiden indførte artikel 3a i juli 1989 udstedte en erldæring, hvorefter han har kunnet opnå en midlertidig specifik referencemængde i henhold til 60%-reglen.

I december 1985 havde Heinemann derudover rettet henvendelse til Hauptzollamt Hannover, for at få dette til af egen drift at tildele ham en referencemængde, hvilket Hauptzollamt afviste. Heinemann indbragte denne afvisning for Finanzgericht Hannover. Da han i mellemtiden har fået tildelt en midlertidig specifik referencemængde på 22023 kg i henhold til 60%-reglen, kan sagen alene vedrøre afslaget på at få tildelt en referencemængde på 100%.

Heinemann genoptog mælkeleverancerne i august 1989.

Det bemærkes, at Domstolen med hjemmel i traktatens artikel 178 og 215 alene kan tilkende erstatning for tab, der forvoldes af fællesskabsinstitutionerne eller af disses ansatte under udførelsen af deres arbejdsopgaver, dvs. tilkende erstatning når Fællesskabet er ansvarligt uden for kontraktforhold. Er der derimod tale om tab, som forårsages af nationale organer, kan kun disse drages til ansvar, og de nationale domstole er enekompetente til at tilkende erstatning herfor.

Spørgsmålet, om Domstolen er kompetent til at pådømme en sag som den foreliggende, hvor den omtvistede beslutning blev truffet af et nationalt organ som led i dettes gennemførelse af en fællesskabsforordning, beror herefter på, om den pågældende beslutning, der hævdes at være ulovlig og dermed erstatningsbegrundende, i virkeligheden hidrører fra en fællesskabsinstitution og ikke kan tilskrives det nationale organ.

På baggrund heraf fastslog Domstolen i den pågældende sag, at den konstaterede ulovlighed måtte tilskrives Kommissionen og ikke det nationale organ, fordi sidstnævnte var bundet af Kommissionens henstillinger (præmis 23)

I dom af 7.7.1987 (forenede sager 89/86 og 91/86, Étoile commerciale mod Kommissionen, Sml. s. 3005) fastslog Domstolen med samme begrundelse (præmis 17 og 18) som anført ovenfor derimod, at det nationale organ matte varre ansvarligt, fordi det påberåbte tab i dette tilfælde ikke skyldtes en af Kommissionen foretaget handling (præmis 19).

med føje kan forvente at kunne genoptage markedsføringen af mælk efter udløbet af deres ikke-markedsførings- eller omstillingsperiode og udøve denne virksomhed under ikke-diskriminerende betingelser i forhold til andre mælkeproducenter. De kan dog ikke forvente, at en fælles markedsordning vil give dem en økonomisk fordel, som ikke hidrører fra deres erhvervsmæssige virksomhed. Disse producenter kan derfor ikke med føje forvente handelsmæssigt at kunne udnytte en fordel, såsom tildelingen af en referencemængde i henhold til tillægsafgiftsordningen, når denne fordel netop er blevet indrømmet dem, for at de kan genoptage deres erhvervsmæssige virksomhed.

Det kan udledes af denne praksis (hvilket College van Beroep voor het Bedrijfsleven også har gjort, jf. ovenfor, punkt 8), at fællesskabslovgiver har pligt til at respektere princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, og at lovgiver af denne grund var forpligtet til at indrømme SLOM-producenterne en ret til en referencemængde, således at de ikke netop på grund af deres ikke-markedsføringsforpligtelse forfordeles i forhold til mælkeproducenter, der er omfattet af artikel 2 i forordning nr. 857/84. Såfremt fællesskabslovgiver havde opfyldt denne forpligtelse korrekt og havde indrømmet SLOM-producenterne en ret til en referencemængde, havde de kompetente myndigheder i Nederlandene og Tyskland ikke kunnet afslå at tildele sagsøgerne en referencemængde. Dette afslag må derfor tilskrives fællesskabslovgiver og ikke de nationale organer.

Det argument, som institutionerne har fremført på grundlag af artikel 3, 4 og 4a i forordning nr. 857/84, savner grundlag, fordi disse bestemmelser kun giver medlemsstaterne mulighed for at tildele supplerende referencemængder til visse kategorier af producenter. Denne tildeling kan de i øvrigt kun foretage i det omfang, betingelserne i bestemmelserne er opfyldt — hvilket ikke er tilfældet for alle SLOM-producenters vedkommende — og såfremt medlemsstaterne råder over disponible referencemængder.

Formalitetsindsigelsen må derfor forkastes.

Kommissionen har imidlertid fastholdt en formalitetsindsigelse under henvisning til procesreglementets artikel 38, mere præcist vedrørende det tab, som sagsøgeren i sag C-37/90 påstår at have lidt fra 1989 og fremover samt det fremtidige tab, som sagsøgerne i sag C-104/89 måtte lide. Det er unødvendigt at behandle denne formalitetsindsigelse, da jeg nedenfor (punkt 34-36) når frem til, at der under alle omstændigheder bør ske frifindelse i forhold til tab, som måtte være indtruffet efter tildelingen af en referencemængde i overensstemmelse med 60%-reglen.

Det vigtigste problem er naturligvis, hvordan man rekonstruerer den situation, sagsøgerne ville have befundet sig i, såfremt de havde genoptaget leverancerne umiddelbart. For at omgå denne vanskelighed har institutionerne foreslået, at de, såfremt de pålægges erstatningsansvar, beregner erstatningsbeløbet ved hjælp af præmiebeløbene i forordning nr. 1078/77. Selv om denne løsning er meget enkel, mener jeg dog, at den bør afvises, fordi præmiebeløbene ikke giver grundlag for en passende erstatning. Rådet og Kommissionen har nemlig anerkendt, at præmiebeløbene i forordning nr. 1078/77 var væsentligt lavere end de indtægter, som en i strukturel henseende sund virksomhed normalt kunne indtjene ved mælkeproduktion (jf. ovenfor, punkt 21). Ydermere forudså forordningen i artikel 4 et faldende præmiebeløb (jo større produktion, jo lavere præmie pr. 100 kg), således at præmien netop ikke har relation til det tab, sagsøgerne faktisk har lidt.

For det andet skal der foretages en beregning af den fortjeneste, som sagsøgerne under normale omstændigheder havde kunnet opnå i den pågældende periode ved hjælp af den referencemængde, de havde ret til, og som de ikke har fået tildelt på grund af den i Mulder- og von Deetzen-dommene konstaterede ugyldighed, men med hensyntagen til den erstatningsvirksomhed, de har udøvet i løbet af denne periode. Parterne har hver især fremlagt dokumenter, som viser, hvorledes denne tabte fortjeneste bør beregnes. Disse giver dog ikke Domstolen grundlag for med tilstrækkelig sikkerhed at fastslå, hvilken erstatning hver sagsøger har krav på. Efter min opfattelse må dette føre til, at Domstolen i denne sammenhæng afsiger en mellemdom med almindelige retningslinjer, hvorefter det påhviler parterne sammen at fastsætte tabets størrelse, især den tabte fortjeneste. Såfremt parterne inden for en frist på f.eks. tolv måneder ikke er nået til enighed, påhviler det Domstolen at afsige en endelig dom vedrørende de punkter, som parterne ikke har kunnet opnå enighed om.

1)Det fastslås, at Det Europæiske Økonomiske Fællesskab til sagsøgerne skal betale et beløb, der svarer til de tab, de har lidt i den periode, der er forløbet mellem udløbet af den ikke-markedsføringsforpligtelse, som de har påtaget sig i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1078/77 af 17. maj 1977, og enten det tidspunkt, hvor de har opnået en foreløbig referencemængde i henhold til artikel 3a i Rådets forordning (EØF) nr. 857/84 af 31. marts 1984, som indføjet ved Rådets forordning (EØF) nr. 764/89 af 20. marts 1989, eller det tidspunkt, hvor de har genoptaget mælkeleverancerne, såfremt dette ligger forud for det ovennævnte tidspunkt.2)I øvrigt frifindes sagsøgte.3)Det fastslås, at parterne inden tolv måneder efter domsafsigelsen meddeler Domstolen størrelsen af de efter fælles aftale fastsatte erstatningsbeløb, idet der tages hensyn til det forhold, at sagsøgerne hvert år i den under punkt 1). omhandlede anvendelsesperiode havde kunnet levere en mælkemængde, svarende til den mængde, de leverede i året forud for indgivelsen af præmieansøgningen, forhøjet med 1% og dernæst nedsat med den repræsentative nedsættelsessats, som de pågældende medlemsstater hvert anvendelsesår har anvendt på referencemængder, der blev fastsat i henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84 for de deraf omfattede mælkeproducenter, idet der ses bort fra nedsættelser, der skyldes anvendelsen af et senere referenceår end 1981, men tages hensyn til nedsættelser, der følger af den ved forordning nr. 775/87 indførte suspensionssats. Ved beregningen af tabt fortjeneste tages der også hensyn til den fortjeneste, som under normale omstændigheder — medmindre sagsøgerne fører bevis for, at der har foreligget særlige omstændigheder — ville være opnået af en producent, der befandt sig i en tilsvarende situation og havde fået tildelt en referencemængde svarende til den, sagsøgerne kunne have fået, men med fradrag af de normale indtægter fra den af sagsøgerne drevne erstatningsvirksomhed, anslået og bevist efter de samme kriterier og bevisregler.4)Det fastslås, at der fra datoen for dommens afsigelse svares procesrenter af det pågældende erstatningsbeløb, svarende til den på denne dag gældende rentesats i den pågældende sagsøgers medlemsstat, eventuelt med tillæg af renter, svarende til den sædvanlige rentesats i den pågældende medlemsstat, såfremt der i erstatningsbeløbet ikke i fuldt omfang er taget hensyn til den forløbne periode.5)Det fastslås, at såfremt en sådan aftale helt eller delvis ikke kommer i stand, meddeler parterne inden tolv måneder efter domsafsigelsen Domstolen deres påstande opgjort i tal med henblik på en afgørelse af de udestående punkter.6)Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.