Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

fremsat den 17. september 2026 (1)

Sag C-407/25 [Tersten] (i)

Belgische Staat – Administratie Douane en Accijnzen

Straffesag

mod

NV SI

LM Kft

BÜ Kft

QJF Kft

SH Kft

3H H & LS GmbH

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af hof van beroep te Brussel (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien))

» Præjudiciel forelæggelse – Den Europæiske Anklagemyndighed – forordning (EU) 2017/1939 – artikel 24, stk. 2 – indberetning af oplysninger til Den Europæiske Anklagemyndighed – artikel 4, stk. 3, TEU – princippet om loyalt samarbejde – artikel 27 – ret til oplysning – de nationale efterforskningsmyndigheders kompetence – Den Europæiske Anklagemyndigheds udøvelse af sin ret til oplysning under efterforskningen – Den Europæiske Anklagemyndigheds udøvelse af sin ret til oplysning efter indledningen af retsforfølgningen – princippet om medlemsstaternes procesautonomi «

1. Det følger af (EU) 2017/1939 (2), at når en judiciel eller retshåndhævende myndighed i en medlemsstat indleder en efterforskning vedrørende en strafbar handling, i forhold til hvilken Den Europæiske Anklagemyndighed (herefter »EPPO«) kan have kompetence, underretter denne myndighed uden unødig forsinkelse EPPO herom, således at sidstnævnte kan beslutte, om den skal udøve sin ret til oplysning.

2. Den straffesag, der har givet anledning til denne præjudicielle forelæggelse, drejer sig om strafbare handlinger, der er omfattet af EPPO’s kompetence. De belgiske toldmyndigheder indledte en efterforskning af disse strafbare handlinger, da forordning 2017/1939 (3) var trådt i kraft, men inden EPPO påtog sig sine efterforsknings- og retsforfølgningsmæssige opgaver (den 1.6.2021) (4).

3. Eftersom de belgiske myndigheder i sin tid ikke underrettede EPPO om sin efterforskning, og der blev afsagt dom i straffesagen i første instans, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvilke konsekvenser denne manglende underretning medfører for så vidt angår den pågældende sag, som på nuværende tidspunkt verserer som appelsag.

I. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. Forordning 2017/1939

4. Artikel 4 (»Opgaver«) fastsætter følgende:

»EPPO er ansvarlig for at foretage efterforskning og retsforfølgning af gerningsmænd og medvirkende til strafbare handlinger, der skader Unionens finansielle interesser, som nævnt i direktiv (EU) 2017/1371 [(5)] og fastsat ved denne forordning, samt til at stille dem for en domstol. I dette øjemed indleder EPPO efterforskning og forestår retsforfølgningen og fungerer som anklager ved medlemsstaternes kompetente domstole, indtil sagen er endeligt afgjort.«

5. Det bestemmes i artikel 22 (»EPPO’s saglige kompetence«), stk. 1:

»EPPO har kompetence med hensyn til de strafbare handlinger til skade for Unionens finansielle interesser, som fremgår af direktiv [2017/1371] som gennemført i national ret, uanset om den samme strafbare adfærd kan klassificeres som en anden type lovovertrædelse i henhold til national ret. [...]«

6. Artikel 24 (»Indberetning, registrering og verifikation af oplysninger«) bestemmer:

»1. De EU-institutioner, ‑organer, ‑kontorer og ‑agenturer og de myndigheder i medlemsstaterne, der har kompetence i henhold til gældende national ret, underretter uden unødig forsinkelse EPPO om enhver strafbar adfærd, i forhold til hvilken den kan udøve sin kompetence i henhold til artikel 22 og artikel 25, stk. 2 og 3.

2. Når en judiciel eller retshåndhævende myndighed i en medlemsstat indleder en efterforskning vedrørende en strafbar handling, i forhold til hvilken EPPO kan udøve sin kompetence i overensstemmelse med artikel 22 og artikel 25, stk. 2 og 3, eller hvis den kompetente judicielle eller retshåndhævende myndighed i en medlemsstat på et hvilket som helst tidspunkt efter indledningen af en efterforskning finder, at efterforskningen vedrører en sådan lovovertrædelse, underretter denne myndighed uden unødig forsinkelse EPPO herom, således at sidstnævnte kan beslutte, om den skal udøve sin ret til oplysning i henhold til artikel 27.

[...]«

7. Artikel 25 (»Udøvelse af EPPO’s kompetence«), stk. 1, fastsætter:

»EPPO udøver sin kompetence ved enten at indlede en efterforskning i henhold til artikel 26 eller ved at beslutte at anvende sin ret til oplysning i henhold til artikel 27. Hvis EPPO beslutter at udøve sin kompetence, udøver de kompetente nationale myndigheder ikke deres egen kompetence i forbindelse med den samme strafbare adfærd.«

8. Artikel 27 (»Ret til oplysning«) bestemmer:

»1. Efter modtagelse af alle relevante oplysninger i henhold til artikel 24, stk. 2, træffer EPPO hurtigst muligt, men senest fem dage efter modtagelse af oplysningerne fra de nationale myndigheder, afgørelse om, hvorvidt den vil udøve sin ret til oplysning, og underretter de nationale myndigheder om denne afgørelse. Den europæiske chefanklager kan i en konkret sag træffe en begrundet afgørelse om at forlænge fristen med en periode på højst fem dage og underretter de nationale myndigheder herom.

2. Inden for de frister, der er omhandlet i stk. 1, afstår de nationale myndigheder fra at træffe enhver afgørelse i henhold til national ret, som kan have den virkning, at EPPO hindres i at udøve sin ret til oplysning.

De nationale myndigheder træffer alle de hasteforanstaltninger, der efter national ret er nødvendige for at sikre en effektiv efterforskning og retsforfølgning.

3. Hvis EPPO på anden vis end ved hjælp af de oplysninger, der er omhandlet i artikel 24, stk. 2, får kendskab til, at en efterforskning vedrørende en strafbar handling, med hensyn til hvilken den kan have kompetence, allerede er indledt af de kompetente myndigheder i en medlemsstat, underretter den straks disse myndigheder herom. Efter at være blevet behørigt underrettet i henhold til artikel 24, stk. 2, træffer EPPO afgørelse om, hvorvidt den skal udøve sin ret til oplysning. Afgørelsen træffes inden for de frister, der er fastsat i stk. 1.

[...]

5. Hvis EPPO udøver sin ret til oplysning, overfører de kompetente myndigheder i medlemsstaterne sagen til EPPO og afstår fra at udføre yderligere efterforskningsaktiviteter i forbindelse med den samme lovovertrædelse.

[...]

7. Hvis EPPO har afstået fra at udøve sin kompetence, underretter den uden unødig forsinkelse de kompetente nationale myndigheder herom. Når som helst under sagen underretter de kompetente nationale myndigheder EPPO om eventuelle nye faktiske omstændigheder, der kan give EPPO grund til at genoverveje sin afgørelse om ikke at udøve sin kompetence.

EPPO kan udøve sin ret til oplysning efter at have modtaget sådanne oplysninger, forudsat at den nationale efterforskning ikke allerede er afsluttet, og at et anklageskrift ikke er blevet fremsendt til en domstol. Afgørelsen træffes inden for den frist, der er fastsat i stk. 1.

[...]«

9. Artikel 35 (»Afslutning af efterforskning«) fastsætter følgende:

»1. Når den europæiske delegerede anklager, der behandler en sag, anser efterforskningen for at være afsluttet, forelægger vedkommende en rapport for den tilsynsførende europæiske anklager med en sammenfatning af sagen og et udkast til afgørelse om, hvorvidt der skal ske retsforfølgning ved en national domstol eller overvejes henvisning af sagen, henlæggelse eller forenklet retsforfølgningsprocedure i overensstemmelse med artikel 34, 39 eller 40. Den tilsynsførende europæiske anklager fremsender disse dokumenter til den kompetente permanente afdeling og vedlægger, hvis vedkommende finder det nødvendigt, sin egen vurdering. Når den permanente afdeling i overensstemmelse med artikel 10, stk. 3, træffer den afgørelse, som den europæiske delegerede anklager har foreslået, viderefører vedkommende sagen i overensstemmelse hermed.

2. Hvis den permanente afdeling på grundlag af de modtagne rapporter overvejer, at den ikke vil træffe den afgørelse, som den europæiske delegerede anklager har foreslået, foretager den om nødvendigt sin egen vurdering af sagen, inden den træffer endelig afgørelse eller giver yderligere instrukser til den europæiske delegerede anklager.

3. Hvis det er relevant, skal den europæiske delegerede anklagers rapport også give tilstrækkelig begrundelse for at indbringe sagen for en domstol enten ved en domstol i den medlemsstat, hvor vedkommende udøver sin tjeneste, eller i overensstemmelse med artikel 26, stk. 4, ved en domstol i en anden medlemsstat, der har kompetence i sagen.

[...]«

10. Artikel 120 (»Ikrafttræden«) bestemmer:

»1. Denne forordning træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.

2. EPPO udøver sin kompetence i forbindelse med enhver lovovertrædelse henhørende under dens kompetence, som er begået efter datoen for denne forordnings ikrafttræden.

EPPO påtager sig de efterforsknings- og retsforfølgningsmæssige opgaver, som tildeles den ved denne forordning, fra en dato, som fastsættes ved en afgørelse truffet af Kommissionen efter forslag fra den europæiske chefanklager, når EPPO er blevet oprettet. [Europa‑]Kommissionens afgørelse offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende.

Den dato, der skal fastsættes af Kommissionen, må ikke være tidligere end tre år efter denne forordnings ikrafttrædelsesdato.

[...]«

B. Belgisk ret

11. Forordning 2017/1939 blev gennemført i belgisk ret ved wet van 17 februari 2021 houdende diverse bepalingen inzake justitie (6), som trådte i kraft den 24. februar 2021 og indsatte et kapitel 25a i Algemene wet inzake douane en accijnzen van 18 juli 1977 (7).

12. Toldlovens artikel 285/2, § 1, har følgende ordlyd:

»Generalforvalteren ved Algemene Administratie van de Douane en Accijnzen [(generalforvaltningen for told og punktafgifter, Belgien)] udpeger mindst én embedsmand ved generalforvaltningen [...], som har til opgave at forestå samarbejdet med de delegerede europæiske anklagere som omhandlet i retsplejelovens artikel 309/2 angående de overtrædelser, den svig eller de strafbare handlinger, som er nævnt i artikel 281 og 282, og i forhold til hvilke Den Europæiske Anklagemyndighed udøver sin kompetence på grundlag af artikel 22, 25, 26 og 27 i forordning [2017/1939].«

13. Toldlovens artikel 285/4, § 1, bestemmer:

»Beføjelsen til at anlægge og føre ethvert søgsmål som omhandlet i artikel 281, § 2, tillægges den embedsmand, der er nævnt i artikel 285/2, § 1, med hensyn til de overtrædelser, den svig eller de strafbare handlinger, som er nævnt i artikel 281, og i forhold til hvilke Den Europæiske Anklagemyndighed udøver sin kompetence på grundlag af artikel 22, 25, 26 og 27 i forordning [2017/1939].«

II. De faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

14. I 2019 og 2020 indledte de belgiske toldmyndigheder en efterforskning, i hvilken forbindelse disse myndigheder fastslog, at 26 fysiske og juridiske personer i løbet af 2018 og 2019 havde begået flere overtrædelser af toldreglerne i forbindelse med indførsel af varer fra Kina, som blev fortoldet i Bruxelles, og som var bestemt til modtagere i Tyskland, Spanien og Ungarn.

15. Protokol 19/D/000565, 19/D/000724 og 20/D/000058 om told og punktafgifter blev udfærdiget og fremsendt til lovovertræderne ved anbefalet brev henholdsvis den 27. november 2019, den 1. april 2020 og den 15. april 2020.

16. De direkte indkaldelser fra generalforvaltningen for told og punktafgifter blev forkyndt for lovovertræderne i juli og august 2021, efter at EPPO havde påtaget sig sine efterforsknings- og retsforfølgningsmæssige opgaver den 1. juni 2021.

17. Ved dom af 9. december 2022 traf Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (den nederlandsksprogede ret i første instans i Bruxelles, Belgien) følgende afgørelse efter en kontradiktorisk procedure for så vidt angår flere af de tiltalte og in absentia for så vidt angår de øvrige tiltalte: a) De tiltalte blev frifundet i strafferetlig henseende, og b) nogle af de tiltalte blev i civilretlig henseende tilpligtet at betale importafgifter på i alt 143 951 EUR til den belgiske stat.

18. Den 6. januar 2023 appellerede Belgische Staat dommen i første instans til hof van beroep te Brussel (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien).

19. Ved mellemdom af 5. december 2024 fastslog hof van beroep te Brussel (appeldomstolen i Bruxelles), at appellen i strafferetlig henseende vedrørende nogle af de tiltalte og appellen i civilretlig henseende vedrørende den toldskyld, som disse havde oppebåret, kunne antages til realitetsbehandling.

20. Før der træffes afgørelse om Belgische Staats appel, har hof van beroep te Brussel (appeldomstolen i Bruxelles) fastslået følgende:

– En af de tiltalte gjorde gældende, at de påstande, der var nedlagt i strafferetlig og civilretlig henseende, ikke kunne antages til realitetsbehandling, eftersom Belgische Staat ikke havde godtgjort, at den havde underrettet EPPO om de omhandlede strafbare handlinger, og at det heller ikke kunne konstateres, at EPPO som omhandlet i artikel 24 i forordning 2017/1939 havde meddelt, at der ikke var nogen grund til at udøve dens ret til oplysning.

– Ifølge Belgische Staat blev efterforskningen afsluttet ved fremsendelsen af protokollerne til lovovertræderne, før EPPO blev operationel. Følgelig var der ingen mulighed for, at EPPO kunne udøve sin ret til oplysning, og der foreligger ingen hindring for, at de nationale myndigheder gennemfører retsforfølgningen.

– Efterforskningen i sagen var ikke afsluttet på det tidspunkt, hvor EPPO påtog sig sine opgaver, altså den 1. juni 2021.

– Belgische Staat forelagde ingen dokumenter, hvoraf det fremgik, at de kompetente myndigheder efter indledningen af efterforskningen havde underrettet EPPO om de pågældende strafbare handlinger på den måde, der er fastsat i artikel 24 i forordning 2017/1939, for at give Den Europæiske Anklagemyndighed mulighed for at udøve sin ret til oplysning.

21. På denne baggrund har hof van beroep te Brussel (appeldomstolen i Bruxelles) forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal artikel 24, 25, 27 og 35 i forordning [2017/1939] fortolkes således, at de udelukker, at den nationale toldmyndighed og den nationale anklagemyndighed under disse omstændigheder fortsat er kompetente for retsforfølgningen i denne sag?

Skal straffedomstolen, hvis den konstaterer, at Den Europæiske Anklagemyndighed ikke er blevet underrettet om sagen, overgive den til de kompetente myndigheder, således at de kan underrette Den Europæiske Anklagemyndighed om efterforskningen, og denne i givet fald kan udøve sin ret til oplysning?«

III. Retsforhandlingerne for Domstolen

22. Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 19. juni 2025.

23. Den østrigske, den belgiske, den italienske og den polske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.

24. Domstolen har i overensstemmelse med artikel 23, stk. 2, i statutten for Domstolen anmodet EPPO om at indgive et skriftligt indlæg indeholdende de relevante oplysninger, som sidstnævnte råder over i forbindelse med genstanden for anmodningen om præjudiciel afgørelse.

25. Den 24. april 2026 har EPPO fremsendt disse oplysninger til Domstolen, hvilke oplysninger deltagerne i retsmødet den 19. maj 2026, dvs. den belgiske og den polske regering samt Kommissionen, er blevet hørt om.

IV. Bedømmelse

26. Forordning 2017/1939 trådte som nævnt i kraft den 20. november 2017, men EPPO påtog sig først sine efterforsknings- og retsforfølgningsmæssige opgaver den 1. juni 2021. Der er ingen tvivl om, at de strafbare handlinger i denne sag er omfattet af EPPO’s saglige kompetence.

27. Den forelæggende ret anser det for godtgjort, at den strafferetlige efterforskning ikke var afsluttet den 1. juni 2021, og at den nationale myndighed følgelig skulle underrette EPPO, således at denne eventuelt kunne udøve sin ret til oplysning. Eftersom denne underretning ikke fandt sted, »[...] opstår det spørgsmål, hvilken konsekvens den manglende underretning af Den Europæiske Anklagemyndighed har« (8). For at besvare dette spørgsmål har den forelæggende ret forelagt Domstolen de to præjudicielle spørgsmål, hvis indhold jeg har gengivet.

A. Det første præjudicielle spørgsmål

28. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om artikel 24, stk. 2, artikel 25, stk. 1, og artikel 27 i forordning 2017/1939 udelukker, at de nationale myndigheder (generalforvaltningen for told og punktafgifter og den belgiske anklagemyndighed) under de førnævnte omstændigheder fortsat er kompetente for retsforfølgningen i denne sag.

29. I henhold til artikel 25, stk. 1, i forordning 2017/1939 kan EPPO handle på to måder: a) ved at indlede en direkte efterforskning af de forhold, der angiveligt udgør strafbare handlinger, som er omfattet af EPPO’s kompetence, eller b) ved at udøve sin ret til oplysning med hensyn til efterforskninger, som de nationale myndigheder allerede har indledt.

30. EPPO iværksætter de direkte efterforskninger i henhold til artikel 26 i forordning 2017/1939 (9), når den modtager relevante oplysninger om en strafbar handling, med hensyn til hvilken den kan have kompetence, og med hensyn til hvilken ingen judiciel eller retshåndhævende myndighed i en medlemsstat har indledt en efterforskning (10). Jeg kommer ikke nærmere ind på denne handlingsmulighed for EPPO, som ikke foreligger i de i denne sag omhandlede de faktiske omstændigheder.

31. EPPO kan også udøve sin kompetence ved at gøre sin ret til oplysning gældende, når en medlemsstat har indledt »[…] en efterforskning vedrørende en strafbar handling, i forhold til hvilken EPPO kan udøve sin kompetence [...]«, og den pågældende myndighed underretter EPPO om sin efterforskning (artikel 24, stk. 2, i forordning 2017/1939).

32. For at besvare det første præjudicielle spørgsmål må de sædvanlige fortolkningskriterier (ordlyds-, systematisk og formålsfortolkning (11)), som gør det muligt at afklare betydningen af artikel 24, 25 og 27 i forordning 2017/1939, benyttes.

1. Ordlydsfortolkning

33. Artikel 24, stk. 2, i forordning 2017/1939 (12) omfatter de situationer, hvor:

– en judiciel eller retshåndhævende myndighed i en medlemsstat indleder en efterforskning vedrørende en strafbar handling, i forhold til hvilken EPPO kan udøve sin kompetence

– eller hvor den pågældende myndighed på et hvilket som helst tidspunkt efter indledningen af en efterforskning finder, at efterforskningen vedrører en sådan lovovertrædelse (13).

34. I begge tilfælde skal den nationale myndighed underrette EPPO, således at sidstnævnte kan beslutte, om den skal udøve sin ret til oplysning.

35. Artikel 27, stk. 3, i forordning 2017/1939 bestemmer, at EPPO kan udøve sin ret til oplysning efter at have modtaget oplysninger om en igangværende efterforskning via andre kilder. Denne bestemmelse forudsætter, at forordning 2017/1939 indirekte omhandler muligheden for, at disse nationale myndigheder ikke har underrettet EPPO.

36. De nationale myndigheder skal underrette EPPO »uden unødig forsinkelse« om enhver strafbar adfærd, i forhold til hvilken den kan udøve sin kompetence (artikel 24, stk. 1, i forordning 2017/1939). Jeg er af den opfattelse, at de skal videregive disse oplysninger, når de får kendskab til den ulovlige adfærd (notitia criminis), uanset hvorvidt de formelt set har indledt en efterforskning. Det, der under alle omstændigheder er afgørende, er, at de underretter EPPO hurtigst muligt, når de er sikre på (eller blot mistænker), at de faktiske omstændigheder vedrører strafbare handlinger, der henhører under EPPO’s kompetence.

37. Efter fremsendelse af oplysningerne, og inden EPPO har truffet afgørelse om, hvorvidt den vil udøve sin ret til oplysning, skal den nationale myndighed »[afstå] [...] fra at træffe enhver afgørelse i henhold til national ret, som kan have den virkning, at EPPO hindres i at udøve sin ret til oplysning« (artikel 27 stk. 2, første afsnit, i forordning 2017/1939) (14).

38. Hvis EPPO udøver sin ret til oplysning, overtager den den efterforskning, som det nationale organ har indledt, og de kompetente myndigheder i medlemsstaterne overfører sagen til EPPO og afstår fra at udføre yderligere efterforskningsaktiviteter i forbindelse med den samme lovovertrædelse (15). EPPO overtager sagen fra det tidspunkt, hvor den underretter de nationale myndigheder om, at den vil udøve sin ret til oplysning.

39. EPPO’s udøvelse af sin ret til oplysning medfører, at de nationale myndigheders kompetence bortfalder. De nationale myndigheder har modsætningsvis ret til at efterforske en lovovertrædelse, der henhører under EPPO’s kompetence, indtil EPPO udøver sin ret til oplysning.

40. På grundlag af en ordlydsfortolkning af artikel 25, stk. 1, og artikel 27, stk. 5, i forordning 2017/1939 kan det således konkluderes, at de nationale myndigheder kan fortsætte deres virke, herunder ved at indlede retsforfølgning, indtil EPPO træffer (og meddeler) afgørelsen om at udøve sin ret til oplysning.

41. Artikel 24, stk. 2, i forordning 2017/1939 forholder sig tavst til spørgsmålet om de specifikke konsekvenser af de nationale myndigheders tilsidesættelse af underretningsforpligtelsen. Denne bestemmelse er nærmere bestemt ikke til hinder for, at de nationale myndigheder fortsat forestår efterforskningen og retsforfølgningen, indtil EPPO udøver sin ret til oplysning.

42. Derfor er ordlyden af artikel 24, stk. 2, artikel 25, stk. 1, og artikel 27 i forordning 2017/1939 ikke til hinder for, at nationale myndigheder, der har indledt en efterforskning af strafbare handlinger, som EPPO kan retsforfølge, fortsat har kompetence til at fortsætte deres efterforskning og, eventuelt, indlede retsforfølgning, indtil EPPO beslutter, at den vil udøve sin ret til oplysning.

2. Systematisk fortolkning

43. En systematisk fortolkning af artikel 24, stk. 2, artikel 25 og 27 i direktiv 2017/1939 fører til det samme resultat.

44. Forordning 2017/1939 fastsætter bestemmelser om en kompleks ordning for delt kompetence mellem EPPO og de nationale myndigheder med henblik på at bekæmpe lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser.

45. I forbindelse med denne ordning har EPPO ret til oplysning, dvs. forrang til at retsforfølge lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser (16). Denne forrang skyldes, at EPPO er bedre i stand til at sikre en konsekvent håndtering og styring af efterforskning og retsforfølgning på EU-plan i forbindelse med former for kriminalitet, der ofte har en grænseoverskridende dimension.

46. Forholdet mellem den delte kompetence og EPPO’s forrang gennem udøvelsen af retten til oplysning indebærer imidlertid ikke, at de nationale myndigheder ikke har kompetence til at retsforfølge lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser. Forordning 2017/1939 har ikke tildelt EPPO enekompetence på dette område (17).

47. Selv om forordning 2017/1939 generelt tildeler EPPO en overordnet kompetence, har de nationale myndigheder nærmere bestemt fortsat en subsidiær kompetence til at retsforfølge denne form for lovovertrædelser.

48. De nationale myndigheder har under alle omstændigheder subsidiært kompetence til at retsforfølge lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser, når EPPO (med hensyn til en lovovertrædelse, der allerede efterforskes) beslutter ikke at udøve den ret til oplysning, som den er tillagt i henhold til artikel 27 i forordning 2017/1939.

49. EPPO’s handlinger er generelt underlagt to kriterier:

– Når EPPO selv foretager en direkte efterforskning, gælder legalitetsprincippet, og EPPO er forpligtet til at efterforske lovovertrædelserne og, i givet fald, retsforfølge dem.

– Når der foreligger igangværende efterforskninger hos de nationale myndigheder (såvel hvis EPPO underrettes om disse eller får kendskab til dem på anden vis), er EPPO imidlertid ikke forpligtet til at udøve sin ret til oplysning, selv om den kan beslutte at gøre dette.

50. Det fremgår af det ovenstående og af ordningen som helhed, at de nationale myndigheder fortsat har kompetence til at retsforfølge lovovertrædelser, hvis EPPO ikke benytter sig af mekanismen vedrørende oplysning.

51. I henhold til artikel 24, stk. 2, i forordning 2017/1939 kan de nationale myndigheder således retsforfølge en lovovertrædelse, der henhører under EPPO’s kompetence, selv når de foretager en igangværende efterforskning, som EPPO ikke er blevet underrettet om, indtil EPPO overtager sagen.

52. Artikel 40, stk. 2, i EPPO’s forretningsorden (18) bestemmer, at EPPO, ud over de elementer, der er relevante i enhver efterforskning (19), vurderer andre faktorer med henblik på at verificere, om det er hensigtsmæssigt at udøve retten til oplysning (20).

53. På grundlag af samme forretningsordens artikel 9, stk. 2, i forordning 2017/1939 (21), har EPPO’s kollegium vedtaget operationelle retningslinjer for efterforskning, politik for oplysning og henvisning af sager (22). Bilag 2 hertil nævner nærmere bestemt udøvelse af retten til oplysning i sager, som de nationale myndigheder efterforskede i overgangsperioden fra ikrafttrædelsen af forordning 2017/1939 (20.11.2017) til den dato, hvor EPPO påtog sig sine efterforsknings- og retsforfølgningsmæssige opgaver (1.6.2021). Dette er den i hovedsagen omhandlede situation.

54. Med hensyn til disse sager fremgår det af bilag 2 til de operationelle retningslinjer, at »EPPO i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og nødvendighedsprincippet kun bør [udøve sin ret til oplysning], når udøvelsen af EPPO’s kompetence kan sikre en merværdi i den videre efterforskning«.

55. Ved vurderingen af udøvelsen af retten til oplysning kan der ikke ses bort fra, at artikel 25, stk. 2 og 3, i forordning 2017/1939 tillægger de nationale myndigheder kompetence til at retsforfølge visse strafbare handlinger, der skader Unionens finansielle interesser.

56. I henhold til artikel 25, stk. 2, i forordning 2017/1939 griber EPPO således kun ind under visse omstændigheder i forbindelse med strafbare handlinger, der er omfattet af denne forordnings artikel 22, og som har påført eller sandsynligvis vil påføre Unionens finansielle interesser skader for mindre end 10 000 EUR (23). Lovovertrædelser til skade for Unionens finansielle interesser af begrænset størrelse henhører således under de nationale myndigheders kompetence, medmindre EPPO udøver sin ret til oplysning, hvilket sidstnævnte kun kan gøre, såfremt en af betingelserne i den nævnte forordnings artikel 25, stk. 2, er opfyldt.

57. Artikel 25, stk. 3, i forordning 2017/1939 bestemmer ligeledes, at EPPO afstår fra at udøve sin kompetence i forbindelse med enhver lovovertrædelse, der er omfattet af artikel 22, hvis visse forhold er til stede (24). Såfremt disse forhold er til stede, henviser EPPO, efter høring af de kompetente nationale myndigheder, sagen til sidstnævnte uden unødig forsinkelse.

58. De nationale myndigheders kompetence i forbindelse med strafbare handlinger, med hensyn til hvilke betingelserne i artikel 25, stk. 2 og 3, i forordning 2017/1939 er opfyldt, er et yderligere argument, af systematisk karakter, der taler for, at disse myndigheder fortsat har kompetence (i det mindste midlertidigt), indtil EPPO beslutter at udøve sin ret til oplysning.

59. I henhold til bestemmelserne i forordning 2017/1939, som fastlægger de nationale myndigheders og EPPO’s kompetence (og ikke glimrer ved deres klarhed), er vendepunktet i forbindelse med efterforskninger, som de nationale myndigheder allerede har indledt, ud fra en systematisk synsvinkel det tidspunkt, hvor EPPO træffer sin afgørelse om, hvorvidt den skal udøve sin ret til oplysning.

60. Det er efter min opfattelse ikke afgørende, i denne henseende, at EPPO ikke har kunnet træffe afgørelse om udøvelse af retten til oplysning som følge af de nationale myndigheders tilsidesættelse af den pligt, som de er pålagt i henhold til artikel 24, stk. 2, i forordning 2017/1939.

61. De oplysninger, som de nationale myndigheder skal tilvejebringe, er ganske vist nødvendige for, at EPPO kan udøve sin ret til oplysning (25), hvis sidstnævnte ikke råder over andre kilder med henblik på at få kendskab til notitia criminis. Forpligtelsen til at fremsende disse oplysninger er et udtryk for princippet om loyalt samarbejde (26), som er nævnt i artikel 5, stk. 6, i forordning 2017/1939.

62. Underretningsforpligtelsen i artikel 24, stk. 2, er desuden forbundet med andre tilsvarende forpligtelser, som de nationale myndigheder er underlagt (samme artikels stk. 3 og 5), og som også følger af princippet om loyalt samarbejde (27). Der er tale om underretningsforpligtelser, der supplerer forpligtelsen i artikel 24, stk. 2, i forordning 2017/1939, men finder anvendelse i situationer, hvor de nationale myndigheder har overordnet kompetence til at retsforfølge lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser.

63. Med henblik på at fratage de nationale myndigheder deres kompetence er det under alle omstændigheder afgørende, gentager jeg, at EPPO har udøvet sin ret til oplysning. Indtil da har disse myndigheder på grundlag af artikel 24, 25 og 27 i forordning 2017/1939 fortsat kompetence.

3. Formålsfortolkning

64. Det fremgår af 12. og 14. betragtning til forordning 2017/1939, at denne forordning ved oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed har til formål mere effektivt at bekæmpe lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser (28).

65. EPPO er et enkelt og et – på trods af dets decentraliserede opbygning – uadskilleligt EU-organ (29), som er bemyndiget til at efterforske og retsforfølge lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser (30). EPPO fungerer imidlertid uden en egentlig fælles materiel ret og strafferetspleje på europæisk plan. Forordning 2017/1939 indeholder et begrænset antal bestemmelser og henviser i øvrigt til national ret (31).

66. Formålet om en mere effektiv bekæmpelse af lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser, bør efter min opfattelse udmønte sig i en fortolkning af artikel 24, stk. 2, i forordning 2017/1939, hvorefter de nationale myndigheder kan fortsætte en igangværende straffesag, i hvilken forbindelse de har tilsidesat deres pligt til at underrette EPPO (med forbehold af det, jeg anfører i forbindelse med bedømmelsen af det andet præjudicielle spørgsmål).

67. Den modsatte løsning (hvorefter en tilsidesættelse af denne pligt uden videre medfører, at de nationale myndigheder ikke har kompetence til at retsforfølge lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser) er efter min opfattelse uforholdsmæssig og usammenhængende med formålet med forordning 2017/1939.

68. Dette vil så meget desto mere være tilfældet, hvis følgerne af en tilsidesættelse af artikel 24, stk. 2, i forordning 2017/1939 indebar, at nationale efterforskninger, der er foretaget indtil da, bliver ugyldige, og at det bliver umuligt at antage beviser indsamlet af de nationale myndigheder til realitetsbehandling.

69. Hvis de nationale myndigheder i en medlemsstat gentagne gange tilsidesætter deres pligt til at underrette EPPO, jf. artikel 24, stk. 2, i forordning 2017/1939, kan Kommissionen under alle omstændigheder indlede en traktatbrudsprocedure mod den pågældende medlemsstat. På denne måde sikres det, at EPPO udfører sine opgaver på hensigtsmæssig vis i forbindelse med lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser, som de nationale myndigheder har indledt efterforskningen af.

70. Jeg er sammenfattende af den opfattelse, at artikel 24, stk. 2, artikel 25, stk. 1, og artikel 27 i forordning 2017/1939 ikke er til hinder for, at de nationale myndigheder foretager retsforfølgning ved domstolene i en medlemsstat, selv om EPPO ikke er blevet underrettet om, at disse myndigheder har indledt efterforskning af og retsforfulgt en lovovertrædelse, i forhold til hvilken EPPO kan have kompetence.

B. Det andet præjudicielle spørgsmål

71. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om »straffedomstolen, hvis den konstaterer, at Den Europæiske Anklagemyndighed ikke er blevet underrettet om sagen«, skal overgive den til de kompetente myndigheder, således at de kan underrette Den Europæiske Anklagemyndighed, for at denne i givet fald kan udøve sin ret til oplysning.

72. Den tvist, som den præjudicielle forelæggelse udspringer af, verserer som appelsag, og der er tidligere blevet afsagt dom i første instans. Kan EPPO på netop dette tidspunkt under sagen stadig udøve sin ret til oplysning?

73. Spørgsmålet hviler efter min opfattelse på den forudsætning, at en tilsidesættelse af underretningsforpligtelsen i artikel 24, stk. 2, i forordning 2017/1939 udgør en proceduremangel, der skal afhjælpes, inden der træffes afgørelse med hensyn til sagens realitet. Denne afhjælpning ville netop bestå i at tillade, at EPPO udøver sin ret til oplysning.

74. Et indirekte spørgsmål i dette andet præjudicielle spørgsmål er, om artikel 24, stk. 2, og artikel 27 i forordning 2017/1939 er til hinder for, at en national ret afsiger dom om realiteten, selv om EPPO ikke har været i stand til at træffe en beslutning om, hvorvidt den skal udøve sin ret til oplysning.

75. Det svar, som jeg foreslår, støtter sig atter på en fortolkning, der følger de sædvanlige kriterier, af forordning 2017/1939.

1. Ordlydsfortolkning

76. Hvad angår ordlyden fastsætter artikel 24, stk. 2, i forordning 2017/1939 ikke en præcis tidsbegrænsning for de nationale myndigheders pligt til at underrette EPPO.

77. Med hensyn til denne pligt er der to modstridende løsninger: enten kan den kun opfyldes under efterforskningen eller, undtagelsesvist, efter efterforskningen, når de pågældende myndigheder har indledt retsforfølgningen (og domstolene, i givet fald, er ved at behandle sagen).

78. Artikel 24, stk. 2, i forordning 2017/1939 anvender formuleringen »på et hvilket som helst tidspunkt efter indledningen af en efterforskning« med henblik på at angive, hvornår den nationale myndighed skal underrette EPPO. Som Kommissionen har anført, begrænser denne bestemmelse ikke muligheden for at indberette nationale tiltag til den periode, hvor de faktiske omstændigheder efterforskes. På grundlag af denne bestemmelse kan det således fastslås, at der henset til ordlyden intet er til hinder for, at udvekslingen af oplysninger finder sted efter indledningen af retsforfølgningen.

79. Det er ganske vist korrekt, at hovedreglen bør være, at de nationale myndigheders indberetning af oplysninger til EPPO skal finde sted netop under efterforskningen. Det fremgår af artikel 24, stk. 2, at underretningen skal ske »uden unødig forsinkelse«, og at EPPO’s arbejde i denne indledende fase kan fremme en effektiv efterforskning af lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser.

80. Jeg kan imidlertid ikke finde hindringer i ordlyden for, at oplysningerne undtagelsesvist indberettes efter indledningen af retsforfølgningen, når sagen verserer for de nationale retsinstanser.

81. Hvis der endvidere er tale om efterforskninger, som de nationale myndigheder har foretaget i »overgangsperioden« (da EPPO endnu ikke havde påtaget sig sine opgaver), er der så meget desto mere grund til at tillade en undtagelse til hovedreglen.

82. Artikel 27, stk. 1, i forordning 2017/1939 fastsætter heller ikke en præcis tidsbegrænsning for EPPO’s udøvelse af retten til oplysning. Sidstnævnte skal træffe sin afgørelse »hurtigst muligt« efter modtagelse af de relevante oplysninger (32).

83. Denne tidsmæssige elasticitet er tydelig, idet det fremgår, at EPPO også kan udøve sin kompetence, når den indledningsvist har afstået fra at udøve sin ret til oplysning, men der under sagen er fremkommet nye faktiske omstændigheder, der kan give EPPO grund til at genoverveje sin afgørelse. De nationale myndigheder skal underrette EPPO om denne omstændighed, og EPPO kan udøve sin ret til oplysning, »forudsat at den nationale efterforskning ikke allerede er afsluttet, og at et anklageskrift ikke er blevet fremsendt til en domstol« (artikel 27, stk. 7, andet afsnit, i forordning 2017/1939).

84. Sidstnævnte tidsbegrænsning for udøvelse af retten til oplysning gælder kun, når der fremkommer nye faktiske omstændigheder, efter at EPPO tidligere har besluttet ikke at udøve sin ret til oplysning. I en sådan situation kræves det, at den nationale efterforskning ikke er afsluttet. I modsætning til det synspunkt, som den belgiske regering har fremført i sit skriftlige indlæg og i retsmødet, ser jeg ingen grund til at anvende denne regel analogt på enhver anden situation med henblik på udøvelse af retten til oplysning. En sådan tidsbegrænsning finder kun anvendelse på en situation, hvor EPPO tidligere er blevet underrettet og ikke har udøvet sin ret til oplysning. Under disse omstændigheder kan EPPO, hvis der fremkommer nye faktiske omstændigheder, ændre sin afgørelse og udøve sin ret til oplysning, såfremt efterforskningen ikke er afsluttet.

85. Tidsbegrænsningen i artikel 27, stk. 7, andet afsnit, i forordning 2017/1939 kan, gentager jeg, kun anvendes i netop den situation, som denne bestemmelse omhandler. Det er efter min opfattelse ikke logisk at anvende den i tilfælde af for sen underretning (når sagen er i domsforhandlingsfasen, og efterforskningen er afsluttet), i hvilken forbindelse EPPO ikke forudgående har haft mulighed for at tage stilling til muligheden for at udøve sin ret til oplysning.

2. Systematisk fortolkning

86. En systematisk gennemgang af bestemmelserne i forordning 2017/1939 underbygger efter min opfattelse det ovenstående. Der er flere grunde, der ud fra dette perspektiv taler for en sådan løsning.

87. For det første fremgår det af artikel 4 i forordning 2017/1939, at EPPO’s indgriben ikke er begrænset til under efterforskningen af lovovertrædelserne, men derimod også omfatter retsforfølgningen ved de nationale domstole (33).

88. De nationale myndigheders underretning om igangværende efterforskninger og EPPO’s ret til oplysning er nøgleinstrumenter i forbindelse med sidstnævntes varetagelse af sine opgaver. Heraf følger, at begge elementer (underretningen og retten til oplysning) kan bringes i spil ikke blot under efterforskningen, men også under sagen for de nationale domstole, indtil der er truffet endelig afgørelse i sagen.

89. Når EPPO beslutter at udøve sin ret til oplysning i en sag, der er i domsforhandlingsfasen, tager den naturligvis de proceduremæssige konsekvenser af dens indgriben og spørgsmålet, om denne indgriben er hensigtsmæssig med henblik på en bedre retshåndhævelse, i betragtning.

90. Ved EPPO’s indtræden i stedet for de nationale myndigheder i en sag, der er i domsforhandlingsfasen, er der ikke tale om en simpel ændring af procesdeltagere. Det er ikke ligegyldigt, om retsforfølgningen forestås af EPPO eller af de nationale myndigheder. Hvis EPPO får oplysninger om sagen, er der intet til hinder for, at den knytter sagen til tværnationale foranstaltninger (34) og fremlægger beviser i den ene eller anden retning, der i henhold til national ret påvirker straffesagen.

91. For det andet fremgår det af artikel 13, stk. 1, andet afsnit, i forordning 2017/1939, at »[d]e europæiske delegerede anklagere er ansvarlige for de efterforskninger og retsforfølgninger, som de har indledt, som er blevet tildelt dem, eller som de har overtaget ved udøvelsen af deres ret til oplysning« (35). Det fremgår af denne bestemmelse, at de kan udøve retten til oplysning i sager, som de nationale myndigheder har varetaget under efterforskningen og efter indledning af retsforfølgningen, mens sagen verserer for de nationale domstole.

92. For det tredje bestemmer artikel 27, stk. 5, i forordning 2017/1939, at »[h]vis EPPO udøver sin ret til oplysning, overfører de kompetente myndigheder i medlemsstaterne sagen til EPPO [(36)] og afstår fra at udføre yderligere efterforskningsaktiviteter i forbindelse med den samme lovovertrædelse«. I denne forbindelse kan sagen omfatte efterforskningsaktiviteterne og de efterfølgende proceduremæssige retsakter. Overførsel af sagen indebærer, at EPPO, efter at have udøvet sin ret til oplysning, kan anvende de beviser, som de nationale myndigheder har indsamlet i sagen.

93. For det fjerde fastlægger artikel 25, stk. 6, i forordning 2017/1939 reglerne for at løse kompetencekonflikter mellem EPPO og de nationale myndigheder. Positive eller negative kompetencekonflikter afgøres af en national ret (37), og denne ordning indeholder ikke tidsbegrænsninger desangående.

94. Endelig indebærer de beføjelser, som artikel 35, stk. 1, i forordning 2017/1939 tillægger de europæiske delegerede anklagere (38), i modsætning til det, som den forelæggende ret synes at antyde, ikke, at EPPO kun kan retsforfølge, hvis EPPO forudgående selv har foretaget efterforskningen.

95. Efter min opfattelse regulerer artikel 35, stk. 1, i forordning 2017/1939 afslutningen af efterforskningen, når EPPO har foretaget den, hvilket altid er tilfældet i forbindelse med direkte efterforskning, og når underretningen og udøvelsen af retten til oplysning har fundet sted inden retsforfølgningen. Denne bestemmelse foregriber imidlertid ikke tidsbegrænsningen for underretning af EPPO eller for dennes udøvelse af retten til oplysning i de (undtagelsesvise) sager, hvor sagen allerede er blevet indbragt for en national ret, der har kompetence til at påkende den.

3. Formålsfortolkning

96. Oprettelsen af EPPO har som nævnt til formål at sikre en mere effektiv bekæmpelse af lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser.

97. Dette formål understøttes bedst af en fortolkning af de gældende bestemmelser i forordning 2017/1939, der muliggør en undtagelsesvis indgriben fra EPPO’s side (og forudgående underretning fra de nationale myndigheder) efter efterforskningen, når sagen verserer for de nationale domstole.

98. Det er ganske vist tilrådeligt, at EPPO’s indgriben med hensyn til lovovertrædelser, der henhører under dens kompetence, finder sted så tidligt som muligt under efterforskningen, så snart de nationale myndigheder bliver klar over, at de faktiske omstændigheder kan udgøre lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser.

99. Når retsforfølgningen er indledt, kan en indberetning af oplysninger til EPPO imidlertid også fremme gennemførelsen af formålet med forordning 2017/1939 (39).

100. Efter modtagelse af oplysningerne under domsforhandlingsfasen skal EPPO nærmere bestemt hurtigt (inden for en frist på fem dage) beslutte, hvorvidt den vil udøve sin ret til oplysning, i overensstemmelse med artikel 27, stk. 1, i forordning 2017/1939, hvilken frist kan forlænges med yderligere fem dage. Denne mulighed berører ikke retssagens hurtighed og kan derimod udmønte sig i en bedre retspleje, hvis EPPO tilvejebringer yderligere oplysninger i domsforhandlingsfasen i betragtning af dens ekspertise inden for grænseoverskridende organiseret kriminalitet, der skader Unionens finansielle interesser.

101. Jeg ser ikke bort fra, at den manglende harmonisering af medlemsstaternes strafferetlige procedureregler kan give anledning til forskelle mellem disse. Jeg bagatelliserer heller ikke de vanskeligheder, der kan opstå, når EPPO indtræder i stedet for de nationale myndigheder i domsforhandlingsfasen, navnlig ved en appel- eller kassationsdomstol. Disse vanskeligheder kan være omfattende med hensyn til antagelse af beviser eller opretholdelse af den straffesag, som er anlagt af den nationale myndighed, der hidtil har haft kompetence.

102. EPPO bør tage disse vanskeligheder i betragtning ved beslutningen om, hvorvidt den skal udøve sin ret til oplysning, og kun overtage retsforfølgningen, når der ikke foreligger processuelle hindringer for, at dens påstande kan tages til følge. Hvis EPPO’s indtræden i stedet for de nationale myndigheder i henhold til national ret giver anledning til uløselige interne problemer eller bringer retsforfølgningen i alvorlig fare (40), må EPPO gøre sig overvejelser om, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at udøve retten til oplysning.

4. Historisk fortolkning

103. Under lovgivningsproceduren med henblik på vedtagelse af forordning 2017/1939 tilføjede Rådet denne formulering til Kommissionens forslag (41): »Den Europæiske Anklagemyndighed kan til enhver tid under efterforskningen udøve denne ret til oplysning«.

104. Denne tidsbegrænsning blev fjernet efter intense diskussioner (42). Jeg hælder til den opfattelse, at denne fjernelse vidner om lovgivers ønske om at tillade, at EPPO kan udøve retten til oplysning uden tidsbegrænsninger, dvs. efter efterforskningen. Dette er den fortolkning, som Kommissionen, således som den har anført i retsmødet, har udledt af de forhandlinger, der udmøntede sig i vedtagelsen af forordning 2017/1939.

105. Det er efter min opfattelse ikke logisk at anskue fjernelsen af tidsbegrænsningen således, at den kan fortolkes som et forsøg på ikke at afslutte forhandlingerne desangående, eller at den er baseret på den antagelse, denne begrænsning let kan udledes af andre bestemmelser i forordning 2017/1939.

5. Forbindelsen mellem EPPO’s indgriben efter indledningen af retsforfølgningen og sanktionen for tilsidesættelse af den underretningsforpligtelse, som de nationale myndigheder er pålagt

106. Hvis den løsning, som jeg har foreslået, accepteres (dvs. at den nationale myndighed undtagelsesvist kan videregive sine oplysninger til EPPO, og denne også kan udøve sin ret til oplysning, når den nationale efterforskning er afsluttet), består det næste skridt i at afgøre, hvordan denne løsning gennemføres.

107. Forordning 2017/1939 præciserer ikke proceduren for underretning af EPPO og for EPPO’s beslutning om, hvorvidt den skal udøve sin ret til oplysning, efter efterforskningens afslutning og indledningen af retsforfølgningen. Den nævnte forordning fastlægger heller ikke konsekvenserne af de nationale myndigheders misligholdelse (tilsidesættelse) af forpligtelsen til at underrette EPPO.

108. En tilsidesættelse af denne forpligtelse krænker EPPO’s kompetence til at gribe ind i sager, der vedrører lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser. En sådan tilsidesættelse påvirker naturligvis EPPO’s kompetencer, men kan også have indvirkning på rettighederne hos de personer, der er tiltalt for de pågældende lovovertrædelser.

109. På dette punkt tilslutter jeg mig den opfattelse, som EPPO har givet udtryk for i sin skrivelse af 24. april 2026, som er blevet sendt til Domstolen som svar på sidstnævntes opfordring.

110. I dette dokument har EPPO nærmere bestemt anført, at følgende gælder, eftersom der ikke findes udtrykkelige bestemmelser i EU-retten om følgerne af en tilsidesættelse af artikel 24 i forordning 2017/1939, og i betragtning af ordningen for delt kompetence, som EU-lovgiver har fastlagt med henblik på at beskytte Unionens finansielle interesser:

– Manglende indberetning af en sag til EPPO bør ikke i sig selv medføre, at de nationale myndigheders retsforfølgning bliver ugyldig.

– Proceduremæssige sanktioner for en tilsidesættelse af forpligtelsen til at underrette EPPO om en sag, der henhører under dennes kompetence, skal findes i gældende national ret i overensstemmelse med princippet om medlemsstaternes processuelle autonomi (43) og med artikel 5, stk. 3, i forordning 2017/1939 (44).

– En underretning, selv om den foretages for sent, til EPPO kan udgøre et effektivt middel til at afhjælpe en overtrædelse af artikel 24, stk. 2, i forordning 2017/1939. Det tilkommer Kommissionen at træffe alle passende foranstaltninger, i givet fald, når der i national ret ikke er fastsat tilstrækkelige mekanismer til at sikre, at EPPO får de relevante oplysninger.

111. National ret må nærmere bestemt anvendes for at afklare, hvilken mekanisme der gør det muligt at underrette EPPO (45), så snart straffesagen er nået til domsforhandlingsfasen, efter de nationale myndigheder har indledt retsforfølgningen. I henhold til samme nationale ret (i den fortolkning, der er mest i overensstemmelse med forordning 2017/1939) må det middel, der gør det muligt for EPPO i givet fald at udøve retten til oplysning og indtræde i retssagen i stedet for de nationale myndigheder, præciseres.

112. Hvis EPPO underrettes og beslutter ikke at udøve sin ret til oplysning, fortsætter straffesagen med den nationale myndighed, der har rejst tiltale. Hvis EPPO udøver sin ret til oplysning i sagen, skal dens indtræden i stedet for den nationale myndighed derimod ske i overensstemmelse med de procedurer, der er fastlagt i national ret.

113. På dette punkt kræver princippet om en effektiv anvendelse af forordning 2017/1939, at denne indtræden hverken hindrer eller forsinker retsforfølgningen af lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser: Formålet med forordning 2017/1939 er netop at gøre retsforfølgningen af disse lovovertrædelser mere effektiv.

114. Hvis EPPO udøver sin ret til oplysning, skal den desuden gøre dette uden at gribe ind i rettighederne hos deltagerne i den verserende sag (46). EPPO skal derfor overveje, i hvilket omfang dens indgriben på dette tidspunkt i sagen påvirker de tiltaltes ret til et forsvar, som EPPO skal overholde i overensstemmelse med national procesret: EPPO’s afgørelser om beviser, kvalificering af de faktiske omstændigheder, straffenes størrelse og de øvrige elementer i retsforfølgningen, når retten til oplysning udøves i domsforhandlingsfasen, må ikke være til skade for de tiltaltes rettigheder i henhold til national ret.

115. Hvis det er mere effektivt, at den nationale myndighed fortsætter straffesagen, end at EPPO indtræder i førstnævntes sted, skal EPPO gøre sig overvejelser om, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at afstå fra at udøve sin ret til oplysning. Når retsforfølgningen er indledt, og sagen verserer for de nationale domstole, bør retten til oplysning efter min opfattelse kun udøves undtagelsesvist.

116. Artikel 24, stk. 2, og artikel 27 i forordning 2017/1939 skal sammenfattende fortolkes således, at de nationale myndigheder skal underrette EPPO om verserende retssager vedrørende lovovertrædelser, med hensyn til hvilke EPPO kan udøve sin kompetence, hvis disse nationale myndigheder ikke tidligere har underrettet EPPO om sine efterforskninger. Under sådanne omstændigheder kan EPPO fortsat udøve sin ret til oplysning.

V. Forslag til afgørelse

117. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen svarer hof van beroep te Brussel (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien) således:

»Artikel 24, stk. 2, artikel 25, stk. 1, og artikel 27 i Rådets forordning (EU) 2017/1939 af 12. oktober 2017 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed (»EPPO«)

skal fortolkes således, at

– disse bestemmelser ikke er til hinder for, at de nationale myndigheder foretager retsforfølgning ved domstolene i en medlemsstat, selv om Den Europæiske Anklagemyndighed ikke er blevet underrettet om, at disse myndigheder har indledt efterforskning af og retsforfulgt en lovovertrædelse, i forhold til hvilken Den Europæiske Anklagemyndighed kan have kompetence

– de nationale myndigheder skal underrette Den Europæiske Anklagemyndighed om verserende retssager vedrørende lovovertrædelser, med hensyn til hvilke Den Europæiske Anklagemyndighed kan udøve sin kompetence, hvis disse nationale myndigheder ikke tidligere har underrettet Den Europæiske Anklagemyndighed om sine efterforskninger. Under sådanne omstændigheder kan Den Europæiske Anklagemyndighed fortsat udøve sin ret til oplysning.«

1 – Originalsprog: spansk.

i Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.

2 – Rådets forordning af 12.10.2017 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed (»EPPO«) (EUT 2017, L 283, s. 1).

3 – Forordning 2017/1939 trådte i kraft den 20.11.2017.

4 – I henhold til artikel 1 i Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2021/856 af 26.5.2021 om fastsættelse af den dato, hvorfra Den Europæiske Anklagemyndighed påtager sig sine efterforsknings- og retsforfølgningsmæssige opgaver (EUT 2021, L 188, s. 100, berigtiget i EUT 2021, L 190, s. 101).

5 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 5.7.2017 om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser (EUT 2017, L 198, s. 29).

6 – Lov om diverse bestemmelser om retspleje (Belgisch Staatsblad, 24.2.2021, s. 16822) af 17.2.2021.

7 – Toldloven (Belgisch Staatsblad, 21.9.1977, s. 11476) af 18.7.1977.

8 – Forelæggelsesafgørelsen, præmis 4, punkt 5.3.

9 – Det fremgår af artikel 26, stk. 1, i forordning 2017/1939, at EPPO indleder en efterforskning, hvis der »[…] er rimelig grund til at antage, at der begås eller er begået en lovovertrædelse […]«.

10 – Artikel 24, stk. 1, i forordning 2017/1939 bestemmer, at de EU-institutioner, ‑organer, ‑kontorer og ‑agenturer og de myndigheder i medlemsstaterne, der har kompetence i henhold til gældende national ret, underretter EPPO uden unødig forsinkelse om enhver strafbar adfærd, i forhold til hvilken den kan udøve sin kompetence i henhold til artikel 22 og artikel 25, stk. 2 og 3.

11 – I henhold til fast retspraksis følger det af såvel kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at en EU-retlig bestemmelse, som efter sin ordlyd ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen, som skal søges under hensyntagen til ikke alene denne bestemmelses ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 17.11.1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, præmis 12, af 30.4.2024, M.N. (EncroChat), C-670/22, EU:C:2024:372, præmis 109, og af 8.4.2025, Den Europæiske Anklagemyndighed (Domstolskontrol med proceduremæssige retsakter), C-292/23, EU:C:2025:255, præmis 51).

12 – 51. og 52. betragtning til forordning 2017/1939 bidrager til en forståelse af denne bestemmelses rækkevidde.

13 – Artikel 26, stk. 2, i forordning 2017/1939 fastlægger en gensidig forpligtelse for EPPO til at underrette den anmeldende myndighed om sin beslutning om at indlede en efterforskning.

14 – Denne afståelsespligt er ikke til hinder for, at den national myndighed træffer »alle de hasteforanstaltninger, der efter national ret er nødvendige for at sikre en effektiv efterforskning og retsforfølgning« (artikel 27, stk. 2, andet afsnit, i forordning 2017/1939).

15 – Artikel 27, stk. 5, i forordning 2017/1939.

16 – Det fremgår af 58. betragtning til forordning 2017/1939, at »EPPO’s kompetence i forbindelse med lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser, [...] generelt [bør] have forrang for nationale krav om kompetence […]«.

17 – Den endelige udgave af forordning 2017/1939 indeholder ikke Kommissionens forslag om at give EPPO enekompetence til at retsforfølge strafbare handlinger, der skader Unionens finansielle interesser. Jf. forslaget til Rådets forordning om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed (COM(2013) 534 final) af 17.7.2023, hvis artikel 11, stk. 4, bestemte: »Den Europæiske Anklagemyndighed har enekompetence til efterforskning og retsforfølgning i forbindelse med strafbare handlinger, der skader Unionens finansielle interesser.«

18 – Forretningsorden for Den Europæiske Anklagemyndighed som vedtaget ved Den Europæiske Anklagemyndighed (EPPO)’s kollegiums afgørelse 3/2020 af 12.10.2020 og ændret og suppleret ved afgørelse 85/2021 af 11.8.2021 og afgørelse 26/2022 af 29.6.2022 (EUT 2023, C 181, s. 1).

19 – Følgende fremgår af artikel 40, stk. 1, i EPPO’s forretningsorden: »Verifikationen med henblik på at indlede en efterforskning omfatter en vurdering af, hvorvidt: a) den indberettede adfærd udgør en strafbar handling, der henhører under EPPO’s saglige, territoriale, personelle og tidsmæssige kompetence, b) der i henhold til gældende national lovgivning er rimelig grund til at antage, at der begås eller er begået en strafbar handling, c) der er indlysende retlige grunde til hinder for retsforfølgelse, d) betingelserne i artikel 25, stk. 2, 3 og 4, i forordningen er opfyldt, hvor det er relevant.«

20 – Eksempler på sådanne faktorer er opregnet i artikel 40, stk. 2, i EPPO’s forretningsorden, herunder efterforskningens løbetid, relevansen af efterforskningen med hensyn til at sikre sammenhæng i EPPO’s politik for efterforskning og retsforfølgelse, efterforskningens grænseoverskridende aspekter og tilstedeværelsen af andre specifikke grunde, der antyder, at EPPO er bedre i stand til at fortsætte efterforskningen.

21 – EPPO’s kollegium kan træffe »[...] afgørelser om strategiske anliggender [og om generelle spørgsmål i forbindelse med individuelle sager], navnlig med henblik på at sikre sammenhæng, effektivitet og konsekvens i EPPO’s politik for retsforfølgning i alle medlemsstaterne [...]«.

22 – EPPO’s kollegiums afgørelse af 21.4.2021 om vedtagelse af operationelle retningslinjer om efterforskning, politik for oplysning og henvisning af sager, som ændret ved afgørelse 007/2022 af 7.2.2022 og afgørelse 026/2022 af 29.6.2022 truffet af EPPO’s kollegium. Er tilgængelig på: https://www.eppo.europa.eu/document/download/e4d8fbeb-254f-491d-aba2-286990f313c9_en?filename=2021.029-2022.026_Amended_Op_Guidelines_on_Investigation_Evocation_Referral_ES.pdf

23 – Når a) sagen har indvirkning på unionsniveau, der kræver, at EPPO foretager en efterforskning, eller b) tjenestemænd eller andre ansatte i Unionen eller medlemmer af Unionens institutioner kan mistænkes for at have begået lovovertrædelsen.

24 – Denne bestemmelse finder anvendelse, hvis: »[...] a) den maksimale sanktion, som er fastsat i national ret for en lovovertrædelse, der er omfattet af artikel 22, stk. 1, svarer til eller er mildere end den maksimale sanktion for en uløseligt forbundet strafbar handling, jf. artikel 22, stk. 3, medmindre sidstnævnte handling har været et led i at begå den lovovertrædelse, der er omfattet af artikel 22, stk. 1, eller b) der er grund til at formode, at den skade, der er påført eller sandsynligvis vil blive påført Unionens finansielle interesser ved en lovovertrædelse som omhandlet i artikel 22, ikke overgår den skade, der er påført eller sandsynligvis vil blive påført et andet offer [...]«. Artikel 25, stk. 4, bestemmer imidlertid, at EPPO med de kompetente nationale retsforfølgende myndigheders samtykke kan udøve sin kompetence, hvis det viser sig, at EPPO er bedre placeret til at efterforske eller retsforfølge.

25 – Følgende fremgår af 53. betragtning til forordning 2017/1939: »Efterlevelse af denne anmeldelsespligt er afgørende for EPPO’s effektivitet og bør fortolkes bredt for at sikre, at de nationale myndigheder anmelder sager, hvor vurderingen af visse kriterier ikke umiddelbart er muligt (f.eks. omfanget af skade eller den pålagte sanktion) [...].«

26 – Det tilføjes i 14. betragtning til forordning 2017/1939, at både EPPO og de kompetente nationale myndigheder bør støtte og underrette hinanden med henblik på effektivt at bekæmpe kriminalitet, der henhører under EPPO’s kompetence.

27 – Artikel 24, stk. 5, i forordning 2017/1939: »EPPO underrettes også i overensstemmelse med stk. 1 og 2 om sager, hvor en vurdering af, om kriterierne i artikel 25, stk. 2, er opfyldt, ikke er mulig.« Sidstnævnte bestemmelse omhandler lovovertrædelser til en værdi af mindre end 10 000 EUR. Artikel 24, stk. 3, fastsætter en pligt for de nationale myndigheder til at underrette EPPO, når de har indledt en efterforskning vedrørende en strafbar handling som defineret i artikel 22 og finder, at EPPO ikke kan udøve sin kompetence i overensstemmelse med artikel 25, stk. 3 (når den nationale lovgivning fastsætter en tilsvarende eller strengere sanktion for en uløseligt forbundet strafbar handling, eller når den skade, der er påført et andet offer, overgår den skade, der er påført Unionens finansielle interesser).

28 – Dom af 21.12.2023, G.K. m.fl. (Den Europæiske Anklagemyndighed) (C-281/22, EU:C:2023:1018, præmis 65).

29 – Artikel 8, stk. 1, i forordning 2017/1939.

30 – Artikel 86, stk. 2, TEUF og artikel 4 i forordning 2017/1939.

31 – Artikel 5, stk. 3, i forordning 2017/1939.

32 – »[...] men senest fem dage efter modtagelse af oplysningerne fra de nationale myndigheder, [...] og underretter de nationale myndigheder om denne afgørelse«. De samme frister finder anvendelse, når EPPO har fået kendskab til igangværende nationale efterforskninger på anden vis, dvs. uden forudgående underretning fra de nationale myndigheder, jf. artikel 27, stk. 3, i forordning 2017/1939.

33 – 31. betragtning til forordning 2017/1939: »Funktionen som anklager ved kompetente domstole finder anvendelse indtil straffesagens afslutning, dvs. den endelige afgørelse af spørgsmålet om, hvorvidt den mistænkte eller tiltalte har begået lovovertrædelsen, herunder efter omstændighederne domsafsigelsen og afgørelsen i en eventuel retssag eller de retsmidler, der er tilgængelige, indtil denne afgørelse er blevet endelig.«

34 – EPPO kan endda eventuelt foreslå, at retterne i en anden medlemsstat har kompetence, afhængig af det sted, hvor den kriminelle aktivitets fokus er, eller, hvis der er begået flere forbundne lovovertrædelser, det sted, hvor hovedparten af lovovertrædelserne er begået, jf. artikel 26, stk. 4, i forordning 2017/1939.

35 – Min fremhævelse.

36 – Min fremhævelse.

37 – Det tilkommer medlemsstaten at angive den nationale ret, der skal tage stilling til konflikter om kompetencefordelingen.

38 – »Når den europæiske delegerede anklager, der behandler en sag, anser efterforskningen for at være afsluttet, forelægger vedkommende en rapport for den tilsynsførende europæiske anklager med en sammenfatning af sagen og et udkast til afgørelse om, hvorvidt der skal ske retsforfølgning ved en national domstol eller overvejes henvisning af sagen, henlæggelse eller forenklet retsforfølgningsprocedure i overensstemmelse med artikel 34, 39 eller 40.«

39 – Selv hvis EPPO beslutter ikke at udøve retten til oplysning, kan de nationale myndigheders underretning have en positiv indvirkning på retsforfølgningen af andre lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser, som EPPO efterforsker.

40 – I visse tilfælde kan der opstå problemer med hensyn til forældelse eller anvendelse af princippet ne bis in idem.

41 – Artikel 19, stk. 3 in fine, i det forslag til forordning, der fremgår af Rådets dokument af 14.5.2014 (9478/1/14 REV 1), som er gentaget i artikel 21a, stk. 4, første afsnit, i det ændrede forslag til forordning, der fremgår af Rådets dokument af 28.11.2014 (15862/1/14 REV 1).

42 – Rådets dokument af 26.5.2015 (8316/3/15 REV 3).

43 – I medfør af dette princip tilkommer det i henhold til fast retspraksis hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler, der er nødvendige for at sikre borgerne en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, dog på den betingelse, at disse regler ikke må være mindre gunstige i situationer henhørende under EU-retten end i tilsvarende situationer underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke må gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet). Dom af 21.12.2021, Randstad Italia (C-497/20, EU:C:2021:1037, præmis 56 og 58), og af 8.4.2025, Den Europæiske Anklagemyndighed (Domstolskontrol med proceduremæssige retsakter) (C-292/23, EU:C:2025:255, præmis 82).

44 – Følgende fremgår af artikel 5, stk. 3, i forordning 2017/1939: »National ret finder anvendelse, i det omfang et spørgsmål ikke er reguleret i denne forordning.«

45 – I belgisk ret forekommer pligten til at underrette EPPO i henhold til artikel 24, stk. 2, i forordning 2017/1939 at påhvile procureur du Roi, le procureur général ou le procureur fédéral, der er nævnt i retsplejelovens artikel 156/1, § 3, som den belgiske regerings og Kommissionens indlæg henviser til, eller den embedsmand ved generalforvaltningen for told og punktafgifter, som er nævnt i toldlovens artikel 285/2, § 1, hvilken bestemmelse er blevet nævnt af den forelæggende ret.

46 – Artikel 5, stk. 1, i forordning 2017/1939 bestemmer, at »EPPO sikrer, at dens virksomhed respekterer de rettigheder, der er fastsat i [Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder]«.