Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
esitatud 17. septembril 2026(1)
Kohtuasi C‑407/25 [Tersten](i)
Belgische Staat – Administratie Douane en Accijnzen
Kriminaalmenetlus
järgmiste isikute suhtes:
NV SI,
LM Kft,
LC,
BÜ Kft,
JS,
BZ,
QJF Kft,
LS,
SH Kft,
ZJ,
JZ,
XH,
HS,
3H H & LS GmbH
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud hof van beroep te Brussel (Brüsseli apellatsioonikohus, Belgia))
Eelotsusemenetlus – Euroopa Prokuratuur – Määrus (EL) 2017/1939 – Artikli 24 lõige 2 – Teabe edastamine Euroopa Prokuratuurile – ELL artikli 4 lõige 3 – Lojaalse koostöö põhimõte – Artikkel 27 – Evokatsiooniõigus – Liikmesriigi uurimisasutuste pädevus – Euroopa Prokuratuuri evokatsiooniõiguse teostamine uurimise etapis – Euroopa Prokuratuuri evokatsiooniõiguse teostamine pärast süüdistuse esitamist – Liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõte
1. Määruses (EL) 2017/1939(2) on sätestatud, et kui liikmesriigi õigus- või õiguskaitseasutus algatab uurimise seoses kuriteoga, mis võib kuuluda Euroopa Prokuratuuri pädevusse, peab ta sellest põhjendamatu viivituseta teavitama Euroopa Prokuratuuri, et viimane saaks otsustada, kas kasutada oma evokatsiooniõigust.
2. Käesoleva eelotsusetaotluse aluseks olev kriminaalmenetlus puudutab kuritegusid, mis kuuluvad Euroopa Prokuratuuri pädevusse. Belgia tolliasutused algatasid nende kuritegude suhtes uurimise ajal, mil määrus 2017/1939 oli juba jõus(3), kuid enne seda, kui Euroopa Prokuratuur alustas uurimis- ja süüdistuse esitamise ülesannete täitmist (1. juunil 2021).(4)
3. Kuna Belgia ametiasutused ei teavitanud Euroopa Prokuratuuri õigel ajal oma uurimistest ja kriminaalmenetlus lõpetati esimeses kohtuastmes, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, millised tagajärjed tulenevad sellest teavitama jätmisest praegusele apellatsioonimenetlusele.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Määrus 2017/1939
4. Artiklis 4 („Ülesanded“) on sätestatud:
„Euroopa Prokuratuur vastutab liidu finantshuve mõjutavate kuritegude, mis on sätestatud direktiivis (EL) 2017/1371(5) ja määratud kindlaks käesolevas määruses, uurimise ning kuriteo toimepanijatele ja neist osavõtjatele süüdistuse esitamise ning nende kohtus vastutusele võtmise eest. Seoses sellega viib Euroopa Prokuratuur läbi uurimisi, esitab süüdistusi ning täidab liikmesriikide pädevates kohtutes prokuröri ülesandeid kuni kriminaalasja lõpliku lahendamiseni.“
5. Artikli 22 („Euroopa Prokuratuuri sisuline pädevus“) lõikes 1 on sätestatud:
„Euroopa Prokuratuuri pädevusse kuuluvad liidu finantshuve kahjustavad kuriteod, mis on sätestatud direktiivis [2017/1371], nii nagu seda rakendatakse liikmesriigi õiguses, sõltumata sellest, kas sama kuriteo saaks siseriikliku õiguse alusel liigitada erinevat liiki süüteoks. […]“.
6. Artiklis 24 („Teabe esitamine, registreerimine ja kontrollimine“) on sätestatud:
„1. Liidu institutsioonid, organid ja asutused ning liikmesriikide ametiasutused, kellel on pädevus kohaldatava siseriikliku õiguse alusel, teavitavad Euroopa Prokuratuuri põhjendamatu viivituseta igast kuriteost, mille puhul viimane võib teostada oma pädevust kooskõlas artikliga 22 ning artikli 25 lõigetega 2 ja 3.
2. Kui liikmesriigi õigus- või õiguskaitseasutus algatab uurimise seoses kuriteoga, mille puhul Euroopa Prokuratuur võib teostada oma pädevust kooskõlas artikliga 22 ning artikli 25 lõigetega 2 ja 3 või kui liikmesriigi pädev õigus- või õiguskaitseasutus leiab ükskõik millal pärast uurimise algatamist, et uurimine puudutab sellist kuritegu, teavitab see asutus põhjendamatu viivituseta Euroopa Prokuratuuri, et viimasel oleks võimalik otsustada, kas ta kasutab oma evokatsiooniõigust kooskõlas artikliga 27.
[…]“.
7. Artikli 25 („Euroopa Prokuratuuri pädevuse teostamine“) lõikes 1 on sätestatud:
„Euroopa Prokuratuur teostab oma pädevust kas uurimise algatamisega artikli 26 alusel või otsusega kasutada oma evokatsiooniõigust artikli 27 alusel. Kui Euroopa Prokuratuur otsustab teostada oma pädevust, ei teosta pädevad riigiasutused oma pädevust sama kuriteo osas.“
8. Artiklis 27 („Evokatsiooniõigus“) on sätestatud:
„1. Pärast kogu artikli 24 lõike 2 kohase teabe saamist teeb Euroopa Prokuratuur nii kiiresti kui võimalik, kuid hiljemalt viie päeva jooksul pärast riigiasutustelt teabe saamist, otsuse selle kohta, kas teostada oma evokatsiooniõigust, ning teavitab riigiasutusi sellest otsusest. Konkreetse kriminaalasja puhul võib Euroopa peaprokurör võtta vastu põhjendatud otsuse seda tähtaega pikendada maksimaalselt viie päeva võrra, ja teavitab sellest vastavalt riiklikke asutusi.
2. Lõikes 1 osutatud aja jooksul ei tee riigiasutused siseriikliku õiguse alusel otsuseid, mille tulemusel võidakse välistada Euroopa Prokuratuuri evokatsiooniõiguse teostamine.
Riigiasutused rakendavad siseriikliku õiguse alusel vajalikke kiireloomulisi meetmeid, et tagada tõhus uurimine ja süüdistuse esitamine.
3. Kui Euroopa Prokuratuurile saab muul viisil kui artikli 24 lõikes 2 osutatud teavitamise kaudu teatavaks, et liikmesriigi pädevad asutused on juba alustanud uurimist kuriteo puhul, mis võiks kuuluda Euroopa Prokuratuuri pädevusse, teavitab Euroopa Prokuratuur viivitamata kõnealuseid asutusi. Pärast seda, kui Euroopa Prokuratuuri on asjakohaselt teavitatud vastavalt artikli 24 lõikele 2, otsustab ta ise, kas teostada oma evokatsiooniõigust. Sellekohane otsus tehakse käesoleva artikli lõikes 1 sätestatud tähtaja jooksul.
[…]
5. Kui Euroopa Prokuratuur teostab oma evokatsiooniõigust, annavad liikmesriikide pädevad asutused toimiku üle Euroopa Prokuratuurile ning hoiduvad sama kuritegu käsitlevate edasiste uurimistoimingute läbiviimisest.
[…]
7. Kui Euroopa Prokuratuur ei ole oma evokatsiooniõigust teostanud, teavitab ta sellest põhjendamatu viivituseta pädevaid riigiasutusi. Pädevad riigiasutused teavitavad Euroopa Prokuratuuri kogu menetluse jooksul kõigist uutest asjaoludest, mis võiksid anda Euroopa Prokuratuurile põhjuse oma eelnev otsus pädevust mitte teostada uuesti läbi vaadata.
Euroopa Prokuratuur võib teostada oma evokatsiooniõigust pärast sellise teabe saamist, tingimusel et siseriiklikku uurimist ei ole veel lõpetatud ning süüdistusakti ei ole veel kohtule esitatud. Otsus tehakse lõikes 1 sätestatud tähtaja jooksul.
[…]“.
9. Artiklis 35 („Uurimise lõpetamine“) on sätestatud:
„1. Kui asja menetlev Euroopa delegaatprokurör leiab, et uurimine tuleb lõpetada, esitab ta järelevalvet teostavale Euroopa prokurörile aruande, mis sisaldab kriminaalasja kokkuvõtet ja otsuse kavandit selle kohta, kas esitada süüdistus siseriiklikus kohtus või kaaluda kriminaalasja edastamist, menetluse lõpetamist või lihtmenetlust kooskõlas artiklitega 34, 39 või 40. Järelevalvet teostav Euroopa prokurör edastab need dokumendid pädevale alalisele kojale, millele ta lisab vajaduse korral oma hinnangu. Kui alaline koda võtab kooskõlas artikli 10 lõikega 3 Euroopa delegaatprokuröri ettepandud otsuse vastu, jätkab delegaatprokurör vastavalt menetlust.
2. Kui alaline koda otsustab saadud aruannete alusel, et ta ei võta Euroopa delegaatprokuröri ettepandud otsust vastu, vaatab ta vajaduse korral kriminaalasja toimiku ise läbi, enne kui võtab vastu lõpliku otsuse või annab Euroopa delegaatprokurörile täiendavaid juhiseid.
3. Kui see on kohaldatav, esitatakse Euroopa delegaatprokuröri aruandes ka piisavad põhjendused kriminaalasja kohtusse saatmiseks kas delegaatprokuröri liikmesriigi kohtus või kooskõlas artikli 26 lõikega 4 sellise teise liikmesriigi kohtus, kelle kohtualluvusse kriminaalasi kuulub.
[…]“.
10. Artiklis 120 („Jõustumine“) on sätestatud:
„1. Käesolev määrus jõustub kahekümnendal päeval pärast selle avaldamist Euroopa Liidu Teatajas.
2. Euroopa Prokuratuur teostab oma pädevust kõigi tema pädevusse kuuluvate kuritegude suhtes, mis pannakse toime pärast käesoleva määruse jõustumise kuupäeva.
Euroopa Prokuratuur hakkab talle käesoleva määrusega antud uurimis- ja süüdistuste esitamise ülesandeid täitma kuupäeval, mis määratakse kindlaks komisjoni otsusega Euroopa peaprokuröri ettepanekul pärast Euroopa Prokuratuuri asutamist. [Euroopa K]omisjoni otsus avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas.
Komisjoni määratav kuupäev ei tohi olla varasem kui kolm aastat pärast käesoleva määruse jõustumist.
[…]“.
B. Belgia õigus
11. Määrus 2017/1939 võeti Belgia õigusesse üle 17. veebruari 2021. aasta seadusega, millega kehtestatakse mitmesugused õigusemõistmise valdkonna sätted(6), mis jõustus 24. veebruaril 2021 ja millega lisati 18. juuli 1977. aasta tolli- ja aktsiisimaksude üldseadusesse(7) peatükk XXV bis.
12. AWDA artikli 285/2 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Algemene Administratie van de Douane en Accijnzeni (tolli- ja aktsiisiamet, Belgia) peahaldur määrab vähemalt ühe ameti […] ametniku, kelle ülesandeks on koostöö kohtumenetluse seadustiku [(Gerechtelijk Wetboek)] artiklis 309/2 nimetatud Euroopa delegaatprokuröridega seoses artiklites 281 ja 282 nimetatud rikkumiste, pettuste või kuritegudega, mille puhul Euroopa Prokuratuur teostab oma pädevust vastavalt määruse [2017/1939] artiklitele 22, 25, 26 ja 27.“
13. AWDA artikli 285/4 lõikes 1 on ette nähtud:
„Artikli 281 lõikes 2 nimetatud hagi ja süüdistuse esitamise õigus antakse artikli 285/2 lõikes 1 nimetatud ametnikule seoses artiklis 281 nimetatud rikkumiste, pettuste või kuritegudega, mille puhul Euroopa Prokuratuur teostab oma pädevust vastavalt määruse [2017/1939] artiklitele 22, 25, 26 ja 27.“
II. Faktilised asjaolud, kohtuvaidlus ja eelotsuse küsimused
14. Belgia tolliasutused algatasid 2019. ja 2020. aastal uurimise, mille käigus nad leidsid, et 26 füüsilist ja juriidilist isikut olid aastatel 2018 ja 2019 toime pannud mitu tollirikkumist Hiinast pärit kaupade importimisel, mille suhtes kohaldati tollivormistust Brüsselis ning mille saajad olid Saksamaal, Hispaanias ja Ungaris.
15. Protokollid 19/D/000565, 19/D/000724 ja 20/D/000058 tollimaksude ja aktsiiside kohta vormistati 27. novembril 2019, 1. aprillil 2020 ja 15. aprillil 2020 ning saadeti rikkujatele tähtkirjaga.
16. Tolli- ja aktsiisiameti otsesüüdistused toimetati õigusrikkujatele kätte 2021. aasta juulis ja augustis, seega pärast seda, kui Euroopa Prokuratuur oli alustanud oma uurimis- ja süüdistuse esitamise ülesannete täitmist 1. juunil 2021.
17. 9. detsembri 2022. aasta otsusega, mis tehti mõnede süüdistatavate suhtes võistlevas menetluses ja teiste suhtes tagaselja, otsustas Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Brüsseli hollandikeelne esimese astme kohus, Belgia): a) kriminaalasjas mõista süüdistatavad õigeks; ja b) tsiviilasjas mõista osadelt neist Belgia riigi kasuks välja imporditollimaks summas 143 951 eurot.
18. Belgia riik esitas 6. jaanuaril 2023 esimese astme kohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse hof van beroep te Brusselile (Brüsseli apellatsioonikohus, Belgia).
19. Hof van beroep te Brussel (Brüsseli apellatsioonikohus) tunnistas 5. detsembri 2024. aasta vaheotsusega apellatsioonkaebuse vastuvõetavaks kriminaalasjas mõnede süüdistatavate suhtes ning tsiviilasjas nende poolt tekitatud tollivõla osas.
20. Enne Belgia riigi esitatud kaebuse kohta otsuse tegemist sedastab hof van beroep te Brussel (Brüsseli apellatsioonikohus), et:
– üks süüdistatavatest väidab, et kriminaal- ja tsiviilasjades esitatud nõuded on vastuvõetamatud, kuna Belgia riik ei ole tõendanud, et ta teavitas Euroopa Prokuratuuri süüdistuse esemeks olevatest tegudest, ega ka seda, et Euroopa Prokuratuur otsustas, et ei ole põhjust kasutada oma evokatsiooniõigust vastavalt määruse 2017/1939 artiklile 24;
– Belgia riigi sõnul lõpetati uurimine, edastades rikkujatele protokolli enne seda, kui Euroopa Prokuratuur alustas tööd. Seetõttu ei olnud Euroopa Prokuratuuril võimalik evokatsiooniõigust kasutada ja riigisisesed asutused võisid esitada süüdistuse;
– uurimist ei olnud lõpetatud, kui Euroopa Prokuratuur 1. juunil 2021 tööd alustas;
– Belgia riik ei ole esitanud ühtegi dokumenti, mis tõendaks, et pädevad asutused teavitasid pärast süüks pandavate kuritegude uurimise algust Euroopa Prokuratuuri määruse 2017/1939 artiklis 24 ette nähtud vormis, et viimane saaks kasutada oma evokatsiooniõigust.
21. Neil asjaoludel esitas hof van beroep te Brussel (Brüsseli apellatsioonikohus) Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„Kas määruse [2017/1939] artikleid 24, 25, 27 ja 35 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus see, kui sellistel asjaoludel säilitavad kriminaalkohtule süüdistuse esitamise pädevuse liikmesriigi tolliamet ja liikmesriigi prokuratuur?
Kas juhul, kui kriminaalkohus teeb kindlaks, et Euroopa Prokuratuuri ei ole juhtumist teavitatud, peab ta saatma juhtumi tagasi pädevatele riigiasutustele, et need teavitaksid Euroopa Prokuratuuri ikkagi veel uurimisest ja viimane saaks vajaduse korral kasutada oma evokatsiooniõigust?“
III. Menetlus Euroopa Kohtus
22. Eelotsusetaotlus saabus Euroopa Kohtusse 19. juunil 2025.
23. Kirjalikud seisukohad on esitanud Austria, Belgia, Itaalia ja Poola valitsus ning komisjon.
24. Euroopa Kohus palus Euroopa Kohtu põhikirja artikli 23 teise lõigu alusel Euroopa Prokuratuuril esitada kirjalikult tema käsutuses olev asjakohane teave eelotsusetaotluse eseme kohta.
25. Euroopa Prokuratuur esitas 24. aprillil 2026 Euroopa Kohtule selle teabe, mille kohta kuulati ära menetlusse astujad 19. mai 2026. aasta kohtuistungil, nimelt Belgia ja Poola valitsus ning komisjon.
IV. Hinnang
26. Määrus 2017/1939 jõustus, nagu ma juba märkisin, 20. novembril 2017, kuid Euroopa Prokuratuur asus uurimis- ja süüdistuse esitamise ülesandeid täitma alles 1. juunil 2021. Ei ole kahtlust, et käesolevas asjas etteheidetavad kuriteod kuuluvad Euroopa Prokuratuuri sisulisse pädevusse.
27. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et on tõendatud, et kriminaaluurimist ei olnud 1. juuniks 2021 lõpetatud ja et seetõttu oleks liikmesriigi asutus pidanud teavitama Euroopa Prokuratuuri, et viimane saaks kasutada oma evokatsiooniõigust. Kuna teda ei teavitatud, lisab asjaomane kohus, et „[t]ekib küsimus, milline on Euroopa Prokuratuuri teavitamata jätmise tagajärg“.(8) Sellele vastamiseks esitab ta Euroopa Kohtule kaks eelotsuse küsimust, mille ma just ära tõin.
A. Esimene eelotsuse küsimus
28. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas määruse 2017/1939 artikli 24 lõikega 2, artikli 25 lõikega 1 ja artikliga 27 on vastuolus see, et riigisisesed asutused (Belgia tolli- ja aktsiisiamet ning prokuratuur) säilitavad süüdistuse esitamise pädevuse eespool kirjeldatud asjaoludel.
29. Määruse 2017/1939 artikli 25 lõike 1 kohaselt võib Euroopa Prokuratuur tegutseda kahel viisil: a) alustades otsest uurimist asjaolude kohta, mis eeldatavasti kujutavad endast tema pädevusse kuuluvaid kuritegusid; või b) kasutades evokatsiooniõigust seoses riigisiseste ametiasutuste poolt juba algatatud uurimistega.
30. Euroopa Prokuratuur algatab määruse 2017/1939 artikli 26(9) kohased otsesed uurimised, kui ta saab asjakohast teavet kuriteo kohta, mis võib kuuluda tema pädevusse ja mille suhtes liikmesriigi õigus- või õiguskaitseasutus ei ole uurimist algatanud.(10) Ma ei käsitle seda Euroopa Prokuratuuri teguviisi, mis ei ole seotud siin analüüsitud asjaoludega.
31. Euroopa Prokuratuur võib oma pädevust teostada ka oma evokatsiooniõigust kasutades, kui liikmesriigi asutus on algatanud „[…] uurimise seoses kuriteoga, mille puhul Euroopa Prokuratuur võib teostada oma pädevust […]“, ja nimetatud asutus teavitab teda oma uurimisest (määruse 2017/1939 artikli 24 lõige 2).
32. Esimesele eelotsuseküsimusele vastamiseks tuleb tugineda tavapärastele tõlgendamiskriteeriumidele (grammatiline, süstemaatiline ja teleoloogiline)(11), mis võimaldavad selgitada määruse 2017/1939 artiklite 24, 25 ja 27 tähendust.
1. Grammatiline tõlgendamine
33. Määruse 2017/1939 artikli 24 lõige 2(12) näeb ette järgmised juhtumid:
– liikmesriigi õigus- või õiguskaitseasutus algatab uurimise kuriteo suhtes, mille puhul Euroopa Prokuratuur võib teostada oma pädevust,
– või asjaomane asutus leiab mis tahes ajal pärast uurimise algatamist, et uurimine puudutab sellist kuritegu.(13)
34. Mõlemal juhul peab riigisisene asutus teavitama Euroopa Prokuratuuri, et viimane saaks otsustada, kas kasutada oma evokatsiooniõigust või mitte.
35. Määruse 2017/1939 artikli 27 lõige 3 näeb ette, et Euroopa Prokuratuur võib kasutada oma evokatsiooniõigust pärast seda, kui ta on saanud teavet käimasoleva uurimise kohta muudest allikatest. See säte tähendab, et määruses 2017/1939 on vaikimisi ette nähtud võimalus, et need riigisisesed asutused ei teavita Euroopa Prokuratuuri.
36. Riigisisesed asutused peavad teatama Euroopa Prokuratuurile „põhjendamatu viivituseta“ igast kuriteost, mille puhul Euroopa Prokuratuur võib teostada oma pädevust (määruse 2017/1939 artikli 24 lõige 1). Mõistan seda nii, et nad peavad selle teabe edastama, kui nad saavad kuriteost teada (notitia criminis), olenemata sellest, kas nad on uurimise ametlikult algatanud või mitte. Igal juhul on oluline, et nad teavitaksid Euroopa Prokuratuuri võimalikult kiiresti, niipea kui neil on teadmine (või üksnes kahtlus), et asjaolud on seotud tema pädevusse kuuluvate kuritegudega.
37. Pärast teabe esitamist ja enne seda, kui Euroopa Prokuratuur teeb otsuse evokatsiooniõiguse kasutamise kohta, „ei tee“ riigisisesed asutused „[…] otsuseid, mille tulemusel võidakse välistada Euroopa Prokuratuuri evokatsiooniõiguse teostamine“ (määruse 2017/1939 artikli 27 lõike 2 esimene lõik).(14)
38. Kui Euroopa Prokuratuur kasutab oma evokatsiooniõigust, viib ta läbi riigisisese asutuse poolt juba algatatud uurimise, mistõttu liikmesriikide pädevad asutused annavad talle juhtumi toimiku üle ja hoiduvad sama kuriteo suhtes uute uurimistoimingute tegemisest.(15) Euroopa Prokuratuur jätkab menetlust kohe, kui ta teavitab riigisiseseid asutusi evokatsiooniõiguse kasutamisest.
39. Kui Euroopa Prokuratuur kasutab evokatsiooniõigust, võtab see liikmesriikide ametiasutustelt pädevuse. Seevastu on riigisisestel asutustel õigus uurida Euroopa Prokuratuuri pädevusse kuuluvat kuritegu seni, kuni Euroopa Prokuratuur kasutab oma evokatsiooniõigust.
40. Määruse 2017/1939 artikli 25 lõike 1 ja artikli 27 lõike 5 sõnastusest võib seega järeldada, et riigisisesed asutused võivad jätkata oma tegevust, sealhulgas esitada süüdistuse, kuni Euroopa Prokuratuur võtab vastu (ja teeb teatavaks) otsuse kasutada juhtumi puhul evokatsiooniõigust.
41. Määruse 2017/1939 artikli 24 lõikes 2 ei käsitleta riigisiseste asutuste teavitamiskohustuse rikkumise konkreetseid tagajärgi. Eelkõige ei takista see säte riigisisestel asutustel jätkata uurimist ja esitada süüdistus seni, kuni Euroopa Prokuratuur teeb otsuse kasutada evokatsiooniõigust.
42. Järelikult ei ole määruse 2017/1939 artikli 24 lõike 2, artikli 25 lõike 1 ja artikli 27 sõnastusega vastuolus see, kui riigisisestel asutustel, kes on algatanud uurimise kuritegude suhtes, mis võivad kuuluda Euroopa Prokuratuuri pädevusse, säilib pädevus jätkata uurimist ja vajaduse korral esitada süüdistus seni, kuni Euroopa Prokuratuur otsustab kasutada oma evokatsiooniõigust.
2. Süstemaatiline tõlgendamine
43. Määruse 2017/1939 artikli 24 lõike 2, artikli 25 ja artikli 27 süstemaatiline tõlgendamine viib sama tulemuseni.
44. Määrusega 2017/1939 on loodud keerukas süsteem, kus pädevus on jagatud Euroopa Prokuratuuri ja liidu finantshuve kahjustavate kuritegude vastu võitlemisega tegelevate riigisiseste asutuste vahel.
45. Selle süsteemi kohaselt on Euroopa Prokuratuuril evokatsiooniõigus, st prioriteet liidu finantshuve kahjustavate kuritegude eest süüdistuse esitamisel.(16) Seda prioriteeti õigustab asjaolu, et Euroopa Prokuratuur saab liidu tasandil suunata uurimist ja süüdistuse esitamist ning tagada nende järjepidevuse sageli piiriülese mõõtmega kuritegude puhul.
46. Euroopa Prokuratuuri jagatud pädevus/prioriteet evokatsiooniõiguse kasutamise kaudu ei tähenda siiski, et riigisisestel asutustel puuduks pädevus liidu finantshuve kahjustavate kuritegude menetlemiseks. Määrusega 2017/1939 ei ole Euroopa Prokuratuurile selles valdkonnas antud ainupädevust.(17)
47. Kuigi määrus 2017/1939 annab üldjuhul Euroopa Prokuratuurile prioriteetse pädevuse, säilib riigisisestel asutustel seda liiki kuritegude eest süüdistuse esitamiseks täiendav pädevus.
48. Riigisiseste asutustel on igal juhul täiendav pädevus menetleda Euroopa Liidu finantshuve kahjustavaid kuritegusid, kui Euroopa Prokuratuur (seoses juba uurimise all oleva rikkumisega) otsustab mitte kasutada määruse 2017/1939 artiklis 27 talle antud evokatsiooniõigust.
49. Üldiselt sõltub Euroopa Prokuratuuri tegevus kahest kriteeriumist:
– otsese uurimise läbiviimisel kohaldub seaduslikkuse põhimõte ning Euroopa Prokuratuur on kohustatud kuritegusid uurima ja vajaduse korral süüdistuse esitama;
– kui aga uurimisi toimetavad riigisisesed asutused (olenemata sellest, kas neist teavitatakse Euroopa Prokuratuuri või saab ta neist teada muul viisil), ei ole ta kohustatud oma evokatsiooniõigust kasutama, kuid võib seda teha.
50. Eespool toodust ja süsteemi kui terviku seisukohast järeldub, et kui Euroopa Prokuratuur ei kasuta evokatsioonimehhanismi, säilib riigisisestel asutustel pädevus kuritegude eest süüdistusi esitada.
51. Määruse 2017/1939 artikli 24 lõige 2 võimaldab seega riigisisestel asutustel esitada süüdistusi Euroopa Prokuratuuri pädevusse kuuluva kuriteo eest, sealhulgas juhul, kui nad viivad läbi käimasolevaid uurimisi, millest ei ole Euroopa Prokuratuurile teatatud, kuni Euroopa Prokuratuur ei ole oma evokatsiooniõigust kasutanud.
52. Euroopa Prokuratuuri kodukorra(18) artikli 40 lõikes 2 on sätestatud, et lisaks mis tahes uurimise asjakohastele elementidele(19) hindab Euroopa Prokuratuur evokatsiooniõiguse kasutamise eesmärgil ka muid tegureid.(20)
53. Määruse 2017/1939 artikli 9 lõike 2 alusel(21) võttis Euroopa Prokuratuuri kolleegium vastu kriminaalasjade uurimise, evokatsiooni põhimõtete ja edastamise tegevussuunised.(22) Selle 2. lisas on konkreetselt viidatud selliste juhtumite ülevõtmisele, mida riigisisesed asutused uurisid üleminekuperioodil alates määruse 2017/1939 jõustumisest (20. november 2017) kuni kuupäevani, mil Euroopa Prokuratuur asus täitma oma uurimis- ja süüdistuse esitamise ülesandeid (1. juuni 2021). Kõnealusel juhul on tegemist niisuguse olukorraga.
54. Nende juhtumite kohta on tegevussuuniste 2. lisas sätestatud, et „[p]roportsionaalsuse ja vajalikkuse põhimõtte kohaselt peaks Euroopa Prokuratuur kasutama evokatsiooniõigust ainult nende kriminaalasjade korral, kus tema pädevuse teostamisega kaasneks lisaväärtus uurimise jätkamisele“.
55. Evokatsiooniõiguse kasutamise analüüsis ei saa jätta tähelepanuta asjaolu, et määruse 2017/1939 artikli 25 lõiked 2 ja 3 annavad riigisisestele asutustele pädevuse menetleda teatavaid kuritegusid, mis kahjustavad liidu finantshuve.
56. Nii on määruse 2017/1939 artikli 25 lõikes 2 sätestatud, et kui artikli 22 kohaldamisalasse kuuluva kuriteo tulemusel kahjustatakse või tõenäoliselt kahjustatakse liidu finantshuve väiksemas mahus kui 10 000 eurot, võib Euroopa Prokuratuur oma pädevust teostada ainult teatud juhtudel.(23) Liidu finantshuve kahjustavad väiksemahulised kuriteod kuuluvad seega riigisiseste asutuste pädevusse, välja arvatud juhul, kui Euroopa Prokuratuur need üle võtab, mida ta saab teha üksnes juhul, kui tegemist on ühega määruse artikli 25 lõikes 2 osutatud juhtumitest.
57. Samuti on määruse 2017/1939 artikli 25 lõikes 3 ette nähtud, et Euroopa Prokuratuur ei teosta oma pädevust artikli 22 kohaldamisalasse kuuluvate kuritegude suhtes, kui esinevad teatavad tegurid.(24) Kui sellised tegurid ilmnevad, suunab Euroopa Prokuratuur pärast konsulteerimist pädevate riigisiseste asutustega asja põhjendamatu viivituseta nendele asutustele.
58. Riigisiseste asutuste pädevus määruse 2017/1939 artikli 25 lõigete 2 ja 3 kohaldamisalasse kuuluvate kuritegude puhul on täiendav süstemaatiline argument, mis toetab seisukohta, et need asutused säilitavad oma pädevuse (vähemalt ajutiselt) kuni Euroopa Prokuratuur otsustab asja üle võtta.
59. Vastavalt määruse 2017/1939 eeskirjadele, mis reguleerivad riigisiseste asutuste ja Euroopa Prokuratuuri pädevust (ning mis ei ole just väga selged), on riigisiseste asutuste poolt juba algatatud uurimiste puhul süstemaatilisest vaatest otsustav see, millal Euroopa Prokuratuur teeb otsuse evokatsiooniõiguse kasutamise kohta.
60. Leian, et selles osas ei ole määrav, et Euroopa Prokuratuur ei saanud teha otsust asja ülevõtmise kohta tulenevalt sellest, et riigisisesed asutused ei täitnud neile määruse 2017/1939 artikli 24 lõikega 2 pandud kohustust.
61. Kindlasti on riigisiseste asutuste esitatav teave hädavajalik selleks, et Euroopa Prokuratuur saaks evokatsiooniõigust teostada,(25) juhul kui tal ei ole muid allikaid kuriteo asjaoludest teadasaamiseks. Kohustus edastada talle see teave on määruse 2017/1939 artikli 5 lõikes 6 nimetatud lojaalse koostöö põhimõtte väljendus(26).
62. Lisaks on artikli 24 lõikes 2 sätestatud teavitamiskohustus seotud riigisiseste asutuste muude analoogsete kohustustega (sama artikli lõiked 3 ja 5), mis on samuti inspireeritud lojaalse koostöö põhimõttest.(27) Tegemist on teavitamiskohustustega, mis täiendavad määruse 2017/1939 artikli 24 lõikes 2 sätestatud kohustust, kuid mida kohaldatakse juhtudel, kui riigisisestel asutustel on liidu finantshuve kahjustavate kuritegude eest süüdistuse esitamiseks prioriteetne pädevus.
63. Kordan, et igal juhul on selleks, et võtta riigisisestelt asutustelt nende pädevus, oluline, et Euroopa Prokuratuur oleks kasutanud oma evokatsiooniõigust. Kuni selle ajani säilitavad need asutused määruse 2017/1939 artiklite 24, 25 ja 27 kohaselt oma pädevuse.
3. Teleoloogiline tõlgendamine
64. Määruse 2017/1939 põhjendustest 12 ja 14 nähtub, et Euroopa Prokuratuuri asutamise eesmärk on tulemuslikumalt võidelda liidu finantshuve kahjustavate kuritegude vastu.(28)
65. Euroopa Prokuratuur on ühtne ja – vaatamata selle detsentraliseeritud struktuurile – jagamatu Euroopa Liidu asutus(29), kellele on antud liidu finantshuve kahjustavate kuritegude uurimise ja süüdistuste esitamise pädevus.(30) Ta tegutseb siiski ilma, et Euroopa tasandil oleks olemas tõeline ühine karistusõigus nii materiaal- kui ka menetlusõiguslikus mõttes. Määrus 2017/1939 sisaldab piiratud arvu sätteid ja viitab kõigi muude küsimuste osas riigisisesele õigusele.(31)
66. Minu arvates peaks eesmärk võidelda tõhusamalt liidu finantshuve kahjustavate rikkumiste vastu soodustama määruse 2017/1939 artikli 24 lõike 2 tõlgendamist nii, et riigisisesed asutused võivad jätkata käimasolevat kriminaalmenetlust, milles nad on rikkunud oma kohustust teavitada Euroopa Prokuratuuri (võttes arvesse seda, mida ma selgitan teise eelotsusetaotluse analüüsimisel).
67. Vastupidine lahendus (eeldusel, et selle kohustuse rikkumine toob automaatselt kaasa selle, et riigisisestel asutustel puudub pädevus menetleda liidu finantshuve kahjustavaid kuritegusid) näib mulle ebaproportsionaalne ja vastuolus määruse 2017/1939 eesmärgiga.
68. See oleks nii seda enam juhul, kui määruse 2017/1939 artikli 24 lõike 2 rikkumise tagajärjeks oleks seni läbi viidud riigisiseste uurimiste tühisus ja see, et riigisiseste asutuste kogutud tõendeid ei ole võimalik vastu võtta.
69. Igal juhul, kui riigisisesed asutused rikuksid korduvalt oma kohustust teavitada Euroopa Prokuratuuri vastavalt määruse 2017/1939 artikli 24 lõikele 2, võiks komisjon algatada selle liikmesriigi vastu liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse. Sellega tagatakse, et Euroopa Prokuratuur täidab nõuetekohaselt oma ülesandeid seoses liidu finantshuve kahjustavate kuritegudega, mille uurimist on riigisisesed asutused alustanud.
70. Kokkuvõttes olen seisukohal, et määruse 2017/1939 artikli 24 lõikega 2, artikli 25 lõikega 1 ja artikliga 27 ei ole vastuolus see, et riigisisesed asutused esitavad süüdistuse liikmesriigi kohtutes, kuigi Euroopa Prokuratuurile ei ole teatatud, et nad on alustanud ja jätkanud uurimist kuriteo suhtes, mis võiks kuuluda Euroopa Prokuratuuri pädevusse.
B. Teine eelotsuse küsimus
71. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas „juhul, kui kriminaalkohus teeb kindlaks, et Euroopa Prokuratuuri ei ole juhtumist teavitatud“, peab ta juhtumi saatma tagasi pädevatele riigiasutustele, et need teavitaksid Euroopa Prokuratuuri ikkagi veel uurimisest ja viimane saaks vajaduse korral kasutada oma evokatsiooniõigust.
72. Eelotsusetaotluse aluseks olev vaidlus on apellatsioonimenetluses, kuna esimese astme kohus on juba otsuse teinud. Kas Euroopa Prokuratuur saaks menetluse selles konkreetses etapis oma evokatsiooniõigust veel kasutada?
73. Minu arvates eeldab see küsimus, et määruse 2017/1939 artikli 24 lõikes 2 sätestatud teavitamiskohustuse rikkumine kujutab endast menetlusnormi rikkumist, mille saab kõrvaldada enne sisulise otsuse tegemist. See kõrvaldamine seisneks just selles, et võimaldada Euroopa Prokuratuuril kasutada oma evokatsiooniõigust.
74. Teises eelotsuse küsimuses sisalduv kaudne küsimus on, kas määruse 2017/1939 artikli 24 lõikega 2 ja artikliga 27 on vastuolus see, kui liikmesriigi kohus teeks sisulise otsuse enne, kui Euroopa Prokuratuur ei ole saanud teha otsust oma evokatsiooniõiguse kasutamise kohta.
75. Vastus, mille ma välja pakun, tugineb taas määruse 2017/1939 tõlgendamisele tavapäraste kriteeriumide kohaselt.
1. Grammatiline tõlgendamine
76. Sõnastuslikult ei kehtesta määruse 2017/1939 artikli 24 lõige 2 täpset ajalist piirangut kohustusele, mille kohaselt riigisisesed asutused peavad Euroopa Prokuratuurile teavet edastama.
77. Selle kohustuse puhul võib kasutada kahte erinevat lahendust: seda saab täita kas üksnes uurimisetapis või erandkorras pärast uurimisetappi, kui need asutused on esitanud süüdistuse (ja võib-olla ka kohtud parasjagu vaatavad asja läbi).
78. Määruse 2017/1939 artikli 24 lõikes 2 kasutatakse väljendit „ükskõik millal pärast uurimise algatamist“, et näidata, millal riigisisene asutus teavitab Euroopa Prokuratuuri. Nagu märgib komisjon, ei piira see säte riigisisestest meetmetest teatamise võimalust rangelt faktide uurimise perioodiga. See võimaldaks seega nõustuda sellega, et grammatilisest seisukohast ei takista miski teabe edastamist pärast süüdistuse esitamist.
79. On tõsi, et üldreegel peab olema see, et riigisisesed asutused edastavad Euroopa Prokuratuurile teavet just uurimise etapis. Artikli 24 lõikes 2 on sätestatud, et teavitamine toimub „põhjendamatu viivituseta“ ning et Euroopa Prokuratuuri tegevus selles algetapis võib suurendada liidu finantshuve kahjustavate kuritegude uurimise tõhusust.
80. Ma ei näe siiski ühtegi grammatilist vastuväidet sellele, et teavet antakse erandkorras pärast süüdistuse esitamist, kui kohtuasi on liikmesriigi kohtutes pooleli.
81. Lisaks, kui tegemist on uurimistega, mida on viinud läbi riigisisesed asutused „üleminekuperioodil“ (kui Euroopa Prokuratuur ei olnud veel oma ülesandeid täitma asunud), peaks erand üldreeglist seda enam olema lubatud.
82. Määruse 2017/1939 artikli 27 lõikes 1 ei ole samuti sätestatud täpset ajalist piiri evokatsiooniõiguse teostamiseks Euroopa Prokuratuuri poolt. Ta peab oma otsuse tegema pärast asjakohase teabe saamist „nii kiiresti kui võimalik“(32).
83. Ajaline paindlikkus tuleb esile selles, et Euroopa Prokuratuur saab teostada oma pädevust ka siis, kui ta algselt hoidus evokatsiooniõiguse kasutamisest, kuid menetluse käigus ilmnesid uued asjaolud, mis võivad anda põhjust tema otsus uuesti läbi vaadata. Riigisisesed asutused peavad teda sellest teavitama ja Euroopa Prokuratuur võib kasutada evokatsiooniõigust, „tingimusel et siseriiklikku uurimist ei ole veel lõpetatud ning süüdistusakti ei ole veel kohtule esitatud“ (määruse 2017/1939 artikli 27 lõike 7 teine lõik).
84. See viimane evokatsiooniõiguse kasutamise ajaline piirang piirdub uute asjaolude ilmnemisega pärast seda, kui Euroopa Prokuratuur on eelnevalt keeldunud juhtumit üle võtmast. Sellisel juhul ei tohi riigisisene uurimine olla lõpetatud. Vastupidi Belgia valitsuse kirjalikes seisukohtades ja kohtuistungil esitatud seisukohale ei näe ma mingit põhjust seda reeglit analoogia alusel üle kanda mis tahes muule olukorrale, mis puudutab evokatsiooniõiguse teostamist. Selline ajaline piirang kehtib ainult Euroopa Prokuratuuri eelneva teavitamise, mitte evokatsiooniõiguse teostamise kohta. Sellistel asjaoludel võib Euroopa Prokuratuur juhul, kui ilmnevad uued asjaolud, muuta oma otsust ja juhtumi üle võtta seni, kuni uurimisetapp ei ole lõpule viidud.
85. Kordan, et määruse 2017/1939 artikli 27 lõike 7 teise lõigu ajaline piirang ei saa olla kohaldatav väljaspool konkreetset olukorda, millele see viitab. Minu arvates ei ole loogiline kohaldada seda hilinenud teavitamise juhtumitele (kui juhtum on juba kohtumenetluse etapis ja uurimine on lõpetatud), kus Euroopa Prokuratuuril ei olnud eelnevalt võimalik teha otsust võimaluse kohta teostada evokatsiooniõigust.
2. Süstemaatiline tõlgendamine
86. Määruse 2017/1939 sätete süstemaatiline analüüs kinnitab minu arvates seni öeldut. Sellest seisukohast räägivad sellise lahenduse kasuks mitu põhjust.
87. Esimesena nähtub määruse 2017/1939 artiklist 4, et Euroopa Prokuratuuri sekkumine ei piirdu kuritegude uurimise etapiga, vaid hõlmab ka süüdistuse esitamist liikmesriigi kohtutes.(33)
88. Riigisiseste asutuste käimasolevatest uurimistest teavitamine ja Euroopa Prokuratuuri evokatsiooniõigus on Euroopa Prokuratuuri ülesannete täitmiseks olulised vahendid. Seega võivad mõlemad (teavitamine ja evokatsiooniõigus) tulla mängu mitte ainult uurimisetapis, vaid ka kohtumenetluse ajal kuni asja lõpliku lahendamiseni.
89. Loomulikult võtab Euroopa Prokuratuur juba kohtusse jõudnud juhtumi suhtes evokatsiooniõiguse teostamisel arvesse oma sekkumise menetluslikke tagajärgi ja sobivust kuriteo eest paremini karistamiseks.
90. Euroopa Prokuratuuri sekkumine riigisiseste asutuste asemel kohtumenetluse etapis erineb lihtsalt menetlusosaliste vahetumisest. See ei pruugi olla tähtsusetu, kas süüdistuse esitab Euroopa Prokuratuur või riigisisesed asutused. Kui Euroopa Prokuratuur võtab juhtumi üle, ei takista miski teda seda sidumast piiriüleste toimingutega(34) ja esitamast tõendeid ühes või teises suunas, mis riigisisese õiguse kohaselt mõjutavad menetlust.
91. Teisena on määruse 2017/1939 artikli 13 lõike 1 teises lõigus sätestatud, et „Euroopa delegaatprokurörid vastutavad uurimiste ja süüdistuste esitamise eest, mis nad on algatanud, mis on neile määratud või nad on üle võtnud evokatsiooniõigust kasutades“(35). Sellest sättest tuleneb, et nad võivad kasutada evokatsiooniõigust juhtumite suhtes, mida riigisisesed asutused on menetlenud uurimisetapis ja pärast süüdistuse esitamist, kui need on liikmesriigi kohtutes pooleli.
92. Kolmandana on määruse 2017/1939 artikli 27 lõikes 5 sätestatud, et „kui Euroopa Prokuratuur teostab oma evokatsiooniõigust, annavad liikmesriikide pädevad asutused toimiku üle Euroopa Prokuratuurile(36) ning hoiduvad sama kuritegu käsitlevate edasiste uurimistoimingute läbiviimisest“. Sellega seoses võib toimik hõlmata uurimistoiminguid ja hilisemaid menetlustoiminguid. Toimiku üleandmine tähendab, et Euroopa Prokuratuur võib pärast evokatsiooniõiguse teostamist kasutada riigisiseste asutuste poolt toimikule lisatud tõendeid.
93. Neljandana sätestab määruse 2017/1939 artikli 25 lõige 6 eeskirjad Euroopa Prokuratuuri ja riigisiseste asutuste vaheliste pädevuskonfliktide lahendamiseks. Positiivsed või negatiivsed pädevuskonfliktid lahendab liikmesriigi kohus,(37) ilma et see süsteem sisaldaks selles osas ajalist piirangut.
94. Lõpuks ei tähenda määruse 2017/1939 artikli 35 lõikega 1 Euroopa delegaatprokuröridele antud volitused(38) vastupidi sellele, mida näib väitvat eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Euroopa Prokuratuur saab süüdistuse esitada üksnes siis, kui ta ise on uurimise eelnevalt läbi viinud.
95. Minu arvates reguleerib määruse 2017/1939 artikli 35 lõige 1 uurimisetapi lõpetamist juhul, kui Euroopa Prokuratuur on uurimise läbi viinud, mis toimub alati otsese uurimise korral ning kui teavitamine ja juhtumi suhtes evokatsiooniõiguse kasutamine on toimunud enne süüdistuse esitamist. See säte ei piira siiski ajaliselt seda, millal tuleb Euroopa Prokuratuuri teavitada või mille jooksul saab Euroopa Prokuratuur evokatsiooniõigust kasutada juhtumite puhul (erandjuhtudel), kui asi on juba üle antud arutamiseks pädevale liikmesriigi kohtule.
3. Teleoloogiline tõlgendamine
96. Nagu ma juba märkisin, on Euroopa Prokuratuuri asutamise eesmärk tulemuslikumalt võidelda liidu finantshuve kahjustavate kuritegude vastu.
97. Seda eesmärki teenib paremini määruse 2017/1939 kohaldatavate sätete tõlgendus, mis soosib Euroopa Prokuratuuri erandlikku sekkumist (ja riigisiseste asutuste poolset eelnevat teavitamist) pärast uurimisetappi, kui asi on menetluses liikmesriigi kohtutes.
98. Kindlasti on soovitatav, et Euroopa Prokuratuur sekkuks tema pädevusse kuuluvate kuritegude korral võimalikult kiiresti uurimise etapis, kui riigisisesed ametiasutused teevad kindlaks, et tegu võib kujutada endast liidu finantshuve kahjustavat kuritegu.
99. Kui aga süüdistus on esitatud, võib Euroopa Prokuratuurile teabe edastamine samuti soodustada määruse 2017/1939 eesmärgi saavutamist.(39)
100. Nimelt peab Euroopa Prokuratuur pärast menetluse suulises osas teabe saamist kiiresti (viie päeva jooksul) otsustama, kas ta võtab asja üle vastavalt määruse 2017/1939 artikli 27 lõikele 1, arvestades võimalusega pikendada seda tähtaega veel viie päeva võrra. See võimalus ei mõjuta negatiivselt kohtumenetluste kiirust, vaid võib hoopis viia parema õigusemõistmiseni, kui Euroopa Prokuratuur esitab kohtumenetluse etapis lisateavet, võttes arvesse tema eksperditeadmisi liidu finantshuve kahjustava rahvusvahelise organiseeritud kuritegevuse valdkonnas.
101. Ma ei eita, et liikmesriikide kriminaalmenetlusõiguse ühtlustamata jätmine võib põhjustada erinevusi liikmesriikide vahel. Samuti ei alahinda ma raskusi, mida tooks kaasa riigisiseste asutuste asendamine Euroopa Prokuratuuriga kohtumenetluse etapis, seda enam apellatsiooni- või kassatsiooniastmetes. Need raskused võivad olla märkimisväärsed osas, mis puudutab tõendite kogumist või seni pädeva riigiasutuse poolt esitatud süüdistuse juurde jäämist.
102. Euroopa Prokuratuur peaks võtma neid raskusi arvesse evokatsiooniõiguse kasutamisel ja esitama süüdistuse üksnes juhul, kui puuduvad menetluslikud tõkked, mis takistavad Euroopa Prokuratuuri nõuete rahuldamist. Kui riigisiseste asutuste asendamine Euroopa Prokuratuuriga vastavalt riigisisesele menetlusõigusele tooks kaasa lahendamatuid riigisiseseid probleeme või kahjustaks tõsiselt süüdistuse esitamist ennast,(40) peab Euroopa Prokuratuur kaaluma evokatsiooniõiguse kasutamise otstarbekust.
4. Ajalooline tõlgendamine
103. Määruse 2017/1939 vastuvõtmise seadusandliku menetluse käigus lisas nõukogu komisjoni ettepanekule järgmise lause:(41) „Euroopa Prokuratuur võib kasutada evokatsiooniõigust igas uurimisetapis“.
104. Pärast intensiivseid arutelusid see ajaline piirang kaotati.(42) Kaldun arvama, et selle kaotamine näitab seadusandja tahet võimaldada Euroopa Prokuratuuril kasutada oma evokatsiooniõigust piiramatu aja jooksul, st väljaspool uurimisetappi. Nagu komisjon kohtuistungil kinnitas, tuletas ta just selle tõlgenduse läbirääkimistest, mille tulemusel määrus 2017/1939 vastu võeti.
105. Minu arvates ei ole loogiline pidada ajalise piirangu kaotamist sooviks jätta asjaomane arutelu avatuks või eeldada, et see piirang tuleneb kergesti määruse 2017/1939 muudest sätetest.
5. Euroopa Prokuratuuri sekkumine pärast süüdistuse esitamist ja riigisiseste asutuste teavitamiskohustuse täitmata jätmise eest karistamine
106. Kui nõustuda minu pakutud lahendusega (st et riigisisene asutus võib erandkorras edastada oma teabe Euroopa Prokuratuurile ja Euroopa Prokuratuur võib kasutada oma evokatsiooniõigust ka siis, kui riigisisene uurimine on juba lõpetatud), tuleb järgmise sammuna otsustada, kuidas seda praktikas rakendada.
107. Määruses 2017/1939 ei ole täpsustatud kanaleid, mille kaudu Euroopa Prokuratuurile teavet edastatakse ega seda, mille alusel Euroopa Prokuratuur teeb otsuse kasutada oma evokatsiooniõigust pärast uurimisetapi lõppu ja kohtumenetluse algatamist. Samuti ei reguleerita sellega tagajärgi, mis kaasnevad, kui riigisisesed asutused rikuvad (ei täida) Euroopa Prokuratuuri teavitamise kohustust.
108. Selle kohustuse täitmata jätmine mõjutab Euroopa Prokuratuuri võimalust sekkuda liidu finantshuve kahjustavate kuritegudega seotud menetlustes. Loomulikult mõjutab see Euroopa Prokuratuuri võimalust, kuid võib mõjutada ka sellistes kuritegudes süüdistatavate isikute õigusi.
109. Siinkohal nõustun sellega, mille tõi välja Euroopa Prokuratuur ise oma 24. aprilli 2026. aasta kirjas, mis saadeti Euroopa Kohtule, et vastata Euroopa Kohtu nõudele.
110. Selles dokumendis kinnitab Euroopa Prokuratuur sisuliselt, et kuna liidu õiguses puuduvad sõnaselged sätted määruse 2017/1939 artikli 24 rikkumise tagajärgede kohta, ja võttes arvesse jagatud pädevuse süsteemi, mille seadusandja on kehtestanud liidu finantshuvide kaitsmiseks, siis
– asjaolu, et Euroopa Prokuratuuri juhtumist ei teavitata, ei tohiks iseenesest muuta riigisiseste asutuste poolt süüdistuse esitamist ebaseaduslikuks;
– tuleks menetluslikku karistust selle eest, et on rikutud kohustust teavitada Euroopa Prokuratuuri tema pädevusse kuuluvast juhtumist, otsida kohaldatavast riigisisesest õigusest kooskõlas liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõttega(43) ja määruse 2017/1939 artikli 5 lõikega 3;(44)
– võiks Euroopa Prokuratuuri teavitamine, isegi kui seda tehakse hilinemisega, olla tõhus abinõu määruse 2017/1939 artikli 24 lõike 2 rikkumise puhul. Komisjon peab vajaduse korral võtma kõik asjakohased meetmed, kui riigisiseses õiguses ei ole ette nähtud piisavaid mehhanisme, et tagada Euroopa Prokuratuuri õigeaegne teavitamine.
111. Nimelt selleks, et teha kindlaks, milline mehhanism võimaldab Euroopa Prokuratuuri teavitada,(45) kui kriminaalmenetlus on jõudnud kohtumenetluse etappi pärast seda, kui riigisisesed asutused on esitanud süüdistuse, tuleks tugineda riigisisesele õigusele. Sama riigisisese õiguse kohaselt (tõlgendatuna viisil, mis on määrusega 2017/1939 kõige paremini kooskõlas) tuleb täpsustada, kuidas Euroopa Prokuratuur saab vajaduse korral kasutada evokatsiooniõigust ja jätkata kohtumenetlust riigisiseste asutuste asemel.
112. Kui Euroopa Prokuratuuri teavitatakse ja ta otsustab oma evokatsiooniõigust mitte kasutada, jätkub kriminaalmenetlus koos süüdistuse esitanud riigisisese asutusega. Seevastu juhul, kui Euroopa Prokuratuur teostab evokatsiooniõigust, peaks riigisisese asutuse asendamine toimuma riigisisese õiguse kohaselt.
113. Sellega seoses nõuab määruse 2017/1939 kohaldamise tõhususe põhimõte, et asendamine ei takistaks ega lükkaks edasi liidu finantshuve kahjustavate kuritegude menetlemist: määruse 2017/1939 eesmärk on just nimelt suurendada nende kuritegude menetlemise tõhusust.
114. Lisaks, kui Euroopa Prokuratuur kasutab oma evokatsiooniõigust, peab ta seda tegema ilma, et see kahjustaks käimasolevas menetluses osalevate isikute õigusi.(46) Seetõttu peab ta hindama, mil määral mõjutab tema sekkumine menetluse selles etapis süüdistatavate kaitseõigusi, mida Euroopa Prokuratuur peab riigisiseste menetlusnormide kohaselt austama: tema otsused tõendite, faktiliste asjaolude kvalifitseerimise, karistuste suuruse ja muude süüdistuse elementide kohta, kui ülevõtmine toimub kohtumenetluse etapis, ei tohi kahjustada süüdistatavate õigusi, mis tulenevad riigisisesest õigusest.
115. Kui riigisiseste asutuse jäämine süüdistuse esitajaks osutub tõhusamaks kui nende asendamine Euroopa Prokuratuuriga, peaks Euroopa Prokuratuur kaaluma, kas juhtumi ülevõtmisest tuleks loobuda. Leian, et kui süüdistus on esitatud ja kohtuasi on liikmesriigi kohtutes pooleli, peaks evokatsiooniõiguse teostamine olema erandlik.
116. Kokkuvõttes tuleb määruse 2017/1939 artikli 24 lõiget 2 ja artiklit 27 tõlgendada nii, et riigisisesed asutused on kohustatud teavitama Euroopa Prokuratuuri käimasolevatest kohtumenetlustest, mis puudutavad kuritegusid, mille suhtes võib Euroopa Prokuratuur teostada oma pädevust, kui need riigisisesed asutused ei ole Euroopa Prokuratuuri oma uurimisest eelnevalt teavitanud. Sellistel asjaoludel võib Euroopa Prokuratuur veel kasutada oma evokatsiooniõigust.
V. Ettepanek
117. Esitatud põhjendustest lähtudes teen ettepaneku vastata hof van beroep te Brusselile (Brüsseli apellatsioonikohus, Belgia) järgmiselt:
Nõukogu 12. oktoobri 2017. aasta määruse (EL) 2017/1939, millega rakendatakse tõhustatud koostööd Euroopa Prokuratuuri asutamisel, artikli 24 lõiget 2, artikli 25 lõiget 1 ja artiklit 27
tuleb tõlgendada nii, et
– nendega ei ole vastuolus see, et riigisisesed asutused esitavad süüdistuse liikmesriigi kohtutes, kuigi Euroopa Prokuratuurile ei ole teatatud, et nad on alustanud ja jätkanud uurimist kuriteo suhtes, mis võib kuuluda Euroopa Prokuratuuri pädevusse;
– riigisisesed asutused on kohustatud teavitama Euroopa Prokuratuuri käimasolevatest kohtumenetlustest, mis puudutavad kuritegusid, mille suhtes võib Euroopa Prokuratuur teostada oma pädevust, kui need riigisisesed asutused ei ole Euroopa Prokuratuuri oma uurimisest eelnevalt teavitanud. Sellistel asjaoludel võib Euroopa Prokuratuur veel kasutada oma evokatsiooniõigust.
1 Algkeel: hispaania.
i Kohtuasjal on väljamõeldud nimi. See ei vasta ühegi menetlusosalise tegelikule nimele.
2 Nõukogu 12. oktoobri 2017. aasta määrus, millega rakendatakse tõhustatud koostööd Euroopa Prokuratuuri asutamisel (ELT 2017, L 283, lk 1).
3 Määrus 2017/1939 jõustus 20. novembril 2017.
4 Vastavalt komisjoni 26. mai 2021. aasta rakendusotsuse (EL) 2021/856, millega määratakse kindlaks kuupäev, mil Euroopa Prokuratuur hakkab täitma oma uurimis- ja süüdistuse esitamise ülesandeid (ELT 2021, L 188, lk 100; parandus ELT 2021, L 190, lk 101), artiklile 1.
5 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuli 2017. aasta direktiiv, mis käsitleb võitlust liidu finantshuve kahjustavate pettuste vastu kriminaalõiguse abil (ELT 2017, L 198, lk 29).
6 Wet houdende diverse bepalingen inzake justitie (Belgisch Staatsblad, 24.2.2021, lk 16822).
7 Algemene wet inzake douane en accijnzen (Belgisch Staatsblad, 21.9.1977, lk 11476; edaspidi „AWDA“).
8 Eelotsusetaotlus, lõige 4, punkt 5.3.
9 Määruse 2017/1939 artikli 26 lõikes 1 on sätestatud, et Euroopa Prokuratuur algatab uurimise, kui „on põhjendatult alust arvata, et pannakse toime või on toime pandud […] kuritegu“.
10 Määruse 2017/1939 artikli 24 lõikes 1 on ette nähtud, et liidu institutsioonid, organid või asutused ning liikmesriikide asutused, kellel on pädevus kohaldatava riigisisese õiguse alusel, teatavad Euroopa Prokuratuurile põhjendamatu viivituseta igast kuriteost, mille puhul viimane võib teostada oma pädevust kooskõlas artikliga 22 ning artikli 25 lõigetega 2 ja 3.
11 Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleneb nii liidu õiguse ühetaolise kohaldamise nõudest kui ka võrdsuse põhimõttest, et liidu õigusnormi, mis ei viita sõnaselgelt liikmesriikide õigusele õigusnormi tähenduse ning ulatuse kindlaksmääramiseks, tuleb tavaliselt kogu liidus tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt, võttes arvesse mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see säte on (17. novembri 1983. aasta kohtuotsus Merck (292/82, EU:C:1983:335, punkt 12); 30. aprilli 2024. aasta kohtuotsus M. N. (EncroChat) (C‑670/22, EU:C:2024:372, punkt 109) ja 8. aprilli 2025. aasta kohtuotsus Euroopa Prokuratuur (menetlustoimingute kohtulik kontroll) (C‑292/23, EU:C:2025:255, punkt 51).
12 Määruse 2017/1939 põhjendused 51 ja 52 aitavad mõista selle sätte ulatust.
13 Määruse 2017/1939 artikli 26 lõikes 2 on ette nähtud Euroopa Prokuratuuri vastukohustus teavitada kuriteost teada andnud asutust oma otsusest uurimist jätkata.
14 Otsuse tegemisest hoidumise kohustus ei takista riigisisestel asutustel rakendada „siseriikliku õiguse alusel vajalikke kiireloomulisi meetmeid, et tagada tõhus uurimine ja süüdistuse esitamine“ (määruse 2017/1939 artikli 27 lõike 2 teine lõik).
15 Määruse 2017/1939 artikli 27 lõige 5.
16 Määruse 2017/1939 põhjenduse 58 kohaselt „peaks Euroopa Prokuratuuri pädevus seoses liidu finantshuve kahjustavate kuritegudega olema reeglina liikmesriigi pädevuse suhtes ülimuslik […]“.
17 Määruse 2017/1939 lõplikku teksti ei lisatud komisjoni algatust anda Euroopa Prokuratuurile ainupädevus liidu finantshuve kahjustavate kuritegude eest süüdistuse esitamiseks. Vt 17. juuli 2023. aasta ettepanek; nõukogu määrus Euroopa Prokuratuuri asutamise kohta (COM (2013) 534 (final)), mille artikli 11 lõikes 4 oli sätestatud: „Euroopa Prokuratuuril on ainupädevus uurida liidu finantshuve kahjustavaid kuritegusid ja esitada nende eest süüdistus.“
18 Kodukord võeti vastu Euroopa Prokuratuuri (EPPO) kolleegiumi 12. oktoobri 2020. aasta otsusega 3/2020 ning seda muudeti ja laiendati Euroopa Prokuratuuri kolleegiumi 11. augusti 2021. aasta otsusega 85/2021 ja 29. juuni 2022. aasta otsusega 26/2022 (ELT 2023, C 181, lk 1).
19 Euroopa Prokuratuuri kodukorra artikli 40 lõikes 1 on sätestatud, et „uurimise alustamiseks tehtava kontrolli käigus hinnatakse, kas: a) teatatud tegevus kujutab endast kuritegu, mis kuulub Euroopa Prokuratuuri sisulisse, territoriaalsesse, isikulisse ja ajalisesse pädevusse; b) kohaldatava liikmesriigi õiguse alusel on põhjendatult alust arvata, et kuritegu pannakse toime või on toime pandud; c) on ilmseid õiguslikke aluseid, mis takistavad süüdistuse esitamist; d) vajaduse korral, kas on täidetud määruse artikli 25 lõigetes 2, 3 ja 4 sätestatud tingimused“.
20 Euroopa Prokuratuuri kodukorra artikli 40 lõikes 2 on loetletud niisuguste teguritena uurimise seis; uurimise asjakohasus seoses Euroopa Prokuratuuri uurimise ja süüdistuse esitamise põhimõtete ühtsuse tagamisega; uurimise piiriülesed aspektid, ning muu konkreetne põhjus, mis osutab sellele, et Euroopa Prokuratuuril on uurimise jätkamiseks paremad võimalused.
21 Euroopa Prokuratuuri kolleegium võib teha „[…] otsuseid strateegilistes küsimustes ja konkreetsetest kriminaalasjadest tulenevates üldküsimustes, eelkõige selleks, et tagada Euroopa Prokuratuuri süüdistuse esitamise põhimõtete ühtsus, tõhusus ja järjepidevus liikmesriikides […]“.
22 Euroopa Prokuratuuri kolleegiumi 21. aprilli 2021. aasta otsus, millega võetakse vastu kriminaalasjade uurimise, evokatsiooni põhimõtete ja edastamise tegevussuunised, mida on muudetud Euroopa Prokuratuuri kolleegiumi 7. veebruari 2022. aasta otsusega 007/2022 ja 29. juuni 2022. aasta otsusega 026/2022. Kättesaadav veebis: https://www.eppo.europa.eu/document/download/e4d8fbeb-254f-491d-aba2-286990f313c9_et?filename=2021.029-2022.026_Amended_Op_Guidelines_on_Investigation_Evocation_Referral_ET.pdf.
23 Kui a) kuriteol on tagajärjed liidu tasandil, mille tõttu on vaja, et uurimise viiks läbi Euroopa Prokuratuur, või b) kuriteo toimepanemises kahtlustatakse liidu ametnikke või muid teenistujaid või institutsioonide liikmeid.
24 Seda sätet kohaldatakse juhul, kui: „[…] a) liikmesriigi õiguse kohaselt on artikli 22 lõike 1 kohaldamisalasse kuuluva kuriteo eest ette nähtud maksimaalne karistusmäär võrdne või väiksem kui artikli 22 lõikes 3 osutatud lahutamatult seotud kuriteo eest ette nähtud maksimaalne karistusmäär, välja arvatud juhul, kui viimane oli instrumentaalne artikli 22 lõike 1 kohaldamisalasse kuuluva kuriteo toimepanemiseks, või b) on alust arvata, et artiklis 22 osutatud kuriteoga liidu finantshuvidele tekitatud või tõenäoliselt tekitatav kahju ei ületa mõnele teisele kannatanule tekitatud või tõenäoliselt tekitatavat kahju […].“ Artikli 25 lõikes 4 on siiski sätestatud, et Euroopa Prokuratuur võib pädevate riigiasutuste nõusolekul teostada oma pädevust, kui selgub, et ta on uurimise läbiviimiseks või süüdistuse esitamiseks paremas positsioonis.
25 Määruse 2017/1939 põhjenduses 53 on märgitud, et „sellest teavitamiskohustusest kinnipidamine on väga tähtis Euroopa Prokuratuuri hea toimimise jaoks ning seda tuleks tõlgendada laiemalt tagamaks, et riigiasutused teavitavad juhtudest, mille puhul mõningaid kriteeriume ei ole võimalik otsekohe hinnata (näiteks kahju suurus või kohaldatav karistus) […]“.
26 Määruse 2017/1939 põhjenduses 14 on lisatud, et nii Euroopa Prokuratuur kui ka pädevad riigiasutused peaksid üksteist toetama ja üksteist teavitama, et tulemuslikult võidelda Euroopa Prokuratuuri pädevusse kuuluvate kuritegude vastu.
27 Määruse 2017/1939 artikli 24 lõige 5: „Euroopa Prokuratuuri teavitatakse kooskõlas käesoleva artikli lõigetega 1 ja 2 samuti juhtudel, kui ei ole võimalik hinnata, kas artikli 25 lõikes 2 sätestatud kriteeriumid on täidetud.“ Viimati nimetatud säte puudutab rikkumisi, mille maht on väiksem kui 10 000 eurot. Artikli 24 lõikega 3 kehtestatakse riigisisestele asutustele kohustus teavitada Euroopa Prokuratuuri, kui nad on algatanud artiklis 22 määratletud kuriteo suhtes uurimise ja kui nad leiavad, et Euroopa Prokuratuur ei peaks vastavalt artikli 25 lõikele 3 oma pädevust teostama (kui riigisiseses õiguses on lahutamatult seotud kuriteo eest ette nähtud samasugune või rangem karistus või kui teisele ohvrile tekitatud kahju kaalub üles liidu finantshuvidele tekitatud kahju).
28 21. detsembri 2023. aasta kohtuotsus G. K. jt (Euroopa Prokuratuur) (C‑281/22, EU:C:2023:1018, punkt 65).
29 Määruse 2017/1939 artikli 8 lõige 1.
30 ELTL artikli 86 lõige 2 ja määruse 2017/1939 artikkel 4.
31 Määruse 2017/1939 artikli 5 lõige 3.
32 „[K]uid hiljemalt viie päeva jooksul pärast riigiasutustelt teabe saamist, […] ning teavitab riigiasutusi sellest otsusest.“ Samu tähtaegu kohaldatakse juhul, kui Euroopa Prokuratuur saab käimasolevatest riigisisestest uurimistest teada muul viisil, st ilma et riigi ametiasutused oleksid talle sellest eelnevalt teavitanud vastavalt määruse 2017/1939 artikli 27 lõikele 3.
33 Määruse 2017/1939 põhjendus 31 on sõnastatud järgmiselt: „Prokuröri ülesandeid pädevates kohtutes täidetakse kuni menetluse lõpetamiseni, mille all mõeldakse lõplikku otsust küsimuses, kas kahtlustatav või süüdistatav on kuriteo toime pannud, koos vajaduse korral karistuse määramise ja kõigi kättesaadavate õiguslike meetmete või õiguskaitsevahendite võtmise lõpuleviimisega kuni otsuse lõplikuks saamiseni.“
34 Vajaduse korral võib ta teha isegi ettepaneku kohtuasja üleandmiseks teise liikmesriigi kohtutele, sõltuvalt sellest, kus asub kuritegeliku tegevuse kese, või kui on toime pandud mitu omavahel seotud kuritegu, siis sõltuvalt sellest, kus on toime pandud enamus kuritegudest määruse 2017/1939 artikli 26 lõike 4 tähenduses.
35 Kohtujuristi kursiiv.
36 Kohtujuristi kursiiv.
37 Liikmesriigi ülesanne on määrata see kohus, kes otsustab pädevuskonflikti üle.
38 „Kui asja menetlev Euroopa delegaatprokurör leiab, et uurimine tuleb lõpetada, esitab ta järelevalvet teostavale Euroopa prokurörile aruande, mis sisaldab kriminaalasja kokkuvõtet ja otsuse kavandit selle kohta, kas esitada süüdistus siseriiklikus kohtus või kaaluda kriminaalasja edastamist, menetluse lõpetamist või lihtmenetlust kooskõlas artiklitega 34, 39 või 40.“
39 Isegi kui Euroopa Prokuratuur otsustab oma evokatsiooniõigust mitte kasutada, võib riigisiseste asutuste edastatav teave avaldada positiivset mõju vastutusele võtmisele muude liidu finantshuve kahjustavate kuritegude eest, mida Euroopa Prokuratuur uurib.
40 Olenevalt juhtumist võib tekkida probleeme seoses aegumise või ne bis in idem’i põhimõtte kohaldamisega.
41 Niisuguse määruse ettepaneku artikli 19 lõike 3 lõpuosa, mis sisaldub nõukogu 14. mai 2014. aasta dokumendis (9478/1/14 REV 1); see on üle võetud muudetud määruse ettepaneku artikli 21a lõike 4 esimesse lausesse, mis on esitatud nõukogu 28. novembri 2014. aasta dokumendis (15862/1/14 REV 1).
42 Nõukogu 26. mai 2015. aasta dokument (8316/3/15 REV 3).
43 Väljakujunenud kohtupraktika järgi tuleb selle põhimõtte kohaselt iga liikmesriigi sisemises õiguskorras sätestada menetlusnormid, mis käsitlevad õiguskaitsevahendeid, mis on vajalikud selleks, et tagada õigussubjektidele liidu õigusega hõlmatud valdkondades nende õigus tõhusale kohtulikule kaitsele, kuid seda siiski tingimusel, et liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluvates olukordades ei oleks need menetlusnormid vähem soodsad kui riigisisese õiguse kohaldamisalasse kuuluvates sarnastes olukordades (võrdväärsuse põhimõte) ega muudaks liidu õigusega antud õiguste kasutamist tegelikult võimatuks ega ülemäära keeruliseks (tõhususe põhimõte). 21. detsembri 2021. aasta kohtuotsus Randstad Italia (C‑497/20, EU:C:2021:1037, punktid 56 ja 58) ning 8. aprilli 2025. aasta kohtuotsus Euroopa Prokuratuur (menetlustoimingute kohtulik kontroll) (C‑292/23, EU:C:2025:255, punkt 82).
44 Määruse 2017/1939 artikli 5 lõikes 3 on sätestatud, et „siseriiklikku õigust kohaldatakse üksnes selliste küsimuste suhtes, mida käesoleva määrusega ei reguleerita“.
45 Belgia õiguses näib, et kohustus teavitada Euroopa Prokuratuuri määruse 2017/1939 artikli 24 lõike 2 alusel lasub procureur du Roi’l, procureur général’il või procureur fédéral’il, kellele on viidatud kohtumenetluse seadustiku artikli 156/1 lõikes 3, mida on mainitud Belgia valitsuse ja komisjoni seisukohtades, või eelotsusetaotluse esitanud kohtu viidatud tolli- ja aktsiisimaksude üldseaduse artikli 285/2 lõikes 1 nimetatud tolli- ja aktsiisiameti ametnikul.
46 Määruse 2017/1939 artikli 5 lõikes 1 on sätestatud, et „Euroopa Prokuratuur tagab, et tema tegevus austab [Euroopa Liidu] põhiõiguste hartas sätestatud õigusi“.