Gemäß dem fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87 trägt diese zur Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 6  – Dieses Protokoll wurde durch die Entscheidung 2002/358/EG des Rates vom 25. April 2002 (ABl. 2002, L 130, S. 1) im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigt. bei.

Ursprünglich galt das EU‑EHS nicht für Emissionen des Luftverkehrs. Infolge der Änderungen, die durch die Richtlinie 2008/101/EG 7  – Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Einbeziehung des Luftverkehrs in das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (ABl. 2009, L 8, S. 3). an der Richtlinie 2003/87 vorgenommen wurden, werden jedoch seit dem 1. Januar 2012 alle Flüge zu und von Flughäfen in der Union von diesem System erfasst 8  – Art. 2 Abs. 1 und Anhang I Nr. 6 der Richtlinie 2003/87. .

Durch die Beschlüsse Nr. 146/2007 9  – Beschluss des Gemeinsamen EWR-Ausschusses vom 26. Oktober 2007 zur Änderung des Anhangs XX (Umwelt) des EWR-Abkommens (ABl. 2008, L 100, S. 92). und Nr. 6/2011 10 – Beschluss des Gemeinsamen EWR-Ausschusses vom 1. April 2011 zur Änderung von Anhang XX (Umweltschutz) des EWR-Abkommens (ABl. 2011, L 93, S. 35). des Gemeinsamen EWR-Ausschusses wurden die Richtlinien 2003/87 und 2008/101 in das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (im Folgenden: EWR-Abkommen) 11 – Abkommen vom 2. Mai 1992 (ABl. 1994, L 1, S. 3). aufgenommen.

Nach Art. 3e der Richtlinie 2003/87 können die Luftfahrzeugbetreiber bei den Mitgliedstaaten für jedes Kalenderjahr die kostenfreie Zuteilung von Zertifikaten beantragen. Art. 3d dieser Richtlinie sieht die Versteigerung zusätzlicher Zertifikate durch die Mitgliedstaaten vor. Nach Art. 3 Buchst. a der Richtlinie berechtigt jedes dieser Zertifikate, das kostenfrei oder kostenpflichtig zugeteilt worden ist, den Inhaber zur Emission von einer Tonne Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum. Die Zertifikate können unter den in Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie genannten Bedingungen übertragen werden.

Nach Art. 12 Abs. 2a der Richtlinie 2003/87 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass jeder Luftfahrzeugbetreiber bis zum 30. April jeden Jahres eine Anzahl von Zertifikaten abgibt, die den Gesamtemissionen des vorangegangenen Kalenderjahrs aus seinen Luftverkehrstätigkeiten entspricht.

Art. 14 Abs. 3 dieser Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, zu gewährleisten, dass jeder Betreiber eines Luftfahrzeugs die Emissionen dieses Luftfahrzeugs überwacht und nach Ende jeden Kalenderjahrs darüber Bericht erstattet.

Art. 16 Abs. 3 der Richtlinie sieht vor, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Luftfahrzeugbetreibern, die nicht eine zur Erfüllung ihrer Verpflichtung nach Art. 12 Abs. 2a der Richtlinie ausreichende Anzahl von Zertifikaten abgegeben haben, eine Sanktion wegen Emissionsüberschreitung auferlegt wird. Nach Abs. 5 dieses Art. 16 kann gegen einen Luftfahrzeugbetreiber, der die Vorschriften der Richtlinie 2003/87 nicht erfüllt, unter bestimmten Umständen auch eine Betriebsuntersagung verhängt werden.

Der Beschluss Nr. 377/2013 ordnete für bestimmte in der Richtlinie 2003/87 vorgesehene Verpflichtungen ein Moratorium an. Er wurde durch den Beschluss Nr. 50/2013 des Gemeinsamen EWR-Ausschusses in das EWR-Abkommen aufgenommen 12  – Beschluss des Gemeinsamen EWR-Ausschusses Nr. 50/2013 vom 30. April 2013 zur Änderung von Anhang XX (Umweltschutz) des EWR-Abkommens (ABl. 2013, L 231, S. 24). .

Im fünften Erwägungsgrund des Beschlusses Nr. 377/2013 wird auf die Fortschritte hingewiesen, die in der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) „in Bezug auf die Annahme eines weltweiten Rahmens für eine Politik zur Verringerung der Emissionen, der die Anwendung marktbasierter Maßnahmen auf die Emissionen der internationalen Luftfahrt erleichtert, … und auf die Ausarbeitung einer weltweiten marktbasierten Maßnahme (im Folgenden ‚MBM‘) erzielt [wurden]“. Gemäß seinem sechsten Erwägungsgrund soll der Beschluss „diese Fortschritte … erleichtern und weitere Impulse … geben“, indem er die Durchsetzung der in der Richtlinie 2003/87 vorgesehenen Verpflichtungen aussetzt, die sich im Zusammenhang mit Flügen nach und von Flughäfen in den Ländern außerhalb der Union mit Ausnahme der Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsvereinigung (EFTA), von überseeischen Gebieten und Schutzgebieten von Staaten des EWR und von Ländern, die mit der Union einen Beitrittsvertrag unterzeichnet haben, ergeben.

Der neunte Erwägungsgrund des Beschlusses lautet: „Die mit diesem Beschluss vorgesehene Abweichung sollte weder die ökologische Integrität gefährden noch das übergeordnete Ziel der Rechtsvorschriften der Union zum Klimawandel beeinträchtigen oder zu Wettbewerbsverzerrungen führen. Dementsprechend und im Einklang mit dem übergeordneten Ziel der Richtlinie [2003/87], das Teil des Rechtsrahmens der Union zur Erreichung ihrer unabhängigen Verpflichtung, ihre Emissionen bis 2020 um 20 % gegenüber dem Niveau von 1990 zu senken, ist, sollte jene Richtlinie auch künftig für Flüge von oder nach Flughäfen auf dem Gebiet eines Mitgliedstaats nach oder von Flughäfen in bestimmten eng mit der Union verbundenen oder verknüpften Gebieten oder Staaten außerhalb der Union gelten.“

Art. 1 dieses Beschlusses bestimmt, dass „[a]bweichend von Artikel 16 der Richtlinie [2003/87] die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Verpflichtungen gemäß Artikel 12 Absatz 2a und Artikel 14 Absatz 3 der genannten Richtlinie für die Kalenderjahre 2010, 2011 und 2012 keine Sanktionen gegen Luftfahrzeugbetreiber für Luftverkehrstätigkeiten nach und von Flughäfen in Ländern außerhalb der Union, die keine EFTA-Mitgliedstaaten, überseeischen Gebiete oder Schutzgebiete von EWR-Staaten und keine Länder sind, die mit der Union einen Beitrittsvertrag unterzeichnet haben, [verhängen,] wenn an diese keine kostenlosen Zertifikate für solche Tätigkeiten für das Jahr 2012 vergeben wurden oder wenn solche Zertifikate an sie vergeben wurden und sie bis zum dreißigsten Tag nach Inkrafttreten dieses Beschlusses den Mitgliedstaaten die Anzahl der Luftverkehrszertifikate für 2012, die dem Anteil der nachgewiesenen Tonnenkilometer solcher Tätigkeiten im Referenzjahr 2010 entspricht, zur Löschung zurückgegeben haben“.

Die Kategorie „EFTA-Mitgliedstaaten“ im Sinne dieser Vorschrift bezeichnete speziell die Schweiz, da die drei anderen EFTA-Mitgliedstaaten – nämlich Island, Liechtenstein und Norwegen – auch EWR-Staaten sind. Sie waren daher von dem Moratorium nicht betroffen, da das EU‑EHS für die Flüge im EWR weiterhin galt 13  – Vgl. Mitteilung der Kommission – Leitlinien für die Anwendung des Beschlusses Nr. 377/2013/EU des Europäischen Parlaments und des Rates über die vorübergehende Abweichung von der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft (ABl. 2013, C 289, S. 1) (im Folgenden: Leitlinien der Kommission) (Nr. 2.1.1). . Die Kategorie „überseeische Gebiete oder Schutzgebiete von EWR-Staaten“ betraf die zum EWR gehörenden überseeischen Länder und Gebiete 14  – Leitlinien der Kommission (Nr. 2.1.2). . In die Kategorie „Länder, die mit der Union einen Beitrittsvertrag unterzeichnet haben“, fiel nur Kroatien. Damit handelte es sich bei den vom Geltungsbereich des Moratoriums ausgeschlossenen Flügen in und aus Drittstaaten (d. h. Staaten, die keine Mitgliedstaaten des EWR sind), nur um die Flüge in die Schweiz oder aus der Schweiz und nach oder aus Kroatien. Nach dem Beitritt Kroatiens zur Union am 1. Juli 2013 war die Schweiz als einziger Drittstaat von diesem Ausschluss betroffen.

Der Beschluss trat gemäß seinem Art. 6 am 24. April 2013 in Kraft – also einige Tage vor Ablauf der in Art. 12 Abs. 2a der Richtlinie 2003/87 auf den 30. April 2013 festgesetzten Frist für die Abgabe der Zertifikate, die den Emissionen im Jahr 2012 entsprachen.

Herkömmlicherweise unterliegen die Beziehungen zwischen Staaten und internationalen Organisationen – in ihrer Eigenschaft als Völkerrechtssubjekte – dem Völkerrecht. Dieses enthält, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung bemerkt hat, keinen allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung, der die Völkerrechtssubjekte verpflichtete, die anderen Völkerrechtssubjekte gleich zu behandeln 31  – Insbesondere erlaubt das Recht der Verträge den Aufbau privilegierter Beziehungen zwischen Völkerrechtssubjekten. Dies gilt unbeschadet der Möglichkeit dieser Völkerrechtssubjekte, sich vertraglich zur Beachtung des Grundsatzes der Gleichbehandlung zu verpflichten. Veranschaulicht wird dies durch die Meistbegünstigungsklausel in Art. 1 Abs. 1 des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens von 1994 (GATT) im Anhang 1A des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO), das am 15. April 1994 in Marrakesch unterzeichnet und durch den Beschluss 94/800/EG des Rates vom 22. Dezember 1994 über den Abschluss der Übereinkünfte im Rahmen der multilateralen Verhandlungen der Uruguay-Runde (1986-1994) im Namen der Europäischen Gemeinschaft in Bezug auf die in ihre Zuständigkeiten fallenden Bereiche (ABl. 1994, L 336, S. 1) gebilligt wurde. .

Ebenso wenig ist die Gleichbehandlung zwischen Drittstaaten im Unionsrecht verankert. Wie der Gerichtshof im Urteil Balkan‑Import‑Export, festgestellt hat, „[kennt] der Vertrag … keinen allgemeinen Grundsatz, nach dem die [Union] verpflichtet wäre, in ihren Außenbeziehungen die Drittländer in jeder Hinsicht gleich zu behandeln“ 32  – Urteil vom 22. Januar 1976, Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8, Rn. 14). .

Im Urteil Faust/Kommission hat der Gerichtshof die Folgen einer solchen Feststellung für die Marktteilnehmer konkretisiert und festgestellt, dass „dann, wenn eine unterschiedliche Behandlung von Drittländern nicht im Widerspruch zum [Unions]recht steht, auch eine unterschiedliche Behandlung von Marktteilnehmern [der Union], die nur eine zwangsläufige Folge der unterschiedlichen Behandlung von Drittländern wäre, mit denen diese Marktteilnehmer Handelsbeziehungen angeknüpft haben, nicht als [unions]rechtswidrig angesehen werden kann“ 33  – Urteil vom 28. Oktober 1982 (52/81, EU:C:1982:369, Rn. 25). Theoretisch betrachtet folgt dieser Schluss offenbar daraus, dass unter solchen Umständen die Marktteilnehmer sich nicht in einer vergleichbaren Situation befinden, soweit sie mit verschiedenen Drittländern verbunden sind, denen die Union eine Sonderbehandlung vorbehält. Jedenfalls kann – was zum selben Ergebnis führt – die unterschiedliche Behandlung zwischen diesen Marktteilnehmern damit gerechtfertigt werden, dass sie sich automatisch aus der unterschiedlichen Behandlung der Drittländer ergibt, mit denen sie Beziehungen angeknüpft haben. Vgl. in diesem Sinne Schlussanträge des Generalanwalts Sir Gordon Slynn in der Rechtssache Faust/Kommission (52/81, EU:C:1982:205, S. 3773). . Dieses Ergebnis gilt meines Erachtens erst recht für eine unterschiedliche Behandlung von Marktteilnehmern mit Sitz außerhalb der Union (oder von Marktteilnehmern der Union und Marktteilnehmern mit Sitz außerhalb der Union).

Der vom Gerichtshof im Urteil Balkan‑Import‑Export 34  – Urteil vom 22. Januar 1976 (55/75, EU:C:1976:8). aufgestellte Grundsatz und seine Entsprechung im Urteil Faust/Kommission 35  – Urteil vom 28. Oktober 1982 (52/81, EU:C:1982:369). sollen im Folgenden gemeinsam als Grundsatz des Urteils Balkan bezeichnet werden.

Im vorliegenden Fall sind die Betreiber von Flügen zwischen den Mitgliedstaaten des EWR und der Schweiz dadurch benachteiligt, dass ihnen im Unterschied zu den Betreibern von Flügen zwischen den Mitgliedstaaten des EWR und den sonstigen Drittstaaten das Moratorium des Beschlusses Nr. 377/2013 versagt wird. Unbestritten ist dieser Nachteil eine „zwangsläufige Folge“ der unterschiedlichen Behandlung, die die Union einerseits für die Schweiz und andererseits für die sonstigen Drittstaaten vorgesehen hat, indem sie zwischen den Flugrouten in diese Länder oder aus diesen Ländern unterscheidet.

Swiss stellt trotzdem die Rechtmäßigkeit dieser unterschiedlichen Behandlung der Schweiz und der sonstigen Drittstaaten und dem entsprechend der Luftfahrzeugbetreiber je nach den von ihnen durchgeführten Flügen in Abrede.

Das Vorbringen von Swiss beruht auf einer induktiven Argumentation auf der Grundlage der Untersuchung der Urteile Balkan-Import-Export 36  – Urteil vom 22. Januar 1976 (55/75, EU:C:1976:8). , Faust/Kommission 37  – Urteil vom 28. Oktober 1982 (52/81, EU:C:1982:369). und Deutschland/Rat 38  – Urteil vom 10. März 1998 (C‑122/95, EU:C:1998:94). .

In diesen Urteilen ging es im Hinblick auf den allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung jeweils um die Rechtsgültigkeit von Gemeinschaftsmaßnahmen, die die Einfuhr von Erzeugnissen aus bestimmten Drittländern stärker beschränkten als die Einfuhr von Erzeugnissen aus anderen Drittländern.

Genauer gesagt betraf das Urteil Balkan‑Import‑Export 39  – Urteil vom 22. Januar 1976 (55/75, EU:C:1976:8). die Frage, ob es mit diesem Grundsatz vereinbar war, dass für die Einfuhr von Käse aus Bulgarien Währungsausgleichsbeträge erhoben wurden, während die Einfuhr von Käse u. a. aus der Schweiz davon befreit war.

Das Urteil Faust/Kommission 40  – Urteil vom 28. Oktober 1982 (52/81, EU:C:1982:369). betraf die Rechtmäßigkeit von Verordnungen zur Aussetzung der Erteilung von Einfuhrlizenzen für Pilzkonserven aus sämtlichen Drittländern (u. a. aus Taiwan) mit Ausnahme derjenigen, die einer Selbstbeschränkung bei den Einfuhren zugestimmt hatten (nämlich China und Südkorea) 41  – Der Gerichtshof hatte zuvor eine entsprechende Fragestellung im Urteil vom 15. Juli 1982, Edeka Zentrale (245/81, EU:C:1982:277), geprüft. .

Im Urteil Deutschland/Rat 42  – Urteil vom 10. März 1998 (C‑122/95, EU:C:1998:94). prüfte der Gerichtshof die Gültigkeit eines Beschlusses des Rates zur Billigung eines Rahmenabkommens über die Festsetzung von Zollkontingenten für die Einfuhr von Bananen aus Drittstaaten (im Folgenden: Rahmenabkommen über Bananen), aufgrund dessen verschiedene Gruppen von Bananenimporteuren je nach der Herkunft der Bananen unterschiedlich behandelt wurden 43  – Der Gerichtshof hat sich darüber hinaus im Urteil vom 10. März 1998, T. Port (C‑364/95 und C‑365/95, EU:C:1998:95), zur Gültigkeit der Verordnung zur Umsetzung dieses Rahmenabkommens geäußert, soweit diese Verordnung eine solche unterschiedliche Behandlung vorsah. .

Swiss macht als Erstes geltend, der Gerichtshof habe in diesen Urteilen nicht in gleicher Weise argumentiert. In den Urteilen Faust/Kommission 44  – Urteil vom 28. Oktober 1982 (52/81, EU:C:1982:369). und Deutschland/Rat 45  – Urteil vom 10. März 1998 (C‑122/95, EU:C:1998:94). habe er den Grundsatz der Gleichbehandlung für unanwendbar erklärt. Dagegen habe er im Urteil Balkan‑Import‑Export 46  – Urteil vom 22. Januar 1976 (55/75, EU:C:1976:8). diesen Grundsatz angewandt, jedoch im Ergebnis einen Verstoß verneint, weil die unterschiedliche Behandlung objektiv gerechtfertigt gewesen sei.

Insoweit habe der Gerichtshof nur im Urteil Balkan‑Import‑Export 47  – Urteil vom 22. Januar 1976 (55/75, EU:C:1976:8). Erwägungen zur Rechtfertigung der unterschiedlichen Behandlung von Drittstaaten angestellt. Nach der Feststellung, dass es keinen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts gebe, der die Union zur Gleichbehandlung der Drittländer verpflichte, habe er nämlich die Gründe genannt, die eine unterschiedliche Behandlung der betroffenen Erzeugnisse je nach ihrer Herkunft rechtfertigten 48  – Urteil vom 22. Januar 1976, Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8, Rn. 14 und 15). So beruhte die Ausnahme für Käse aus der Schweiz darauf, dass seine Einfuhr eine geringere Gefahr einer Störung des Handels mit Agrarerzeugnissen begründete als die Einfuhr von bulgarischem Käse. . In den Urteilen Faust/Kommission 49  – Urteil vom 28. Oktober 1982 (52/81, EU:C:1982:369). und Deutschland/Rat 50  – Urteil vom 10. März 1998 (C‑122/95, EU:C:1998:94). habe der Gerichtshof sich dagegen darauf beschränkt, festzustellen, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung mangels einer solchen Verpflichtung nicht verletzt werde, wenn eine unterschiedliche Behandlung von Wirtschaftsteilnehmern die zwangsläufige Folge einer unterschiedlichen Behandlung von Drittländern sei 51  – Urteile vom 28. Oktober 1982, Faust/Kommission (52/81, EU:C:1982:369, Rn. 25), und vom 10. März 1998, Deutschland/Rat (C‑122/95, EU:C:1998:94, Rn. 56 und 57). Der Gerichtshof hat in den Urteilen vom 15. Juli 1982, Edeka Zentrale (245/81, EU:C:1982:277, Rn. 19 und 20), und vom 10. März 1998, T. Port (C‑364/95 und C‑365/95, EU:C:1998:95, Rn. 76 und 77), in der gleichen Weise argumentiert. .

Als Zweites versucht Swiss diese nach ihrer Ansicht unterschiedliche Argumentation damit zu erklären, dass in der Rechtssache, in der das Urteil Balkan‑Import‑Export  52  – Urteil vom 22. Januar 1976 (55/75, EU:C:1976:8). ergangen sei, kein auswärtiges Handeln, wie beispielsweise ein Völkerrechtsabkommen, vorgelegen habe, das die in Rede stehende unterschiedliche Behandlung begründet hätte. Demgegenüber habe sich die unterschiedliche Behandlung aufgrund der Gemeinschaftsmaßnahmen, die im Urteil Faust/Kommission 53  – Urteil vom 28. Oktober 1982 (52/81, EU:C:1982:369). untersucht worden seien, aus einem Handelsabkommen zwischen der Gemeinschaft und China sowie aus den zwischen ihnen geführten Verhandlungen – in Form eines Austauschs informeller Dokumente (in Form von Fernschreiben) – über Chinas Annahme einer Verpflichtung zur Selbstbeschränkung bei der Einfuhr der betroffenen Erzeugnisse ergeben. Die im Urteil Deutschland/Rat 54  – Urteil vom 10. März 1998 (C‑122/95, EU:C:1998:94). in Rede stehende unterschiedliche Behandlung sei ebenfalls Folge eines Völkerrechtsabkommens, nämlich des Rahmenabkommens über Bananen, gewesen.

Als Drittes leitet Swiss daraus ab, dass die Geltung des Grundsatzes des Urteils Balkan an eine Bedingung geknüpft sei, die diese sachverhaltsbezogene Unterscheidung widerspiegle. Danach sei dieser Grundsatz nur anwendbar, „wenn [die Union] ihre Zuständigkeit für das auswärtige Handeln (wie etwa durch den – im Zusammenhang mit der gemeinsamen Handelspolitik typischen – Abschluss von Verträgen) ausübt“. Der Grundsatz gelte im Wesentlichen nur für Fälle, in denen die unterschiedliche Behandlung von Drittländern die Fortführung eines „auswärtigen Handelns“ sei, das folgende Merkmale aufweise:

In materieller Hinsicht müsse ein solches Handeln, das nicht unbedingt in einem Völkerrechtsabkommen bestehen müsse, unter die Ausübung der Zuständigkeiten der Union im Bereich des „auswärtigen Handelns“ fallen – im Gegensatz zu den externen Aspekten der internen Politikbereiche der Union.

Ferner müsse in formeller Hinsicht das auswärtige Handeln dem Rechtsetzungsakt der Union, der die unterschiedliche Behandlung von Drittländern vorsehe, vorangehen 55  – Dies gelte auch dann, wenn dieser Rechtsakt selbst zur Ausübung der Zuständigkeiten der Union im Bereich des auswärtigen Handelns gehöre. Nach Auffassung von Swiss hätte der im Balkan-Urteil aufgestellte Grundsatz im Urteil vom 28. Oktober 1982, Faust/Kommission (52/81, EU:C:1982:369), nicht angewandt werden können, wenn die unterschiedliche Behandlung von Taiwan auf der einen Seite und China und Südkorea auf der anderen Seite (und der Wirtschaftsteilnehmer, die Erzeugnisse aus diesen Ländern einführen) – die sich jedoch aus Regelungen im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik ergeben habe, d. h. einem auswärtigen Handeln der Union im Sinne von Art. 21 Abs. 3 EUV – nicht auf das in Nr. 53 der vorliegenden Schlussanträge angeführte „konkrete auswärtige Handeln“ gestützt worden wäre. und „konkret“ und „öffentlich“ sein. In der mündlichen Verhandlung hat Swiss dieses Erfordernis mit der Notwendigkeit gerechtfertigt, zu gewährleisten, dass eine solche unterschiedliche Behandlung öffentlich bekannt und der demokratischen Kontrolle unterworfen sei.

Diese Bedingung sei im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Daher sei die unterschiedliche Behandlung der Flüge zwischen den Mitgliedstaaten des EWR und der Schweiz einerseits und der Flüge zwischen den Mitgliedstaaten des EWR und den sonstigen Drittstaaten andererseits nicht der Anwendung des allgemeinen Grundsatzes der Gleichbehandlung entzogen. Ohne eine sachliche Rechtfertigung – an der es im vorliegenden Fall fehle – komme eine solche Behandlung einer Diskriminierung gleich.

Aus den nachfolgend darzulegenden Gründen bin ich der Ansicht, dass diese Bedingung weder in formeller noch in materieller Hinsicht aus der oben genannten Rechtsprechung abgeleitet werden kann.

Soweit Swiss den Begriff „auswärtiges Handeln“ nur auf die Rechtsakte bezieht, die die Union im Rahmen ihrer Zuständigkeiten im Bereich des auswärtigen Handelns im Sinne von Art. 21 Abs. 3 EUV erlassen hat 56  – Swiss hat nicht genau angegeben, was sie unter dem Begriff „auswärtiges Handeln“ versteht. Indem sie diesen Begriff jedoch den externen Aspekten der internen Politikbereiche der Union gegenüberstellt, scheint sie damit das auswärtige Handeln der Union im Sinne von Art. 21 Abs. 3 EUV zu bezeichnen. , steht ihr Vorbringen dem Wortlaut entgegen, den der Gerichtshof bei der Aufstellung des Grundsatzes des Urteils Balkan gewählt hat. Er hat diesen Grundsatz nämlich dahin formuliert, dass die Union „in ihren Außenbeziehungen“ nicht verpflichtet ist, die verschiedenen Drittländer gleich zu behandeln 57  – Urteile vom 22. Januar 1976, Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8, Rn. 14), vom 28. Oktober 1982, Faust/Kommission (52/81, EU:C:1982:369, Rn. 25), vom 15. Juli 1982, Edeka Zentrale (245/81, EU:C:1982:277, Rn. 19), vom 10. März 1998, Deutschland/Rat (C‑122/95, EU:C:1998:94, Rn. 56), und vom 10. März 1998, T. Port (C‑364/95 und C‑365/95, EU:C:1998:95, Rn. 76). Vgl. auch Urteil vom 24. Juni 1986, Malt (236/84, EU:C:1986:254, Rn. 21). .

Wie die Regierung des Vereinigten Königreichs geltend gemacht hat, beschränkt sich der Begriff „Außenbeziehungen“ nicht auf das auswärtige Handeln im Sinne von Art. 21 Abs. 3 EUV in den unter Titel V des EU-Vertrags 58  – D. h. die verschiedenen Bereiche der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). und den Fünften Teil des Vertrags über die Arbeitsweise der Union 59  – Nämlich die Gemeinsame Handelspolitik, die Zusammenarbeit mit Drittländern und humanitäre Hilfe, die restriktiven Maßnahmen, die internationalen Übereinkommen sowie die internationalen Beziehungen und die Delegationen der Union. fallenden Bereichen. Er schließt auch die externen Aspekte der übrigen Politikbereiche der Union ein 60  – Diese Auslegung ergibt sich unmittelbar aus dem Urteil Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8). Dieses Urteil betraf nämlich die Gültigkeit von Gemeinschaftsverordnungen im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik, die als ein interner Politikbereich der Union angesehen wird. Der Gerichtshof meinte daher mit dem Begriff „Außenbeziehungen“ die externen Beziehungen dieses internen Politikbereichs.  – die nach dieser Vorschrift unter dieselben Grundsätze fallen und dieselben Ziele verfolgen wie das auswärtige Handeln der Union.

Die externen Aspekte der übrigen Politikbereiche der Union schließen die Ausübung der ihr nach Art. 192 Abs. 1 AEUV übertragenen Zuständigkeiten zur Erreichung des Ziels einer „Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme und insbesondere zur Bekämpfung des Klimawandels“ gemäß Art. 191 Abs. 1 vierter Gedankenstrich AEUV ein.

Im vorliegenden Fall ist Art. 192 Abs. 1 AEUV Rechtsgrundlage des Beschlusses Nr. 377/2013. Das durch diesen Beschluss eingeführte Moratorium sollte nämlich die Verhandlung eines umfassenden Ansatzes zur Verringerung der mit dem Luftverkehr zusammenhängenden Emissionen im Rahmen der ICAO erleichtern 61  – Erwägungsgründe 5 und 6 des Beschlusses Nr. 377/2013. . Jedoch hielt der Gesetzgeber einen Ausschluss der Flüge zwischen den Mitgliedstaaten des EWR und der Schweiz von diesem Moratorium für notwendig, um Wettbewerbsverzerrungen und eine Gefährdung der ökologischen Integrität des EU‑EHS zu vermeiden – das, zur Erinnerung, zur Einhaltung der internationalen Verpflichtungen der Union und ihrer Mitgliedstaaten nach dem Abkommen von Kyoto beitragen soll 62  – Neunter Erwägungsgrund des Beschlusses Nr. 377/2013. . Der Beschluss Nr. 377/2013 gibt somit, wie das Parlament hervorgehoben hat, die Position der Union in ihren Außenbeziehungen im Bereich des Umweltrechts und des Klimaschutzes wieder.

Ich bin daher der Auffassung, dass der Geltungsbereich des Grundsatzes des Urteils Balkan nicht auf die unterschiedliche Behandlung von Drittländern beschränkt ist, die sich aus der Ausübung der Zuständigkeiten der Union im Bereich des auswärtigen Handelns im Sinne von Art. 21 Abs. 3 EUV ergibt.

Nach Auffassung von Swiss gilt der Grundsatz des Urteils Balkan nicht für die unterschiedliche Behandlung von Drittländern, die nur eine Folge des Rechtsakts sei, der diese unterschiedliche Behandlung festlege. Die Geltung dieses Grundsatzes sei auf unterschiedliche Behandlungen beschränkt, die auf einem konkreten und öffentlichen auswärtigen Handeln beruhten, das dem Rechtsetzungsakt der Union vorangegangen sei, aus dem sich die unterschiedlichen Behandlungen ergäben 63  – Wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehende Beschluss Nr. 377/2013, die im Urteil vom 22. Januar 1976, Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8), in Rede stehenden Verordnungen zur Festsetzung der Währungsausgleichsbeträge, die in den Urteilen vom 28. Oktober 1982, Faust/Kommission (52/81, EU:C:1982:369), und vom 15. Juli 1982, Edeka Zentrale (245/81, EU:C:1982:277), in Rede stehenden Verordnungen zur Einführung von Einfuhrbeschränkungen für bestimmte Erzeugnisse, der im Urteil vom 10. März 1998, Deutschland/Rat (C‑122/95, EU:C:1998:94), in Rede stehende Beschluss über die Zustimmung zum Rahmenabkommen über Bananen oder der im Urteil vom 10. März 1998, T. Port (C‑364/95 und C‑365/95, EU:C:1998:95), in Rede stehende Beschluss zur Umsetzung dieses Abkommens. .

Als Erstes möchte ich darauf hinweisen, dass dieser Ansatz dem Grundsatz des Urteils Balkan seine praktische Wirksamkeit nähme. Er liefe nämlich darauf hinaus, für eine unterschiedliche Behandlung von Drittländern eine Rechtfertigung in Form eines solchen Handelns zu verlangen – was voraussetzte, dass diese Behandlung vom Geltungsbereich des Grundsatzes der Gleichbehandlung erfasst würde. Der Grundsatz des Urteils Balkan schließt jedoch gerade die Geltung des Grundsatzes der Gleichbehandlung für die Beziehungen aus, die die Union mit den verschiedenen Drittländern unterhält.

Wie ich in Nr. 40 der vorliegenden Schlussanträge festgestellt habe, ist ein solcher Ausschluss mit dem Völkerrecht vereinbar. Die Beziehungen zwischen den Völkerrechtssubjekten im Allgemeinen und die Außenbeziehungen der Union im Besonderen sind nämlich durch ein weites Ermessen gekennzeichnet. Dies hatte nach meiner Meinung Generalanwalt Sir Gordon Slynn vor Augen, als er in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Faust/Kommission feststellte: „Selbst wenn das fehlende Einverständnis mit einer Ausfuhrbeschränkung das Ergebnis einer willkürlichen Diskriminierung von Seiten der Kommission ist, stellt dies immer noch keine rechtswidrige Diskriminierung zwischen Importeuren dar, weil für die Kommission keine Rechtspflicht besteht, Drittländer gleich zu behandeln.“ 64  – Schlussanträge des Generalanwalts Sir Gordon Slynn in der Rechtssache Faust/Kommission (52/81, EU:C:1982:205, S. 3779).

Entgegen dem Vorbringen von Swiss stellt der Grundsatz des Urteils Balkan daher keine „Ausnahme“ vom allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung dar. Der letztgenannte Grundsatz gilt schlichtweg nicht für die Behandlung, die die Union bei der Gestaltung ihrer Außenbeziehungen den verschiedenen Drittländern zukommen lässt, denn sonst würde diese außerordentlich erschwert oder sogar unmöglich gemacht 65  – Insofern hat Generalanwalt Elmer in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Deutschland/Rat (C‑122/95, EU:C:1997:309, Nr. 61) zutreffend festgestellt: „Das Gemeinschaftsrecht schützt also den Marktbeteiligten nicht vor möglichen negativen Auswirkungen der politischen Beziehungen der Gemeinschaft mit Drittländern, die im Übrigen schwer von anderen allgemeinen [Geschäftsrisiken] abzugrenzen sind. Der entgegengesetzte Standpunkt würde es der Gemeinschaft auch außerordentlich erschweren, handelspolitische Maßnahmen zu treffen.“ . Die Außenbeziehungen der Union beruhen faktisch auf politischen und diplomatischen Entscheidungen, die auf vielerlei Parametern beruhen und für die der Gesetzgeber über ein weites Ermessen verfügen muss 66  – Wenn eine Unionsbehörde komplexe Beurteilungen vorzunehmen hat, verfügt sie nach ständiger Rechtsprechung im Allgemeinen über ein weites Ermessen, dessen Ausübung einer beschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Vgl. u. a. Urteile vom 22. Januar 1976, Balkan-Import-Export (55/75, EU:C:1976:8, Rn. 8), und vom 7. April 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava u. a./Rat und Rat/Hubei Xinyegang Steel (C‑186/14 P und C‑193/14 P, EU:C:2016:209, Rn. 34). . Da im Völkerrecht kein allgemeiner Grundsatz der Gleichbehandlung von Drittstaaten gilt, würde die Union ihren Handlungsspielraum bei ihren Außenbeziehungen im Übrigen einseitig beschränken, wenn sie sich selbst einem solchen Grundsatz unterwerfen würde.

Im Licht dieser Erwägungen neige ich wie das Parlament zu der Ansicht, dass der Gerichtshof im Urteil Balkan-Import-Export 67  – Urteil vom 22. Januar 1976 (55/75, EU:C:1976:8). nur ergänzend – zur Bekräftigung seiner Schlussfolgerung, dass die in Rede stehenden Verordnungen nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstießen – geprüft hat, ob die unterschiedliche Behandlung von Drittstaaten, die sich aus diesen Verordnungen ergab, objektiv gerechtfertigt war.

Im Übrigen liefe die von Swiss vertretene Auslegung darauf hinaus, dass der Gerichtshof widersinnigerweise den Grundsatz des Urteils Balkan im Urteil Balkan‑Import‑Export 68  – Urteil vom 22. Januar 1976 (55/75, EU:C:1976:8). nicht angewandt hätte. Es ist aber schwer vorstellbar, dass der Gerichtshof dort in Rn. 14 diesen Grundsatz erstmalig aufgestellt hat, um in Rn. 15 gleich wieder davon abzuweichen. Sollte dies seine Absicht gewesen sein, hätte er nach meiner Ansicht zumindest ausdrücklich festgestellt, dass der in Rede stehende Sachverhalt nicht unter diesen Grundsatz falle, und die Gründe für einen solchen Ausschluss erläutert.

Als Zweites können die Umstände, die für die Rechtssachen kennzeichnend waren, in denen die Urteile Faust/Kommission 69  – Urteil vom 28. Oktober 1982 (52/81, EU:C:1982:369). und Deutschland/Rat 70  – Urteil vom 10. März 1998 (C‑122/95, EU:C:1998:94). ergangen sind, meines Erachtens nicht zu einer Bedingung für die Anwendbarkeit des Grundsatzes des Urteils Balkan gemacht werden.

Insoweit hat das Parlament zu Recht darauf hingewiesen, dass das Vorliegen eines Handelsabkommens zwischen der Gemeinschaft und China im Urteil Faust/Kommission 71  – Urteil vom 28. Oktober 1982 (52/81, EU:C:1982:369). die Vorzugsbehandlung von Einfuhren aus diesen Ländern nicht unmittelbar erklärt. Die Vorzugsbehandlung war darauf zurückzuführen, dass China sich, anders als Taiwan, einseitig verpflichtet hatte, seine Einfuhren zu beschränken. Das Handelsabkommen war daher nur ein Element in dem umfassenden Kontext der Handelsbeziehungen zwischen der Gemeinschaft und China 72  – Dieses Abkommen zwischen der Gemeinschaft und China sollte „die harmonische Ausweitung des wechselseitigen Handels [fördern]“ (vgl. Urteil vom 28. Oktober 1982, Faust/Kommission, 52/81, EU:C:1982:369, S. 3755). . Jedenfalls bestand ein solches Abkommen nicht zwischen der Gemeinschaft und Südkorea. Dennoch hat der Gerichtshof auch die unterschiedliche Behandlung von Taiwan und Südkorea gebilligt.

Was die Fernschreiben betrifft, die zwischen der Gemeinschaft und China im Rahmen der Vorbereitung der von China eingegangenen Selbstbeschränkung ausgetauscht worden waren, so handelte es sich um einseitige und wahrscheinlich vertrauliche Rechtshandlungen. Swiss beruft sich jedoch, um ihr Vorbringen zu untermauern, auf die Notwendigkeit einer öffentlichen – namentlich parlamentarischen – Kontrolle der Gründe für die unterschiedliche Behandlung von Drittstaaten. Zudem kann ich mir im vorliegenden Fall nicht vorstellen, dass eine solche Kontrolle durch das Parlament erforderlich ist, da dieses nur einer der Mitverfasser des Beschlusses Nr. 377/2013 ist.

In meinen Augen bestätigen diese Umstände nur, dass die unterschiedliche Behandlung der in den genannten Urteilen betroffenen Drittländer sehr wohl in einem internationalen Kontext erfolgte. Dies gilt im Übrigen auch für die im Urteil Balkan‑Import‑Export streitige unterschiedliche Behandlung 73  – Hintergrund der günstigeren Behandlung, die den Einfuhren von Käse aus der Schweiz vorbehalten war, war vor allem ein Handelsstreit zwischen der Schweiz und der Gemeinschaft über die Anwendung des GATT (vgl. Urteil vom 22. Januar 1976, 55/75, EU:C:1976:8, Rn. 25). , und es gilt gleichermaßen für die im Beschluss Nr. 377/2013 vorgesehene Unterscheidung zwischen Drittländern 74  – Vgl. Nr. 60 der vorliegenden Schlussanträge. Im Übrigen zeugt das Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr, das am 21. Juni 1999 in Luxemburg unterzeichnet und im Namen der Gemeinschaft durch den Beschluss 2002/309/EG, Euratom des Rates und – bezüglich des Abkommens über die wissenschaftliche und technische Zusammenarbeit – der Kommission vom 4. April 2002 über den Abschluss von sieben Abkommen mit der Schweizerischen Eidgenossenschaft (ABl. 2002, L 114, S. 1) genehmigt wurde, von den besonderen Beziehungen der beiden Parteien in dem vom Beschluss Nr. 377/2013 betroffenen Bereich. Insbesondere ergibt sich aus Art. 1 Abs. 2 und Anhang I dieses Abkommens, dass ein erheblicher Teil des Besitzstands der Union im Bereich des Luftverkehrs auf die Schweiz anwendbar ist. Außerdem führten die Union und die Schweiz während der Annahme dieses Beschlusses Verhandlungen zur Verknüpfung des EU-EHS mit dem Schweizer EHS im Bereich der Luftfahrt. . Generell lässt sich sagen, dass die Behandlung, die die Union verschiedenen Drittländern zuteilwerden lässt, ihrem Wesen nach immer in einem internationalen Kontext stattfindet.

Angesichts dieser Erwägungen hängt die Geltung des Grundsatzes des Urteils Balkan meines Erachtens nicht davon ab, dass ein konkretes und öffentliches auswärtiges Handeln der Union vorliegt, das dem Rechtsetzungsakt der Union vorangeht, der eine unterschiedliche Behandlung von Drittstaaten vorsieht und diese unterschiedliche Behandlung rechtfertigt.

Aus den vorangegangenen Ausführungen folgt, dass die Geltung des Grundsatzes des Urteils Balkan nicht auf die Fälle beschränkt werden kann, in denen der Rechtsetzungsakt der Union, der eine unterschiedliche Behandlung von Drittländern vorsieht, die Fortführung eines auswärtigen Handelns der Union ist, das die in Rn. 54 der vorliegenden Schlussanträge beschriebenen Merkmale aufweist.

Daher findet dieser Grundsatz im vorliegenden Fall Anwendung. Die Union ist somit nicht verpflichtet, die Flüge zwischen den Mitgliedstaaten des EWR und der Schweiz einerseits und die Flüge zwischen den Mitgliedstaaten des EWR und den übrigen Drittstaaten andererseits gleich zu behandeln – da die unterschiedliche Behandlung dieser Flugrouten einer unterschiedlichen Behandlung von Drittstaaten gleichzusetzen ist 75  – Vgl. Nr. 36 der vorliegenden Schlussanträge. . Ferner ist die Union nicht verpflichtet, die Betreiber dieser beiden Kategorien von Flügen gleich zu behandeln. Die unterschiedliche Behandlung der Betreiber je nach dem Zielort und dem Abflugort der von ihnen durchgeführten Flüge ist im Sinne des Urteils Faust/Kommission 76  – Urteil vom 28. Oktober 1982 (52/81, EU:C:1982:369, Rn. 25). die zwangsläufige Folge der unterschiedlichen Behandlung der Flugrouten.

Die italienische Regierung und die Regierung des Vereinigten Königreichs sowie das Parlament, der Rat und die Kommission haben darüber hinaus stichhaltige Argumente vorgetragen, um diese unterschiedliche Behandlung, wenn der Gerichtshof dies verlangen sollte, zu rechtfertigen. Mit diesen Argumenten werden im Wesentlichen Erwägungen in Bezug auf den internationalen Kontext, in den sich der Beschluss Nr. 377/2013 einfügt, vorgetragen, wie sie in Nr. 60 der vorliegenden Schlussanträge angeführt werden. Es erscheint mir nicht erforderlich, diese Argumente genauer zu prüfen. Da nämlich ein allgemeiner Grundsatz der Gleichbehandlung auf die in Rede stehende unterschiedliche Behandlung nicht anwendbar ist, bedarf diese keiner Rechtfertigung.

Aus denselben Gründen ist unerheblich, dass der Gesetzgeber durch die Verordnung (EU) Nr. 421/2014 das Moratorium für die Anwendung des EU‑EHS für die Zeit vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Dezember 2016 auf alle Flüge in alle Staaten oder aus allen Staaten außerhalb des EWR, einschließlich der Schweiz, ausgedehnt hat 77  – Art. 1 Nr. 1 der Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft zur Umsetzung bis 2020 eines internationalen Übereinkommens über die Anwendung eines einheitlichen globalen marktbasierten Mechanismus auf Emissionen des internationalen Luftverkehrs (ABl. 2014, L 129, S. 1). . Dieser Umstand wäre gegebenenfalls nur dann maßgebend, wenn für die unterschiedliche Behandlung infolge des Beschlusses Nr. 377/2013 eine Rechtfertigung hätte beigebracht werden müssen. Wie gezeigt, war dies nicht der Fall. Jedenfalls ist der Gesetzgeber meines Erachtens berechtigt, die Politik im Bereich der auswärtigen Beziehungen der Union je nach der Entwicklung des internationalen Kontexts dieser Beziehungen anzupassen 78  – Das Parlament hat hierzu festgestellt, dass die Verhandlungen über die Verknüpfung des EU-EHS mit dem Schweizer EHS nach einer Abstimmung im Februar 2014 für die Wiedereinführung von Zuwanderungsquoten in der Schweiz ausgesetzt und im März 2015 wiederaufgenommen worden seien. Darüber hinaus wurden Verhandlungen zur Verknüpfung des EU-EHS mit dem australischen EHS aufgenommen. Im Übrigen sind die Verhandlungen zur Ausarbeitung eines weltweiten EHS im Rahmen der ICAO nicht so vorangekommen wie erwartet. .

Diese Erwägungen führen mich zu dem Ergebnis, dass Art. 1 des Beschlusses Nr. 377/2013, soweit die dort vorgesehene Ausnahme nicht für die Flüge zwischen den Mitgliedstaaten des EWR und der Schweiz gilt, nicht gegen den allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung verstößt.