–

za MO: H. Carrasco, F. Molinié a M. Nguyen Chanh, avocats,

–

za francouzskou vládu: R. Bénard a M. Guiresse, jako zmocněnci,

–

za belgickou vládu: A. De Brouwer a L. Van den Broeck, jako zmocněnci,

–

za Evropskou komisi: O. Gariazzo, G. Goddin, M. Mataija a G. von Rintelen, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 25 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. 2006, L 376, s. 36) ve spojení se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2006/43/ES ze dne 17. května 2006 o povinném auditu ročních a konsolidovaných účetních závěrek, o změně směrnic Rady 78/660/EHS a 83/349/EHS a o zrušení směrnice Rady 84/253/EHS (Úř. věst. 2006, L 157, s. 87), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/56/EU ze dne 16. dubna 2014 (Úř. věst. 2014, L 158, s. 196) (dále jen „směrnice 2006/43“), jakož i s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 537/2014 ze dne 16. dubna 2014 o specifických požadavcích na povinný audit subjektů veřejného zájmu a o zrušení rozhodnutí Komise 2005/909/ES (Úř. věst. 2014, L 158, s. 77).

2

Projednávaná žádost byla podána v rámci sporu mezi Haut Conseil du commissariat aux comptes (Vysoká rada auditorů, Francie, dále jen „H3C“) a auditorem MO týkajícího se toho, že posledně uvedený vykonával společně auditorskou činnost a některé obchodní činnosti.

3

Článek 2 bod 10 směrnice 2006/43 stanoví:

„Pro účely této směrnice se rozumí:

[…]

4

Článek 30 této směrnice, nadepsaný „Systémy vyšetřování a sankcí“, v odstavci 1 stanovil:

„Členské státy zajistí, aby existovaly účinné systémy vyšetřování a sankcí pro odhalování, nápravu a prevenci nesprávného provádění povinného auditu.“

5

Článek 30a odst. 1 uvedené směrnice, nadepsaný „Sankční pravomoci“, zní takto:

„Členské státy stanoví, že příslušné orgány budou mít pravomoc přijímat nebo ukládat […] alespoň tyto správní opatření a sankce:

[…]“

6

Článek 32 odst. 1 a 4 téže směrnice stanovil:

„1.   Členské státy zavedou účinný systém veřejného dohledu nad statutárními auditory a auditorskými společnostmi založený na zásadách uvedených v odstavcích 2 až 7 a určí příslušný orgán odpovědný za tento dohled.

[…]

4.   Příslušný orgán má konečnou odpovědnost za dohled nad:

7

Článek 25 odst. 1 směrnice 2006/123 zní takto:

„Členské státy zajistí, aby se na poskytovatele nevztahovaly požadavky, které jim ukládají povinnost vykonávat výhradně danou konkrétní činnost nebo které omezují společné vykonávání různých činností nebo jejich vykonávání v rámci partnerství.

Takové požadavky se však mohou vztahovat na tyto poskytovatele:

8

Článek L. 822-10 obchodního zákoníku, ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „obchodní zákoník“), stanovil:

„Činnost auditora je neslučitelná:

[…]

3° s jakoukoli obchodní činností, ať už vykonávanou přímo nebo prostřednictvím zprostředkovatele […]“

9

Článek L. 824-1 tohoto zákoníku stanovil zejména, že jakékoli porušení právních podmínek pro výkon povolání auditora je disciplinárním přestupkem.

10

Užší kolegium H3C byla zřízeno článkem L. 821-2, II uvedeného zákoníku, podle kterého je příslušné k ukládání sankcí auditorům za disciplinární přestupky, kterých se dopustili.

11

Na členy užšího kolegia H3C jako členy kolegia H3C se vztahovala ustanovení loi no 2017-55, du 20 janvier 2017, portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes (zákon č. 2017-55 ze dne 20. ledna 2017 o obecném postavení nezávislých správních orgánů a nezávislých veřejných orgánů) (JORF ze dne 21. ledna 2017, text č. 2). Z toho zejména vyplývalo, že jejich mandát je neodvolatelný a podléhají profesním etickým pravidlům, která stanovují různé neslučitelnosti činností a ukládají jim, aby vykonávali činnost důstojně, čestně a bezúhonně, aby neprodleně ukončili jakýkoli střet zájmů a aby při výkonu svých povinností nepřijímali ani nevyžadovali pokyny od žádného orgánu.

12

Článek L. 824-13 obchodního zákoníku stanovil:

„Rozhodnutí [H3C] se zveřejní na jejích internetových stránkách. Zveřejní se případně rovněž v publikacích, novinách nebo nosičích, které [H3C] určí, a to ve formátu zveřejnění přiměřeném spáchanému přestupku nebo porušení a uložené sankci. Náklady nesou sankcionované osoby.

[…]“

13

Článek L. 824-14 tohoto zákoníku stanovil:

„Sankcionovaná osoba nebo předseda [H3C] se souhlasem kolegia [H3C] může podat žalobu s přezkumem v plné jurisdikci ke Conseil d'État [Státní rada, (Francie)].“

14

Článek L. 311-4 soudního řádu správního, ve znění článku 33 loi no 2021-1382, du 25 octobre 2021 (zákon č. 2021-1382 ze dne 25. října 2021) (JORF ze dne 26. října 2021, text č. 2), stanovil:

„Conseil d'État projednává v prvním a posledním stupni žaloby s přezkumem v plné jurisdikci, které jsou jí svěřeny na základě:

[…]

4° článku L. 824-14 obchodního zákoníku;

[…]“

15

Ordonnance no 2023-1142, du 6 décembre 2023, relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales (nařízení č. 2023-1142 ze dne 6. prosince 2023 o zveřejňování a ověřování informací týkajících se udržitelnosti a povinnostech obchodních společností v oblasti životního prostředí, sociální oblasti a správy a řízení podniků) (JORF ze dne 7. prosince 2023, text č. 19), obsahuje ustanovení týkající se nahrazení H3C Haute autorité de l’audit (Vysoký úřad pro audit).

16

MO je od roku 1967 zapsán na seznamu Komory účetních a na seznamu auditorů.

17

MO drží přímo nebo nepřímo prostřednictvím společnosti Fiducial International SA 99,9 % základního kapitálu společnosti Fiducial SC, v níž je jednatelem. Posledně uvedená společnost je mateřskou společností víceoborové skupiny Fiducial, kterou MO založil v roce 1970 a která nabízí komplexní nabídku služeb podnikům.

18

V rámci této skupiny vykonává společnost Fidexpertise SA, société fiduciaire nationale d’expertise comptable, v níž MO drží přímo či nepřímo 98,69 % základního kapitálu a v níž je předsedou představenstva a generálním ředitelem, spolu se svými dceřinými společnostmi činnost účetního. Společnost Fidaudit SA, société fiduciaire nationale de révision comptable, v níž MO přímo nebo nepřímo drží 98 % základního kapitálu a v níž je rovněž předsedou představenstva a generálním ředitelem, vykonává spolu se svými dceřinými společnostmi činnost auditora.

19

Uvedená skupina mimoto poskytuje v takových oblastech, jako je bezpečnost, prodej kancelářských potřeb a kancelářského nábytku, poskytování IT služeb, realitní činnost a správa společností podle občanského práva pro investice do realit nebo bankovnictví, různé další služby podnikům prostřednictvím dceřiných společností společnosti Fiducial SC. Tatáž skupina provozuje mimoto celostátní rozhlasovou stanici a regionální média.

20

Dne 3. ledna 2022 oznámila předsedkyně H3C generálnímu zpravodaji H3C skutečnosti vytýkané MO, z nichž bylo možné vyvozovat, že vykonává obchodní činnosti neslučitelné s činnostmi auditora.

21

V návaznosti na vyšetřování generálního zpravodaje H3C ohledně porušení povinností, jež náležely MO v souvislosti s výkonem činnosti auditora, zahájilo kolegium H3C rozhodující o individuálních případech rozhodnutím ze dne 13. října 2022 proti MO sankční řízení.

22

Podle výtky formulované tímto kolegiem bylo MO vytýkáno, že od 3. ledna 2016 porušoval článek L. 822-10 obchodního zákoníku tím, že prostřednictvím společností Fiducial SC a Fiducial International přímo nebo nepřímo vykonával obchodní činnosti, které nebylo možné kvalifikovat jako „vedlejší ve vztahu k povolání účetního“, a byly tudíž neslučitelné s činností auditora.

23

Dne 3. ledna 2023 předal generální zpravodaj H3C kopii oznámení o této výtce spolu s kopií zprávy o vyšetřování a vyšetřovacího spisu předsedovi užšího kolegia H3C a poté mu dne 19. ledna 2023 zaslal závěrečnou zprávu.

24

Na jednání konaném dne 13. dubna 2023, na nějž byl MO předvolán, generální zpravodaj H3C navrhl, aby byl MO vyškrtnut ze seznamu auditorů, aby mu byla uložena peněžitá sankce a bylo nařízeno, že rozhodnutí bude zveřejněno v hospodářském nebo finančním deníku na náklady dotyčné osoby.

25

V souvislosti s tímto disciplinárním stíháním považuje užší kolegium H3C za nezbytné položit Soudnímu dvoru otázku týkající se výkladu článku 25 směrnice 2006/123, ve spojení s ustanoveními směrnice 2006/43 a nařízení č. 537/2014.

26

V žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce užší kolegium H3C zdůrazňuje, že je „soudem“ ve smyslu článku 267 SFEU.

27

V tomto ohledu uvádí, že bylo zřízeno článkem L. 821-2 II obchodního zákoníku, podle kterého je příslušné k ukládání sankcí zejména statutárním auditorům za disciplinární přestupky a za porušení, kterých se dopustili.

28

Jakožto členové kolegia H3C mají členové užšího kolegia H3C neodvolatelný mandát. Mimoto podléhají profesním etickým pravidlům, která stanovují různé neslučitelnosti činností a ukládají jim, aby vykonávali činnost důstojně, čestně a bezúhonně, aby neprodleně ukončili jakýkoli střet zájmů a aby při výkonu svých povinností nepřijímali ani nevyžadovali pokyny od žádného orgánu.

29

Pokud jde o sankční řízení proti auditorovi, předkládající orgán upřesňuje, že nemůže zahájit řízení i bez návrhu, jelikož řízení může být zahájeno pouze po předložení věci generálním zpravodajem H3C. Ten je odpovědný za provedení vyšetřování, na jehož konci po vyslechnutí dotyčné osoby zašle zprávu H3C. Kolegium H3C jedná v nepřítomnosti členů předkládajícího orgánu a případně rozhodne o výtce nebo výtkách, které generální zpravodaj H3C oznámí dotyčné osobě a které jsou poté předloženy užšímu kolegiu H3C.

30

Po vyslechnutí dotyčné osoby na veřejném jednání, která může případně požádat o odvolání některého z členů tohoto užšího kolegia, jemuž byla věc předložena, jedná toto kolegium v nepřítomnosti dotyčné osoby a hlavního zpravodaje H3C a poté vydá odůvodněné rozhodnutí.

31

V této souvislosti může užší kolegium H3C zejména ukládat sankce.

32

Rozhodnutí užšího kolegia H3C může sankcionovaná osoba nebo předseda H3C se souhlasem kolegia H3C napadnout žalobou s přezkumem v plné jurisdikci u Conseil d'État.

33

Za těchto podmínek se užší kolegium H3C rozhodlo přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

34

Francouzská vláda v písemném vyjádření tvrdí, že užší kolegium H3C není „soudem“ ve smyslu článku 267 SFEU. Zvláště tvrdí, že rozhodnutí, kterým rozhoduje, nebude rozhodnutím soudní povahy. Kromě toho podle této vlády H3C vykonává společně regulační, odvětvové dohledové a sankční funkce, které může vykonávat i bez návrhu, což potvrzuje správní povahu její činnosti. Takový závěr není zpochybněn podmínkami vnitřní organizace H3C, které jsou dány zejména francouzskými ústavními požadavky.

35

Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že při posuzování toho, zda je dotčený předkládající orgán svou povahou „soudem“ ve smyslu článku 267 SFEU, což je otázka, která je upravena výlučně unijním právem, přihlíží Soudní dvůr k souboru faktorů, jako je to, zda je daný orgán zřízen zákonem, zda se jedná o stálý orgán, zda má obligatorní jurisdikci, zda má řízení před ním kontradiktorní povahu, zda aplikuje právní předpisy a zda je nezávislý (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 41 a citovaná judikatura).

36

Z ustálené judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že vnitrostátní soudy jsou oprávněny obrátit se na Soudní dvůr pouze tehdy, když před nimi probíhá spor a když rozhodují v rámci řízení, které má být ukončeno rozhodnutím soudní povahy (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 42 a citovaná judikatura).

37

Oprávnění orgánu obrátit se na Soudní dvůr je tudíž třeba posuzovat na základě strukturálních a funkčních kritérií. V tomto ohledu může být vnitrostátní orgán považován za „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU, jestliže vykonává soudní funkci, kdežto při výkonu jiných funkcí, zejména správní povahy, mu tuto povahu přiznat nelze (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 43 a citovaná judikatura).

38

Z toho plyne, že k prokázání, zda vnitrostátní orgán, kterému zákon svěřuje funkce různé povahy, musí být považován za „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU, je nutno ověřit, jaká je konkrétní povaha funkcí, které vykonává v postavení, v jehož rámci jedná, když žádá o rozhodnutí Soudního dvora (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 44 a citovaná judikatura).

39

Soudní dvůr rovněž uvedl, že toto ověření má zvláštní význam v případě správních orgánů, jejichž nezávislost je přímým důsledkem požadavků vyplývajících z unijního práva, které jim svěřuje pravomoci odvětvové regulace a dohledu nad trhy. Přestože tyto orgány mohou splňovat kritéria připomenutá v bodě 35 tohoto rozsudku, činnost odvětvové regulace a dohledu nad trhy má v zásadě správní povahu, neboť zahrnuje výkon pravomocí, které se liší od pravomocí přiznaných soudům (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 45).

40

Vnitrostátní orgán, ačkoliv není pochyb o tom, že byl zřízen zákonem, že se jedná o stálý orgán, že má řízení před ním kontradiktorní povahu, že aplikuje právní předpisy a že je nezávislý, může předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce pouze, pokud ve věci, kterou projednává, vykonává funkce soudní povahy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 46).

41

Kromě toho je známkou toho, že dotčený orgán vykonává nikoli soudní, nýbrž správní funkce, skutečnost, že má pravomoc zahájit řízení i bez návrhu, jakož i pravomoc ukládat rovněž i bez návrhu sankce v oblastech spadajících do jeho pravomoci (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 48).

42

Při posuzování povahy funkcí orgánu je třeba rovněž zohlednit úlohu a jeho postavení ve vnitrostátním právním řádu. Za „správní“ je tudíž třeba považovat činnost orgánů, jejichž úkol nespočívá v přezkumu legality rozhodnutí, nýbrž v prvním zaujetí stanoviska k výtkám, a proti jejichž rozhodnutí lze podat žalobu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, body 50 a 51, jakož i citovaná judikatura).

43

Soudní dvůr rovněž připomněl, že pojem „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU může z podstaty věci označovat pouze orgán, který je třetí stranou ve vztahu k orgánu, jenž přijal rozhodnutí, které je předmětem přezkumu (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 52 a citovaná judikatura).

44

Konečně Soudní dvůr rozhodl, že rozhodnutí je správním rozhodnutím, pokud nemůže splňovat náležitosti soudního rozhodnutí, zejména nezakládá překážku věci pravomocně rozsouzené (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. září 2020, Anesco a další, C‑462/19, EU:C:2020:715, bod 48, jakož i citovaná judikatura).

45

S přihlédnutím k výše uvedenému je třeba v projednávané věci přezkoumat povahu a funkci H3C v systému veřejného dohledu nad statutárními auditory podle směrnice 2006/43.

46

V tomto ohledu je třeba poznamenat, že čl. 32 odst. 1 této směrnice ukládá, aby členské státy zavedly účinný systém veřejného dohledu nad statutárními auditory a auditorskými společnostmi a určily příslušný orgán odpovědný za tento dohled.

47

V souladu s čl. 32 odst. 4 uvedené směrnice má tento orgán konečnou odpovědnost za dohled nad schvalováním a registrací statutárních auditorů a auditorských společností, přijímáním standardů profesní etiky a vnitřního řízení kvality auditorských společností a auditorských služeb, průběžným vzděláváním, systémem zajištění kvality a systémy vyšetřování a správními disciplinárními systémy.

48

Veřejný dohled vykonávají příslušné orgány členských států, které jsou v čl. 2 bodě 10 směrnice 2006/43 definovány jako orgány nebo subjekty určené zákonem, které jsou příslušné pro regulaci statutárních auditorů a auditorských společností a pro dohled nad nimi.

49

Kromě toho je třeba uvést, že podle čl. 30 odst. 1 této směrnice členské státy zajistí, aby existovaly účinné systémy vyšetřování a sankcí pro odhalování, nápravu a prevenci nesprávného provádění povinného auditu a že podle čl. 30a odst. 1 uvedené směrnice členské státy stanoví, že příslušné orgány budou mít pravomoc přijímat nebo ukládat alespoň správní opatření a sankce, které jsou v tomto článku stanoveny.

50

Příslušný orgán určený členským státem zejména podle čl. 32 odst. 1 směrnice 2006/43 vykonává vzhledem ke svým pravomocem v oblasti dohledu a sankcí podle unijního práva v zásadě funkce správní povahy.

51

Bez ohledu na v zásadě správní povahu funkcí takového orgánu je však třeba určit, jak vyplývá z judikatury uvedené v bodě 38 tohoto rozsudku, zda je třeba jej považovat v konkrétním kontextu funkcí, které vykonává ve věci v původním řízení, za „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU.

52

V tomto ohledu je třeba nejprve konstatovat, jak uvedl generální advokát v bodě 42 svého stanoviska, že H3C může rozhodnout i bez návrhu. Z předkládacího rozhodnutí ostatně vyplývá, že ve věci v původním řízení bylo disciplinární řízení zahájeno bez předchozího podání stížnosti k H3C.

53

Dále je třeba uvést, že jak vyplývá z článku L. 824-14 obchodního zákoníku, proti takovému rozhodnutí o uložení sankce v rámci disciplinárního řízení, jako je rozhodnutí ve věci v původním řízení, lze podat žalobu ke Conseil d'État.

54

V tomto ohledu je třeba poznamenat, že v případě podání takové žaloby má H3C postavení žalované. Taková účast H3C v řízení o žalobě proti jejímu vlastnímu rozhodnutí přitom svědčí o tom, že v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí nemá H3C postavení třetí strany ve smyslu připomenutém v bodě 43 tohoto rozsudku.

55

Konečně, jak zdůraznila francouzská vláda v písemném vyjádření, Conseil d'État rozhoduje v prvním a posledním stupni o žalobách s přezkumem v plné jurisdikci proti takovému rozhodnutí o uložení sankce v souladu s článkem L. 311-4 soudního řádu správního a článkem L. 824-14 obchodního zákoníku. Z informací, které má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že podle francouzského práva tato okolnost znamená, že toto rozhodnutí o uložení sankce není považováno za rozhodnutí zakládající překážku věci pravomocně rozsouzené.

56

Je zajisté pravda, jak tvrdil MO, že tuto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podalo Soudnímu dvoru zvláštní kolegium H3C, a to jeho užší kolegium. V tomto ohledu MO v podstatě tvrdí, že je třeba oddělit činnost tohoto užšího kolegia od činnosti H3C, a to jak pokud jde o zahájení stíhání, tak o postavení tohoto užšího kolegia před Conseil d'État v rámci k ní podaných žalob.

57

Jak však v podstatě uvedl generální advokát v bodě 43 svého stanoviska, H3C musí být v rámci řízení o projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce považována za orgán dohledu jako celek, i když působí prostřednictvím různých jednotek své organizační struktury.

58

V tomto ohledu je totiž třeba poznamenat, že směrnice 2006/43 odkazuje pouze na „příslušné orgány“, aniž rozlišuje mezi těmito orgány a jejich různými složkami. Okolnost, že se členský stát při definování podmínek vnitřní organizace takového orgánu rozhodl zavést vnitřní postup, který zahrnuje postupné zásahy několika složek tohoto orgánu, s cílem oddělit funkce stíhání a vyšetřování od funkce ukládání sankcí, proto nemůže vést k závěru, že rozhodnutí přijaté tímto orgánem v rámci tohoto vnitřního postupu postrádá správní povahu.

59

Zvláště z toho nelze vyvodit, že vnitřní organizace H3C umožňuje mít za to, že užší kolegium H3C má ve vztahu k samotné H3C postavení „třetí strany“ ve smyslu připomenutém v bodě 43 tohoto rozsudku.

60

Kromě toho, jak francouzská vláda uvedla v písemném vyjádření, z použitelného vnitrostátního práva vyplývá, že článek L. 824-13 obchodního zákoníku výslovně odkazuje na rozhodnutí užšího kolegia H3C v disciplinární oblasti jako na „rozhodnutí [H3C]“, a nikoli jako na rozhodnutí tohoto kolegia.

61

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že užší kolegium H3C vykonává v postavení, v jehož rámci jedná, když žádá o rozhodnutí Soudního dvora, funkce nikoli soudní povahy, nýbrž správní. Nelze jej tudíž považovat za „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU, takže je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podalo, nepřípustná.

62

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím orgánem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený orgán. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná rozhodnutím formation restreinte du Haut Conseil du commissariat aux comptes (užší kolegium Vysoké rady auditorů, Francie) ze dne 25. května 2023 je nepřípustná.