La prima questione sollevata dalla Corte di cassazione italiana riunisce due aspetti che devono invece essere tenuti distinti; il primo concerne la competenza della Corte di giustizia ad interpretare gli accordi internazionali, il secondo l'efficacia degli accordi internazionali con riferimento al diritto applicabile da parte dei giudici degli Stati membri.

Dalla giurisprudenza della Corte si desume che la competenza della stessa ad interpretare il diritto internazionale è fondata sulla necessità di interpretazione e di applicazione uniformi del diritto comunitario che potrebbero essere compromesse da una disposizione di diritto internazionale applicabile nell'ambito dell' ordinamento giuridico comunitario, dove può prevalere sulla norma di diritto comunitario. Ciò può avvenire solo se la Comunità è vincolata dalla disposizione di diritto internazionale di cui è causa e se tale disposizione è atta ad attribuire ai soggetti dell'ordinamento comunitario il diritto di esigerne giudizialmente l'osservanza. In forza dell'art. 234 del Trattato CEE, la Corte, investita della questione d'interpretazione di una nórma contenuta in un accordo internazionale, è competente per tale interpretazione al fine di stabilire l'efficacia della norma internazionale nell'ordinamento comunitario.

Gli accordi direttamente conclusi dalla Comunità, ai sensi vuoi degli artt. 113 e 114, vuoi degli artt. 238 e 228 del Trattato CEE, sono vincolanti per la Comunità stessa e per gli Stati membri; tali accordi sono produttivi di norme direttamente applicabili, destinate a far sorgere diritti soggettivi in capo ai singoli. Lo stesso vale per gli accordi cosiddetti comunitarizzati ed, in particolare, per l'accordo GATT, dal 1o luglio 1968, data d'attuazione della tariffa doganale comune.

La Corte di giustizia è sempre competente ad interpretare gli accordi internazionali conclusi, in base all'art. 234 del Trattato CEE, prima dell'entrata in vigore dello stesso, da uno o più Stati membri, indipendentemente dal fatto che la Comunità si sia sostituita agli Stati membri medesimi negli obblighi loro derivanti da detti accordi. Tale competenza sussiste, tuttavia, solo nella misura in cui la norma internazionale, secondo il sistema del Trattato CEE, è destinata a prevalere sulla normativa comunitaria contenuta nel Trattato o in atti comunitari derivati: si tratta d'evitare che una norma internazionale possa essere interpretata in modo diverso nei vari Stati membri in rapporto ad una norma comunitaria che deve, invece, trovare applicazione uniforme in tutta la Comunità.

Per quanto riguarda gli accordi internazionali comunitarizzati, con riferimento al diritto applicato dai giudici nazionali, la loro efficacia decorre dal momento in cui la Comunità ha dato loro ufficialmente attuazione mediante un atto vincolante per gli Stati membri. E così l'accordo GATT ha avuto efficacia dal 1o luglio 1968, data dell'attuazione della tariffa doganale comune; da quel momento è venuta a cessare la competenza degli Stati membri in materia doganale nei rapporti con i paesi terzi.

Nell'ambito del procedimento che ha portato alla causa 267/81 non ha quindi alcun senso far pronunciare la Corte, anche indirettamente, sulla compatibilità del diritto per servizi amministrativi con la normativa GATT; tale problema va pertanto risolto unicamente in base a criteri deducibili dalla giurisprudenza nazionale italiana.

Il diritto per servizi amministrativi grava sulle importazioni da paesi terzi di prodotti diversi da quelli agricoli; secondo la giurisprudenza della Corte, il diritto comunitario ne rimane quindi del tutto estraneo: spetta allo Stato italiano di decidere esclusivamente in base alla propria normativa ed alla propria giurisprudenza, se mantenere od abolire detto tributo.

Peraltro, la giurisprudenza della Corte ha negato che le disposizioni del GATT possano far sorgere diritti soggettivi nell'ambito comunitario, nel senso che non possono essere invocate dinanzi ad un giudice nazionale per dare scacco ad una norma contenuta in un regolamento comunitario. Il problema sul quale la Corte di cassazione è invece chiamata a pronunziarsi, riguarda la portata di una disposizione del GATT con riferimento ad una tassa nazionale istituita prima dell'entrata in vigore del Trattato CEE; la questione non rientra nell'ambito di competenza della Corte: nell'economia del Trattato CEE, gli Stati membri sono liberi, senza violare il diritto comunitario, di mantenere o di sopprimere una tassa del genere in base al proprio diritto interno.

La Corte ha reiteratamente affermato che in tutti i casi in cui, in forza del Trattato CEE, la Comunità ha assunto, nell'ambito di applicazione dell'accordo GATT, dei poteri già spettanti agli Stati membri, essa si è sostituita agli stessi per quanto riguarda l'adempimento degli impegni contemplati dall'accordo; le altre parti contraenti hanno riconosciuto tale stato di cose.

Nei limiti in cui detta sostituzione si è in concreto verificata, la Corte, al fine di verificare la compatibilità di norme concorrenti, deve essere competente per l'interpretazione pregiudiziale della normativa GATT interessata dalla sostituzione; essa deve quindi, per analogia e per rispondere ad una evidente esigenza di uniforme applicazione del diritto, essere ritenuta competente per l'interpretazione diretta delle medesime norme quando vengono in rilievo come regola immediata di giudizio nel rapporto controverso.

La Corte di cassazione italiana ha dichiarato che gli artt. II e III dell'accordo GATT, per il loro carattere di norma self executing, vanno considerati idonei ad attribuire ai singoli, nell'ambito dell'ordinamento giuridico italiano ed in quanto da questo recepiti, diritti azionabili in giudizio; la Corte di giustizia, invece, in relazione allo spirito, alla struttura ed alla lettera del GATT, ha affermato l'inadeguatezza delle norme di detto accordo a determinare nella Comunità il diritto dei singoli a chiederne giudizialmente l'osservanza.

La soluzione della questione specifica, sollevata dalla Corte di cassazione, va ricercata alla luce dell'esigenza di una omogenea applicazione dell'accordo GATT nell'ambito comunitario.

Il preambolo dell'accordo chiarisce che questo, alla stregua di un criterio di reciprocità e di mutui vantaggi, è rivolto da un lato, a ridurre sostanzialmente le tariffe doganali e gli altri ostacoli agli scambi, d'altro lato, ad eliminare le discriminazioni in materia di commercio internazionale. Sul primo punto, l'art. II dell'accordo anzitutto stabilisce relativamente ai prodotti inclusi nelle liste nazionali di ciascuno Stato contraente, il livello massimo dei dazi di confine, che non può superare quello indicato nelle rispettive liste allegate all'accordo, ed inoltre pone, per gli stessi prodotti, il divieto di aumentare gli altri diritti doganali all'importazione in vigore, nel paese importatore, alla data dell'accordo. Con tutta evidenza, in base alla lettera di tali disposizioni, il divieto di gravare i prodotti con nuovi diritti doganali od altre imposizioni fiscali all'importazione si riferisce solo ai prodotti inclusi nelle liste.

La prassi commerciale internazionale nell'ambito del GATT dimostra che le parti dell'accordo hanno sempre, sia pure tacitamente, inteso l'art. II come applicabile esclusivamente ai prodotti oggetto di concessioni tariffarie ed, in quanto tali, compresi nelle liste allegate all'accordo o ai protocolli d'adesione di nuovi paesi.

Peraltro, sul piano dell'interpretazione sistematica delle disposizioni dell'accordo, vanno sottolineate le norme contenute negli artt. XXVII (sospensione o revoca delle concessioni) e XXVIII (modifica delle liste).

L'art XXVII è diretto ad assicurare il costante funzionamento del principio di reciprocità e di equilibrio fra la somma delle concessioni tariffarie accordate da una parte alle importazioni nel proprio territorio e la somma delle concessioni da essa ottenute per le esportazioni dei suoi prodotti nel territorio delle altre parti; il meccanismo dell'accordo che deriva dal combinato disposto degli artt. II e XXVII è quindi imprescindibilmente collegato alle liste di concessioni.

L'art. XXVIII dell'accordo, che dispone la revoca di concessioni sostanzialmente equivalenti, suggerisce la medesima conclusione.

Pertanto, il divieto di istituire nuovi diritti doganali o di aumentare quelli in vigore ad una certa data ha valore, secondo le disposizioni del GATT, esclusivamente per i prodotti compresi nelle liste di concessioni tariffarie.

L'art. II, n. 1, lett. b), dell'accordo GATT, dopo aver stabilito il limite massimo dei dazi di confine percepibili all'importazione di prodotti compresi nella prima parte della lista di una parte contraente, precisa che del pari, tali prodotti non saranno assoggettati ad altri diritti o imposizioni di qualsiasi natura, riscossi all'importazione o in occasione dell'importazione, più elevati di quelli vigenti alla data del presente accordo; il protocollo di Annecy, 10 ottobre 1949, a mezzo del quale l'Italia ha aderito al GATT, dispone, all'art. 5, leu. a), che in ogni caso in cui l'art. II dell'accordo generale menziona la data di detto accordo, la data applicabile per ciò che concerne le liste annesse al presente protocollo sarà quella del presente protocollo. Dalla lettura combinata delle due suddette norme consegue che, da un lato, il divieto di inasprimento dei diritti doganali opera per i soli prodotti oggetto di concessioni tariffarie, compresi come tali nella lista relativa a ciascun paese e soggetti al sistema doganale del GATT, d'altro lato, che l'art. II del GATT, in quanto comporta l'obbligo di non inasprire le imposizioni fiscali all'importazione, diverse dai dazi, esistenti nell'ordinamento giuridico italiano il 10 ottobre 1949, esclude la possibilità di riscuotere sulle merci sottoposte al regime GATT diritti doganali, come appunto il diritto per servizi amministrativi, istituiti in epoca successiva alla firma del protocollo di Annecy; viceversa, sui prodotti non compresi nella lista XXVII negoziata col protocollo di Annecy e che non rientrano pertanto nel sistema doganale speciale di cui all'art. II del GATT, nulla impediva all'Italia di riscuotere diritti nuovi e più elevati rispetto a quelli in vigore il 10 ottobre 1949.

È vero che le liste delle concessioni tariffarie sono state modificate ed ampliate coll'adesione di altri paesi all'accordo, variando così parallelamente il numero dei prodotti soggetti al regime GATT; tuttavia, tutti i protocolli che hanno avuto lo scopo o l'effetto di estendere il sistema GATT a prodotti che non vi erano prima compresi, contengono una clausola assolutamente identica a quella dell'art. 5, lett. a), del protocollo di Annecy, diretta a riferire alla data dei rispettivi protocolli l'operatività del divieto di inasprimento dei diritti doganali sulle merci che, in forza di quei protocolli, risultassero incluse ex novo fra quelle oggetto di concessioni tariffarie. Per i prodotti non compresi nell'originaria lista XXVII, ma incluse successivamente, per esempio nella lista allegata al protocollo di Torquay 21 aprile 1951, il limite oltre il quale i diritti all'importazione, ai sensi dell'art. II del GATT, non sono suscettibili di aggravamento, va identificato nel regime fiscale per essi in vigore nell'ordinamento giuridico italiano il 21 aprile 1951; tali prodotti, legittimamente assoggettati al diritto per servizi amministrativi sin dall'entrata in vigore della legge istitutiva del tributo, continuano ad esservi legittimamente sottoposti anche dopo il 21 aprile 1951 poiché l'imposizione doganale de qua, già vigente a tale data, non può concretare per detti prodotti un aggravamento del prelievo doganale esistente a quella data. Considerazioni analoghe valgono per le liste di concessioni negoziate dalla Comunità, in particolare nelle conferenze tariffarie del Dillon-Round e del Kennedy Round, avendo gli atti ed i protocolli di cui è causa esplicitamente escluso una qualsiasi efficacia retroattiva delle stesse.

Al fine di stabilire, per le importazioni in Italia, il livello delle imposizioni che, ai sensi dell'art. II, n. 1, leu. b), del GATT, non può essere superato, si deve quindi avere riguardo alla data del 10 ottobre 1949, per i prodotti già compresi nella originaria lista XXVII, a quella del protocollo conclusivo del Dillon Round per i prodotti che, non contemplati nella lista XXVII, sono compresi nella lista di concessioni negoziate dalla Comunità; per questi ultimi prodotti deve ritenersi legittima la riscossione del diritto per servizi amministrativi, già esistente nell'ordinamento giuridico italiano da epoca anteriore al 1963 e quindi non suscettibile di concretare, nei loro confronti, un inasprimento vietato del livello delle imposizioni all'importazione. Lo stesso vale per i prodotti oggetto di concessioni tariffarie negoziate dalla Comunità nell'ambito del Kennedy Round conclusosi nel 1967.

La terza questione va quindi risolta nel senso che per le merci incluse per la prima volta nelle liste cosiddette comuni e non comprese nelle liste nazionali precedentemente negoziate da ciascun paese, diventato poi membro della Comunità, la data rilevante ai fini dell'art. II del GATT è quella dei protocolli conclusivi dei negoziati tariffari del Dillon Round e del Kennedy-Round.

Il Governo della Repubblica francese sot- tolinea che le cause principali riguardano l'attuazione di una legge italiana in riferimento alle disposizioni GATT, cioè la compatibilità di una legge nazionale con una norma internazionale; nessuna norma comunitaria va quindi applicata nel caso di specie. La lista XL-CEE ha soltanto apparenza comunitaria, poiché si limita a riprodurre le liste dei diversi Stati membri; non essendo riportata nella tariffa doganale comune, essa non rientra nel diritto comunitario.

Ai sensi dell'art. 113 del Trattato CEE, la competenza in materia di politica commerciale comune, dopo lo spirare del periodo transitorio, compete alla Comunità. Da tale competenza interna è derivata una competenza esterna che consente alla Commissione di trattare, nell'ambito del GATT, in nome degli Stati membri, i quali sono rimasti le parti contraenti. Siffatta competenza, tuttavia, ha potuto essere attuata solo dal 1o luglio 1968; l'eventuale interpretazione da parte della Corte delle disposizioni e liste del GATT potrà, pertanto, avvenire solo per i fatti successivi a tale data.

La questione d'interpretazione sollevata dalla Corte di Cassazione appare quindi priva di effetto per quanto riguarda le cause 267 e 269/81, i cui fatti sono avvenuti prima del 1968; circa la causa 268/81 l'interpretazione data dalla Corte di giustizia potrà valere solo per i fatti che si sono verificati fra il 1968 e il 1971.

In merito alle parti in causa, va ricordato che la controversia oppone lo Stato italiano a delle persone giuridiche; ora, la questione sollevata dal giudice di rinvio verte su rapporti tra singoli cittadini ed è quindi irrilevante per la decisione delle cause.

Su un piano più generale, va constatato che la Corte di giustizia ha ripetutamente affermato la propria competenza ad interpretare gli accordi conclusi dagli Stati membri in una materia nella quale è poi sopravvenuta la competenza comunitaria o gli accordi sottoscritti e poi ratificati in ambito comunitario; attraverso una lunga evoluzione giurisprudenziale, essa ha enucleato il principio di competenza esterna della Comunità nei settori retti dai Trattati. Essa ha altresì affermato la propria competenza a interpretare l'accordo GATT; per avvalorare tale competenza, ha enunciato due condizioni riferite ai criteri propri del diritto comunitario: la norma di diritto internazionale suscettibile di inficiare la validità di un atto comunitario deve essere vincolante per la Comunità e detta norma deve essere tale da attribuire ai singoli cittadini comunitari il diritto di esigerne giudizialmente l'osservanza.

A proposito della prima condizione, mediante un ragionamento a contrariis si può dedurre che, in mancanza di un atto comunitario in contestazione, la Corte non ha alcuna competenza per l'interpretazione; ciò è quanto avviene nel caso di specie.

A proposito della seconda condizione, la Corte ha già dichiarato che avuto riguardo allo spirito, alla struttura ed alla lettera del GATT stesso, talune disposizioni dell'accordo generale non attribuiscono ai singoli cittadini delle Comunità il diritto di esigerne giudizialmente l'osservanza.

Infatti, l'accordo GATT, fondato ai sensi del suo preambolo, sul principio di negoziati da condursi su una base di reciprocità e di vantaggio mutui, è caratterizzato dalla grande flessibilità delle sue disposizioni, in ispecie di quelle relative alla possibilità di deroghe; d'altra parte, l'accordo non crea alcuna organizzazione internazionale ed il suo sistema giuridico mantiene la competenza dei parlamenti nazionali.

Che non esistono diritti in capo ai singoli cittadini risulta in particolare:

Dalla natura interstatuale del processo decisionale e dalle modalità di composizione delle controversie in vigore nell'ambito del GATT si desume quindi che le norme dell'accordo non producono effetti di cui possano valersi i singoli; pertanto, in conformità alle condizioni poste dalla giurisprudenza della Corte, questa non può, nella fattispecie, ritenersi competente per l'interpretazione dell'accordo GATT. Poiché la prima questione sollevata dalla Corte di cassazione italiana va risolta in senso negativo, le altre due questioni risultano prive di oggetto.

Per il Governo del Regno dei Paesi Bassi le questioni sollevate dalla Corte di cassazione italiana riguardano i limiti dell'ordinamento giuridico comunitario; si tratta essenzialmente di stabilire se il GATT possa essere considerato come parte del diritto comunitario ai sensi dell'art. 164 del Trattato CEE.

Ora, l'ordinamento giuridico comunitario è un sistema aperto: talune disposizioni di accordi internazionali conclusi dalla Comunità coi paesi terzi o con organizzazioni internazionali ed ai quali la Comunità è legata in quanto tale possono rientrare nel diritto comunitario, qualora si prestino all'applicazione diretta, e possono influire sui rapporti nell'ambito della Comunità, senza che sia necessario l'intervento di un qualsiasi provvedimento legislativo.

L'art. 228, n. 2, del Trattato CEE, secondo cui gli accordi internazionali conclusi dalla Comunità sono vincolanti per le istituzioni comunitarie, si applica, mutatis mutandis, per quanto riguarda i provvedimenti vincolanti per la Comunità adottati nell'ambito di organizzazioni internazionali, quali il GATT, nella misura in cui la Comunità può pienamente partecipare al processo decisionale di dette organizzazioni.

Se la Comunità è vincolata da un accordo internazionale e le disposizioni dell'accordo stesso — da invocarsi specificamente — hanno effetto diretto sui rapporti nell'ambito della Comunità, dette disposizioni si possono considerare come parte del diritto comunitario e, pertanto, vanno interpretate ed applicate dalla Corte di giustizia.

Questa si è dichiarata competente ad interpretare accordi internazionali che vincolano la Comunità, senza fare alcuna distinzione fra il caso in cui l'accordo sia stato concluso dalla Comunità stessa, nell'ambito della propria competenza, e il caso in cui gli accordi, conclusi dagli Stati membri, riguardino un ambito in merito al quale le competenze, in forza del Trattato CEE, sono passate dagli Stati membri alla Comunità.

La competenza della Corte ad interpretare una specifica norma di una convenzione internazionale non è subordinata all'esistenza di una disposizione comunitaria.

Nel caso di specie, essendo la Comunità vincolata da norme del GATT, la Corte è competente ad interpretare le disposizioni di cui è causa dell'accordo e ad applicarle per quanto abbiano, ai sensi della giurisprudenza della Corte, efficacia diretta.

La questione se le disposizioni del GATT relative alle concessioni ed alle consolidazioni tariffarie siano atti ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE non è di grande interesse in quanto la Corte è, comunque, competente ad interpretare il GATT nel suo insieme.

Il Governo del Regno Unito sostiene che, avuto riguardo alla natura ed agli scopi del GATT e delle specifiche disposizioni di cui trattasi nella causa principale, queste disposizioni non possono attribuire ai singoli cittadini della Comunità diritti che possano essere fatti valere dinanzi ai giudici nazionali.

Le disposizioni del GATT, in generale, e le disposizioni cui si fa riferimento nelle questioni sottoposte alla Corte, in particolare, non possono avere efficacia diretta, tenuto conto della lettera e dello spirito dell'accordo stesso, nonché della giurisprudenza della Corte di giustizia.

Il GATT si propone essenzialmente reciproche intese per la riduzione delle tariffe e delle altre barriere commerciali; il Trattato CEE, invece, ha l'intento e lo scopo non solo di facilitare il commercio fra gli Stati membri, ma anche di creare un'unica Comunità economica, con un proprio ordinamento giuridico, proprie istituzioni e propri strumenti di interpretazione e di attuazione.

La portata di un accordo internazionale dev' essere determinata in base al senso comune da attribuire ai termini dell'accordo nel loro contesto ed alla luce del suo oggetto e del suo scopo. Applicando questo principio, la Corte ha affermato in varie sentenze che le disposizioni del GATT non sono idonee ad attribuire ai singoli cittadini della Comunità il diritto di esigerne giudizialmente l'osservanza.

L'attribuire efficacia diretta ad un accordo come il GATT porterebbe a risultati del tutto indesiberabili, che non erano voluti dalle parti contraenti dell'accordo: ne conseguirebbe un'estensione unilaterale della CEE, nella misura in cui solo gli Stati membri sono interessati, a paesi che non hanno assunto gli obblighi inerenti alla qualità di membro della CEE.

Non vi è motivo, per la Corte, di discostarsi dalle sue precedenti pronunzie, secondo cui le disposizioni del GATT di cui trattasi nelle cause principali non attribuiscono ai cittadini degli Stati membri diritti che essi possano far valere dinanzi ai giudici nazionali.

La Commissione, nell'ambito delle tre cause sottoposte alla Corte, presenta essenzialmente le seguenti osservazioni:

Conviene affrontare con molta prudenza il problema dell'efficacia diretta di accordi internazionali, conclusi dalla Comunità e di accordi, come il GATT, per l'esecuzione dei quali la Comunità si è sostituita agli Stati membri; questo atteggiamento prudente è suggerito, da una parte, dalla natura e dagli obiettivi di tali accordi, che differiscono da quelli del Trattato CEE e, dall'altra, dalla necessità di mantenere un giusto equilibrio dei vantaggi e degli svantaggi fra le parti di accordi basati, come il GATT, sulla reciprocità.

Interpretando una norma del GATT, il giudice di una parte contraente può essere indotto a darle portata più estesa di quella che le parti contraenti le danno o potrebbero essere indotte a darle; l'interpretazione giudiziale verterebbe su una materia che i firmatari del GATT hanno lasciato a successivi negoziati bilateriali o multilaterali ovvero su questioni risolvibili con una procedura di composizione delle controversie implicante anche elementi di negoziato.

L'art. II, n. 1, leu. b), del GATT, per quanto riguarda le imposizioni all'importazione diverse dai dazi doganali propriamente detti deve essere messo in relazione con l'art. Ili, il che solleva difficoltà di delimitazione analoghe a quelle fra gli artt. 12 e segg. e 95 e segg. del Trattato CEE, e con l'art. VIII.

Degli artt. VIII e II non esiste, a quanto pare, un'interpretazione univoca accettata dalle parti contraenti. Per chiarirne la portata, non è possibile rifarsi ad un criterio altrettanto decisivo quanto quello elaborato dalla Corte di giustizia per la nozione affine di tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale, cioè lo scopo di creare un mercato unico.

Nella causa 268/81, la seconda questione sottoposta alla Corte va risolta come segue:

L'art. II, n. 1, lett, b), del GATT non è, per quanto riguarda i diritti e le imposizioni all'importazione diverse dai dazi doganali, una disposizione il cui rispetto da parte di uno Stato membro in virtù del diritto comunitario possa essere preteso in giudizio da un privato.