La première question posée par la Cour de cassation italienne réunirait deux aspects, qu'il conviendrait de distinguer: le premier concernerait la compétence de la Cour pour interpréter les conventions internationales, le second, les effets des conventions internationales par rapport au droit appliqué par les juges des États membres.

Il ressortirait de la jurisprudence de la Cour que sa compétence pour interpréter le droit international est justifiée par le souci d'une interprétation et d'une application uniformes du droit communautaire, susceptibles d'être compromises par une règle de droit international applicable à l'intérieur de l'ordre juridique communautaire, où elle pourrait primer une disposition du droit communautaire. Tel ne pourrait être le cas que si la Communauté est liée par la disposition de droit international en cause et si cette disposition est de nature à engendrer, pour les justiciables de la Communauté, le droit de s'en prévaloir en justice. Compte tenu de l'article 234 du traité CEE, la Cour, saisie d'une question d'interprétation d'une disposition d'une convention internationale, serait compétente pour procéder à cette interprétation en vue de déterminer son effet dans l'ordre communautaire.

Les accords directement conclus par la Communauté, en vertu soit des articles 113 du 114, soit des articles 238 et 228 du traité CEE, lieraient la Communauté et ses États membres; ils seraient créateurs de règles directement applicables, destinées à engendrer des droits subjectifs dans le chef des particuliers. La même constatation vaudrait pour les accords dits communautarisés et, plus particulièrement, à compter de la mise en place du tarif douanier commun au 1er juillet 1968, pour l'accord du GATT.

La Cour de justice aurait toujours compétence pour interpréter les conventions internationales conclues, selon l'article 234 du traité CEE, par un ou plusieurs États membres avant l'entrée en vigueur du traité, indépendamment du fait que la Communauté s'est substituée aux États membres dans les obligations qui leur incombent en vertu de ces conventions. Cette compétence ne subsisterait toutefois que dans la mesure où, selon l'économie du traité CEE, la règle de droit international est appelée à primer la réglementation communautaire contenue dans le traité ou dans des actes de droit communautaire dérivé: il s'agirait d'éviter qu'une règle de droit international puisse être interprétée différemment selon les États membres par rapport à une règle de droit communautaire qui devrait, quant à elle, être appliquée d'une manière uniforme dans toute la Communauté.

Quant aux conventions internationales communautarisées, leurs effets, par rapport au droit appliqué par les juridictions nationales, prendraient naissance au moment où la Communauté leur a officiellement donné exécution par un acte liant les États membres. Ainsi, l'accord du GATT aurait reçu effet à la date de la mise en place du tarif douanier comun au 1er juillet 1968; la compétence des États membres en matière douanière aurait pris fin à cette date dans les rapports avec les pays tiers.

Il serait donc, dans le cadre du litige au principal qui a donné lieu à l'affaire 267/81, absurde d'inviter la Cour à se prononcer, même indirectement, sur la compatibilité du droit pour services administratifs avec la réglementation du GATT; ce problème devrait être résolu uniquement sur la base de critères susceptibles d'être déduits de la jurisprudence nationale italienne.

Le droit pour services administratifs grèverait les importations, à partir de pays tiers, de produits autres que des produits agricoles; le droit communautaire, selon la jurisprudence de la Cour, resterait donc totalement inapplicable: il appartiendrait à l'État italien de décider du maintien ou de l'abolition du droit, en se fondant exclusivement sur sa propre réglementation et sa propre jurisprudence.

Par ailleurs, la jurisprudence de la Cour n'aurait pas admis que les dispositions du GATT puisent créer des droits subjectifs au niveau communautaire, en ce sens qu'elles pourraient être invoquées devant un juge national pour faire échec à une norme contenue dans un règlement communautaire. Le problème posé à la Cour de cassation italienne serait, au contraire, celui de la portée d'une disposition du GATT par rapport à une taxe nationale instituée avant l'entrée en vigueur du traité CEE; cette question n'entrerait pas dans le cadre de la compétence de la Cour: dans l'économie du traité CEE, les États membres seraient libres de maintenir ou de supprimer une telle taxe, en vertu de leur propre droit interne, sans violer aucune disposition de droit communautaire.

La Cour aurait, à plusieurs reprises, affirmé que, dans la mesure où la Communauté exerce, en vertu du traité CEE, dans le cadre de l'application de l'accord du GATT, des compétences qui étaient précédemment l'apanage des États membres, elle s'est substituée à ceux-ci en ce qui concerne l'exécution des engagements prévus par l'accord; les autres parties contractantes auraient admis cette situation.

Pour autant qu'une telle substitution a concrètement eu lieu, la Cour devrait, en vue de vérifier la compatibilité entre normes concurrentes, être compétente pour interpréter, à titre préjudiciel, les dispositions du GATT concernées par la substitution; elle devrait donc, par analogie et pour répondre à une exigence évidente d'application uniforme du droit, être considérée comme compétente pour interpréter directement ces mêmes dispositions lorsqu'elles apparaissent comme critères immédiats de jugement dans le cadre du litige.

La Cour de cassation italienne aurait jugé que les articles II et III de l'accord du GATT doivent être considérés, compte tenu de leur caractère self executing, comme de nature à conférer aux particuliers, dans le cadre de l'ordre juridique italien et du fait de leur réception dans celui-ci, des droits susceptibles d'être invoqués en justice; par contre, la Cour de justice aurait décidé qu'eu égard à l'esprit, à l'économie et aux termes de l'accord du GATT, ses dispositions ne sont pas de nature à engendrer, pour les justiciables de la Communauté, le droit de s'en prévaloir en justice.

La réponse à la question posée en l'occurrence par la Cour de cassation devrait être recherchée à la lumière de l'exigence d'une application homogène du GATT dans le cadre communautaire.

Le préambule de l'accord mettrait en évidence le fait que celui-ci vise, sur une base de réciprocité et d'avantages mutuels, d'une part, à la réduction substantielle des tarifs douaniers et des autres entraves aux échanges, d'autre part, à l'élimination des discriminations en matière de commerce international. S'agissant du premier point, l'article II de l'accord fixerait tout d'abord, en ce qui concerne les produits repris dans les listes nationales de chacun des États contractants, le niveau maximum des droits de douane, qui ne saurait excéder celui prévu dans les listes correspondantes jointes à l'accord, puis instituerait, pour ces mêmes produits, une interdiction d'augmenter les autres droits à l'importation en vigueur, dans le pays importateur, à la date de l'accord. De toute évidence, selon la lettre de ces dispositions, l'interdiction de soumettre des produits à de nouveaux droits de douane ou autres impositions à l'importation ne serait appelée à jouer que par rapport aux produits inclus dans ces listes.

La pratique internationale des négociations dans le cadre du GATT montrerait que les parties à l'accord ont toujours, quoique tacitement, entendu l'article II comme s'appliquant exclusivement aux produits ayant fait l'objet de concessions tarifaires et inclus, en tant que tels, dans les listes annexées à l'accord ou jointes aux protocoles d'adhésion des nouveaux États.

Par ailleurs, s'agissant d'interpréter de manière systématique les dispositions de l'accord, il y aurait lieu d'accorder une place particulière aux règles définies aux articles XXVII (suspension ou retrait de concessions) et XXVIII (modification des listes).

L'article XXVII tendrait à assurer un fonctionnement constant du principe de la réciprocité et de l'équilibre entre la somme des concessions tarifaires accordées, par une partie, en ce qui concerne les importations sur son territoire et la somme des concessions obtenues par elle pour les exportations de ses propres produits sur le territoire des autres parties; le mécanisme de l'accord, résultant des dispositions combinées des articles II et XXVII, serait donc indissociable des listes de concessions.

L'article XXVIII de l'accord, prévoyant des retraits de concessions sensiblement équivalentes, suggérerait la même conclusion.

Ainsi, l'interdiction d'instituer de nouveaux droits de douane ou d'augmenter ceux en vigueur à une certaine date s'appliquerait, selon les dispositions du GATT, uniquement aux produits figurant sur les listes de concessions tarifaires.

L'article II, paragraphe 1, alinéa b), de l'accord du GATT, après avoir fixé le plafond des droits de douane susceptibles d'être perçus à l'importation des produits repris dans la première partie de la liste d'une partie contractante, précise que, de même, ces produits ne seront pas soumis à d'autres droits ou impositions de toute nature perçus à l'importation ou à l'occasion de l'importation, qui seraient plus élevés que ceux qui étaient imposés à la date du présent accord; le protocole d'Annecy, du 10 octobre 1949, par lequel l'Italie a adhéré au GATT, dispose, à son article 5, alinéa a), que dans tous les cas où l'article II de l'accord général mentionne la date dudit accord, la date applicable pour ce qui concerne les listes annexées au présent protocole sera celle du présent protocole. Il résulterait d'une lecture combinée de ces deux dispositions que, d'une part, l'interdiction d'augmenter les droits de douane s'applique aux seuls produits ayant fait l'objet de concessions tarifaires, figurant comme tels sur la liste relative à chacun des pays et soumis au régime douanier du GATT, d'autre part, que l'article II du GATT, en tant qu'il comporte l'obligation de ne pas aggraver la charge des impositions à l'importation, autres que les droits de douane, existant dans l'ordre juridique italien à la date du 10 octobre 1949, exclut la possibilité de percevoir sur les produits soumis au régime du GATT des droits, tels que le droit pour services administratifs, institués postérieurement à la date de signature du protocole d'Annecy; à l'inverse, rien n'aurait empêché l'Italie de percevoir, sur les produits ne figurant pas sur la liste XXVII négociée par le protocole d'Anney et ne relevant dès lors pas du régime douanier spécial défini à l'article 11 du GATT, des droits nouveaux et supérieurs à ceux en vigueur au 10 octobre 1949.

La liste des concessions tarifaires aurait, certes, été modifiée et étendue à l'occasion de l'adhésion d'autres pays à l'accord, ce qui aurait modifié parallèlement le nombre des produits soumis au régime du GATT; toutefois, tous les protocoles ayant eu pour objet ou effet d'étendre le régime du GATT à des produits qui n'y étaient pas précédemment assujettis contiendraient une clause, rigoureusement identique à l'article 5, alinéa a), du protocole d'Annecy, tendant à renvoyer à la date des protocoles respectifs l'entrée en vigueur de l'interdiction d'augmenter les droits de douane sur les produits qui, du fait de ces protocoles, seraient ex novo inclus parmi ceux faisant l'objet de concessions tarifaires. Pour les produits ne figurant pas sur la liste originaire XXVII, mais postérieurement inclus, par exemple, sur la liste annexée au protocole de Torquay du 21 avril 1951, la limite au-delà de laquelle les droits à l'importation ne sont pas susceptibles, en vertu de l'article II du GATT, d'être augmentées, devrait donc se déduire du régime fiscal applicable à ces derniers, dans l'ordre juridique italien, au 21 avril 1951; ces produits, légalement soumis au droit pour services administratifs depuis l'entrée en vigueur de la loi qui l'a institué, continueraient d'y être légalement assujettis après le 21 avril 1951, la charge douanière qui en découle, déjà en vigueur à cette date, ne pouvant se traduire, en ce qui les concerne, par une aggravation du prélèvement douanier existant à cette date. Des considérations analogues vaudraient pour les listes de concessions négociées par la Communauté, notamment lors des conférences tarifaires du Dillon Round et du Kennedy Round, les actes ou protocoles en cause ayant clairement exclu tout effet rétroactif.

Pour déterminer, en ce qui concerne les importations en Italie, le niveau d'imposition qui ne peut, aux termes de l'article II, paragraphe 1, alinéa b), du GATT, être relevé, il faudrait donc retenir la date du 10 octobre 1949 pour les produits déjà inclus dans la liste XXVII originaire, celle du protocole final du Dillon Round pour les produits qui, sans figurer sur la liste XXVII, ont été inclus dans la liste des concessions négociée par la Communauté; pour ces derniers, il y aurait lieu de considérer comme légitime la perception du droit pour services administratifs qui, existant déjà dans l'ordre juridique italien antérieurement à l'année 1963, ne saurait constituer, à leur égard, un relèvement prohibé du niveau des impositions à l'importation. La même constation vaudrait pour les produits ayant fait l'objet de concessions tarifaires négociées par la Communauté dans le cadre du Kennedy Round, qui s'est achevé en 1967.

Il y aurait donc lieu de répondre à la troisième question que, pour les produits inclus pour la première fois dans les listes dites communes et n'ayant pas figuré sur les listes nationales précédemment négociées par chacun des Etats devenus par la suite membres de la Communauté, la date à prendre en considération, au regard de l'article II du GATT, est celle des protocoles signés à l'issue des négociations tarifaires du Dillon Round et du Kennedy Round.

Le gouvernement de la République française fait observer que les affaires au principal concernent la mise en œuvre d'une loi italienne au regard des dispositions du GATT, c'est-à-dire la compatibilité d'une législation nationale au regard d'une norme internationale, aucune règle communautaire ne serait donc d'application en l'espèce. La liste XLCEE n'aurait qu'une apparence communautaire, dans la mesure où elle ne ferait que reprendre les listes des différents Etats membres; ne figurant pas au tarif douanier commun, elle ne ferait pas partie du droit communautaire.

En matière de politique commerciale commune, la compétence serait, aux termes de l'article 113 du traité CEE, exercée, depuis l'expiration de la période de transition, par la Communauté. A partir de cette compétence interne aurait été dégagée une compétence externe, qui permettrait à la Commission de négocier, au sein du GATT, au nom des Etats membres, demeurés parties contractantes. Cette compétence n'aurait toutefois pu s'exercer qu'à partir du 1er juillet 1968; une éventuelle interprétation par la Cour des dispositions et listes du GATT ne pourrait, en conséquence, intervenir que pour des faits s'étant produits après cette date.

La question d'interprétation posée par la Cour de cassation italienne s'avérerait donc inopérante à l'égard des affaires 267/81 et 269/81, dont les faits se situeraient avant 1968; concernant l'affaire 268/81, l'interprétation donnée par la Cour ne pourrait valoir que pour les faits survenus entre 1968 et 1971.

Quant aux parties, il conviendrait de rappeler que les litiges opposent l'État italien à des personnes morales; or, la question posée à la Cour porterait sur les rapports entre particuliers et serait donc sans objet pour la solution des litiges.

Sur un plan plus général, il conviendrait de constater que la Cour de justice a, à maintes reprises, affirmé sa compétence pour interpréter des accords conclus par les États membres dans un domaine où est entre-temps intervenue une compétence communautaire ou des accords signés, puis ratifiés dans le cadre communautaire; elle aurait, par une longue évolution jurisprudentielle, dégagé le principe de compétence externe des Communautés pour les domaines régis par les traités. Elle aurait également affirmé sa compétence quant à l'interprétation de l'accord du GATT; elle aurait, pour asseoir cette compétence, dégagé deux conditions rappelant les critères propres au droit communautaire: la Communauté devrait être liée par la disposition de droit international susceptible d'affecter la validité d'un acte communautaire et cette disposition devrait être de nature à engendrer, pour les justiciables de la Communauté, le droit de s'en prévaloir en justice.

S'agissant de la première condition, il serait permis, par un raisonnement a contrario, d'en déduire qu'en l'absence d'acte communautaire mis en cause, la Cour est dépourvue de compétence d'interprétation; or, tel serait le cas en l'espèce.

S'agissant de la deuxième condition, la Cour aurait déjà décidé que, considérant l'esprit, l'économie et les termes de l'accord général, certaines dispositions de celui-ci n'étaient pas de nature à engendrer, pour les justicibles de la Communauté, le droit de s'en prévaloir en justice.

En fait, l'accord du GATT, fondé, aux termes de son préambule, sur le principe de négociations entreprises sur une base de réciprocité et d'avantage mutuels, serait caractérisé par la grande souplesse de ses dispositions, notamment de celles qui concernent les possibilités de dérogation; par ailleurs, l'accord ne créerait pas d'organisation internationale et son régime juridique réserverait la compétence des parlements nationaux.

L'inexistence de droits créés par le GATT dans le chef des particuliers résulterait plus particulièrement:

Il résulterait de la mesure interétatique du processus décisionnel et du mode de règlement des conflits en vigueur au sein du GATT que les normes de celui-ci ne produisent pas d'effet dont puissent se prévaloir les particuliers; dès lors, en application des conditions posées par la jurisprudence de la Cour, celle-ci ne saurait s'estimer compétente pour interpréter l'accord du GATT. La première question posée par la Cour de cassation italienne comportant une réponse négative, les deux autres questions deviendraient sans objet.

Pour le gouvernement du royaume des Pays-Bas, les questions posées par la Cour de cassation d'Italie concernent les frontières de l'ordre juridique communautaire; il s'agirait essentiellement de savoir si le GATT peut être considéré comme faisant partie du droit communautaire au sens de l'article 164 du traité CEE.

Or, l'ordre juridique communautaire constituerait un système ouvert: certaines dispositions de conventions internationales conclues par la Communauté avec des pays tiers ou avec des organisations internationales et auxquelles la Communauté est liée en tant que telle pourraient faire partie du droit communautaire, pour autant qu'elles se prêtent à une application directe, et elles pourraient influencer les relations à l'intérieur de la Communauté, sans nécessiter à cet effet l'intervention d'une quelconque mesure légale.

L'article 228, paragraphe 2, du traité CEE, aux termes duquel les accords internationaux conclus par la Communauté lient les institutions de celle-ci, s'appliquerait mutatis mutandis à l'élaboration des décisions qui lient la Communauté dans le cadre d'organisations internationales, telles que le GATT, pour autant que la Communauté puisse participer à part entière au processus de décision.

Si la Communauté est liée par une convention internationale et si les dispositions, qui doivent être invoquées spécifiquement, de ladite convention ont un effet direct sur les relations à l'intérieur de la Communauté, les dispositions en cause pourraient être considérées comme faisant partie du droit communautaire et devraient, dès lors, être interprétées et appliquées par la Cour de justice.

Celle-ci se serait déclarée compétente pour interpréter des conventions internationales qui lient la Communauté, sans qu'elle ait fait de distinction selon que l'accord en cause a été conclu par la Communauté elle-même, dans la limite de ses compétences, ou que les accords, conclus par les États membres, concernent un domaine pour lequel les compétences des États membres ont été transférées à la Communauté en vertu du traité CEE.

La compétence de la Cour pour interpréter une disposition spécifique d'une convention internationale ne saurait être subordonnée à l'existence d'une disposition communautaire.

En l'espèce, la Communauté étant liée par les dispositions du GATT, la Cour serait compétente pour interpréter les dispositions en cause de l'accord et pour les appliquer, dans la mesure où elles ont, au sens de la jurisprudence de la Cour, un effet direct.

La question de savoir si les dispostions du GATT relatives aux concessions et consolidations tarifaires sont des actes au sens de l'article 177 du traité CEE serait sans véritable intérêt, la Cour étant, en toute hypothèse, compétente pour interpréter le GATT dans sa totalité.

Le gouvernement du Royaume-Uni soutient qu'eu égard à la nature et à la finalité du GATT et de ses dispositions en cause dans le litige au principal, celles-ci ne sauraient conférer aux justiciables de la Communauté des droits qu'ils pourraient invoquer devant les juridictions nationales.

Les dispositions du GATT, en général, et les dispositions auxquelles se réfèrent les questions faisant l'objet du. renvoi, en particulier, n'auraient pas d'effet direct en raison des termes et de la finalité du GATT même et en raison de la jurisprudence de la Cour.

Le GATT concernerait principalement des accords de réciprocité visant à la réduction des tarifs douaniers et des autres entraves aux échanges; le traité CEE, pour sa part, aurait pour intention et finalité, non seulement de faciliter les échanges entre les États membres, mais également de créer une communauté économique unique, ayant un ordre juridique propre, ses propres institutions et ses propres mécanismes d'interprétation et de mise en œuvre.

La portée d'un accord international devrait être analysée suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but. Appliquant ce principe, la Cour, dans plusieurs de ses arrêts, aurait reconnu que les dispositions du GATT ne sont pas de nature à engendrer, pour les justiciables de la Communauté, le droit de s'en prévaloir en justice.

Reconnaître un effet direct à un traité tel que le GATT entraînerait des résultats absolument indésirables, que les parties n'auraient pas eu l'intention de lui attribuer: il s'ensuivrait une extension unilatérale de la CEE, dans la mesure où seuls les États membres sont concernés, à des pays qui n'ont pas accepté de se soumettre aux obligations inhérentes à la qualité de membre de la CEE.

Il n'existerait aucune raison, pour la Cour, de s'écarter de sa jurisprudence antérieure, selon laquelle les dispositions du GATT en cause dans les litiges au principal ne sauraient conférer aux justiciables des États membres des droits dont ils pourraient se prévaloir devant les juridictions nationales.

La Commission présente essentiellement, dans le cadre des trois affaires soumises à la Cour, les observations suivantes:

Il conviendrait d'aborder avec beaucoup de prudence le problème de l'effet direct d'accords internationaux conclus par la Communauté et d'accords, tels que le GATT, pour l'exécution desquels la Communauté s'est substituée aux États membres; cette prudence serait fondée, d'une part, sur la nature et les objectifs de tels accords, qui différeraient de ceux du traité CEE, d'autre part, sur la nécessité de maintenir un juste équilibre des avantages et des désavantages entre les parties à des accords basés, tels que le GATT, sur la réciprocité.

En interprétant une disposition du GATT, le juge d'une partie contractante pourrait être amené à lui donner une portée plus étendue que celle que les parties contractantes lui attribuent ou pourraient être amenées à lui attribuer; l'interprétation judiciaire porterait sur une matière que les signataires du GATT ont laissée à des négociations bilatérales ou multilatérales ultérieures ou sur des questions pouvant être tranchées par une procédure de règlement des différends comportant également des éléments de négociation.

L'article II, paragraphe 1, alinéa b), du GATT serait, pour les impositions à l'importation autres que les droits de douane proprement dits, à mettre en rapport avec l'article III, ce qui soulèverait des difficultés de délimitation analogues à celles de la délimitation entre les articles 12 et suivants et 95 et suivants du traité CEE, ainsi qu'avec l'article VIII.

Il n'existerait apparemment pas, des articles VIII et II, une interprétation bien établie, acceptée par les parties contractantes. Il ne serait pas possible d'avoir recours, pour en éclairer la portée, à un critère aussi déterminant que celui dégage par la Cour de justice pour la notion voisine de taxe d'effet équivalant à un droit de douane, à savoir l'objectif consistant à établir un marché unique.

La deuxième question posée à la Cour comporterait, dans l'affaire 268/81, la réponse suivante:

L'article II, paragraphe 1, alinéa b), du GATT n'est pas, en ce qui concerne les droits et impositions à l'importation autres que les droits de douane, une disposition dont le respect par un État membre, en vertu du droit communautaire, peut être recherché en justice par un particulier.