Overwegende dat de feiten van de zaak, de verwijzingsvonnissen, het procesverloop en de krachtens artikel 20 van 's Hofs statuut ingediende schriftelijke opmerkingen kunnen worden samengevat als volgt:
<TI><NP><NO.P>II —</NO.P><TXT>Samenvatting van de krachtens artikel 20 van 's Hofs statuut ingediende opmerkingen</TXT></NP></TI>De Officier van Justitie bij de arrondissementsrechtbank te Zwolle merkt op dat voor de vraag of de nationale vangstbeperkingen in strijd zijn met verordening nr. 2142/70, het beste een vergelijking kan worden getrokken met 's Hofs arrest van 30 oktober 1974 (zaak 190-73, Van Haaster, hyacintenteelt, Jurispr. 1974, blz. 1123). Volgens dit arrest is een nationale maatregel tot beperking van de produktie onverenigbaar met een verordening houdende totstandbrenging van een gemeenschappelijke marktordening, waarbij elke kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking in het intracommunautaire verkeer uitdrukkelijk is verboden. Verordening nr. 2142/70 echter bevat niet een dergelijk verbod; artikel 17 is hier niet van belang, omdat de desbetreffende derde landen zelf aan de quoteringsregelingen van de NEAFC zijn gebonden; deze opvatting is ook die van de Britse Regering.
Daarom moet worden nagegaan of die regelingen in strijd zijn met de bedoeling en de beginselen van de verordening. Daarbij dient men niet zozeer te zien naar verordening nr. 2142/70 als wel naar verordening nr. 2141/70, die evenals de NEAFC tot doel heeft het behoud van de visstand te verzekeren. Deze opvatting vindt bovendien steun in de onderverdeling van het visserijhoofdstuk van de Toetredingsakte.
In zijn arrest van 31 maart 1971 (zaak 22-70, AETR, Jurispr. 1971, blz. 263) heeft het Hof overwogen dat telkens wanneer de Gemeenschap voor de tenuitvoerlegging van een in het Verdrag voorzien gemeenschappelijk beleid bepalingen heeft getroffen, waarbij in enigerlei vorm gemeenschappelijke regels worden ingevoerd, de Lid-Staten niet meer gerechtigd zijn om, individueel of zelfs collectief optredend, met derde landen verplichtingen aan te gaan welke deze regels aantasten (r.o. 17). Zolang derhalve de Raad geen maatregelen ter uitvoering van verordening nr. 2141/70 en artikel 102 Toetredingsakte heeft vastgesteld, blijven de Lid-Staten bevoegd zelf vangstquoteringsregelingen in te stellen en internationale overeenkomsten met betrekking tot het behoud van de visstand aan te gaan. Mitsdien is de litigieuze wettelijke regeling verenigbaar met het Gemeenschapsrecht.
De verdachten in de drie gedingen a quo hebben gelijkluidende opmerkingen ingediend.
- a)Na een uiteenzetting van de feiten concluderen zij dat de litigieuze nationale maatregelen de handel tussen de Lid-Staten verstoren, althans kunnen verstoren.
De verdachten geven een samenvatting van een aantal bepalingen van de BV, VB en UB en wijzen op de wijzigingen die sommige van die bepalingen in de loop van 1975 hebben ondergaan.
Tong en schol zijn platvissen en zijn voor Nederland de belangrijkste soorten bodemvissen, welke aanduiding in tegenstelling staat tot pelagische vissoorten, dat wil zeggen vissoorten die zich op enige afstand van de zeebodem bewegen.
De bodemvisserij wordt uitgeoefend door de kleine zeevisserij, met speciaal daarvoor gebouwde schepen, de zogenaamde kotters, die niet rendabel de pelagische visserij kunnen uitoefenen. Een quoteringsregeling voor bepaalde soorten bodemvissen heeft het nadeel dat wanneer het quotum vol is, de gehele bodemvisserij moet worden beëindigd, omdat noodzakelijkerwijs de gequoteerde soorten altijd mede worden gevangen. Het terugzetten van te veel gevangen vis is zinloos, omdat de teruggezette vis slechts een overlevingskans heeft van circa 15 %.
De verdachten verstrekken cijfermateriaal betreffende, onder meer, de ontwikkeling van de Nederlandse bodemvisserijkottervloot, de absolute en relatieve hoeveelheden door deze vloot gevangen platvis, de door Nederland ingevoerde en uitgevoerde hoeveelheden vis en de bedrijfsresultaten van de Nederlandse zeevisserij. In dit verband wijzen zij er met name op dat:
de Nederlandse kottervloot bijzonder afhankelijk is van de vangst van platvis en in het bijzonder van tong;
90 % van de gevangen tong en schol wordt uitgevoerd, voornamelijk naar andere Lid-Staten van de EEG;
de quota voor 1975 een vermindering betekenen van 47 % (tong) en 9 % (schol) ten opzichte van de gemiddelde aanvoer in de periode 1971-1973; wegens deze rampzalige consequenties heeft de Nederlandse overheid saneringsmaatregelen moeten nemen, die echter onvoldoende zijn gebleken;
zouden de quoteringsvoorschriften in acht zijn genomen, dan had dit voor vele vissers het faillissement betekend; het is dus geen wonder dat de Officier van Justitie in 1975 ongeveer 600 strafvervolgingen heeft moeten inleiden.
Het verbod om met grote schepen in de twaalfmijlszone te vissen, is in België en de Bondsrepubliek Duitsland veel later ingevoerd dan in Nederland, waardoor de Belgische en Duitse vissers aanmerkelijk zijn bevoordeeld. Bovendien betekent de quoteringsregeling een onevenredige beperking van de produktie vergeleken bij die van de andere Lid-Staten; de quota zijn immers vastgesteld op basis van de historische vangsten in de jaren zestig en houden geen rekening met de vergroting van de vangstcapaciteit in Nederland in het begin van de jaren zeventig. Het verbod voor grote schepen treft de Nederlandse vissers te meer, omdat de andere Lid-Staten beschikken over kottervloten met een geringer aantal brt's en pk's per schip. Het feit dat een Lid-Staat een absoluut aanvoerverbod kan opleggen, bevoordeelt ten slotte de invoer uit andere Lid-Staten; zo zijn de laatste tijd aanzienlijke hoeveelheden tong uit België in Nederland ingevoerd, terwijl men op grond van de bestaande handelspatronen het tegenovergestelde zou moeten verwachten.
- b)Wat de juridische kant van de zaak betreft, merken de verdachten het volgende op:
- 1.Neemt men de eerste prejudiciële vraag in meer algemene zin, dan gaat het erom in hoeverre de Lid-Staten nog de bevoegdheid hebben voorschriften uit te vaardigen op een terrein waarvoor een gemeenschappelijke marktordening bestaat.
Uit 's Hofs vaste rechtspraak met betrekking tot deze vraag kan als algemene regel worden afgeleid dat de Lid-Staten zich moeten onthouden van elke maatregel met de strekking van de betrokken marktordening af te wijken of er inbreuk op te maken; daarbij is er ook reeds sprake van inbreuk bij een conflict met de strekking en doelstellingen van die ordening.
In casu moet worden bedacht dat verordening nr. 2141/70 een aanvulling is van verordening nr. 2142/70.
De Nederlandse quoteringsregeling is met deze verordeningen onverenigbaar:
- aa)De Lid-Staten zijn niet bevoegd maatregelen vast te stellen op dit gebied, aangezien de Gemeenschap hier exclusieve bevoegdheid bezit:
Voor de kustvisserij volgt dit reeds uit artikel 5 van verordening nr. 2142/70.
Wat de visserij op de volle zee betreft, zij opgemerkt dat de artikelen 2 tot 5 van deze verordening wel als een competentieoverdracht van de Lid-Staten aan de Gemeenschap zijn te beschouwen, doch dat zo een overdracht overbodig is voor een gemeenschappelijke regeling van de visserij op de volle zee. Daar is de Gemeenschap dus a priori bevoegd om maatregelen te treffen. Dit wordt bevestigd:
door artikel 1 van de verordening;
door verordening nr. 802/68 van de Raad van 27 juni 1968 betreffende de gemeenschappelijke definitie van het begrip oorsprong van goederen (PB nr. L 148, 1968), waarvan artikel 4, lid 2, sub f, tot goederen die geheel en al in een land zijn verkregen mede rekent produkten van de zeevisserij en andere produkten die uit zee zijn gewonnen met schepen welke in dat land zijn ingeschreven of geregistreerd en die de vlag van dat land voeren.
- bb)Het doel van verordening nr. 2142/70 is onder meer het aanbod van vis en visprodukten te beperken door middel van een stelsel van gemeenschappelijke handelsnormen en de vraag naar vis en visprodukten in stand te houden door het toepassen van ophoudprijzen. De werking van een dergelijk stelsel wordt verstoord indien de Lid-Staten eenzijdig en ongecoördineerd quoteringsmaatregelen treffen, waardoor het aanbod wordt beïnvloed. Onder aanhaling van het arrest in de zaak-Van Haaster, wijzen de verdachten erop dat de marktordening voor de visserijsector ook een prijsregeling bevat en daardoor nog verder gaat dan de verordening die in genoemde zaak aan de orde was. Voorts wijzen zij op de arresten in de zaken-Galli (23. 1. 1975, 31-74, Jurispr. 1975, blz. 47) en Tasca (26. 2. 1976, 69-75, nog niet gepubliceerd), waarin wordt gesteld dat op gebieden waar een gemeenschappelijke marktordening van kracht is — en stellig als deze is gebaseerd op een gemeenschappelijke prijsregeling — de Lid-Staten niet meer bevoegd zijn door eenzijdige nationale maatregelen in te grijpen in de prijsvorming zoals deze voortvloeit uit de gemeenschappelijke marktordening.
Dat nationale quoteringsmaatregelen een ernstige verstoring van de prijsontwikkelingen teweeg kunnen brengen, blijkt duidelijk uit het prijsverloop van gequoteerde vissoorten in Nederland in 1975. De litigieuze maatregelen werken bijzonder verstorend omdat de produktievoorwaarden kunnen worden beïnvloed ten gunste van vissers in andere Lid-Staten.
De stelling dat de quoteringsmaatregelen in het kader van het visserijstructuurbeleid niet marktordenend, maar biologisch van aard zijn, kan niet staande worden gehouden. Er bestaat een nauw verband tussen het structuurbeleid en de marktordening. Zeker waar de Nederlandse visvangst van aanzienlijke omvang is en voor een belangrijk deel wordt uitgevoerd, heeft een eenzijdig doorgevoerd structuurbeleid grote invloed op de gemeenschappelijke markt.
- 2.Op soortgelijke gronden als hierboven uiteengezet, moet ook de derde vraag ontkennend worden beantwoord. Elke beperking van de produktie heeft automatisch een beperking van de uitvoer tot gevolg, zoals men in casu heeft kunnen constateren. Bovendien heeft de betwiste Nederlandse regeling niet slechts betrekking op de produktie, maar ook op het in de handel brengen van vis, aangezien zij immers de aanvoer van het produkt aan banden legt. De overwegingen van het arrest-Van Haaster vinden hier dus analoge toepassing.
- 3.Wat de tweede vraag betreft, moet uit de opvatting waarvan het Hof in het arrest-AETR heeft blijk gegeven, worden afgeleid dat de Gemeenschap exclusieve bevoegdheid heeft tot het sluiten van visserijovereenkomsten met derde landen. Weliswaar voorzien de verordeningen nrs. 2141 en 2142/70 — zulks in tegenstelling tot verordening nr. 543/69, waarom het in de zaak-AETR ging — niet uitdrukkelijk in een externe bevoegdheid van de Gemeenschap; dit verschil is echter niet van belang, omdat de visserijverordeningen een veel verdergaande mate van marktordening tot stand brengen dan verordening nr. 543/69. Een ander verschil tussen de zaak-AETR en de onderhavige procedure is dat de Lid-Staten hier niet reeds een zekere binding ten opzichte van derde landen hebben aangegaan. De Londense visserijconventie van 9 maart 1964 bepaalt immers in artikel 10, dat de bepalingen ervan geen nadelige invloed hebben op een eventueel in te stellen communautaire visserijregeling.
De hier verdedigde stelling vindt steun in advies nr. 1/75 van het Hof van 11 november 1975 (Jurispr. 1975, blz. 1355) en in het arrest-Galli.
De Lid-Staten hadden de Commissie een mandaat kunnen en moeten geven om in het kader van de NEAFC onderhandelingen over Gemeenschapsquota te voeren. Een machtiging door de Raad van de individuele Lid-Staten om zelfstandig over quota te onderhandelen en deze toe te passen, valt daarentegen moeilijk te verdedigen.
- 4.De vierde prejudiciële vraag heeft implicite een bevestigend antwoord gekregen in de arresten-Galli en Tasca.
Weliswaar hebben deze arresten slechts betrekking op de rechtstreekse werking van bepalingen in Gemeenschapsverordeningen, waarbij maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen zijn verboden, maar het lijdt geen twijfel of hetzelfde moet ook voor artikel 30 EEG-Verdrag gelden. Nu de verordeningen nrs. 2141 en 2142/70 op dit punt zwijgen, vloeit het verbod van maatregelen van gelijke werking in casu rechtstreeks voort uit artikel 30. Dat stilzwijgen is een gevolg van het feit dat die verordeningen na afloop van de overgangsperiode zijn vastgesteld, terwijl de verordeningen waarom het in de zaken-Galli en Tasca ging, tijdens de overgangsperiode zijn ontstaan, dus op een tijdstip waarop het ingevolge artikel 44 van het Verdrag mogelijk was aan de artikelen 30 en volgende te derogeren.
De Britse Regering zet uiteen dat de kuststaten van de Noordzee jurisdictie uitoefenen over de visserij in een zone van twaalf mijl of minder, zodat het grootste deel van de Noordzee de status van volle zee bezit, waar dus het beginsel van de vrije visserij geldt.
Volkenrechtelijk bestaat er een formele verplichting tot instandhouding van de visstand:
In het arrest van het Internationale Hof van Justitie in de Fisheries Jurisdiction-zaken (ICJ Reports 1974, p. 3 e.v., 175 e.v.) wordt overwogen dat IJsland, het Verenigd Koninkrijk en de Bondsrepubliek Duitsland verplicht zijn toezicht te houden op de (vis-)bestanden en, in het licht van wetenschappelijke en andere gegevens waarover zij beschikken, overleg te plegen over de maatregelen die voor het behoud … van die bestanden noodzakelijk zijn.
Volgens artikel 1 van het Verdrag inzake de visserij en instandhouding van de levende rijkdom van de volle zee (Genève 1958) waarbij het Verenigd Koninkrijk en enkele andere Lid-Staten zijn aangesloten, is het recht om in volle zee te vissen gekoppeld aan de verplichting om de nodige beschermende maatregelen vast te stellen.
Ook de NEAFC heeft het behoud van de visstand ten doel.
De Gemeenschapsinstellingen moeten rekening houden met deze verplichtingen; in verordening nr. 2141/70 wordt dit trouwens min of meer implicite erkend. De rechten en verplichtingen voortvloeiende uit overeenkomsten door de Lid-Staten vóór de inwerkingtreding van het Verdrag gesloten, worden door artikel 234 EEG-Verdrag en artikel 5 Toetredingsakte uitdrukkelijk onverlet gelaten. Wat het Verenigd Koninkrijk betreft, geldt dit onder meer voor de NEAFC.
De litigieuze Nederlandse regeling en de overeenkomstige voorschriften van het Verenigd Koninkrijk en andere Lid-Staten zijn vastgesteld ter uitvoering van de artikelen 7 en 8 NEAFC. De quota worden in het algemeen telkens voor een jaar vastgesteld; die waarom het in casu gaat, gelden tot eind 1976.
Voor en na de vergaderingen van de Visserijcommissie hebben de Lid-Staten en de Commissie van de EG overleg gepleegd over een gezamenlijk beleid.
<TI><P>Ten aanzien van de eerste vraag</P></TI>Op gebieden waar de Gemeenschap slechts een gedeeltelijke regeling heeft getroffen, blijven volgens 's Hofs rechtspraak de Lid-Staten bevoegd voor het andere gedeelte, mits zij geen inbreuk maken op de Gemeenschapsregeling.
In casu doet zich deze situatie voor. Blijkens de eerste en tweede overweging heeft verordening nr. 2142/70 betrekking op het in de handel brengen van aangevoerde vis, maar niet op de visserij als zodanig. Weliswaar wijst de voorlaatste overweging op de noodzaak rekening te houden met het belang voor de Gemeenschap bij het behoud van de visstand, maar de verordening bevat geen enkele bepaling betreffende beschermende maatregelen, laat staan betreffende vangstquota, met uitzondering wellicht van artikel 32. Verordening nr. 2141/70 spreekt wel uitdrukkelijk van beschermende maatregelen, maar artikel 5 stelt geen concreet beschermingsstelsel vast en geldt niet voor de volle zee. Bovendien heeft de Raad de bij genoemd artikel voorziene toepassingsmaatregelen nog niet vastgesteld, evenmin trouwens als de maatregelen bedoeld in artikel 102 Toetredingsakte. Overeenkomstig verordening nr. 2141/70, met name de artikelen 2, 3, 11 en 13, zijn de Lid-Staten dus nog volledig bevoegd om autonoom op te treden. Men kan niet, vooruitlopende op eventuele toekomstige maatregelen van de Raad, uitgaan van de algemene bepalingen van de artikelen 38 tot 47 EEG-Verdrag en de verordeningen nrs. 2141 en 2142/70; deze bepalingen zijn trouwens slechts van toepassing op het zeegebied waarover de Lid-Staten soevereiniteit of jurisdictie uitoefenen.
De eerste vraag moet mitsdien bevestigend worden beantwoord.
<TI><P>Ten aanzien van de tweede vraag</P></TI>’s Hofs arrest in de zaak-AETR en met name rechtsoverweging 17 geeft aanleiding tot veel interpretatiemoeilijkheden; volgens deze overweging zijn de Lid-Staten, wanneer de Gemeenschap bepalingen heeft getroffen, waarbij … gemeenschappelijke regels worden ingevoerd, niet meer gerechtigd tegenover derde landen verplichtingen aan te gaan welke die regels aantasten. Volgens de Britse Regering geldt dit niet wanneer, zoals in casu, de gemeenschappelijke regels en de overeenkomst met derde landen niet hetzelfde voorwerp hebben.
Evenmin is van toepassing hetgeen het Hof in zijn advies nr. 1/75 heeft overwogen. Dit advies handelt over de regels van de gemeenschappelijke handelspolitiek, waaraan de Gemeenschap rechtens uitsluitende bevoegdheid ontleent tot het sluiten van internationale akkoorden op dat gebied. Artikel 17 van verordening nr. 2142/70 heeft wel implicite betrekking op de regels van de gemeenschappelijke handelspolitiek, maar niet op de regeling welke voor binnenlandse producenten geldt. Ook de artikelen 30, 31 en 34 EEG-Verdrag zijn slechts van toepassing op aangevoerde vis en visprodukten.
De tweede vraag dient dus ontkennend te worden beantwoord.
<TI><P>Ten aanzien van de derde vraag</P></TI>Uit hetgeen met betrekking tot de eerste twee vragen is betoogd, volgt dat de derde vraag bevestigend moet worden beantwoord.
De artikelen 38 tot 47 EEG-Verdrag en de verordeningen nrs. 2141 en 2142/70 moeten worden gelezen in samenhang met artikel 102 Toetredingsakte. De artikelen 30, 31 en 34 EEG-Verdrag kunnen niet van toepassing zijn op nationale vangstbeperkende maatregelen. Artikel 2 van verordening nr. 2141/70 verplicht de Lid-Staten niet vrije toegang te verzekeren. De volkenrechtelijke verplichting van de Lid-Staten om zorg te dragen voor het behoud van de visstand, kan niet opzij worden gezet door een aanspraak van de Gemeenschap op een bevoegdheid die verder reikt dan uit de bestaande communautaire regeling voortvloeit.
In de zaak-Van Haaster heeft het Hof weliswaar beslist dat een produktiebeperkende maatregel gelijke werking kan hebben als een kwantitatieve beperking, maar deze uitspraak berust kennelijk op overwegingen die specifiek zijn ontleend aan elementen van de Gemeenschapsverordening welke in die zaak aan de orde was, en die geen enkel verband houden met de artikelen 30, 31 en 34 van het Verdrag. Beschermende maatregelen als hier bedoeld kunnen niet worden vergeleken met produktiebeperkende maatregelen in de zin van de zaak-Van Haaster.
<TI><P>Ten aanzien van de vierde vraag</P></TI>Gelet op het vorenbetoogde, is het niet nodig op deze vraag in te gaan.
De Deense Regering merkt op dat de betrokken NEAFC-bepalingen op de resultaten van wetenschappelijk onderzoek berusten en zijn vastgesteld omdat de oorspronkelijke beschermende maatregelen onvoldoende waren gebleken. In de periode 1966-1974 is de totale vangst van tong in de Noordzee teruggelopen van 31000 tot 17000 ton, terwijl die van schol gelijk is gebleven, en dit ondanks een vergrote vangstcapaciteit. De quoteringsregeling heeft hetzelfde karakter als de bepalingen betreffende schoontijden en -gebieden.
Tussen de landbouw in eigenlijke zin en de visserij bestaan wezenlijke verschillen, zodat men niet zonder meer kan stellen dat alle beginselen die voor de ene sector gelden, ook in de andere kunnen worden toegepast. In de visserij kan met name de produktie niet zo maar worden vergroot of verkleind naargelang de behoefte van de markt. Maatregelen tot behoud van de visstand zijn van kapitaal belang: zij beperken de produktie niet, doch vormen, op lange termijn gezien, juist een waarborg voor een zo groot mogelijke produktie.
Van een eigenlijke produktiebeperking is evenwel sprake in verordening nr. 2142/70; blijkens de considerans en artikel 5 heeft deze verordening immers ten doel het aanbod aan te passen aan de vraag. Dit is evenwel iets volkomen anders dan maatregelen tot behoud van de visstand.
Er bestaat geen enkele Gemeenschapsbepaling die de Lid-Staten verbiedt vangstquota vast te stellen:
Artikel 39 EEG-Verdrag noemt onder de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid onder meer de stabilisatie van de markten en het veilig stellen van de voorziening. In de visserijsector kunnen deze doelstellingen alleen maar worden verwezenlijkt met behulp van instandhoudingsmaatregelen, hetgeen in de 24e overweging van verordening nr. 2142/70 trouwens wordt erkend.
Deze verordening bevat geen bepalingen betreffende instandhoudingsmaatregelen, maar de considerans en de artikelen 2 en 5 van verordening nr. 2141/70 gaan er wel van uit dat zulke maatregelen zowel op nationaal als op communautair vlak kunnen worden genomen. Ook uit artikel 100, lid 1, Toetredingsakte blijkt van een bevoegdheid der Lid-Staten op dit gebied.
De overwegingen van het arrest-Van Haaster gaan in casu niet op, aangezien de litigieuze quoteringsregeling geen enkele uitwerking heeft op het vrije goederenverkeer. Er bestaat geen enkele reden om te veronderstellen dat de quota groter zouden zijn geweest wanneer de Gemeenschap, en niet de Lid-Staten zelf, de onderhandelingen in het kader van de Visserijcommissie had gevoerd. Om bovenvermelde redenen zijn de betrokken quota, in tegenstelling tot eventuele quota voor de eigenlijke landbouwsector, niet te beschouwen als een regeling ter beperking van de produktie.
Artikel 102 Toetredingsakte en verordening nr. 2141/70 hebben slechts betrekking op een zeegebied van, op het moment, maximaal 12 mijl. De NEAFC-quota evenwel gelden hoofdzakelijk voor de visserij in volle zee. Zelfs wanneer men ervan uitgaat, dat artikel 102 ook geldt voor maatregelen buiten de twaalfmijlszone, moet in elk geval worden geconstateerd dat deze bepaling door de Gemeenschap niet ten uitvoer is gelegd, zodat het voor de Lid-Staten noodzakelijk was zelf de nodige beschermende maatregelen vast te stellen.
Een volkomen andere situatie zal echter ontstaan wanneer bovenbedoelde zone volgens verwachting tot 200 mijl wordt uitgebreid. Het territoriale toepassingsgebied van de genoemde Gemeenschapsbepalingen zal dan het grootste deel van de Noordzee omvatten; dan zal de Gemeenschap effectieve beschermende maatregelen kunnen en moeten nemen. Zolang dit echter niet het geval is, gaan 's Hofs overwegingen in de zaak-AETR hier niet op, aangezien een werkelijke grondslag voor ingrijpen van de Gemeenschap ontbreekt. Op het ogenblik is het om politieke redenen niet mogelijk de NEAFC zo te wijzigen, dat de Gemeenschap, die geen staat is, daarbij partij kan zijn.
De Deense Regering concludeert dat de eerste en de derde vraag bevestigend, de tweede ontkennend moet worden beantwoord.
De Italiaanse Regering beperkt zich in haar opmerkingen tot de eerste en de derde vraag.
Wat de eerste vraag betreft, gaat het bij eventuele strijdigheid van de nationale en de communautaire regeling niet om een onbevoegdheids-, maar om een onverenigbaarheidsprobleem. Het Hof heeft immers bij herhaling verklaard dat de Lid-Staten bevoegd blijven maatregelen te nemen in de sectoren die onder gemeenschappelijke marktordeningen vallen, als zij daarbij maar geen afbreuk doen aan de doelstellingen en werking van die marktordeningen. De eerste vraag is derhalve bevestigend te beantwoorden.
Met betrekking tot de derde vraag wordt opgemerkt, dat de litigieuze quoteringsregeling geen beperking is van de verhandeling, maar van de produktie, en daarom niet onverenigbaar is met de beginselen van het vrije goederenverkeer. Anderzijds is, gezien 's Hofs redenering in het arrest-Van Haaster, deze regeling wel in strijd met de hoofdelementen van de verordeningen nrs. 2141 en 2142/70: waarborging van de gelijke behandeling van de Lid-Staten bij de uitoefening van de visserij in de territoriale wateren, bevoegdheid van de Raad om de noodzakelijke maatregelen voor het behoud van de visstand vast te stellen, coördinatie van het structuurbeleid van de Lid-Staten, en ten slotte instelling van producentenorganisaties, van prijsregelingen en regelingen voor de handel met derde landen. Hiertegen kan niet worden ingebracht dat de litigieuze nationale regeling mede het behoud van de visstand ten doel heeft. Volgens artikel 5 van verordening nr. 2141/70 komt de bevoegdheid daartoe strekkende maatregelen vast te stellen uitsluitend aan de Raad toe; zo gezien ligt het probleem van de strijdigheid tussen de nationale en de communautaire regeling dan ook eerder op het vlak van de onbevoegdheid dan van de onverenigbaarheid.
De Nederlandse Regering zet uiteen dat het doel van de quoteringsregeling niet van handelsregulerende, maar van biologische aard is.
De vragen van de Nederlandse rechters moeten vooral worden gezien tegen de achtergrond van 's Hofs arrest in de zaak-Van Haaster. Doch anders dan de daar in geding gestelde nationale regeling, heeft de onderhavige vangstquoteringsregeling ten doel de produktie in de toekomst te verzekeren. Op langere termijn heeft deze regeling een gunstig effect op het intracommunautaire handelsverkeer en zij is derhalve in overeenstemming met de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag, in het bijzonder doordat zij een waarborg levert voor de voorziening.
De quoteringsregeling past stellig in de doelstellingen van verordening nr. 2142/70 (zie de 24e overweging hiervan), maar zij dient met name te worden beoordeeld in het kader van het visserijstructuurbeleid. Dit onderscheidt zich van het markt- en prijsbeleid door een grotere verantwoordelijkheid van de Lid-Staten. Zo gaat artikel 2 van verordening nr. 2141/70 uit van de ter zake in de Lid-Staten geldende regelingen. Uit artikel 5 blijkt dat de Gemeenschapsinstellingen niet verplicht zijn maatregelen tot behoud van de visstand vast te stellen en dat, zolang zij dit niet hebben gedaan, de Lid-Staten hun verantwoordelijkheid op dit gebied behouden. Deze opvatting vindt steun in artikel 102 Toetredingsakte. Gezien de termijn waarbinnen de daarin bedoelde toepassingsbepalingen moeten worden vastgesteld, heeft dit artikel duidelijk niet het overgangskarakter van de andere in de Toetredingsakte voorziene maatregelen.
De artikelen 30 en volgende EEG-Verdrag hebben niet betrekking op nationale regelingen inzake de produktie. En zelfs wanneer dit wel het geval was, zouden zij toch de litigieuze quoteringsregeling niet uitsluiten. Deze heeft immers geen belemmerende uitwerking op de in- of uitvoer, aangezien zij van toepassing is zonder onderscheid naar de bestemming van de vis en de uitvoer niet onmogelijk dan wel moeilijker maakt dan de binnenlandse afzet.
Uit het arrest-AETR kan a contrario worden afgeleid dat bij de huidige stand van de Gemeenschapswetgeving de Lid-Staten nog bevoegd zijn internationale verplichtingen op het gebied van de bescherming van de visstand aan te gaan, met dien verstande dat, gelet op de artikelen 5 van verordening nr. 2141/70 en 102 Toetredingsakte, hun bevoegdheid voorlopig en niet-exclusief is. Stellig zou het niet wenselijk zijn dat de Lid-Staten buiten de Gemeenschapsinstellingen om langlopende verplichtingen jegens derde landen aangaan. Dit is hier ook niet het geval, aangezien de quota telkens slechts voor één jaar en na coördinatie binnen de Gemeenschap worden vastgesteld.
De Raad wijst erop dat het in zaak 3-76 gaat om een overtreding die zowel in de kustzee (twaalf-mijlszone) als op volle zee is begaan, terwijl in de beide andere zaken de overtreding in de kustzee is begaan.
Sedert er in de aanbevelingen van de Visserijcommissie vangstquota werden vastgesteld, is de Gemeenschap zich voor de werkzaamheden van die commissie gaan interesseren; deze belangstelling is niet tot uiting gekomen door toetreding van de Gemeenschap tot de NEAFC, maar door coördinatie van het beleid van de Lid-Staten vóór en tijdens de zittingen van de Visserijcommissie.
Bij de vraag of de NEAFC-quoteringsregeling verenigbaar is met het Gemeenschapsrecht, dient men zich er rekenschap van te geven dat de exploitatie van de zee bepaalde specifieke kenmerken vertoont. De zeevisbestanden onderscheiden zich van alle andere natuurlijke rijkdommen en met name van landbouwprodukten in eigenlijke zin, enerzijds doordat zij zich niet aan de door de mens bepaalde grenzen storen, dat wil zeggen de grenzen van visserijzones en territoriale wateren, en anderzijds dat de mens er tot op heden niet in is geslaagd de produktie, laat staan het herstel ervan, doeltreffend te beheersen. Daarom heeft er voor de visserijrijkdommen in de zee te allen tijde een andere eigendomsregeling bestaan dan voor de andere natuurlijke rijkdommen, namelijk een regeling die werd gekenmerkt door het beginsel van vrije verkrijging. In het bijzonder wat de rijkdommen van de volle zee betreft, kan geen enkele staat rechtmatig de soevereiniteit over enig deel van de volle zee opeisen. Hieruit volgt dat een regeling van de visvangst noodzakelijkerwijze internationaal moest zijn.
<TI><NP><NO.P>a)</NO.P><TXT>De artikelen 30 tot 34 EEG-Verdrag en verordening nr. 2142/70</TXT></NP></TI>Het stelsel van de NEAFC heeft geen betrekking op het in de handel brengen van produkten, maar beoogt de voorziening met visserijprodukten zeker te stellen. Het stelsel zou veeleer omschreven kunnen worden als een regeling van kwantitatieve beperkingen in het stadium van de produktie, of juister gezegd van de vangst, die bestemd is om in het volgende stadium, dat van het in de handel brengen, de invoering van kwantitatieve beperkingen te kunnen voorkomen. Wanneer een schip dat de vlag voert van een staat die partij is bij het stelsel, de voor die staat bepaalde vangstquota overschrijdt en zijn vangst verkoopt in een andere staat, komt eerstbedoelde staat in strijd met zijn verplichtingen ingevolge de NEAFC. Het beginsel van de quota is dus van geheel andere aard dan de communautaire voorschriften de kwantitatieve beperkingen van het handelsverkeer verbieden, of deze nu voorkomen in het Verdrag of in een marktordening:
Wat de verboden van de artikelen 30 en volgende EEG-Verdrag betreft, kunnen de quota op geen enkele wijze worden gelijkgesteld met een geheel of gedeeltelijk verbod van invoer of uitvoer, of met een handelsregeling die, al was het maar indirect of potentieel, het intracommunautaire handelsverkeer zou kunnen belemmeren.
Voor de verboden die in de basisverordeningen op landbouwgebied voorkomen, dient dezelfde redenering te worden gevolgd. Het arrest van het Hof in de zaak-Van Haaster kan niet op visserijprodukten worden getransponeerd. In dat arrest werden nationale maatregelen ter beperking van de teelt van hyacintebollen onverenigbaar geacht met artikel 10 van verordening nr. 234/68, houdende totstandbrenging van een gemeenschappelijke marktordening in de sector levende planten en produkten van de bloementeelt, maar dit gebeurde op grond dat die maatregelen het stelsel van kwaliteitsnormen van die marktordening doorkruisten. In de visserijverordening nr. 2142/70 evenwel spelen kwaliteitsnormen slechts een ondergeschikte rol ten opzichte van het stelsel van ophoudprijzen gebaseerd op de interventie van de producentenorganisaties (zie art. 7 van de verordening). Dit verleent de markt van visserijprodukten het karakter van een geleide markt, terwijl de bij de zaak-Van Haaster betrokken sector door de vrijheid van handelstransacties wordt gekenmerkt (arrest-Van Haaster, r.o. 15). Ten slotte ontbreekt, in verordening nr. 2142/70 een bepaling als die van artikel 10 van verordening nr. 234/68, dat kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking in het intracommunautaire handelsverkeer verbiedt.
De Raad komt tot de slotsom dat een quoteringsregeling als de onderhavige niet in strijd is met de artikelen 30 tot 34 EEG-Verdrag of met verordening nr. 2142/70.
<TI><NP><NO.P>b)</NO.P><TXT>De algemene landbouwbepalingen van het Verdrag</TXT></NP></TI>Men kan zich afvragen of de vaststelling van maximum quota voor de Lid-Staten die partij zijn bij de NEAFC, en het verbod om grote vaartuigen te gebruiken, kunnen indruisen tegen het in artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag vervatte verbod van discriminatie tussen producenten van de Gemeenschap. Het antwoord op deze vraag moet ontkennend luiden. De quota worden vastgesteld op basis van wetenschappelijke gegevens (vgl. artikel 11 NEAFC) — dat wil zeggen indachtig de maximum hoeveelheid die kan worden gevist zonder het risico te lopen dat de visgronden worden uitgeput — en met referentie aan de vroegere vangsten van de betrokken staten. Het verbod van grote vaartuigen kan geplaatst worden in het kader van de bijzondere voorzieningen die ingevolge artikel 39, lid 2, sub a, EEG-Verdrag in het gemeenschappelijk landbouwbeleid getroffen kunnen worden om rekening te houden met de maatschappelijke structur van de landbouw en de structurele en natuurlijke ongelijkheid tussen de verschillende landbouwgebieden.
<TI><NP><NO.P>c)</NO.P><TXT>Verordening nr. 2141/70</TXT></NP></TI>Van belang zijn hier slechts de artikelen 2 en 5 der verordening.
Het geografische gebied waarop respectievelijk de NEAFC en verordening nr. 2141/70 betrekking hebben, is dermate verschillend, dat reeds om deze reden van onverenigbaarheid tussen de twee regelingen geen sprake kan zijn. Het NEAFC-stelsel heeft vooral betrekking op de volle zee en pas in de tweede plaats ook op de kustwateren en de binnenzeeën. Verordening nr. 2141/70 daarentegen heeft alleen betrekking op de kustwateren, juister gezegd de wateren die onder (de) soevereiniteit of (de) jurisdictie (van de Lid-Staten) vallen (artikel 2). Deze omschrijving omvat enerzijds de maritieme binnenwateren en de territoriale wateren — zijnde de wateren die onder de soevereiniteit van de staat vallen —, en anderzijds de wateren waarover hij op territoriale basis jurisdictie op visserijgebied uitoefent, dat wil zeggen voor Nederland en de meeste andere Lid-Staten de wateren tot op twaalf mijl van de laagwaterlijn, die voor de visserij door eigen onderdanen zijn gereserveerd.
De NEAFC berust op een beleid van instandhouding en rationele exploitatie. Verordening nr. 2141/70 daarentegen heeft voornamelijk ten doel om de non-discriminatie van de vissers der Lid-Staten te garanderen (art. 2) en pas in de tweede plaats — ten minste vooralsnog — om de kustwateren te behoeden voor overbevissing (art. 5). Dit laatste artikel evenwel heeft thans slechts een beperkt belang: daar het alleen in de twaalfmijlszone van toepassing is, kan het geen daadwerkelijk instandhoudingsbeleid dienen. Hierin kan verandering komen wanneer de Lid-Staten op een goede dag hun jurisdictie tot een zone van 200 mijl zouden uitbreiden.
Niettemin zou men kunnen betogen dat de aanbeveling van de Visserijcommissie in strijd is met het non-discriminatievoorschrift van artikel 2 van verordening nr. 2141/70, omdat het verbod van grote vaartuigen juist geldt voor het zeegebied waarop ook de verordening van toepassing is. Deze stelling moet echter van de hand worden gewezen, aangezien het verbod van toepassing is ongeacht de vlag van de visser. Bovendien biedt artikel 5 van de verordening ook zelf de mogelijkheid dergelijke verboden in te voeren.
<TI><NP><NO.P>d)</NO.P><TXT>Artikel 102 Toetredingsakte</TXT></NP></TI>Omdat dit artikel nog niet ten uitvoer is gelegd, kan het NEAFC-stelsel er niet mee in strijd zijn.
<TI><NP><NO.P>e)</NO.P><TXT>De verdeling van de bevoegdheden tussen Gemeenschap en Lid-Staten</TXT></NP></TI>1.Allereerst rijst hier de vraag of de Gemeenschap op basis van artikel 113 EEG-Verdrag tot de NEAFC had kunnen of zelfs moeten toetreden. Dit is niet het geval. Artikel 113 kan slechts worden gebruikt wanneer de ondernomen actie tot doel heeft de omvang of de stroom van het handelsverkeer van de Gemeenschap te wijzigen. De NEAFC is voornamelijk van niet-commerciële aard en gezien advies 1/75 van het Hof kan men zich afvragen of toetreding van de Gemeenschap op artikel 113 kan worden gebaseerd.2.Vervolgens valt na te gaan of deelneming van de Lid-Staten aan het NEAFC-stelsel niet onmogelijk is gemaakt door 's Hofs arrest in de zaak-AETR.De NEAFC is inderdaad eerst ondertekend na de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag, maar op een tijdstip waarop de Gemeenschap nog geen maatregelen voor de visserijsector had genomen. Deze constatering geldt stellig niet voor het moment waarop de bepalingen van artikel 7, lid 1, sub g en h, van kracht werden, maar dit neemt niet weg dat de Raad op dat moment nog steeds geen gebruik had gemaakt van zijn bevoegdheid ex artikel 5 van verordening nr. 2141/70.
Volgens artikel 15, lid 4, staat de NEAFC slechts open voor staten. Derhalve zou toetreding van de Gemeenschap de eenparige instemming hebben vereist van alle staten die partij zijn; het is evenwel twijfelachtig of de Oostbloklanden daartoe bereid zouden zijn geweest.
In dit verband moet er bovendien nog op worden gewezen dat de bevoegdheid van de Gemeenschap thans nog is beperkt tot de twaalfmijlszone, waarmee de opstellers van de NEAFC zoals gezegd zich slechts zijdelings hebben beziggehouden.
3.Volgens artikel 116 EEG-Verdrag treden de Lid-Staten voor alle vraagstukken die van belang zijn voor de gemeenschappelijke markt … in het kader van de internationale organisaties die een economisch karakter dragen, na het einde van de overgangsperiode nog slechts gezamenlijk op, terwijl de Commissie wordt opgedragen de Raad voorstellen te doen betreffende de draagwijdte en de uitvoering van dat gezamenlijk optreden. De vraagstukken die door en in het kader van de NEAFC worden behandeld, zijn ontegenzeglijk van bijzonder belang voor de gemeenschappelijke markt, maar over de vraag of de NEAFC een internationale organisatie met een economisch karakter is, kan worden geredetwist.Aangenomen dat dit het geval zou zijn, zouden de Gemeenschapsinstellingen stellig algemene voorschriften moeten vaststellen om de voorwaarden van het in artikel 116 bedoelde gezamenlijke optreden te bepalen. Men kan evenwel niet zeggen dat, nu die algemene voorschriften ontbreken, de aangewende middelen tekort hebben geschoten.
4.Ten slotte rijst nog de vraag of het in elk geval niet wenselijk zou zijn dat de door de NEAFC toegewezen quota beheerd worden door de Gemeenschap in plaats van door elke Lid-Staat afzonderlijk.Dit is een teer en tevens actueel punt. Teer, omdat mag worden aangenomen dat in het toekomstige zeerecht een grotere plaats zal worden ingeruimd voor vangstbeperkingen. Dit probleem wordt thans op de Zeerechtconferentie bestudeerd. Actueel, omdat blijkens de onderhavige zaken de vissers van de Lid-Staten meer en meer geneigd zijn de competentie van de nationale autoriteiten ter zake van vangstbeperkingen te betwisten.
Om deze situatie politiek op te lossen heeft de Raad stappen ondernomen die hebben geleid tot vaststelling van verordening nr. 811/76.
Samenvattend stelt de Raad voor:
de eerste en de derde vraag bevestigend, de tweede ontkennend te beantwoorden;
de vierde vraag onbeantwoord te laten, aangezien deze, bij beantwoording van de eerste drie vragen in de voorgestelde zin, zonder voorwerp zal zijn geraakt.
De Commissie bespreekt de hoofdzaken van de NEAFC en andere internationale visserijverdragen. Deze verdragen zijn van het allergrootste belang voor de visserij van de Gemeenschap: in 1973 kwam 87 % van de visproduktie van de Gemeenschap uit de visgebieden van de NEAFC. De Commissie verstrekt gedetailleerd cijfermateriaal betreffende de vangsten van de Lid-Staten in 1973 en 1974 alsmede de voor 1975 en 1976 aan de Lid-Staten toegewezen quota. Vervolgens gaat zij in op de litigieuze Nederlandse regeling.
<TI><P>Ten aanzien van de eerste en de derde vraag</P></TI>Deze twee vragen moeten gezamenlijk worden bezien, aangezien in beide gevallen de juridische analyse in grote trekken dezelfde is, of het nu gaat om de bevoegdheid der Lid-Staten om vangstquota vast te stellen, dan wel om de materiële verenigbaarheid van deze vaststelling met het Gemeenschapsrecht.
In het algemeen kan worden gesteld dat de vaststelling van een globaal quotum voor een bepaald visgebied een beschermende maatregel is, doch de verdeling van dat quotum over de deelnemende staten een economische en politieke maatregel.
<TI><P>De artikelen 38 tot 47 EEG-Verdrag</P></TI>Een op bescherming van de visstand gericht beleid valt zonder twijfel onder de in artikel 39 van het Verdrag — met name sub a en d — genoemde doelstellingen. Derhalve kan, en zo nodig moet, het gemeenschappelijk landbouwbeleid ook een stelsel van beschermingsmaatregelen omvatten, dat door de Gemeenschapsinstellingen dient te worden beheerd.
Behoudens de regels betreffende de bevoegdheid tot het afsluiten van verdragen (zie onder bij de tweede vraag), blijven de Lid-Staten bevoegd maatregelen te nemen op het gebied van de landbouw, zolang de Gemeenschap geen initiatieven heeft genomen. Derhalve hangt de bevoegdheid of onbevoegdheid van de Lid-Staten om in een bepaalde sector een regeling te treffen, niet af van de abstracte inhoud van artikel 38 en volgende, maar van de vraag of de Gemeenschap die sector zodanig heeft geregeld, dat er voor een nationale regeling geen ruimte meer is.
<TI><P>De verordeningen nrs. 2141 en 2142/70 en de Toetredingsakte</P></TI>'s Hofs arrest in de zaak-Van Haaster — waarin niet de omschrijving van het begrip maatregelen van gelijke werking centraal staat, maar de draagwijdte van gemeenschappelijke marktordeningen — verstrekt het reeds op artikel 40 EEG-Verdrag gegronde vermoeden dat het enkele bestaan van een marktordening voldoende is voor een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap in de betrokken sector. Andere uitspraken van het Hof wijzen in dezelfde richting.
De Commissie bespreekt in bijzonderheden de verordeningen nrs. 2141 en 2142/70, waarbij een gemeenschappelijke marktordening is ingevoerd, vollediger dan die van verordening nr. 234/68 die in de zaak-Van Haaster een rol speelde. Met name wijst de Commissie erop dat deze verordeningen, tezamen genomen:
een prijsregeling en een regeling voor het handelsverkeer met derde landen omvatten;
kwaliteitsnormen invoeren (welk element door het Hof in de zaak-Van Haaster zo belangrijk werd geacht);
regels vaststellen betreffende de producentenorganisaties;
de artikelen 92 tot 94 van het Verdrag toepasselijk verklaren;
een structuurbeleid omvatten dat onder meer de bescherming van de visstand ten doel heeft en dat verder uitgaat van een gemeenschappelijke regeling voor de uitoefening van de zeevisserij, van bepaalde bijzondere maatregelen en van coördinatie van het structuurbeleid van de Lid-Staten;
weliswaar geen uitdrukkelijke verbodsbepalingen bevatten met betrekking tot belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer, wat evenwel van geen belang is, aangezien de verordeningen na het einde van de overgangsperiode zijn vastgesteld, zodat zodanige belemmeringen reeds krachtens het Verdrag van rechtswege verboden zijn (vgl. de 24e overweging van verordening nr. 2142/70);
aldus alle elementen bieden voor een alomvattend gemeenschappelijk beleid in de betrokken sector.
De bevoegdheid van de Gemeenschap is niet zonder meer beperkt tot het grondgebied, met inbegrip van de territoriale wateren, van de Lid-Staten. Dit blijkt uit het feit dat artikel 227, lid 1, EEG-Verdrag bij de afbakening van het geografische toepassingsgebied ervan niet de term grondgebied gebruikt, maar alle Lid-Staten met name noemt. Voor zover deze buiten hun grondgebied bevoegdheden bezitten, vallen deze ook toe aan de Gemeenschap, die er trouwens reeds gebruik van heeft gemaakt, getuige met name de door de verdachten aangehaalde verordening nr. 802/68. Volgens deze verordening gelden de bepalingen van het Verdrag en van de hiervoor genoemde verordeningen voor alle door schepen van een Lid-Staat gevangen vis, ook wanneer de visserij in volle zee of in de wateren van derde landen is uitgeoefend.
Zou het gemeenschappelijke structuurbeleid in de visserijsector zich niet buiten het zeegebied van de Lid-Staten uitstrekken, dan zouden de doelstellingen ervan onmogelijk te verwezenlijken zijn. Hieraan wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat de artikelen 2 en 5 van verordening nr. 2141/70 uitdrukkelijk slechts op de nationale wateren betrekking hebben:
De door artikel 2 verboden discriminaties kunnen zich immers alleen voordoen binnen de wateren onder de soevereiniteit of jurisdictie van de Lid-Staten.
Artikel 5, dat de Raad machtigt de noodzakelijke maatregelen tot instandhouding van de visgronden in het zeegebied van de Lid-Staten vast te stellen, mag niet aldus worden uitgelegd, als zou de Gemeenschap geen bevoegdheid hebben voor instandhoudingsmaatregelen die buiten dat zeegebied van toepassing zijn. Zo een uitlegging zou in de weg staan aan een verwezenlijking van het doel van artikel 1: bevordering van een rationele exploitatie van de biologische rijkdommen van de zee en de binnenwateren. Voor het overige schept artikel 5 geen nieuwe bevoegdheid noch een nieuwe procedure om een bestaande bevoegdheid uit te oefenen; het verwijst eenvoudig naar de procedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag, waardoor de Gemeenschap de bevoegdheid krijgt maatregelen op het betrokken gebied vast te stellen die ook buiten de kustwateren van de Lid-Staten van toepassing zijn.
Met name op de hieronder nader toegelichte gronden meent de Commissie dat' de onderhavige quoteringsregeling de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening voor visserijprodukten daadwerkelijk of potentieel kan verstoren, en tevens onverenigbaar is met de beginselen van het in verordening nr. 2141/70 verankerde gemeenschappelijke beleid. Het is dan ook overbodig om na te gaan of de quoteringsregeling ook redelijk is (vgl. 's Hofs arrest van 11. 7. 1974, zaak 8-74, Dassonville, Jurispr. 1974, blz. 837):
De quoteringsregeling beïnvloedt de normale prijsvorming. Wanneer de quota zijn uitgeput, zullen de prijzen sterk stijgen; bij schaarste van sommige vissoorten worden bovendien de prijsverschillen tussen de verschillende kwaliteiten van één soort steeds kleiner.
Schaarste op de binnenlandse markt leidt tot stijging van de invoer uit derde landen.
Verminderingen van de vangsten van de vloot van een Lid-Staat heeft onvermijdelijke gevolgen voor de omvang van het intracommunautaire handelsverkeer.
Afgezien van de standstill-bepaling van artikel 100, lid 1, Toetredingsakte heeft de Gemeenschap inderdaad nog geen maatregelen tot behoud van de visstand genomen, doch dit neemt niet weg dat nationale regelingen als de onderhavige de totstandkoming van toekomstige Gemeenschapsregelingen op dit gebied kunnen bemoeilijken. Nationale quoteringsregelingen hebben ook invloed op eventuele communautaire maatregelen tot toepassing van artikel 10 van verordening nr. 2141/70, ter bevordering van de rationele ontwikkeling van de visserijsector en van de verbetering van de levensstandaard van de bevolking die van de visserij leeft.
Verordening nr. 2142/70 bevat geen enkele bepaling waarbij de Lid-Staten uitdrukkelijk worden gemachtigd maatregelen te treffen ter beperking van de vangst of de omvang der visserijactiviteiten (vgl. arrest-Van Haaster). Een dergelijke machtiging kan evenmin worden afgeleid uit de verwijzing, in artikel 2 van verordening nr. 2141/70, naar de in elk van de Lid-Staten geldende regeling voor de uitoefening van de visserij. Het in deze bepaling vervatte discriminatieverbod maakt trouwens nationale quoteringsregelingen in de kustwateren vrijwel zinloos. Buiten deze wateren ontleent de Gemeenschap aan de artikelen 1 en 5 der verordening en artikel 102 Toetredingsakte een exclusieve bevoegdheid ter zake van instandhoudingsmaatregelen. Deze exclusiviteit vloeit eveneens voort uit de omstandigheid dat zulke maatregelen niet zonder onderhandelingen met de betrokken derde landen kunnen worden vastgesteld (vgl. hieronder bij de tweede vraag).
Dit alles betekent geenszins dat de Commissie de noodzaak van een actief beleid tot bescherming van de visstand zou miskennen en dat zij niet zou inzien dat de instelling van vangstbeperkingen daartoe een nuttige bijdrage kan leveren. De Commissie heeft dan ook reeds in 1971 de Raad deelneming aan de NEAFC aanbevolen, zulks met het oog op de mogelijkheid dat de NEAFC-quota van de Lid-Staten aan de Gemeenschap zouden worden toegewezen en door haar zouden worden beheerd.
<TI><P>De artikelen 30, 31 en 34 EEG-Verdrag</P></TI>De litigieuze quota zijn een beperking van de produktie en niet van de afzet. Uiteraard hebben zij wel effect op het stadium van de afzet, omdat zij kunnen leiden tot een toename van de invoer en een teruggang van de uitvoer. Daarmee is echter nog niet gezegd dat zij als maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve beperking moeten worden beschouwd. Er bestaan talloze regelingen die, zelfs ondanks hun restrictieve werking op het handelsverkeer, verenigbaar zijn met de artikelen 30 en volgende van het Verdrag, omdat zij vallen binnen het kader van mogelijkheden welke het Verdrag aan de Lid-Staten heeft gelaten. Zoals de Commissie in haar richtlijn nr. 70/50 van 22 december 1969 (PB nr. L 13, 1970, blz. 29) heeft aangegeven, zijn dergelijke regelingen slechts met die artikelen onverenigbaar voorzover zij overbodig zijn ter bereiking van het gestelde doel; vangstbeperkingen zijn evenwel onmisbaar voor de instandhouding van de visstand. Indien de onderhavige maatregelen dan toch onverenigbaar zijn met het Gemeenschapsrecht, dan is dat op grond van wat hiervoor is betoogd. Deze zienswijze wordt gestaafd door de arresten-Dassonville en Van Haaster.
Produktiebeperkingen kunnen een stimulerend effect op de invoer hebben. Wat de uitvoer betreft, kunnen zij tot inkrimping leiden, maar als de quoteringsregeling geen onderscheid maakt tussen afzet op de binnenlandse markt en daarbuiten, lijkt het niet juist deze maatregel een specifiek uitvoerbeperkende werking toe te schrijven.
In het arrest-Dassonville heeft het Hof beperkende maatregelen toegelaten, op voorwaarde dat zij redelijk zijn. Globale vangstquota zouden onder deze uitzondering kunnen vallen, maar men kan zich afvragen of dit ook geldt voor de verdeling van die quota tussen de belanghebbende staten.
<TI><P>Ten aanzien van de tweede vraag</P></TI><TI><P>De verdragsluitingsbevoegdheid krachtens artikel 43 EEG-Verdrag</P></TI>Krachtens artikel 43 heeft de Gemeenschap bevoegdheid alle maatregelen te treffen die voor de instandhouding van de visvoorraden noodzakelijk zijn. Hiertoe behoort ook de bevoegdheid tot het sluiten van internationale overeenkomsten betreffende dergelijke maatregelen.
Het is niet nodig dat de Gemeenschap eerst een autonome regeling tot stand brengt alvorens over deze materie met derde landen te kunnen onderhandelen. Als de Gemeenschap dit standpunt zou innemen, dan riskeert zij het verwijt de op dit terrein onmisbare internationale samenwerking te belemmeren en loopt zij bovendien gevaar door derde landen en zelfs door de Lid-Staten buiten spel te worden gezet. Uit 's Hofs advies nr. 1/75 volgt overigens dat de gemeenschappelijke handelspolitiek zowel door autonome regelingen als door internationale akkoorden kan worden ontwikkeld, zonder dat een van beide methoden voorrang moet hebben.
Zolang evenwel de Gemeenschap haar bevoegdheid om met derde landen akkoorden te sluiten over de instandhouding van de visbestanden, niet heeft uitgeoefend, blijven de Lid-Staten bevoegd zelf dergelijke akkoorden aan te gaan. Daarbij dienen zij echter hun verplichtingen uit hoofde van artikel 5 EEG-Verdrag in acht te nemen, dat wil zeggen:
onderhandelingen over dergelijke overeenkomsten bij voorkeur aan de Gemeenschap over te laten;
indien dit niet mogelijk blijkt, in de akkoorden clausules op te nemen ingevolge waarvan de Gemeenschap in de plaats van of naast de Lid-Staten kan toetreden, en zijzelf in staat zijn te allen tijde hun Gemeenschapsverplichtingen na te komen en daartoe zo nodig de akkoorden tijdig op te zeggen, voor zover althans de Gemeenschap deze niet wil of kan overnemen.
Op het gebied van de handelspolitiek zijn deze verplichtingen nader uitgewerkt in een aantal besluiten van de Raad. De in artikel 5 EEG-Verdrag omschreven plicht van gemeenschapstrouw brengt evenwel voor de Lid-Staten ook op andere gebieden soortgelijke verplichtingen mee.
<TI><P>De verdragsluitingsbevoegdheid krachtens het visserijbeleid</P></TI>Sedert het einde van de overgangsperiode bezit de Gemeenschap uitsluitende bevoegdheid tot het onderhandelen over en het sluiten van verdragen betreffende maatregelen voor de instandhouding en de rationele exploitatie van de visstand, welke bestaan in een beperking van de vangst of van de visserijactiviteiten. Dit volgt uit artikel 5 EEG-Verdrag juncto artikel 40, lid 1. In elk geval bestaat deze bevoegdheid evenwel sedert 1 februari 1971, toen het gemeenschappelijk structuurbeleid en de marktordening voor visserijprodukten in werking zijn getreden.
Het kan nuttig zijn ook in te gaan op de vraag of deze uitsluitende bevoegdheid zich ook uitstrekt tot andere maatregelen ter bescherming van de visstand, ofschoon dit punt buiten het bestek van de door de verwijzende rechters gestelde vragen valt. Het antwoord moet bevestigend luiden; de Gemeenschap heeft immers de haar bij artikel 43 EEG-Verdrag gegeven bevoegdheid tot het treffen van alle passende maatregelen uitgeoefend (vgl. de artikelen 1 en 5 van verordening nr. 2141/70 en 102 Toetredingsakte).
Op deze uitsluitende bevoegdheid maakt de overgangsbepaling van artikel 100, lid 1, tweede alinea, Toetredingsakte een uitzondering door de Lid-Staten toe te staan voorlopig nog beperkende maatregelen te nemen voor de kustwateren die onder hun soevereiniteit of jurisdictie vallen. Voorts zij herinnerd aan de (door de Commissie niet gedeelde) opvatting dat de Lid-Staten aan de artikelen 2 tot 5 van verordening nr. 2141/70 en artikel 102 Toetredingsakte de bevoegdheid ontlenen nog andere instandhoudingsmaatregelen te nemen. Maar in geen geval kunnen de Lid-Staten beperkingen van de vangst of van de visserijactiviteiten opleggen, omdat deze onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke marktordening.
Bovendien volgt uit de aangehaalde bepalingen allerminst dat de Lid-Staten ook de vrijheid hebben behouden met derde landen te onderhandelen en akkoorden te sluiten ter bescherming van de visstand.
In afwachting van de uitwerking van gemeenschappelijke regelingen mocht men uiteraard niet van de Lid-Staten verwachten dat zij hun eigen regelingen zonder meer zouden afschaffen. Wel dienen zij ervoor te zorgen bij de toepassing en eventuele aanpassing van hun regelingen de invoering van een Gemeenschapsregeling niet te belemmeren en het Gemeenschapsbelang ten aanzien van het behoud en de rationele exploitatie van de visstand niet in gevaar te brengen (vgl. 's Hofs arrest van 13. 12. 1973, gevoegde zaken 37 en 38-73, Sociaal Fonds Diamantarbeiders, Jurispr. 1973, blz. 1609). Dit geldt nog veel sterker voor het afsluiten van akkoorden. Ofschoon deze de Gemeenschap rechtens niet binden, zullen zij haar bij de vervulling van haar taak kunnen hinderen, omdat de Gemeenschap ze in haar betrekkingen met derde landen niet geheel kan ignoreren. Bovendien is het onvermijdelijk dat de afzonderlijke Lid-Staten bij hun onderhandelingen met derde landen hun nationale belang zullen stellen boven dat van de Gemeenschap. Alleen onderhandelingen door de Gemeenschap of, als overgangsregeling, door een Lid-Staat volgens door de Gemeenschap gegeven machtiging en richtlijnen bieden de waarborg dat met alle betrokken belangen rekening wordt gehouden.
<TI><P>De verdragsluitingsbevoegdheid krachtens de handelspolitiek</P></TI>Ingevolge de artikelen 113, lid 3, en 114 EEG-Verdrag is de Gemeenschap na het einde van de overgangsperiode bij uitsluiting bevoegd om met derde landen te onderhandelen en akkoorden te sluiten op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek.
De maatregelen tot instandhouding van de visstand, welke zijn voorzien in artikel 7, lid 1, sub g en h, NEAFC, zijn van handelspolitieke aard. Zij bepalen immers rechtstreeks het aandeel van de Gemeenschap in de totale produktie en de totale vraag en het totale aanbod op de wereldmarkt van de betrokken vissoorten en beïnvloeden aldus de omvang van het handelsverkeer tussen derde landen en de Gemeenschap. Bovendien bepalen zij het aandeel van de vissersvloten van de Gemeenschap in de totale visserijactiviteiten in het door de NEAFC bestreken zeegebied. Daaraan doet op zichzelf niet af dat de vangstquota ook biologische doelen dienen: het is immers duidelijk dat zij tevens een handelseconomisch karakter hebben, met name voor zover het de verdeling van de globale quota tussen de betrokken staten betreft. Op grond hiervan heeft de Commissie dan ook haar aanbeveling aan de Raad om haar te machtigen over de toetreding van de Gemeenschap tot de NEAFC te onderhandelen, zowel op artikel 43 als op artikel 113 EEG-Verdrag gebaseerd.
<TI><P>Conclusies</P></TI>Op grond van de voorgaande overwegingen meent de Commissie de tweede vraag bevestigend te moeten beantwoorden. Dit bevestigende antwoord zou overigens niet beperkt behoeven te worden tot de maatregelen bedoeld in artikel 7, lid 1, sub g en h, NEAFC, maar het geldt voor alle maatregelen voor de instandhouding en rationele exploitatie van de visstand.
Men moet zich evenwel afvragen of dit antwoord voldoende is voor de beslechting van het geschil. Achter de vraag van de verwijzende rechters gaat immers een andere schuil, namelijk of voor de verbindendheid van de betwiste Nederlandse regeling bepalend kan zijn de omstandigheid dat zij is vastgesteld ter uitvoering van de NEAFC.
De Gemeenschap is niet door de NEAFC gebonden, aangezien zij nog niet tot dit verdrag is toegetreden. Op 20 maart 1973 heeft de Commissie tot de Raad twee aanbevelingen gericht, gebaseerd op de artikelen 43 en 113 EEG-Verdrag, om de Commissie te machtigen te onderhandelen over de toetreding van de Gemeenschap tot de NEAFC en vervolgens, in de Visserijcommissie, over de toewijzing van communautaire vangstquota. Tot dusverre heeft de Raad niet op deze aanbevelingen beslist.
Het enige wat tot nu toe voor de betrekkingen met de NEAFC is bereikt, is dat de Gemeenschap de status van waarnemer bij de Visserijcommissie heeft en dat voorts is overeengekomen dat de Commissie en de Lid-Staten, vooraf en ter plaatse, hun beleid bij de onderhandelingen in de Visserijcommissie zouden coördineren ten einde tot een gemeenschappelijk standpunt te komen, en dat de Commissie in beginsel de woordvoerder zou zijn voor de vraagstukken die onder de communautaire bevoegdheid vallen en waarover een gemeenschappelijk standpunt is bereikt. Dit laatste punt is grotendeels een dode letter gebleven, omdat herhaalde malen op punten die volgens de Commissie onder de bevoegdheid der Gemeenschap vallen, ofwel geen gemeenschappelijk standpunt werd bereikt, ofwel het tevoren vastgestelde gemeenschappelijke standpunt tijdens de onderhandelingen weer werd opgegeven.
De NEAFC is na de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag gesloten en behoort dus niet tot de in artikel 234 bedoelde verdragen. Toch hebben de Lid-Staten daarbij niet gehandeld in strijd met artikel 5 EEG-Verdrag. Weliswaar bevat de NEAFC noch een EEG-clausule, noch een bepaling die toetreding van de Gemeenschap mogelijk maakt, maar de overeenkomst kan met een termijn van een jaar worden opgezegd, terwijl bovendien elke deelnemende staat tegen elke bindende aanbeveling van de Visserijcommissie bezwaar kan maken. De Gemeenschap dient de Lid-Staten, onder analogische toepassing van artikel 234, een redelijke termijn te laten om hun verplichtingen uit de NEAFC aan die uit het EEG-Verdrag aan te passen.
Anders ligt het met het feit dat de aan de NEAFC deelnemende Lid-Staten het voorstel van de Visserijcommissie tot invoeging van artikel 7, lid 1, sub g en h, hebben aanvaard. Dit voorstel, aan de opstelling waarvan de betrokken Lid-Staten hebben meegewerkt in dezelfde periode waarin zij in de Raad der Gemeenschap over de invoering van het gemeenschappelijk visserijbeleid beraadslaagden, werd door die Lid-Staten overeenkomstig hun grondwettelijke procedures aanvaard, ofschoon intussen de verordeningen nrs. 2141 en 2142/70 in werking waren getreden. Het had op de weg der Lid-Staten gelegen zich vóór aanvaarding van dit voorstel ervan te vergewissen of deze wijziging van hun verplichtingen met het Gemeenschapsrecht verenigbaar was en zo niet, mede te werken met de instellingen van de Gemeenschap om een aanvaardbare oplossing te vinden. Een dergelijke oplossing zou, naast toetreding van de Gemeenschap tot de NEAFC, ook moeten voorzien in gemeenschappelijke onderhandelingen over het beheer van de aan de afzonderlijke Lid-Staten toegewezen vangstquota, zoals de Commissie reeds op 20 maart 1973, dus nog voor de inwerkingtreding op 4 juni 1974 van die wijziging, had aanbevolen (zie hiervoor).
Vanaf 1974 hebben de betrokken Lid-Staten in de Visserijcommissie deelgenomen aan de onderhandelingen over de vaststelling en de verdeling van de vangstquota op grond van deze nieuwe bevoegdheid van genoemde commissie. Bovendien hebben zij de desbetreffende aanbevelingen zonder meer aanvaard en daarbij zelfs niet het voorbehoud gemaakt dat de quota van de deelnemende Lid-Staten van Gemeenschapswege zouden worden beheerd. Daarmee hebben zij hun bevoegdheden overschreden en inbreuk gemaakt op hun communautaire verplichtingen. Zij kunnen derhalve niet met een beroep op de aanbevelingen van de Visserijcommissie voorschriften vaststellen die in strijd zijn met de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid. Dergelijke voorschriften dienen de rechterlijke instanties van de Lid-Staten als onverbindend te beschouwen en buiten toepassing te laten, en dit ongeacht de volkenrechtelijke geldigheid van de internationale verplichtingen die de Lid-Staten door die voorschriften beoogden na te komen.
Juridisch gezien is de Gemeenschap niet door die verplichtingen gebonden, noch jegens de belanghebbende derde landen, noch jegens de betrokken Lid-Staten.
De Lid-Staten kunnen de rechtmatigheid van hun quoteringsregelingen niet verdedigen met een beroep op de houding van de instellingen van de Gemeenschap. De onwettigheid van de betwiste nationale quoteringsregelingen en de rechten die de particulieren aan die toestand kunnen ontlenen, kunnen niet worden opgeheven door de feitelijke houding of nalatigheid van de instellingen, maar alleen door een wijziging van de nationale dan wel de communautaire voorschriften. De Commissie heeft altijd het hiervóór weergegeven standpunt verdedigd. Het feit dat de Commissie, bij het uitblijven van een beslissing van de Raad over haar voorstellen betreffende de toetreding van de Gemeenschap tot de NEAFC, overeenkomstig de wens van de Raad heeft getracht de standpunten van de Lid-Staten zo veel mogelijk te coördineren, heft in geen enkel opzicht de onbevoegdheid van de Lid-Staten op.
De opvatting van de Commissie werd allerminst door de Raad gesteund. De zeer koele ontvangst van haar voorstellen van 1971 en 1973 heeft de Commissie tot een zekere terughoudendheid genoopt. De rechtspraak van het Hof (de arresten-Van Haaster en Galli, alsmede advies nr. 1/75) hebben de Commissie er evenwel toe gebracht haar standpunt nogmaals duidelijk naar voren te brengen voor het Parlement.
De Raad heeft het standpunt van de Commissie overigens in beginsel aanvaard tijdens zijn zitting van 20 januari 1976 (zie boven, I 1 C c). Door het beginsel van een tijdelijke machtiging door de Gemeenschap te aanvaarden, heeft de Raad het onwettige karakter van uit hoofde van internationale verplichtingen ingevoerde nationale quota toegegeven.
<TI><P>Ten aanzien van de vierde vraag</P></TI>Van de in deze vraag genoemde bepalingen is artikel 31 na het verstrijken van de overgangsperiode niet meer relevant. Het verbod van artikel 31 om nieuwe kwantitatieve beperkingen of maatregelen van gelijke werking in te voeren, is vervangen door het absolute verbod van artikel 30.
Artikel 30 — dat in casu niet in geding is (vgl. hiervóór, bij de eerste en de derde vraag, laatste onderdeel) — en artikel 34 zijn rechtstreeks toepasselijk. Hoewel het Hof zich hierover niet direct heeft uitgesproken, moet de rechtspraak betreffende de rechtstreekse werking van andere bepalingen van het Verdrag worden geacht ook voor genoemde artikelen te gelden.
<TI><P>Slotconclusies</P></TI>Samenvattend stelt de Commissie voor de vragen van de nationale rechterlijke instanties te beantwoorden als volgt:
<TI><P>De eerste en de derde vraag:</P></TI>De bepalingen van de verordeningen nrs. 2141 en 2142/70 sluiten het bestaan uit van elke nationale regeling welke ertoe strekt de vangst of de visserijactiviteiten van de vissersvloten der Lid-Staten kwantitatief te beperken.
<TI><P>De tweede vraag:</P></TI>De Gemeenschap heeft de uitsluitende bevoegdheid onderhandelingen te voeren en overeenkomsten te sluiten over maatregelen tot behoud van de visstand, welke ertoe strekken de vangst of de visserijactiviteiten kwantitatief te beperken.
<TI><P>De vierde vraag:</P></TI>De artikelen 30, 31 en 34 EEG-Verdrag zijn — respectievelijk vanaf het einde van de overgangsperiode, vanaf uiterlijk het verstrijken van de in artikel 3, tweede alinea, bedoelde termijn voor de kennisgeving, en vanaf het verstrijken van de eerste etappe van de overgangsperiode — rechtstreeks toepasselijk en doen voor het geheel der kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking rechten ontstaan ten behoeve van particulieren, die de nationale rechter dient te handhaven.
Overwegende dat tijdens de mondelinge behandeling op 25 mei 1976 de schriftelijk voorgedragen argumenten nader zijn toegelicht door verdachten in de hoofdgedingen, ten deze vertegenwoordigd door H. H. Kronenberg en W. L. Nouwen, advocaten te Rotterdam; de Nederlandse Regering, ten deze vertegenwoordigd door de heren Bos en Kuypers, de Raad van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door zijn juridisch adviseur G. Peeters, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door haar juridisch adviseurs P. Baumann en R. C. Fischer;
dat de Advocaat-Generaal ter terechtzitting van 22 juni 1976 conclusie heeft genomen;