Sagens faktiske omstændigheder, forelæggelseskendelserne, retsforhandlingerne og de skriftlige indlæg indgivet i henhold til artikel 20 i statutten for EØF-Domstolen kan sammenfattes således:
<TI><NP><NO.P>II —</NO.P><TXT>Resumé af de indlæg, der er afgivet i henhold til artikel 20 i statutten for EØF-Domstolen</TXT></NP></TI>Anklagemyndigheden ved Arrondissementsrechtbank i Zwolle har om spørgsmålet, hvorvidt de nationale restriktioner for fiskeri er i strid med forordning nr. 2142/70, først henvist til Domstolens dom af 30. oktober 1974 i Van Haaster-sagen (hyacintdyrkning, 190/73, Sml. s. 1123). I denne dom udtales det, at en national foranstaltning til begrænsning af produktionen er uforenelig med en forordning, hvorved der oprettes en fælles markedsordning, og som indeholder udtrykkeligt forbud mod enhver kvantitativ restriktion eller foranstaltning med tilsvarende virkning i samhandelen mellem medlemsstaterne. I forordning nr. 2142/70 findes der ikke et sådant forbud; forordningens artikel 17 har ingen betydning i den foreliggende sag, idet de pågældende tredjelande selv er underkastet kvotaordninger fastsat i NEAFC; denne opfattelse deles af den britiske regering.
Under disse omstændigheder skal det undersøges, om disse ordninger strider imod fællesskabsbestemmelsernes formål og principper. Til dette formål skal der mindre henvises til forordning 2142/70 end til forordning 2141/70, der som NEAFC tilsigter at sikre bevarelsen af fiskebestanden. Dette synspunkt finder i øvrigt støtte i den underopdeling, som er foretaget i det kapitel i tiltrædelsesakten, som omhandler fiskeri.
Domstolen har udtalt, at når Fællesskabet for at gennemføre en fælles politik, der er omhandlet i traktaten, har vedtaget bestemmelser, der under en eller anden form indfører fælles regler, har medlemsstaterne ikke længere ret til individuelt eller kollektivt at aftale forpligtelser med tredjelande, der berører disse regler (dom af 31. marts 1971, Accord européen sur les transports routiers — AETR, 22/70, Recueil s. 274 til 275, nr. 17). Heraf følger, at medlemsstaternes beføjelser til at indføre kvotaordninger for fiskeri og til at afslutte internationale aftaler om bevarelse af fiskebestanden først ophører, når Rådet har truffet foranstaltninger i medfør af artiklerne 5 i forordning nr. 2141/70 og 102 i tiltrædelsesakten. Den omtvistede lovgivning er derfor ifølge nævnte opfattelse forenelig med fællesskabsretten.
De tiltalte i sagerne 3 og 4/76 samt i 6/76 har afgivet enslydende indlæg.
- a)De har forelagt en sagsfremstilling, hvoraf de udleder, at de omtvistede nationale foranstaltninger forstyrrer eller vil kunne forstyrre samhandelen mellem medlemsstaterne.
De tiltalte har fremlagt en række bestemmelser i BV, VB og UB og samtidig gjort opmærksom på de senere ændringer, som visse af dem er undergået i løbet af 1975.
Søtungen og rødspætten er fladfisk og udgør for Nederlandene de mest betydningsfulde arter bundfisk, et udtryk, som skal forstås i modsætning til pelagiske arter, dvs. arter, der bevæger sig i en vis afstand fra havbunden. Bundfiskeri drives i det væsentlige af småvirksomheder og med både, specielt konstrueret til formålet, de såkaldte trawlfiskerbåde, som ikke rentabelt kan fiske de pelagiske arter. Fastsættelsen af kvoter for bestemte arter bundfisk har den ulempe, at når kvoten er opfyldt, må man ophøre med at fiske med trawl, da det er umuligt at undgå samtidig at fange de nævnte slags fisk. Det er formålsløst at kaste den for meget fangede fisk tilbage i havet, thi overlevelsesmulighederne for den tilbagekastede fisk er ikke større end omkring 15 %.
De tiltalte fremlægger statistiske oplysninger om blandt andet udviklingen af den nederlandske trawlerflåde, om de relative og absolutte mængder fladfisk, som er fanget af denne flade, om de fra og til Nederlandene hhv. udførte og indførte mængder fisk og om de driftsresultater, som de nederlandske havfiskerivirksomheder har opnået. Herunder anfører de især:
at den ovennævnte flåde navnlig bidrager til fangsten af fladfisk, og navnlig af søtunger;
at 90 % af søtunge- og rødspættefangsterne udføres, først og fremmest til andre medlemsstater;
at de for 1975 fastsatte kvoter for hhv. søtunger og rødspætter udgjorde en reduktion på 47 % og 9 % i forhold til de gennemsnitlige fangster fra 1971 til 1973; myndighederne har som følge af disse katastrofale følger måttet træffe visse saneringsforanstaltninger, som dog viste sig at være utilstrækkelige;
at talrige fiskere ville være gået fallit, såfremt de nævnte kvoter var blevet overholdt, hvilket forklarer, at anklagemyndigheden i 1975 indledte omkring 600 straffesager.
Forbudet mod store fartøjer i 12 sømilezonen blev i Belgien og i Forbundsrepublikken Tyskland indført langt senere end i Nederlandene, hvilket medføres betydelige fordele for de belgiske og tyske fiskere. Desuden er kvotaordningen en uretfærdig begrænsning af den nederlandske produktion i forhold til de andre medlemsstaters, idet fordelingen ikke tog hensyn til den vækst i den nederlandske fangstkapacitet, som skete i begyndelsen af 1970-erne, fordi kvoterne er fastsat på grundlag af fangsterne i 1960-erne. Forbudet mod store fartøjer er desuden til ulempe for de nederlandske fiskere, da de andre medlemsstaters fartøjer har mindre tonnage og maskinkraft. Endelig favoriserer den omstændighed, at enhver af medlemsstaterne kan indføre et absolut landingsforbud, import fra andre medlemsstater; således har Nederlandene for nylig fra Belgien indført betragtelige mængder søtunge, medens den traditionelle samhandel gik i modsat retning.
- b)De tiltalte har for så vidt angår de retlige problemer indtaget følgende standpunkt:
- 1.De nationale retters første spørgsmål går, hvis man anskuer det mere generelt, ud på, i hvilket omfang medlemsstaterne stadig har kompetence til at lovgive på et område, som er reguleret af en fælles markedsordning.
Dette spørgsmål har været genstand for en hidtil fast retspraksis fra Domstolen, hvoraf man kan udlede den regel, at staterne skal afholde sig fra enhver foranstaltning, der kan fravige eller skade den pågældende ordning, idet et sådant indgreb også kan komme til at stride mod formålet og hensigten med forordningen om oprettelse af denne ordning.
I det foreliggende tilfælde skal ifølge de sagsøgte forordning 2141/70 anses som et supplement til forordning 2142/70.
De af de nederlandske myndigheder fastsatte kvoter er uforenelige med ovennævnte forordninger:
- aa)Medlemsstaterne kan ikke træffe foranstaltninger på dette område, da det hører under Fællesskabets enekompetence:
Dette følger for kystfarvandenes vedkommende allerede af artikel 5 i forordning 2141/70.
For så vidt angår havfiskeriet bør det ifølge de tiltalte anføres, at selv om artiklerne 2-5 i den nævnte forordning til Fællesskabet overfører visse af medlemsstaternes beføjelser for så vidt angår de dele af havet, der hører under de nævnte staters jurisdiktion, er en sådan overførsel ikke nødvendig for at indføre en fælles ordning for havfiskeri. Fællesskabet har således a fortiori lovgivningskompetence for denne zone. Dette bekræftes af
forordningens artikel 1 ;
Rådets forordning nr. 802/68 af 27. juni 1968 om den fælles definition af begrebet varers oprindelse (EFT-specialudgave 1968 (I), s. 157; org. ref. JO L 148, s. 1), hvis artikel 4, stk. 2, litra f definerer udtrykket varer, der fuldt ud er fremstillet i et land som omfattende produkter fra havfiskeri og andre produkter, der optages fra havet af skibe, de er registreret i landet eller er anmeldt til landets skibsregister og fører landets flag.
- bb)Formålet med forordning nr. 2142/70 er blandt andet at begrænse udbuddet af fisk og fiskerivarer ved at indføre et system med fælles salgsnormer og at opretholde efterspørgslen efter fisk og fiskerivarer ved at anvende støttepriser. Et sådant systems funktion ville forstyrres, såfremt medlemsstaterne påvirkede udbuddet ved ensidigt og ukoordineret at fastsætte kvoter. De tiltalte har påberåbt sig dommen i Van Haaster-sagen og anført, at den fælles markedsordning for fiskerivarer, som omfatter en prisordning, går endnu videre end den i den nævnte sag omhandlede forordning. De har påberåbt sig dommene i sagerne Galli (23. januar 1975, 31/74, Sml. s. 47) og Tasca (26. februar 1976, 65/75, endnu ikke udgivet), hvorefter medlemsstaterne … på de områder, hvor der gælder en fælles markedsordning — og så meget desto mere når denne ordning hviler på et fælles prissystem — ikke længere ensidigt [kan] udstede nationale regler, der griber ind i prisdannelsesmekanismen, således som denne følger af den fælles ordning.
Det forhold, at nationale kvoter alvorligt kan forstyrre prisdannelsen, følger af prisudviklingen i Nederlandene i 1975 for de forskellige fiskearter, som er underlagt kvotaordninger. De omtvistede foranstaltninger er navnlig forstyrrende, fordi de kan influere på produktionsvilkårene for fiskerne fra andre medlemsstater.
Man kan — stadig ifølge de sagsøgte — ikke herimod anføre, at kvoterne, fordi de falder ind under strukturpolitikken, ikke har en markedsordningsfunktion, men skulle støttes på biologiske betragtninger. Der er en snæver forbindelse mellem strukturpolitikken og markedsordningen. I betragtning af, at fiskeri er en betydningsfuld erhvervsgren i Nederlandene, og at fiskerivarerne for en stor del eksporteres, har en strukturpolitik, der føres ensidigt, stor indvirkning på fællesmarkedet.
- 2.Tredje spørgsmål bør af lignende grunde som de ovenfor anførte besvares benægtende. Enhver produktionsbegrænsning medfører automatisk en begrænsning i eksporten, således som man har kunnet konstatere det i det foreliggende tilfælde. I øvrigt omfatter den omtvistede nederlandske ordning ikke alene fiskeproduktionen, men også handelen med fisk, idet den også omhandler varens landing. Betragtningerne i Van Haasterdommen finder således analog anvendelse.
- 3.For så vidt angår det andet spørgsmål bekræfter den af Domstolen i AETR-dommen udviklede opfattelse, at Fællesskabet har enekompetence til med tredjelande at slutte aftaler inden for fiskerisektoren. I modsætning til forordning nr. 543/59, som var relevant i AETR-sagen, foreskriver forordningerne nr. 2141/70 og 2142/70 ganske vist ikke udtrykkeligt, at Fællesskabet er enekompetent; denne forskel er imidlertid uden betydning, idet der ved disse forordninger indføres en markedsordning, som er mere omfattende end den ved forordning nr. 543/59 indførte. I øvrigt har medlemsstaterne for så vidt angår den foreliggende sag og i modsætning til, hvad der var tilfældet i AETR-sagen, endnu ikke forpligtet sig over for tredjelande, eftersom fiskerikonventionen, som blev underskrevet i London den 9. marts 1964, i henhold til artikel 10 ikke kan foregribe en eventuel fællesskabsregulering.
Den her forsvarede opfattelse bekræftes af Domstolens udtalelse nr. 1/75 af 11. november 1975 (Sml. s. 1355) og af Gallidommen.
Medlemsstaterne har ifølge de tiltalte kunnet og burdet give Kommissionen mandat til at forhandle inden for rammerne af NEAFC for at opnå fællesskabskvoter. En løsning, der består i, at Rådet bemyndiger hver medlemsstat til individuelt at forhandle kvoter og selvstændigt gennemføre dem, kan derimod vanskeligt forsvares.
- 4.De nationale retters fjerde spørgsmål er ifølge de tiltalte indirekte blevet besvaret bekræftende i Galli- og Tasca-dommene.
Disse domme har ganske vist blot fastslået at fællesskabsforordninger, der forbyder tilsvarende foranstaltninger som kvantitative restriktioner har umiddelbar virkning. Men der er ingen tvivl om, at dette også kan fastslås for så vidt angår traktatens artikel 30. Det heri nævnte forbud kan i den foreliggende sag udledes direkte af denne artikel, da forordningerne 2141/70 og 2142/70 er tavse i så henseende. Denne tavshed kan forklares ved, at de er udstedt efter overgangsperiodens udløb, medens de i Galli- og Tasca-sagerne omhandlede forordninger er udstedt i løbet af denne periode, og altså på et tidspunkt, hvor der i henhold til traktatens artikel 44 var hjemmel for at fravige artiklerne 30 ff.
Den britiske regering har anført, at kyststaterne ved Nordsøen for så vidt angår fiskeri har visse beføjelser i 12 sømile-zonen eller inden for snævrere grænser, således at størstedelen af Nordsøen har status som åbent hav og derfor er underlagt princippet om fri adgang til fiskeri.
Ifølge folkeretten gælder der en højtidelig forpligtelse til at bevare fiskebestanden:
ved sin dom i sagerne om kompetence vedrørende fiskeriet (ICJ reports, 1974, s. 3 ff. og 175 ff.) har den internationale domstol fastslået, at Island, Det forenede Kongerige og Forbundsrepublikken Tyskland har en forpligtelse til vedvarende at undersøge [fiske-] bestandens størrelse og sammen under hensyntagen til videnskabelige og andre disponible oplysninger undersøge sådanne foranstaltninger, som kræves for bevarelsen … af disse ressourcer.
Ifølge artikel 1 e Genève-konventionen af 1958 om fiskeri og bevarelsen af havenes biologiske ressourcer, som Det forenede Kongerige og andre medlemsstater har underskrevet, er retten til at fiske på det åbne hav betinget af, at der indføres de nødvendige bevarende foranstaltninger.
Også NEAFC har til formål at bevare fiskebestanden.
Ifølge den britiske regering skal fællesskabsinstitutionerne taget hensyn til disse forpligtelser, hvilket i et vist omfang er sket i artikel 11 i forordning nr. 2141/70. Ifølge traktatens artikel 234 og tiltrædelsesaktens artikel 5 beskyttes de forpligtelser, som hver enkelt medlemsstat har påtaget sig, inden traktaten trådte i kraft for den pågældende stats vedkommende. For så vidt angår Det forenede Kongerige finder det nævnte princip anvendelse på NEAFC.
Den omtvistede nederlandske lovgivning og de tilsvarende bestemmelser udstedt af andre medlemsstater, herunder Det forenede Kongerige, er udstedt til gennemførelse af artiklerne 7 og 8 i NEAFC. De i henhold til konventionen vedtagne kvoter fastsættes almindeligvis for 1 år ad gangen; de kvoter, der har betydning for den foreliggende sag, gælder indtil udgangen af 1976.
Før og efter fiskerikommissionens møder har medlemsstaterne og EF-Kommissionen truffet aftale om en fælles holdning.
<TI><P>Vedrørende første spørgsmål</P></TI>Det følger af Domstolens retspraksis, at når fællesskabsreglerne kun delvis regulerer et område, bevarer medlemsstaterne kompetencen til at lovgive for det resterende, forudsat at de ikke herved kommer i strid med de nævnte regler.
Således er stillingen i den foreliggende sag. Som det fremgår af første og anden betragtning i forordning 2142/70, finder den anvendelse på afsætning af landet fisk, men regulerer ikke fiskeriet som sådan. Selv om der i forordningens næstsidste betragtning henvises til nødvendigheden af at bevare fiskebestanden, gentager forordningens tekst imidlertid ikke denne idé og regulerer endnu mindre fangstmængderne, muligvis bortset fra artikel 32. Selv om forordning 2141/70 til gengæld indeholder en nærmere henvisning til bevarelsen af bestanden, indføres der ved forordningens artikel 5 dog ikke et konkret system hertil, og artiklen finder ikke anvendelse på det åbne hav; desuden har Rådet endnu ikke vedtaget hverken de i den nævnte artikel nævnte gennemførelsesforanstaltninger eller dem, som omhandles i tiltrædelsesaktens artikel 102. På nuværende tidspunkt har medlemsstaterne således deres fulde beføjelser til at træffe ensidige foranstaltninger, således som det blandt andet erkendes i artiklerne 2, 11 og 13 i forordning 2141/70; man kan på nærværende tidspunkt ikke med støtte i de generelle udtryk i traktatens artikler 38-47 og i forordningerne 2141/70 og 2142/70 foregribe et eventuelt fremtidigt udspil fra Rådet, så meget desto mindre som disse bestemmelser alene finder anvendelse på de zoner, der hører under medlemsstaternes overherredømme eller jurisdiktion.
Følgelig bør nærværende spørgsmål besvares bekræftende.
<TI><P>Vedrørendet andet spørgsmål</P></TI>Domstolens dóm i AETR-sagen giver anledning til fortolkningsvanskeligheder, navnlig for så vidt angår dommens præmis 17, hvorefter medlemsstaterne, når Fællesskabet har vedtaget bestemmelser, der indfører fælles regler, ikke længere har ret til at aftale forpligtelser med tredjelande, der påvirker disse regler. Denne løsning kan efter den britiske regerings opfattelse ikke finde anvendelse, når som i den foreliggende sag de fælles regler og aftalen med tredjelande ikke har samme genstand.
De af Domstolen i sin udtalelse nr. 1/75 anførte betragtninger kan heller ikke finde anvendelse. Denne udtalelse vedrørte reglerne om den fælles handelspolitik, hvilke regler ipso iure giver Fællesskabet enekompetence til at indgå internationale aftaler det pågældende område. For den foreliggende sags vedkommende omhandler artikel 17 i forordning 2142/70 stiltiende reglerne om den fælles handelspolitik; men denne bestemmelse omfatter ikke den lovgivning, der gælder for nationale producenter. På tilsvarende vis omhandler traktatens artikler 30, 31 og 34 alene landet fisk samt fiskerivarer.
Følgelig bør nærværende spørgsmål besvares benægtende.
<TI><P>Vedrørende tredje spørgsmål</P></TI>Det følger af det, der er anført om de to første spørgsmål, at nærværende spørgsmål skal besvares bekræftende.
Traktatens artikler 38 til 47 og forordningerne 2141/70 og 2142/70 skal læses i sammenhæng med tilstrædelsesaktens artikel 102. Rom-traktatens artikler 30, 31 og 34 kan ikke fortolkes som anvendelige på national lovgivning om fangstmængder. Artikel 2 i forordning 2141/70 indeholder ikke forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre fri adgang. Medlemsstaternes forpligtelse ifølge folkeretten til at bevare fiskeressourcerne kan ikke tilsidesættes på grund af et krav om yderligere fællesskabskompetence end den, som findes på nuværende tidspunkt.
Selv om det i Domstolens dom i Van Haaster-sagen i denne sags sammenhæng er udtalt, at en foranstaltning til begrænsning af produktionen kan have tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, synes denne afgørelse at hvile på betragtninger, som er udledt af særlige elementer i den i den pågældende sag omtvistede fællesskabsforordning, og som ikke har nogen forbindelse med traktatens artikler 30, 31 og 34. De omtvistede beskyttelsesforanstaltninger kan således ikke sidestilles med de i Van Haastersagen omhandlede nationale foranstaltninger.
<TI><P>Vedrørende fjerde spørgsmål</P></TI>Det er i betragtning af det ovenfor anførte ikke nødvendigt at besvare nærværende spørgsmål.
Den danske regering har anført, at de i sagerne omhandlede NEAFC-bestemmelser er vedtaget på grundlag af videnskabelig forskning og med den begrundelse, at man havde konstateret, at de oprindelige beskyttelsesforanstaltninger var utilstrækkelige. Fra 1966 til 1974 formindskedes de samlede fangster af søtunge i Nordsøen fra 31000 til 17000 tons, medens rødspættefangsterne stagnerede, i begge tilfælde til trods for en øget fiskeriindsats. Fastsættelsen af kvoter har samme karakter som forbudet mod fiskeri i visse perioder eller i visse områder.
Det er ikke givet, at alle de principper, der gælder på det egentlige landbrugsområde, også er anvendelige i fiskerisektoren, idet de to sektorer udviser grundlæggende forskelle. Navnlig kan fiske-produktionen ikke forøges eller formindskes alt efter markedets behov, hvorfor bevaringsforanstaltninger er af den største betydning i fiskerisektoren. Disse foranstaltninger vil — langt fra at have en produktionsbegrænsende virkning — tværtimod på længere sigt sikre den størst mulige produktion.
Som det fremgår af præamblen og artikel 5 i forordning nr. 2142/70, fastsætter forordningen en egentlig produktionsbegrænsning, idet den har til formål at tilpasse udbudene til markedskravene. Et sådant formål adskiller sig fundamentalt fra formålet at bevare bestanden.
Der er ingen fællesskabsretlig bestemmelse, som hindrer, at medlemsstaterne fastsætter fangstkvoter:
Som mål for den fælles landbrugspolitik angiver traktatens artikel 39 blandt andet at stabilisere markederne og sikre forsyningerne; sådanne mål gør det i fiskerisektoren netop nødvendigt, at der indføres bevaringsforanstaltninger, således som det øvrigt indrømmes i den fireogtyvende betragtning til forordning nr. 2142/70.
Denne forordning indeholder ikke bestemmelser om de nævnte foranstaltninger, medens det i præamblen og i artiklerne 2 og 5 i forordning nr. 2141/70 er forudstat, at sådanne foranstaltninger kan gennemføres, såvel nationalt som på fællesskabsplan. Medlemsstaternes kompetence følger ligeledes af artikel 100, stk. 1 i tiltrædelsesakten.
Ifølge den danske regering kan betragtningerne i dommen i Van Haaster-sagen ikke finde anvendelse i den foreliggende sag, da den omtvistede kvotaordning ikke kan indvirke på de frie varebevægelser. Der foreligger ikke den mindste grund til at tro, at kvoterne havde været større, hvis Fællesskabet havde ført forhandlingerne i fiskerikommissionen i stedet for de pågældende medlemsstater. De pågældende kvoter kan af de ovenfor anførte grunde og i modsætning til de kvoter, som kan fastsættes for de egentlige landbrugssektorer, ikke anses for en produktionsregulering.
Artikel 102 i tiltrædelsesakten og forordning nr. 2141/70 omfatter alene en zone, der på nuværende tidspunkt har en største udstrækning på 12 sømil. Imidlertid angår de i NEAFC vedtagne kvoter først og fremmest fangster på det åbne hav. Selv om man antog, at den nævnte artikel 102 også omfattede foranstaltninger uden for 12 sømils-zonen, har medlemsstaterne ikke desto mindre været nødt til at træffe bevaringsforanstaltninger, da bestemmelsen ikke er gennemført af Fællesskabet.
Situationen vil imidlertid være helt ændret, såfremt den ovennævnte zone blev udstrakt til 200 sømil, hvilket kan forventes. I så tilfælde vil det. territoriale anvendelsesområde for de omtvistede fællesskabsbestemmelser omfatte størstedelen af Nordsøen; det vil i så fald blive muligt og nødvendigt, at Fællesskabet træffer effektive bevaringsforanstaltninger. Så længe dette ikke er sket, kan betragtningerne i Domstolens dom i AETR-sagen imidlertid ikke finde anvendelse, da er ikke er noget egentligt grundlag for en sådan indgriben fra Fællesskabets side. I øvrigt er der for tiden politiske vanskeligheder ved at ændre NEAFC således, at Fællesskabet, der ikke er en stat, kan tiltræde konventionen.
Første og tredje spørgsmål bør altså besvares bekræftende, og andet spørgsmål benægtende.
Den italienske regering har begrænset sig til at tage stilling til første og tredje spørgsmål:
For så vidt angår første spørgsmål er der i det foreliggende tilfælde ikke noget problem om kompetencestrid mellem national ret og fællesskabsret; problemet er, at de pågældende bestemmelser strider mod hinanden. Domstolen har faktisk gentagne gange udtalt, at medlemsstaterne har bevaret kompetencen til at gribe ind i sektorer, som styres af fælles markedsordninger, såfremt disse ordningers mål eller funktion ikke skades. Det første spørgsmål må derfor besvares bekræftende.
For så vidt angår det tredje spørgsmål er den omtvistede kvotaordning, fordi den udgør en restriktion for produktionen og ikke for afsætningen, ikke i strid med bestemmelserne om frie varebevægelser. Derimod er en sådan ordning — i betragtning af Domstolens overvejelser i Van Haaster-dommen — i strid med de principielle dele af forordningerne nr. 2141/70 og 2142/70: sikkerhed for ligebehandling af medlemsstaterne ved fiskeri i territorialfarvandene, Rådets kompetence til at vedtage de nødvendige foranstaltninger til bevarelse af bestanden, koordination af den nationale strukturpolitik samt oprettelse af producentorganisationer, en prisordning og en ordning for handel med tredjelande. Denne opfattelse kan ikke anfægtes med den begrundelse, at den omtvistede nationale ordning også har til hensigt at beskytte den pågældende bestand. Ifølge artikel 5 i forordning nr. 2141/70 ligger kompetencen til at vedtage de i så henseende nødvendige foranstaltninger alene hos Rådet; under denne synsvinkel er problemet om strid mellem den nævnte ordning og fællesskabslovgivningen faktisk nærmere et kompetencemæssigt problem end et problem om konkret modstrid.
Den nederlandske regering har anført, at formålet med at fastsætte de omstridte kvoter er af biologisk og ikke af handelsmæssig art.
De af de nationale retter stillede spørgsmål skal først og fremmest ses i lyset af Domstolens dom i Van Haastersagen. I modsætning til den i sagen omtvistede nationale lovgivning tilsigter fangstkvoterne imidlertid at sikre produktionen for fremtiden. De har således på lang sigt en gunstig indvirkning på samhandelen inden for Fællesskabet og er i overensstemmelse med de i traktatens artikel 39 udtalte mål, navnlig fordi de sikrer forsyningerne.
Fastsættelsen af sådanne kvoter stemmer med målsætningen i forordning nr. 2142/70 (jf. dennes fireogtyvende betragtning). Men den skal først og fremmest vurderes ud fra strukturpolitikken. Denne politik adskiller sig fra mardeds- og prispolitikken ved, at medlemsstaterne har et større ansvar. Således tages der i artikel 2 i forordning nr. 2141/70 udgangspunkt i, at der allerede findes bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende dette emne. Af artikel 5 fremgår, at Fællesskabets institutioner ikke skal træffe foranstaltninger, til bevarelse af ressourcerne, og at, så længe disse ikke har gjort det, forbliver medlemsstaterne ansvarlige på området. Dette synspunkt bekræftes af tiltrædelsesaktens artikel 102, som på grund af den heri fastsatte frist for vedtagelse af gennemførelsesforanstaltninger er mere end en overgangsforanstaltning, som de øvrige i denne akt nævnte foranstaltninger er det.
Traktatens artikel 30 ff. omfatter ikke nationale bestemmelser, der kun angår produktionen. Og selv om så var, ville de ikke være til hinder for at indføre de omtvistede fangstkvoter. Disse kan nemlig ikke udgøre en hindring for indførsel eller udførsel, eftersom de finder anvendelse, hvortil fisken end skal sendes, og gør det ikke umuligt eller mere besværligt at eksportere end at sælge på nationalt område.
Det fremgår modsætningsvist af AETR-dommen, at medlemsstaterne på fællesskabslovgivningens nuværende stade har bevaret kompetencen til at indgå internationale forpligtelser vedrørende bevarelsen af fiskebestanden, idet denne kompetence under hensyntagen til artikel 5 i forordning nr. 2141/70 og artikel 102 i tiltrædelsesakten hverken er udelukkende eller endelig. Det er utvivlsomt lidet ønskeligt, at medlemsstaterne på det pågældende område på lang sigt og uden for Fællesskabernes ramme aftaler forpligtelser over for tredjelande. Dette har imidlertid ikke været tilfældet, idet de omtvistede kvoter altid kun fastsættes for et år ad gangen og først vedtages efter koordinering inden for Fællesskabet.
Rådet har nærmere anført, at i sag 3/76 er forseelsen begået både på åbent hav og i kystzonen (12 sømil), medens forseelserne i de to andre sager er sket i kystzonen.
Da fiskerikommissionens henstillinger begyndte at vedrøre fangstkvoter, interesserede Fællesskabet sig for denne kommissions arbejde, en interesse, som imidlertid ikke har givet sig udslag i en tiltrædelse af NEAFC, men i en koordinering af medlemsstaternes holdning før og under den nævnte kommissions møder.
Med henblik på en undersøgelse af spørgsmålet, om den på grundlag af NEAFC indførte kvotaordning kan forenes med fællesskabsretten, skal der tages hensyn til særegenhederne ved havenes udnyttelse. Havenes ressourcer adskiller sig fra alle andre naturgivne ressourcer, og navnlig fra de egentlige landbrugsprodukter, dels fordi de ikke respekterer de af mennesket etablerede grænser, dvs. grænserne for fiskerizonerne eller territorialfarvandene, og dels fordi mennesket indtil nu har haft mindre held med at styre produktionen for ikke at tale om fornyelsen. Af denne grund har havenes ressourcer altid været genstand for en anden ejendomsretlig ordning end den, som anvendes på andre naturgivne ressourcer, og som er karakteriseret ved princippet om fri erhvervelse. For så vidt nærmere angår det åbne havs bestand kan ingen stat lovligt kræve at underkaste nogen del heraf under sit overherredømme. Det følger af disse punkter, at en regulering af fiskefangsterne nødvendigvis bør være international.
<TI><NP><NO.P>a)</NO.P><TXT>Vedrørende traktatens artikler 30-34 og forordning nr. 2142/70</TXT></NP></TI>Systemet i NEAFC berører ikke afsætningen, men tilsigter at sikre forsyningen med fiskerivarer. Det kan nærmere beskrives som en ordning med kvalitative restriktioner i produktionsleddet, eller nærmere fangstleddet, som har til formål at undgå at indføre kvantitative restriktioner i det påfølgende led, nemlig afsætningsleddet. Det forhold, at et fartøj, der fører en kontraherende stats flag, overskrider de denne stat tildelte kvoter og sælger sin fangst i en anden stat, bevirker, at den første stat overtråder sine forpligtelser ifølge NEAFC. Under alle disse omstændigheder er kvoteringsprincippet helt forskelligt fra de fællesskabsregler, der forbyder kvantitative restriktioner i samhandelen, hvad end de findes i traktaten eller i en forordning om en fælles markedsordning:
For sa vidt angår de i traktatens artikler 30 ff udtalte forbud kan kvoterne ikke på nogen måde sidestilles med et endog delvis forbud mod import eller eksport, og heller ikke med en handelsregulering, der, 'selv indirekte eller potentielt, kunne forhindre samhandelen inden for Fællesskabet.
Det samme argument må gælde for de forbud, som findes i basisforordningerne for landbruget. Domstolens dom i Van Haaster-sagen kan ikke overføres til fiskerivarer. Hvis nationale foranstaltninger bestemt til kvantitativt at begrænse dyrkningen af de pågældende produkter er fundet uforenelige med artikel 10 i forordning nr. 234/68 om oprettelse af en fælles markedsordning for levende planter og blomsterdyrkningens produkter, er det navnlig sket med den begrundelse, at sådanne foranstaltninger strider mod det system med kvalitetsnormer, som den nævnte ordning indeholder. Imidlertid spiller kvalitetsnormer ifølge forordning nr. 2142/70 om fiskeri blot en sekundær rolle i sammenligning med systemet med tilbagetagelsespriser, som støttes på producentorganisationernes indgriben (jf. forordningens artikel 7). Dette system giver markedet for fiskerivarer en planøkonomisk karakter, medens den i Van Haaster-sagen inddragne sektor karakteriseredes ved frihed i samhandelen (jf. præmis nr. 15 i den nævnte dom). Endelig indeholder forordning nr. 2142/70 ikke en tilsvarende bestemmelse som artikel 10 i forordning nr. 234/68, der i Fællesskabets interne handel forbyder kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning.
Følgelig er en kvotaordning som den pågældende hverken i strid med traktatens artikler 30-34 eller med forordning nr. 2142/70.
<TI><NP><NO.P>b)</NO.P><TXT>Vedrørende traktatens almindelige landbrugsbestemmelser</TXT></NP></TI>Man kunne spørge, om fastsættelsen af maksimalkvoter for de medlemsstater, som er deltagere i NEAFC, samt forbudet mod at benytte store fartøjer ikke vil kunne være i strid med det i traktatens artikel 40, stk. 3 indeholdte forbud mod forskelsbehandling af Fælleskabets producenter. Svaret er imidlertid benægtende. Kvoterne er fastsat på videnskabeligt grundlag (jf. artikel 11 i NEAFC) — hvilket vil sige ud fra den maksimale mængde, som kan fiskes uden at udtømme ressourcerne — og under hensyntagen til de pågældende staters tidligere fangster. For så vidt angår det nævnte forbud er der tale om en foranstaltning, der vil kunne svare til de særlige foranstaltninger, som den fælles landbrugspolitik i henhold til traktatens artikel 39, stk. 2, litra a) kan medføre for at tage hensyn til landbrugets sociale struktur og … de strukturelle og naturbetingede forskelle mellem de forskellige landbrugsområder.
<TI><NP><NO.P>c)</NO.P><TXT>Vedrørende forordning nr. 2141/70</TXT></NP></TI>Alene forordningens artikler 2 og 5 har betydning for nærværende sag.
De geografiske områder, hvorpå NEAFC og forordning nr. 2141/70 finder anvendelse, er så forskellige, at der allerede af denne grund ikke kan være uoverensstemmelse mellem de to regelsæt. NEAFC omhandler først og fremmest det åbne hav, og alene accessorisk kystfarvandene og de indre farvande. Til gengæld finder forordning nr. 2141/70 udelukkende anvendelse på kystfarvandene, nærmere bestemt de farvande, der henhører under [medlemsstaternes] højhedsområde eller jurisdiktion (artikel 2). Dette udtryk omfatter dels de indre farvande og territorialfarvandene — farvande, som hører under deres højhed — og dels de farvande, hvorover den pågældende stat for så vidt angår fiskeri udøver jurisdiktion på territorialt grundlag, hvilket for Nederlandenes og størstedelen af de øvrige medlemsstaters vedkommende vil sige de farvande, som er beliggende inden for en zone på 12 sømil beregnet ud fra den pågældende stats basislinjer, hvilke farvande er forbeholdt fiskeri ved landets egne statsborgere.
NEAFC er udslag af ønsket om at føre en bevaringspolitik og en politik til rationel udnyttelse. Derimod er formålet med forordning nr. 2141/70 i det væsentlige at sikre ligebehandling af fiskere fra de forskellige medlemsstater (jf. artikel 2) og alene sekundært, i det mindste på nuværende tidspunkt, at beskytte kystfarvandene mod en for intensiv udnyttelse (jf. artikel 5). Imidlertid har sidstnævnte bestemmelse indtil nu kun haft ringe betydning: da det rent faktisk alene finder anvendelse inden for en zone på 12 sømil, kan den ikke tjene som grundlag for en egentlig bevaringspolitik. Denne situation kunne ændre sig, hvis medlemsstaterne en dag udstrakte de farvande, som hører under deres jurisdiktion, til 200 sømil.
Man kunne ikke desto mindre spørge, om ikke fiskerikommissionens henstilling strider mod det ligebehandlingsprincip, som følger af artikel 2 i forordning nr. 2141/70, idet den indeholder forbud mod at benytte store fartøjer i et havområde, hvor også forordningen finder anvendelse. Svaret må imidlertid være benægtende, da dette forbud finder anvendelse uanset fiskerbådens flag. I øvrigt åbner forordningens artikel 5 selv mulighed for at udstede sådanne forbud.
<TI><NP><NO.P>d)</NO.P><TXT>Vedrørende artikel 102 i tiltrædelsesakten</TXT></NP></TI>Ordningen i NEAFC kan ikke være i modstrid med denne artikel, da artiklen endnu ikke er blevet gennemført.
<TI><NP><NO.P>e)</NO.P><TXT>Vedrørende kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne</TXT></NP></TI>1.Det første spørgsmål, som opstår i denne forbindelse er, om Fællesskabet i henhold til traktatens artikel 113 har haft muliged for, eventuelt pligt til at tiltræde NEAFC. Dette er ikke tilfældet. Denne bestemmelse kan alene påberåbes, når den påbegyndte aktivitet har til formål at ændre omfanget af alle vejene for Fællesskabets samhandel. NEAFC er i det væsentlige af ikke-handelsmæssig karakter, således at det på grundlag af Domstolens udtalelse 1/75 forekommer tvivlsomt, om Fællesskabet har adgang hertil med hjemmel i artikel 113.2.Dernæst skal det undersøges, om medlemsstaternes deltagelse i NEAFC er blevet retligt umulig i betragtning af Domstolens allerede nævnte AETR-dom.Ganske vist er NEAFC underskrevet efter traktatens ikrafttræden, men på et tidspunkt hvor Fællesskabet endnu ikke havde truffet foranstaltninger inden for fiskerisektoren. Selv om denne situation ikke længere fandtes på det tidspunkt, hvor litra g og h i artikel 7, stk. 1 i NEAFC trådte i kraft, forholder det sig ikke desto mindre således, at Rådet på daværende tidspunkt endnu ikke havde gjort brug af de beføjelser, som det har fået tillagt ifølge artikel 5 i forordning nr. 2141/70.
NEAFC er ifølge sin artikel 15, stk. 4 alene åben for stater. Derfor kan en begæring fra Fællesskabet om at tiltræde alene efterkommes med alle signartarstaternes samtykke; det er imidlertid tvivlsomt, om Øststaterne er villige hertil.
I øvrigt skal det i denne forbindelse yderligere fremhæves, at Fællesskabet indtil nu alene er kompetent i fiskerisager inden for 12 milezonen, hvilket område forfatterne til NEAFC, som det er anført, kun har behandlet accessorisk.
3.Da det af traktatens artikel 116 fremgår, at i alle spørgsmål, som er af særlig interesse for fællesmarkedet, optræder medlemsstaterne, efter overgangsperiodens udløb, udelukkende i fællesskab i internationale organisationer af økonomisk karakter, hvorfor Kommissionen for Rådet skal fremsætte forslag … vedrørende rækkevidden og gennemførelsen af den fælles optræden. De inden for rammerne af NEAFC behandlede forhold frembyder utvivlsomt en sådan særlig interesse, men man kunne stille spørgsmål om, hvorvidt der med NEAFC er oprettet en organisation af økonomisk karakter.Hvis man antog, at dette var tilfældet, kunne man utvivlsomt mene, at fællesskabsinstitutionerne skulle vedtage generelle bestemmelser om betingelserne for den i artikel 116 nævnte fælles optræden. Men man kan ikke sige, at når sådanne regler ikke er udstedt, har den anvendte praksis været mangelfuld.
4.Endelig er der spørgsmålet, om det ikke under alle omstændigheder ville være at foretrække, at det var Fællesskabet og ikke hver medlemsstat individuelt, som administrerede de ifølge NEAFC tildelte kvoter.Dette spørgsmål er på en gang ømfindtligt og aktuelt. Det er ømfindtligt, fordi man må kunne regne med, at der i den fremtidige søret hjemles større muligheder for fangstbegrænsninger, et .problem, som søretskonferencen beskæftiger sig med. Det er aktuelt, idet — som de foreliggende sager bevidner — fiskerne fra medlemsstaterne er mere og mere tilbøjelige til at bestride disses kompetence til at indføre sådanne begrænsninger.
For politisk at afklare situationen har Rådet truffet foranstaltninger, som har. resulteret i dets forordning nr. 811/76.
Afsluttende foreslår Rådet:
at besvare spørgsmålene 1 og 3 bekræftende og andet spørgsmål benægtende;
ikke at besvare fjerde spørgsmål, da det ikke har nogen interesse, når de tre første spørgsmål er besvaret som ovenfor anført.
Kommissionen har gjort rede for de væsentlige bestanddele af NEAFC og andre internationale fiskerikonventioner. Disse er af den allerstørste interesse for Fællesskabets fiskeri, idet blandt andet 87 % af fællesskabsproduktionen af fisk i 1973 hidrørte fra fiskeriområder, hvorpå NEAFC finder anvendelse. Kommissionen har fremlagt detaljerede tal for medlemsstaternes fangster i 1973 og 1974 samt for de kvoter, som medlemsstaterne har fået tildelt for 1975 og 1976. Dernæst har Kommissionen behandlet den omtvistede nederlandske lovgivning.
<TI><P>Vedrørende første og tredje spørgsmål</P></TI>Disse to spørgsmål bør ifølge Kommissionen undersøges, da den juridiske analyse, som skal foretages, i det væsentlige er den samme, hvad enten der er tale om medlemsstaternes beføjelser til at fastsætte fangstkvoter eller spørgsmålet om denne fastsættelse i materiel henseende er i overensstemmelse med fællesskabsretten.
Generelt skal det anføres, at selv om fastsættelsen af en samlet kvote for en bestemt fiskerizone udgør en bevaringsforanstaltning, er fordelingen af denne kvota imellem de kontraherende stater imidlertid en økonomisk og politisk foranstaltning.
<TI><P>Vedrørende EØF-traktatens artikler 38-47</P></TI>En politik til bevaring af fiskebestanden kan udledes af de i traktatens artikel 39 udtalte målsætninger, og navnlig af litra a og d i dens stykke 1. Følgelig kan — og i det foreliggende tilfælde bør — landbrugspolitikken indeholde et system med foranstaltninger i så henseende, et system som skal administreres af fællesskabsinstitutionerne.
Med forbehold af reglerne om kompetence til at træffe aftaler på dette område (jf. nedenfor vedrørende andet spørgsmål) er medlemsstaterne stadig beføjede til at træffe foranstaltninger på landbrugsområdet, så længe Fællesskabet ikke har taget noget initiativ. Derfor afhænger disse staters kompetence eller manglende kompetence til at udstede regler i en bestemt sektor ikke af det abstrakte indhold af artiklerne 38 ff., men af, om den fælles politik har reguleret den pågældende sektor således, at der ikke længere er plads for en national lovgivning.
<TI><P>Vedrørende forordningerne nr. 2141/70 og 2142/70 samt tiltrædelsesakten</P></TI>Domstolens dom i Van Haaster-sagen — som ganske vist ikke omhandler en definition af foranstaltninger med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, men den principielle rækkevidde af de fælles markedsordninger — forstærker den formodning, som allerede støttes af traktatens artikel 40, at den blotte eksistens af en sådan ordning er tilstrækkelig til, at Fællesskabet har enekompetence på det pågældende område. Andre af Domstolens afgørelser går i samme retning.
Dernæst har Kommissionen foretaget en detaljeret gennemgang af de ovennævnte forordninger, som har indført en endnu mere omfattende fælles ordning end ordningen i forordning nr. 234/68, der blev behandlet i Van Haaster-sagen. Kommissionen understreger navnlig, at disse forordninger generelt:
omfatter en prisordning og en ordning for handelen med tredjelande;
foreskriver, at der skal indføres kvalitetsnormer, hvilket punkt Domstolen anså for afgørende i den ovennævnte sag;
indfører bestemmelser om producentorganisationerne;
udtaler, at artiklerne 92 til 94 i traktaten finder anvendelse;
indeholder en strukturpolitik, hvor et af målene er bevarelsen af bestandene, og som er koncentreret om en fælles ordning for havfiskeri om visse særlige foranstaltninger samt om koordinering af medlemsstaternes strukturpolitik;
ganske vist ikke indeholder bestemmelser, der udtrykkeligt forbyder hindringer for samhandelen inden for Fællesskabet, hvilket imidlertid er uden betydning, da forordningerne er udstedt efter overgangsperiodens udløb, fra hvilket tidspunkt det pågældende forbud i traktaten finder anvendelse fuldt ud (jf. den fireogtyvende betragtning i forordning nr. 2142/70);
under disse betingelser udgør væsentlige elementer i den fælles politik for den pågældende sektor.
Fællesskabets beføjelser er ifølge Kommissionen ikke automatisk begrænset til medlemsstaternes territorier, herunder territorialfarvandene, hvilket fremgår af den omstændighed, at traktatens artikel 227, stk. 1, som i stedlig hensende afgrænser traktatens anvendelsesområde, ikke indeholder udtrykket territorium, men nøjes med at opregne medlemsstaterne. For så vidt som disse har beføjelse uden for deres territorier, tilkommer sådanne beføjelser ligeledes Fællesskabet, som allerede har gjort brug heraf, hvilket navnlig bevidnes af forordning nr. 802/68, som blev nævnt af de tiltalte i hovedsagerne. Af denne forordning følger, at al fisk, som er fanget af et fartøj fra en medlemsstat, omfattes af traktatens bestemmelser og af de forordninger, som her er til behandling, selv om fangsten er sket på åbent hav, ja endog i tredjelandes farvande.
Det er umuligt at forfølge formålene for den fælles strukturpolitik inden for fiskerisektoren, hvis denne politik ikke kan udstrækkes ud over medlemsstaternes farvande. Dette afkræftes ikke af, at artiklerne 2 til 5 i forordning nr. 2141/70 alene udtrykkeligt omhandler disse farvande:
For så vidt angår forbudet mod forskelsbehandling i artikel 2, kan det ikke finde anvendelse uden for de farvande, der henhører under medlemsstaternes højhedsområde eller jurisdiktion.
Selv om artikel 5 indeholder bemyndigelse for Rådet til at træffe de nødvendige foranstaltninger til bevarelse af bestandene i medlemsstaternes farvande, kan denne bestemmelse imidlertid ikke fortolkes således, at Fællesskabet ikke har kompetence til at træffe bevaringsforanstaltninger uden for dette område. En sådan fortolkning ville navnlig være til hinder for faktisk at opnå det i artikel 1 udtalte mål at fremme en rationel udnyttelse af de biologiske rigdomme i havet og i de indre farvande. I øvrigt er der ved artikel 5 hverken indført en ny kompetence eller en ny fremgangsmåde ved udøvelse af en eksisterende kompetence; artiklen henviser blot til den i traktatens artikel 43, stk. 2, fastsatte fremgangsmåde, en bestemmelse, som giver Fællesskabet kompetence til på det pågældende område at træffe lovgivningsforanstaltninger, som endog kan finde anvendelse uden for medlemsstaternes kystfarvande.
Navnling af de nedenfor angivne grunde, som Kommissionen nærmere har gjort rede for, vil en kvotaordning som den pågældende aktuelt eller potentielt kunne forhindre markedsordningens funktion inden for fiskerisektoren, og den er ligeledes uforenelig med de i forordning nr. 2141/70 nævnte principper for den fælles politik, således at det er uden betydning, om det nævnte system er rimeligt (jf. Domstolens dom af 11. juli 1974, Dassonville, 8/74, Sml. s. 837):
En sådan ordning indvirker på den normale prisdannelse. Priserne stiger betragteligt, når kvoterne er opbrugt; såfremt der er knaphed på visse sorter vil i øvrigt de prisforskelle, som normalt findes mellem de forskellige kvaliteter af samme art, have en tendens til at formindskes.
En knaphed på det interne marked giver sig udslag i en forøgelse af importen fra tredjelande.
En formindskelse af fangsterne for en flåde fra en medlemsstat indvirker uundgåeligt på omfanget af samhandelen inden for Fællesskabet.
Selv om det er korrekt, at Fællesskabet endnu ikke har truffet foranstaltninger med henblik på at bevare fiskebestanden bortset fra status quo-bestemmelsen i artikel 100, stk. 1 i tiltrædelsesakten, forholder det sig ikke desto mindre således, at nationale lovgivninger som de omhandlede kan udgøre en hindring for indførelsen af fremtidige fællesskabsretlige bestemmelser med det nævnte formål for øje. Ydermere har medlemsstaternes fastsættelse af kvoter indflydelse på de foranstaltninger, som Fællesskabet kan træffe i henhold til artikel 10 i forordning nr. 2141/70 med henblik på at fremme en rationel udvikling af fiskerisektoren … og for at sikre en rimelig levestandard for den befolkning, der har fiskeri som hovederhverv.
Forordning nr. 2142/70 indeholder ikke nogen udtrykkelig hjemmel for medlemsstaterne til at træffe foranstaltninger med henblik på at begrænse fangsterne eller fiskeriet (jf. Van Haaster-dommen). En sådan hjemmel kan heller ikke udledes af henvisningen i artikel 2 i forordning nr. 2141/70 til de enkelte staters ordninger for udøvelsen af fiskeriet. I øvrigt berøver denne bestemmelse enhver fornuft, for så vidt der er tale om kystzoner. Hvad angår de øvrige zoner giver forordningens artikler 1 og 5 samt artikel 102 i tiltrædelsesakten Fællesskabet enekompetence til at træffe bevaringsforanstaltninger. Denne enekompetence følger ligeledes af, at bestemmelserne til bevarelse af fiskebestanden ikke kan vedtages uden forhandling med de pågældende tredjelande (jf. nedenfor vedrørende andet spørgsmål).
På grundlag heraf underkender Kommissionen hverken nødvendigheden af en aktiv bevaringspolitik eller det forhold, at indførelsen af fangstkvoter kan hjælpe til at nå dette mål. Af denne grund har Kommissionen inden 1971 anbefalet Rådet at deltage i NEAFC med den følge, at de kvoter, som forhandles inden for denne konvention og angår medlemsstaterne, tildeles og administreres af Fællesskabet.
<TI><P>Vedrørende traktatens artikler 30, 31 og 34</P></TI>De omtvistede kvoter udgør en produktions- og ikke en handelsrestriktion. De har utvivlsomt også virkning i afsætningsleddet, da de vil kunne bevirke en forøgelse af importen og en formindskelse af eksporten. Dette betyder dog ikke, at de er foranstaltninger med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion. Der findes et antal ordninger, der til trods for deres restriktive virkning på samhandelen kan forenes med traktatens artikel 30 ff., fordi de hører under de beføjelser, som traktaten har overladt medlemsstaterne. Som Kommissionen har anført i sit direktiv nr. 70/50 af 22. 12. 1969 (EFT-specialudgave 1970 (I), s. 10; org. ref. JO L 13 af 19. 1. 1970, s. 29), strider sådanne ordninger alene mod de nævnte artikler, når de er unødvendige for at nå det tilsigtede mål; imidlertid er en begrænsning af fangsterne uundgåelig for at bevare havets bestand. Såfremt de pågældende foranstaltninger ikke desto mindre er i strid med fællesskabsretten, er det af de tidligere anførte grunde. Dette synspunkt bekræftes af Dassonville- og Van Haaster-dommen.
Produktionsrestriktioner kan endog have en stimulerende virkning på importen. Til gengæld vil de kunne formindske eksporten; men hvis kvotaordningen ikke indeholder en sondring imellem salg på det nationale marked og salg uden for dette, er det ikke berettiget at tillægge den en særlig eksportbegrænsende virkning.
Domstolen har i Dassonvill-dommen godkendt visse restriktive foranstaltninger, forudsat at de er rimelige. Fastsættelsen af samlede kvoter kan omfattes af denne undtagelse; det er imidlertid tvivlsomt, om det samme vil kunne gøre sig gældende for så vidt angår fordelingen af sådanne kvoter mellem de pågældende stater.
<TI><P>Vedrørende andet spørgsmål</P></TI><TI><P>Vedrørende kompetencen til at træffe aftaler i henhold til traktatens artikel 43</P></TI>Artikel 43 tillægger Fællesskabet kompetence til at træffe enhver nødvendig foranstaltning til bevaring af fiskebestanden. Denne kompetence omfatter indgåelsen af internationale aftaler om sådanne foranstaltninger.
Det er ikke nødvendigt for Fællesskabet at udstede en selvstændig lovgivning herom, inden der indledes forhandlinger med tredjelandene. Hvis Fællesskabet indtog en sådan holdning, kunne man anklage det for at hindre det internationale samarbejde, som er nødvendigt på det pågældende område. Det ville desuden risikere at blive sat ud af spillet af tredjelande eller af sine egne medlemsstater. Kommissionen henviser til Domstolens udtalelse nr. 1/75, hvorefter den fælles handelspolitik kan udarbejdes både ved hjælp af autonome forordninger og ved hjælp af internationale aftaler, uden at den ene eller den anden form skal have forrang.
Sålænge Fællesskabet imidlertid ikke har udnyttet sin kompetence til at slutte aftaler med tredjelande om bevarelse af fiskebestandene, kan medlemsstaterne selv indgå sådanne aftaler. Herved bør de imidlertid under hensyn til deres forpligtelse ifølge traktatens artikel 5:
fortrinsvis overlade til Fællesskabet at forhandle og afslutte sådanne aftaler;
hvis dette viser sig at være umuligt, i de pågældende aftaler indføje bestemmelser, der dels gør det muligt for Fællesskabet at tilslutte sig aftalerne i en eller flere af medlemsstaternes sted, og dels sætter medlemsstaterne i stand til når som helst at opfylde deres fællesskabsretlige forpligtelser, navnlig til at opsige aftalerne i rette tid, for så vidt Fællesskabet ikke ønsker eller selv kan tilslutte sig dem.
For så vidt angår handelspolitikken er sådanne forpligtelser nærmere præciseret i et vist antal rådsbeslutninger. Den fællesskabssolidaritet, som artikel 5 indebærer, medfører tilsvarende forpligtelser for medlemsstaterne på andre områder.
<TI><P>Vedrørende kompetencen til at slutte aftaler vedrørende fiskeripolitikken</P></TI>Fællesskabet har siden den 1. februar 1971, da den fælles struktur- og markedspolitik i fiskerisektoren trådte i kraft — og måske endog efter overgangsperiodens afslutning, jf. traktatens artikler 5 og 40, stk. 1 — haft enekompetence til at forhandle og indgå aftaler,, der indeholder foranstaltninger til bevaring og rational udnyttelse af fiskebestanden, og som består i at begrænse fangsterne eller fiskeriet.
Det er ifølge Kommissionen hensigtsmæssigt desuden at undersøge, om denne enekompetence også omfatter andre foranstaltninger til beskyttelse af fiskebestanden, selv om dette spørgsmål ikke er rejst af de nationale retter. Det må besvares bekræftende, da Fællesskabet har gjort brug af sin kompetence i medfør af traktatens artikel 43 til at træffe enhver hensigtsmæssig beskyttelsesforanstaltning på området (jf. artiklerne 1 og 5 i forordning nr. 2141/70 og artikel 102 i tiltrædelsesakten).
Det er korrekt, at overgangsbestemmelsen i artikel 100, stk. 1, andet afsnit i tiltrædelsesakten indeholder hjemmel til at fravige denne enekompetence ved foreløbigt at give medlemsstaterne beføjelse til at træffe restriktive foranstaltninger for et begrænset område af de farvande, der hører under deres højhedsområde eller deres jurisdiktion. Herudover er der nogle, der ifølge Kommissionen med urette, mener, at artiklerne 2-5 i forordning nr. 2141/70 og artikel 102 i tiltrædelsesakten giver medlemsstaterne hjemmel til at træffe yderligere bevaringsforanstaltninger. Medlemsstaterne er dog under alle omstændigheder ikke bemyndiget til at indføre begrænsninger i fangstmængderne eller i fiskeriet, da sådanne restriktioner er uforenelige med den fælles markedsordning.
Det følger desuden ikke af de nævnte bestemmelser, at det stadig står medlemsstaterne frit at forhandle og indgå aftaler med tredjelande om beskyttelse af fiskebestanden.
Man kan utvivlsomt ikke, så længe der ikke er udarbejdet fællesskabsregler, kræve, at medlemsstaterne simpelt hen afskaffer de foranstaltninger, som de har indført. Men de bør ved anvendelsen af eller eventuelt ved udstedelsen af disse foranstaltninger drage omsorg for, at iværksættelsen af en fællesskabsordning ikke forhindres, og at Fællesskabets interesse i bevaringen og den rationelle udnyttelse af fiskeribestanden ikke trues (jf. Domstolens dom af 13. 12. 1973, Diamantarbeiders, nationale afgifter med tilsvarende virkning, 37 og 38/73, Sml. s. 1609). Dette gælder så meget desto mere ved indgåelsen af aftaler. Selv om disse ikke binder Fællesskabet juridisk, skader de det i udførelsen af dets hverv, eftersom Fællesskabet vanskeligt kan se bort fra dem i sine forbindelser med tredjelandene. Desuden giver medlemsstaterne i forhandlingerne med tredjelandene uundgåeligt deres egne interesser forrang i forhold til Fællesskabets. Alene de forhandlinger, som Fællesskabet selv fører eller som — i kraft af en overgangsordning — føres af en medlemsstat, der handler i medfør af en af Fællesskabet givet bemyndigelse og i overensstemmelse med dettes henstillinger, er sikkerhed for, at alle relevante interesser kan forenes.
<TI><P>Vedrørende kompetencen til at indgå aftaler i medfør af handelspolitikken.</P></TI>Som det fremgår af traktatens artikel 113, stk. 3 og artikel 114, er det efter overgangsperiodens udløb alene Fællesskabet, der har kompetence til at forhandle og afslutte aftaler med tredjelande vedrørende den fælles handelspolitik.
De i artikel 7, stk. 1, litra g og h i NEAFC omhandlede foranstaltninger til bevaring af fiskebestanden hører ind under denne politik, idet de direkte fastsætter Fællesskabets del af den samlede produktion og af det samlede udbud og efterspørgsel på verdensmarkedet for de omhandlede fiskearter, og de har således indflydelse på samhandelen mellem tredjelandene og Fællesskabet. De har desuden indvirkning på den del, som Fællesskabets fiskeriflåder får af det samlede fiskeri i det af NEAFC omfattede havområde. Det er i så henseende, når det står fast, at fangstkvoterne er af økonomisk og handelsmæssig karakter, navnlig for så vidt angår fordelingen af de samlede kvoter mellem de pågældende stater, uden betydning, at de ligeledes tjener biologiske formål. Kommissionen har under hensyn til samtlige disse overvejelser begrundet den henstilling, som den tilstillede Rådet den 20. marts 1973 for at opnå tilladelse til at forhandle Fællesskabets indtræden i NEAFC, både i traktatens artikel 43 og i artikel 113.
<TI><P>Konklusioner</P></TI>Andet spørgsmål skal under samtlige disse omstændigheder besvares bekræftende. Denne besvarelse bør i øvrigt ikke begrænses til foranstaltninger som de i artikel 7, stk. 1, litra g og h i NEAFC omhandlede, men kan omfatte alle foranstaltninger, der som formål har fiskebestandens bevaring og rationelle udnyttelse.
Man må imidlertid spørge sig selv, om denne besvarelse er tilstrækkelig til at afgøre tvisten. Det af de nationale retter rejste spørgsmål medfører nemlig endnu et, om man for så vidt angår den omtvistede nederlandske lovgivnings bindende karakter kan anse som afgørende, at denne lovgivning er udstedt til gennemførelse af NEAFC.
Fællesskabet er ikke bundet af NEAFC, som det endnu ikke har tiltrådt. Kommissionen indgav den 20. marts 1973 to henstillinger til Rådet i medfør af traktatens artikler 43 og 113, der blandt andet bemyndiger Kommissionen til at forhandle henholdsvis Fællesskabets tiltrædelse af NEAFC og i fiskerikommissionen tildeling af fangstkvoter til Fællesskaberne. Rådet har endnu ikke truffet nogen afgørelse vedrørende disse henstillinger.
De eneste resultater, der indtil nu er opnået for så vidt angår forbindelserne mellem Fællesskabet og NEAFC, er, at Fællesskabet har opnået status som observatør ved fiskerikommissionen, og at der desuden er enighed om, at Kommissionen og medlemsstaterne forinden og på stedet samordner deres stilling ved forhandlingerne i fiskerikommissionen for at indtage en fælles holdning, og at Kommissionen principielt er talsmand for så vidt angår de fællesskabsretlige kompetenceproblemer, som er genstand for en fælles indstilling. Dette sidste punkt har imidlertid i det væsentlige været uden virkning, fordi man ved flere lejligheder angående de punkter, som efter Kommissionens opfattelse hørte under Fællesskabets kompetence, enten ikke har kunnet nå til en fælles holdning, eller også har forladt den forinden aftalte fælles holdning under drøftelserne.
NEAFC blev afsluttet efter traktatens ikrafttræden og omfattes følgelig ikke af artikel 234. Imidlertid har medlemsstaterne ikke overtrådt traktatens artikel 5 ved at ratificeres den, hvilket de gjorde inden 1970. Konventionen indeholder ganske vist hverken en EØF-klausul eller en bestemmelse, der hjemler Fællesskabets tiltræden, men den kan opsiges efter et års forløb; desuden kan enhver af deltagerstaterne gøre indsigelse mod enhver bindende henstilling fra fiskerikommissionen. Fællesskabet bør ifølge en analogi fra artikel 234 overlade medlemsstaterne en rimelig frist til at tilpasse konventionsforpligtelserne til traktatsforpligtelserne.
Situationen er anderledes for så vidt angår det forhold, at alle de medlemsstater, som er deltagere i NEAFC, har godkendt fiskerikommissionens forslag om i artikel 7 i konventionen at indsætte litra g og h. Dette forslag, ved hvis udarbejdelse de deltagende medlemsstater har samarbejdet, samtidig med, at de i Rådet drøftede iværksættelsen af den fælles fiskeripolitik, er godkendt af disse medlemsstater efter deres forfatningsmæssige procedure, selv om forordningerne nr. 2141/70 og 2142/70 i mellemtiden er trådt i kraft. Inden medlemsstaterne godkendte dette forslag, burde de have sikret sig, at denne ændring i deres forpligtelser var i overensstemmelse med fællesskabsretten; i benægtende fald burde de have samarbejdet med Fællesskabets institutioner for at finde en acceptabel løsning. En sådan løsning ville, foruden Fællesskabets tiltrædelse af NEAFC, også have gjort det muligt for fællesskabsformanden at forhandle vedrørende forvaltninger af de fangstkvoter, som tildeles de forskellige medlemsstater, hvilket Kommissionen allerede anbefalede den 20. marts 1973 (jf. ovenfor), dvs. inden den 4. juni 1974, ikrafttrædelsestidspunktet for de ovennævnte litra g og h.
Medlemsstaterne har fra 1974 deltaget i forhandlingerne i fiskerikommissionen om fastsættelse og tildeling af nationale fangstkvoter i medfør af de nye beføjelser, som denne kommission har fået tillagt. De har desuden godkendt de vedrørende dette emne udarbejdede henstillinger uden ændringer, og uden så meget som at tilføje et forbehold om, at de deltagende medlemsstaters nationale kvoter skulle forvaltes af Fællesskabet. Derved har de overskredet deres beføjelser og overtrådt deres fællesskabsretlige forpligtelser. De kan følgelig ikke påberåbe sig de nævnte henstillinger som hjemmel til at udstede bestemmelser i strid med den fælles fiskeripolitik. Medlemsstaternes domstole bør statuere, at sådanne bestemmelser ikke er bindende og ikke kan anvendes. Disse betragtninger må accepteres uafhængigt af, om de forpligtelser, som medlemsstaterne tilsigtede at opfylde ved de nævnte bestemmelser, er gyldige i folkeretlig henseende.
Fællesskabet er retligt set ikke bundet af disse forpligtelser, hverken over for de pågældende tredjelande eller over for de pågældende medlemsstater.
Medlemsstaterne kan ikke påberåbe sig indstillingen hos Fællesskabets institutioner til støtte for, at deres kvotaordninger skulle være lovlige. De omtvistede nationale ordninger og de rettigheder, som borgerne kan udlede af denne situation, bliver ikke lovlige som følge af fællesskabsinstitutionernes forsømmelighed eller faktiske adfærd; retstilstanden kan alene blive lovlig gennem en ændring af de nationale eller af de fællesskabsretlige bestemmelser. Kommissionen har altid forsvaret det synspunkt, som er anlagt i nærværende indlæg. Den omstændighed, at Kommissionen — i mangel af en beslutning fra Rådets side vedrørende forslagene om Fællesskabets tiltræden af NEAFC — har forsøgt, i øvrigt i overensstemmelse med Rådets ønske, i så vidt omfang som muligt at koordinere medlemsstaternes synspunkter, kan ikke afhjælpe disses inkompetence.
Kommissionens synspunkt har ikke fået nogen støtte hos Rådet. Den kølige modtagelse af Kommissionens forslag i 1971 og i 1973 har ført den til at udvise tilbageholdenhed. Domstolens retspraksis (Van Haaster- og Galli-dommene; udtalelse nr. 1/75) har imidlertid ført Kommissionen til igen klart at bekræfte sin stilling over for Parlamentet.
Rådet har for øvrigt principielt godkendt Kommissionens synspunkter i mødet den 20. januar 1976 (jf. ovenfor, I, 1, C, c). Rådet har ved at antage princippet om en foreløbig godkendelse fra Fællesskabet erkendt, at de nationale kvoter, som er fastsat ifølge internationale forpligtelser, er ulovlige.
<TI><P>Vedrørende fjerde spørgsmål</P></TI>Af de nævnte bestemmelser har artikel 31 intet formål længere, da ovegangsperioden er udløbet. Forbudet i artikel 31 mod nye kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning er erstattet af det absolutte forbud i artikel 30.
Artikel 30 — som ikke er berørt i nærværende sag (jf. ovenfor vedrørende første og tredje spørgsmål, sidste afsnit) — og artikel 34 kan begge anvendes umiddelbart. Selv om Domstolen endnu ikke har udtalt sig direkte herom, kan dens retspraksis, hvorefter andre af traktatens bestemmelser kan anvendes umiddelbart, overføres til de nævnte artikler.
<TI><P>Generel konklusion</P></TI>Samlet foreslår Kommissionen at svare de nationale retter således:
<TI><P>Vedrørende første og tredje spørgsmål:</P></TI>Forordningerne nr. 2141/70 og 2142/70 er til hinder for lovgivning, der har til formål kvantitativt at begrænse medlemsstaternes fiskerflåders fangster eller aktiviteter.
<TI><P>Vedrørende andet spørgsmål:</P></TI>Fællesskabet har enekompetence til at føre forhandlinger og til at afslutte aftaler om foranstaltninger, der skal bevare fiskebestandene, og som har til formål kvantitativt at begrænse fangsterne eller fiskeriet.
<TI><P>Vedrørende fjerde spørgsmål:</P></TI>Traktatens artikler 30, 31 og 34 er umiddelbart anvendelige — respektive fra overgangsperiodens udløb, senest ved udløbet af den i artikel 31, stk. 2 omhandlede frist for meddelelse, og efter udløbet af overgangsperiodens første etape —, og de giver i forhold til alle kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning borgerne rettigheder, som de nationale domstole skal beskytte.
Under den mundtlige forhandling, som fandt sted den 25. maj 1976, har følgende nærmere redegjort for de argumenter, som de havde gjort gældende under skriftvekslingen: de tiltalte i hovedsagerne, repræsenteret af H. H. Kronenberg og W. L. Nouwen, advokater i Rotterdam; den nederlandske regering, repræsenteret af Bos og Kuypers; Rådet for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af Gijsbertus Peeters, juridisk rådgiver, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af de juridiske rådgivere P. Baumann og R. C. Fischer.
Generaladvokaten har fremsat sit forslag til afgørelse i retsmødet den 22. juni 1976.