KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 24.5.2023
COM(2023) 267 final
2023/0162(NLE)
Wniosek
DECYZJA WYKONAWCZA RADY
upoważniająca Polskę do stosowania, zgodnie z art. 19 dyrektywy 2003/96/WE, obniżonych stawek podatku akcyzowego na ciężki olej opałowy, gaz ziemny, węgiel i koks, wykorzystywane jako paliwa do ogrzewania
UZASADNIENIE
1.KONTEKST WNIOSKU
•Przyczyny i cele wniosku
Opodatkowanie produktów energetycznych i energii elektrycznej w Unii Europejskiej jest regulowane dyrektywą Rady 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej 1 („dyrektywa w sprawie opodatkowania energii” lub „dyrektywa”).
Zgodnie z art. 19 ust. 1 dyrektywy, oprócz przepisów określonych w szczególności w art. 5, 15 i 17, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji, może upoważnić każde państwo członkowskie do wprowadzenia dalszych zwolnień lub obniżenia poziomu opodatkowania na podstawie szczególnych względów politycznych.
Polska ubiega się o upoważnienie do tymczasowego obniżenia krajowych stawek podatku na ciężki olej opałowy, gaz ziemny, węgiel oraz koks, wykorzystywane jako paliwa do ogrzewania, poniżej minimalnych poziomów opodatkowania określonych w art. 9 dyrektywy i tabeli C załącznika I do dyrektywy.
Okres obowiązywania upoważnienia, którego dotyczy wniosek, miałby być ograniczony do sześciu miesięcy, co mieści się w ramach maksymalnego okresu dozwolonego na mocy art. 19 ust. 2 dyrektywy w sprawie opodatkowania energii.
Pismem z 3 stycznia 2023 r. władze polskie poinformowały Komisję o zamiarze zastosowania tego tymczasowego środka od 1 stycznia 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. 15 lutego 2023 r. władze polskie przekazały dodatkowe informacje.
Wniosek o odstępstwo dotyczy stosowania, zgodnie z art. 19 dyrektywy 2003/96/WE, obniżonych stawek opodatkowania ciężkiego oleju opałowego, gazu ziemnego, węgla i koksu, wykorzystywanych jako paliwa do ogrzewania. Sytuacja społeczno-gospodarcza spowodowana wysoką inflacją oraz wzrostem cen produktów energetycznych stanowi poważny problem dla polskiego społeczeństwa. Jednocześnie przepisy dyrektywy 2003/96/WE dotyczące corocznej rewizji krajowych stawek podatkowych wyrażonych w walutach krajowych innych niż euro zobowiązywałyby Polskę do podwyższenia krajowych stawek podatkowych dla przedmiotowych produktów.
Władze polskie wskazały, że roczna aktualizacja minimalnych stawek wyrażonych w walutach krajowych dla państw członkowskich, które nie przyjęły euro, wymagana na podstawie art. 13 dyrektywy, w połączeniu z tymczasowo wysokim i niekorzystnym kursem wymiany euro-złoty (EUR/PLN) w pierwszym dniu roboczym października 2022 r., wymagałaby podwyższenia poziomów opodatkowania mających zastosowanie do przedmiotowych produktów 2 .
Mimo że od tego czasu kurs wymiany złotego powrócił do korzystniejszego poziomu, procedura przewidziana w art. 13 nie uwzględnia tego faktu, a zatem jedynym sposobem utrzymania przez Polskę stałego poziomu opodatkowania przedmiotowych produktów energetycznych byłby wniosek o odstępstwo. Bez tego odstępstwa konieczne byłoby podwyższenie poziomów opodatkowania mających zastosowanie do tych produktów.
Celem wniosku Polski jest złagodzenie negatywnych skutków, które mogą wynikać z takiego podwyższenia, poprzez utrzymanie odpowiednich krajowych stawek podatkowych na ich obecnym poziomie, poniżej odpowiednich minimalnych poziomów opodatkowania określonych w dyrektywie. Odpowiadałoby to obniżce krajowych stawek podatkowych wyrażonych w euro w stosunku do stawek minimalnych o kwotę wynikającą z różnicy kursowej po waloryzacji rocznej dokonanej zgodnie z art. 13 dyrektywy. To nieindeksowanie stawek krajowych miałoby również zastosowanie do innych produktów energetycznych przeznaczonych do celów opałowych w rozumieniu art. 2 ust. 3 tej samej dyrektywy.
Polska podkreśliła znaczenie takiego odstępstwa ze względu na negatywny wpływ gwałtownego wzrostu cen energii, który jest jedną z konsekwencji rosyjskiej inwazji na Ukrainę. Władze polskie podkreśliły, że wraz z szalejącą inflacją sytuacja ta ma bezpośredni wpływ zarówno na gospodarstwa domowe, jak i na przedsiębiorstwa. W tym względzie Polska wskazała, że obniżenie stawki podatku akcyzowego będzie dostępne dla wszystkich konsumentów nabywających paliwa do ogrzewania objęte wnioskiem o odstępstwo 3 .
Zgodnie z informacjami, zawartymi w poniższych wykresach przedstawionych przez władze polskie, w 2022 r. nastąpił znaczny wzrost cen produktów energetycznych objętych wnioskiem o odstępstwo.
Wykres 1 – Średnia cena gazu ziemnego (2020–2023) 4
Wykres 2 – Cena kasowa węgla w USD (2020–2022) 5
Według władz polskich powyższe wykresy ilustrują tendencje w zakresie historycznych cen węgla i gazu na odpowiednich rynkach hurtowych, w tym wzrost cen w 2022 r. związany ze skutkami rosyjskiej agresji na Ukrainę.
Wykres 3 – Ceny hurtowe ciężkiego oleju opałowego 6
Oprócz danych dotyczących cen energii władze polskie przedstawiły również poniższą tabelę, w której porównano minimalne poziomy opodatkowania mające zastosowanie na podstawie dyrektywy dla każdego produktu energetycznego objętego wnioskiem z odpowiednimi stawkami obowiązującymi w Polsce obecnie (styczeń 2023 r.). Władze polskie podkreśliły, że stawki podatku akcyzowego od paliw do ogrzewania mają zastosowanie zarówno do indywidualnych gospodarstw domowych, jak i do klientów komercyjnych.
|
Produkt energetyczny |
Minima UE (w EUR) |
EUR/PLN (2023) |
Minima UE w 2023 r. (w PLN) |
Podatek akcyzowy w 2022 r. (w PLN) |
Podatek akcyzowy w 2023 r. bez zmiany stawki podatku (w EUR) |
Różnica między minimami UE a faktycznym opodatkowaniem (w PLN) |
Różnica między minimami UE a faktycznym opodatkowaniem (w EUR) |
Zmiana minimów UE w stosunku do faktycznego opodatkowania (w %) |
|
Ciężki olej opałowy (w PLN za 1 000 kg) |
15 |
4,832 |
72,48 |
69 |
14,2798 |
3,48 |
0,72 |
5,04 |
|
Gaz ziemny (w PLN za gigadżul wartości kalorycznej brutto) |
0,3 |
4,832 |
1,45 |
1,38 |
0,2856 |
0,07 |
0,01 |
5,04 |
|
Węgiel i koks (w PLN za gigadżul wartości kalorycznej brutto) |
0,3 |
4,832 |
1,45 |
1,38 |
0,2856 |
0,07 |
0,01 |
5,04 |
|
Produkty energetyczne objęte wnioskiem |
Minimalne poziomy opodatkowania w UE (w euro) |
Stawka akcyzy (w polskich złotych) |
Stawka podatkowa oparta na średnim miesięcznym kursie wymiany EUR/PLN w styczniu 2022 r. |
Stawka w 2023 r. |
|
Węgiel i koks (za gigadżul wartości kalorycznej brutto) |
0,3 |
1,38 |
0,3 * 4,55 ≈ 1,37 |
Zmiana nie jest konieczna |
|
Gaz ziemny (za gigadżul wartości kalorycznej brutto) |
0,3 |
1,38 |
0,3 * 4,55 ≈ 1,37 |
Zmiana nie jest konieczna |
|
Ciężki olej opałowy (za 1 000 kg) |
15 |
69 |
15 * 4,55 ≈ 68 |
Zmiana nie jest konieczna |
Władze polskie przesłały również istotne informacje na temat prognozowanych wartości podstawowych wskaźników makroekonomicznych na lata 2021–2026 8 . Wskazują one, że prognozowany kurs wymiany EUR/PLN w 2023 r. wyniesie 4,6470 PLN za 1 EUR (średnio). Należy zatem, zgodnie z szacunkami władz polskich, założyć, że prognozowany kurs, tj. 4,6470 PLN, będzie się rozkładać w tej wysokości co miesiąc do końca 2023 r.
Władze polskie uznały, że trudno jest oszacować wpływ na budżet zmiany stawek podatku akcyzowego na objęte nim produkty energetyczne. Potwierdziły jednak, że ponieważ korekta stawek jest niewielka, nie powinna ona mieć znaczącego wpływu na dochody budżetowe, zwłaszcza że wysokie ceny nośników energii generują wyższe dochody budżetowe z tytułu VAT 9 .
Wpływ na budżet w okresie objętym wnioskiem o odstępstwo szacuje się na 9,2 mln PLN. Poniższa tabela, dostarczona przez władze polskie, przedstawia w tym względzie wpływ na budżet w odniesieniu do każdego z przedmiotowych produktów energetycznych.
|
Produkt energetyczny |
Wpływ na budżet w pierwszej połowie 2023 r. (w mln PLN) |
|
Ciężki olej opałowy i inne paliwa wykorzystywane do ogrzewania |
2,4 |
|
Gaz ziemny i inne paliwa gazowe wykorzystywane do ogrzewania |
4,8 |
|
Węgiel i koks |
2,0 |
Do przewidzianej przez władze polskie tymczasowej obniżki podatku mają zastosowanie odpowiednie minimalne poziomy opodatkowania określone w dyrektywie.
Niniejszy wniosek nie ma skutków dla oceny polskiego środka dokonywanej na podstawie zasad pomocy państwa. Ponadto wniosek dotyczący decyzji wykonawczej Rady nie przesądza o spoczywającym na państwie członkowskim obowiązku zapewnienia przestrzegania zasad pomocy państwa.
•Spójność z innymi politykami Unii
Każdy wniosek o odstępstwo na podstawie art. 19 dyrektywy w sprawie opodatkowania energii musi być rozpatrywany przez Komisję pod kątem: (i) prawidłowego funkcjonowania jednolitego rynku; (ii) konieczności zapewnienia uczciwej konkurencji; oraz (iii) polityki UE w dziedzinie zdrowia, środowiska, energii i transportu.
Według władz polskich celem tej obniżki podatku jest częściowe zmniejszenie obciążenia społecznego i gospodarczego, jakiemu musiałoby stawić czoła polskie społeczeństwo w przypadku podwyższenia podatku z powodu niekorzystnego kursu wymiany euro-złoty, w połączeniu z szalejącą inflacją dotykającą zarówno gospodarstwa domowe, jak i przedsiębiorstwa, częściowo z powodu ostatniego wzrostu cen wynikającego z konfliktu w Ukrainie.
W wyniku tej sytuacji tymczasowa obniżka prawdopodobnie nie wpłynie na handel wewnątrzunijny. Ze względu na ograniczone skutki i ograniczony okres obowiązywania środek nie powinien zakłócić konkurencji ani utrudnić funkcjonowania jednolitego rynku.
Jak podkreślono w komunikacie RePowerEU 11 , mając głównie na uwadze gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji, Komisja wzywa państwa członkowskie do przyjęcia środków zachęcających do oszczędności energii i ograniczających zużycie paliw kopalnych. Biorąc jednak pod uwagę krótki okres obowiązywania wnioskowanego odstępstwa oraz obecne wyjątkowe okoliczności związane z sytuacją geopolityczną, odstępstwo to wydaje się być odpowiednie i proporcjonalne. Środek uwzględnia również potrzebę zrównoważenia szczegółowych celów polityki wymienionych w art. 19 dyrektywy w sprawie opodatkowania energii, a w szczególności polityki UE w dziedzinie ochrony środowiska, z potrzebą zapewnienia przystępności cenowej energii dla przedsiębiorstw i gospodarstw domowych.
W tych okolicznościach i biorąc pod uwagę, że środek ma charakter tymczasowy i ma ograniczony zakres, udzielenie upoważnienia zgodnie z wnioskiem wydaje się stosowne.
2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ
•Podstawa prawna
Art. 19 dyrektywy Rady 2003/96/WE.
•Pomocniczość (w przypadku kompetencji niewyłącznych)
Dziedzina podatków pośrednich objęta art. 113 TFUE nie jest sama w sobie przedmiotem wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej w rozumieniu art. 3 TFUE.
Zgodnie jednak z art. 19 dyrektywy 2003/96/WE Radzie przyznano wyłączne kompetencje, w ramach prawa wtórnego, do upoważniania państw członkowskich do wprowadzenia dodatkowych zwolnień lub obniżek w rozumieniu tego przepisu. Państwa członkowskie nie mogą zatem zastępować w tym zakresie Rady. W związku z tym zasada pomocniczości nie ma zastosowania do niniejszej decyzji wykonawczej. W każdym razie, ponieważ niniejszy akt nie stanowi projektu aktu ustawodawczego, nie należy go przesyłać parlamentom narodowym na mocy protokołu nr 2 do Traktatów w celu poddania analizie jego zgodności z zasadą pomocniczości.
•Proporcjonalność
Wniosek spełnia wymogi zasady proporcjonalności.
Obniżki podatku nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia przedmiotowego celu.
Obniżki podatku mają zastosowanie przez ograniczony okres sześciu miesięcy.
•Wybór instrumentu
Proponowany instrument to decyzja wykonawcza Rady.
Art. 19 dyrektywy 2003/96/WE przewiduje jedynie środek tego typu.
3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW
•Oceny ex post/oceny adekwatności obowiązującego prawodawstwa
Przedmiotowy środek nie wymaga oceny obowiązującego prawodawstwa.
•Konsultacje z zainteresowanymi stronami
Niniejszy wniosek opiera się na wniosku złożonym przez Polskę i dotyczy wyłącznie tego państwa członkowskiego.
•Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej
Nie zaistniała potrzeba skorzystania z pomocy ekspertów zewnętrznych.
•Ocena skutków
Wniosek dotyczy upoważnienia dla jednego państwa członkowskiego wydawanego na wniosek tego państwa i nie wymaga przeprowadzenia oceny skutków.
•Sprawność regulacyjna i uproszczenie
Środek nie przewiduje żadnego uproszczenia.
Jest on następstwem wniosku złożonego przez Polskę i dotyczy wyłącznie tego państwa członkowskiego.
•Prawa podstawowe
Środek nie ma wpływu na prawa podstawowe.
4.WPŁYW NA BUDŻET
Proponowany środek nie pociąga ze sobą obciążenia finansowego ani administracyjnego dla Unii Europejskiej. Wniosek nie ma wpływu finansowego na budżet Unii.
5.ELEMENTY FAKULTATYWNE
•Plany wdrożenia i monitorowanie, ocena i sprawozdania
Nie jest konieczny plan wdrożenia. Wniosek dotyczy upoważnienia do zastosowania obniżenia podatku przez jedno państwo członkowskie, wydawanego na wniosek tego państwa. Upoważnienie ma być ważne przez ograniczony okres sześciu miesięcy.
Stawki podatkowe, które będą obowiązywać, będą niższe od minimalnych poziomów opodatkowania określonych w dyrektywie w sprawie opodatkowania energii.
Środek można poddać przeglądowi w przypadku wniosku o odnowienie środka po wygaśnięciu okresu jego obowiązywania.
•Dokumenty wyjaśniające (w przypadku dyrektyw)
Wniosek nie wymaga dokumentów wyjaśniających dotyczących transpozycji do prawa krajowego.
•Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku
Art. 1 stanowi, że Polska będzie mogła stosować obniżone stawki podatku na ciężki olej opałowy, gaz ziemny, węgiel i koks, wykorzystywane jako paliwa do ogrzewania, niższe od minimalnych poziomów opodatkowania.
Art. 2 stanowi, że upoważnienie, którego dotyczy wniosek, zostało udzielone na sześć miesięcy, zgodnie z wnioskiem Polski, w ramach maksymalnego okresu sześciu lat, na który zezwala dyrektywa.
2023/0162 (NLE)
Wniosek
DECYZJA WYKONAWCZA RADY
upoważniająca Polskę do stosowania, zgodnie z art. 19 dyrektywy 2003/96/WE, obniżonych stawek podatku akcyzowego na ciężki olej opałowy, gaz ziemny, węgiel i koks, wykorzystywane jako paliwa do ogrzewania
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając dyrektywę Rady 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej 12 , w szczególności jej art. 19,
uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Pismem z 3 stycznia 2023 r. Polska zwróciła się z wnioskiem o upoważnienie do stosowania, zgodnie z art. 19 dyrektywy 2003/96/WE, obniżonych stawek podatku akcyzowego na ciężki olej opałowy, gaz ziemny, węgiel i koks, wykorzystywane jako paliwa do ogrzewania. 15 lutego 2023 r. władze polskie przedstawiły na poparcie wniosku dodatkowe informacje i wyjaśnienia. Wniosek o upoważnienie złożono na okres sześciu miesięcy od 1 stycznia 2023 r. do 30 czerwca 2023 r.
(2)Według władz polskich stosowanie obniżonej stawki podatku ma na celu złagodzenie negatywnych skutków, które zostałyby spowodowane podwyższeniem, zgodnie z art. 13 dyrektywy, poziomu opodatkowania z uwagi na niekorzystnie wysoki kurs wymiany euro-złoty. Obniżka ta odpowiadałaby kwocie wynikającej z różnicy kursowej po waloryzacji rocznej dokonanej zgodnie z art. 13 dyrektywy. Obniżka sprawiłaby, że obowiązująca stawka podatkowa byłaby niższa od odpowiednich minimalnych poziomów opodatkowania, o których mowa w art. 9 dyrektywy.
(3)Upoważnienie, którego dotyczy wniosek, nie powinno zakłócić konkurencji ani utrudnić właściwego funkcjonowania jednolitego rynku. Biorąc pod uwagę krótki okres obowiązywania wnioskowanego upoważnienia oraz wyjątkowe okoliczności związane z sytuacją geopolityczną, upoważnienie to uznaje się za odpowiednie i proporcjonalne. Upoważnienie równoważy szczególne względy polityczne, o których mowa w art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/96/WE, a w szczególności unijną politykę ochrony środowiska, z potrzebą zapewnienia przystępności cenowej energii dla przedsiębiorstw i gospodarstw domowych. Obniżka podatku częściowo zrekompensowałaby wzrost kosztów energii i nie jest kumulowana z żadnym innym rodzajem obniżek podatku.
(4)Należy zatem, zgodnie z wnioskiem, upoważnić Polskę do stosowania obniżonych stawek podatku akcyzowego na ciężki olej opałowy, gaz ziemny, węgiel i koks, wykorzystywane jako paliwa do ogrzewania.
(5)Zgodnie z art. 19 ust. 2 dyrektywy 2003/96/WE każde upoważnienie przyznawane na podstawie tego przepisu musi być ściśle ograniczone w czasie. Aby jednak nie naruszać przyszłych ogólnych zmian obowiązujących ram prawnych, należy przewidzieć, że jeżeli Rada, stanowiąc na podstawie art. 113 lub innego odpowiedniego postanowienia Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wprowadzi zmieniony powszechny system opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej, do którego niniejsze upoważnienie nie będzie dostosowane, powinno ono wygasnąć w dniu rozpoczęcia stosowania tego powszechnego systemu.
(6)Aby sprawne przeciwdziałać negatywnym skutkom dla konsumentów produktów energetycznych, należy zapewnić Polsce możliwość zastosowania obniżki podatku, zgodnie z wnioskiem, ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2023 r.
(7)Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania unijnych przepisów dotyczących pomocy państwa,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Upoważnia się Polskę do stosowania obniżonych stawek podatku akcyzowego na ciężki olej opałowy, gaz ziemny, węgiel i koks, wykorzystywane jako paliwa do ogrzewania, niższych od minimalnych poziomów opodatkowania określonych w art. 9 dyrektywy 2003/96/WE.
Artykuł 2
Niniejszą decyzję stosuje się od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r.
Jednakże w przypadku gdy Rada, stanowiąc na podstawie art. 113 lub innego odpowiedniego postanowienia Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wprowadzi zmieniony powszechny system opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej, do którego nie będzie dostosowane upoważnienie przyznane w art. 1 niniejszej decyzji, niniejsza decyzja traci moc w dniu rozpoczęcia stosowania takiego systemu.
Artykuł 3
Niniejsza decyzja skierowana jest do Rzeczypospolitej Polskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
W imieniu Rady
Przewodniczący