–

za Admiral Gaming Network Srl i Codere Network SpA, F. Cardarelli i F. Lattanzi, avvocati,

–

za Cirsa Italia SpA i Gamenet SpA, C. Barreca i F. Tedeschini, avvocati,

–

za NTS Network SpA, C. Barreca, F. Tedeschini i A. Tortora, avvocati,

–

za Sisal Entertainement SpA i Snaitech SpA, A. Lauteri i L. Medugno, avvocati,

–

za IGT Lottery SpA i Lottomatica Videolot Rete SpA, S. Fidanzia i A. Gigliola, avvocati,

–

za Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), M. Servino, avvocata,

–

za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju P. G. Marrone i G. Palatiello, avvocati dello Stato,

–

za Europsku komisiju, L. Armati i L. Malferrari, u svojstvu agenata,

1

Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članaka 49. i 56. UFEU‑a te načela zaštite legitimnih očekivanja.

2

Zahtjevi su upućeni u okviru sporova između društava Admiral Gaming Network Srl (predmet C‑475/20), Cirsa Italia SpA (predmet C‑476/20), Codere Network SpA (predmet C‑477/20), Gamenet SpA (predmet C‑478/20), NTS Network SpA (predmet C‑479/20), Sisal Entertainment SpA (predmet C‑480/20) i Snaitech SpA, prije Cogetech SpA i Snai SpA (predmeti C‑481/20 i C‑482/20), koja posluju u sektoru igara na sreću, i Agenzije delle Dogane e dei Monopoli (Agencija za carine i monopole, Italija) (u daljnjem tekstu: ADM) te drugih talijanskih tijela zbog smanjenja provizija na koje imaju pravo operatori koji obavljaju organiziranu djelatnost prikupljanja oklada pomoću uređaja za igru.

Pravni okvir

3

Članci 1. do 3. decreta legislativo n. 496 – Disciplina delle attività di giuoco (Zakonodavna uredba br. 496 o uređenju djelatnosti igara na sreću) od 14. travnja 1948. (GURI br. 118 od 22. svibnja 1948.) glase:

4

Talijanska Republika povjerila je ADM‑u upravljanje sektorom igara na sreću na temelju članka 8. decreto‑leggea n. 282 – Disposizioni urgenti in materia di adempimenti comunitari e fiscali, di riscossione e di procedure di contabilità (Uredba sa zakonskom snagom br. 282 o hitnim odredbama u području obveza Zajednice i poreznih obveza, naplate i računovodstvenog postupka) od 24. prosinca 2002. (GURI br. 301 od 24. prosinca 2002.).

5

Članak 110. stavak 6. regio decreta n. 773 – Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (Kraljevska uredba br. 773 kojom se odobrava jedinstveni tekst zakona o javnoj sigurnosti) od 18. lipnja 1931. (GURI br. 146 od 26. lipnja 1931.), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Kraljevska uredba br. 773 od 18. lipnja 1931.), određuje:

6

Članak 14.a stavak 4. decreta del Presidente della Repubblica n. 640 – Imposta sugli spettacoli (Uredba predsjednika Republike br. 640 o porezu na predstave) od 26. listopada 1972. (GURI br. 292 od 11. studenoga 1972., redovni dodatak GURI‑ju br. 2), u pogledu upravljanja tim uređajima, određuje da oni moraju obvezno biti povezani s telematskom mrežom uprave osnovanom u tu svrhu i da je „potrebno odabrati jednog ili više koncesionara [te mreže] najkasnije do 30. lipnja 2004., nakon postupka javne nabave i u skladu s nacionalnim odredbama i odredbama Zajednice”, pri čemu će svaki koncesionar upravljati mrežom i uređajima za koje je odgovoran i koji su spojeni na tu mrežu, u zamjenu za proviziju.

7

U skladu s tom odredbom, postupak za odabir koncesionara pokrenut je pozivom na nadmetanje (GURI br. 95, posebna serija br. 5 od 12. kolovoza 2011., str. 40.), čija točka II.1.5 u pogledu koncesionara određuje:

8

Članak 14. leggea n. 23 – Delega al Governo recante dispositioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita (Zakon br. 23 o prenošenju ovlasti na vladu kojim se donose mjere za pravedniji i transparentniji porezni sustav koji je usmjeren na rast) od 11. ožujka 2014. (GURI br. 59 od 12. ožujka 2014.), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakon br. 23 od 11. ožujka 2014.) propisuje:

9

Člankom 1. stavkom 649. leggea n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) (Zakon br. 190 o odredbama za uspostavu godišnjeg i višegodišnjeg državnog proračuna (Zakon o stabilnosti za 2015.)) od 23. prosinca 2014. (GURI br. 300 od 29. prosinca 2014., redovni dodatak GURI‑ju br. 99) (u daljnjem tekstu: Zakon o stabilnosti za 2015.) naloženo je godišnje smanjenje državnih sredstava koja se stavljaju na raspolaganje koncesionarima i drugim gospodarskim subjektima koji u ime države osiguravaju upravljanje igrama i prikupljanje uplata u iznosu od 500 milijuna eura. Ta odredba glasi kako slijedi:

10

Dekretom br. 388, prot. n. 4076/RU, del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli (odluka br. 388, prot. N 4076/RU direktora ADM‑a) od 15. siječnja 2015. utvrđen je broj uređaja evidentiranih na svakog koncesionara na dan 31. prosinca 2014. te su posljedično dugovani iznosi unovčeni na način da je teret nameta raspoređen razmjerno broju uređaja evidentiranih za svakog koncesionara. U skladu s člankom 3. te uredbe, svaki koncesionar mora platiti 40 % svojeg udjela do 30. travnja 2015. i 60 % do 31. listopada 2015.

11

Članak 1. stavci 920. i 921. leggea n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale et pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (Zakon br. 208 o godišnjem i višegodišnjem državnom proračunu (Zakon o stabilnosti za 2016.)) od 28. prosinca 2015. (GURI br. 302 od 30. prosinca 2015., redovni dodatak GURI‑ju br. 70) (u daljnjem tekstu: Zakon o stabilnosti za 2016.) ukidanjem članka 1. stavka 649. Zakona o stabilnosti za 2015. ograničio je područje primjene te odredbe, a time i povlačenje sredstava za 2015. godinu (u daljnjem tekstu: povlačenje sredstava za 2015. godinu). Ta odredba glasi kako slijedi:

Glavni postupci i prethodna pitanja

12

Tužitelji u glavnom postupku društva su koja djeluju u sektoru igara na sreću na zakonitim uređajima iz članka 110. stavka 6. Zakonodavne uredbe br. 773 od 18. lipnja 1931. Ta su društva odabrana kao koncesionari mreže prikupljanja uplata za račun države u skladu s postupkom odabira iz točke 7. ove presude. Svako od njih podnijelo je tužbu pred Tribunaleom amministrativo regionale del Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija), kojom se traži poništenje Zakonodavne uredbe br. 388 od 15. siječnja 2015. s obrazloženjem da znatno smanjuje njihovu dobit te je nezakonita s obzirom na to da su odredbe koje se njome provode protivne pravu Unije ili talijanskom ustavu.

13

Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) uputio je Corteu costituzionale (Ustavni sud, Italija) pitanje ustavnosti članka 1. stavka 649. Zakona o stabilnosti za 2015. kojim se uvodi godišnje povlačenje sredstava. Taj je sud presudom br. 125 od 8. svibnja 2018. uputio to pitanje Tribunaleu amministrativo regionale del Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) zbog zakonodavne izmjene koja je tijekom postupka uvedena člankom 1. stavcima 920. i 921. Zakona o stabilnosti za 2016.

14

S obzirom na tu zakonodavnu izmjenu, Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) otklonio je svoje sumnje u ustavnost i usklađenost predmetne odredbe s pravom Unije te je taj sud meritorno odbio tužbe tužitelja u glavnom postupku.

15

Oni su uložili žalbu Consigliu di Stato (Državno vijeće, Italija).

16

Sud koji je uputio zahtjev sumnja u usklađenost predmetnih nacionalnih zakonskih odredbi s pravom Unije.

17

Kao prvo, mjera određena člankom 1. stavkom 649. Zakona o stabilnosti za 2015., kako je ukinut i protumačen člankom 1. stavcima 920. i 921. Zakona o stabilnosti za 2016., dovela bi do toga da je tužiteljima u glavnom postupku određen financijski namet. Radilo bi se o ograničenju sloboda zajamčenih člancima 49. i 56. UFEU‑a. Povlačenje sredstava za 2015. imalo bi retroaktivan učinak, u smislu da je uvedena 2015., a teretila je prihode ostvarene 2014.

18

Sud koji je uputio zahtjev sumnja može li se smatrati da je povlačenje sredstava za 2015. godinu uvedeno zbog važnih razloga u općem interesu. Naime, čini se da je njegovo donošenje bilo isključivo motivirano gospodarskom potrebom povećanja državnih poreznih prihoda, kao što to proizlazi iz članka 1. stavka 649. Zakona o stabilnosti za 2015., u kojem se ističe da je cilj tog nameta bio „pridonošenje cilju konsolidacije javnih financija”.

19

Kao drugo, čini se da je povlačenje sredstava za 2015. godinu bilo doneseno protivno načelu zaštite legitimnih očekivanja. Ta bi mjera trebala utjecati na postojeće ugovore o koncesiji. Znatno bi otežala ekonomske uvjete te je bila nepredvidiva za razboritog i pažljivog poduzetnika.

20

U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

Postupak pred Sudom

21

Zahtjevom za pojašnjenje od 16. studenoga 2020. Sud je pozvao sud koji je uputio zahtjev da pojasni svoje stajalište u pogledu određenih elemenata koji mogu utjecati na dopuštenost njegovih zahtjeva za prethodnu odluku.

22

Aktom od 17. prosinca 2020. sud koji je uputio zahtjev odgovorio je na taj poziv navodeći, u biti, prije svega, da su tužiteljima u glavnom postupku dodijeljene predmetne koncesije u okviru postupka javne nabave otvorenog za sve poduzetnike Unije. Nadalje, iako su svi tužitelji u glavnom postupku, doduše, talijanska društva, četiri od njih u potpunosti kontroliraju društva iz drugih država članica. Najmanje jedan poduzetnik iz druge države članice upravitelj je odgovoran za prikupljanju uplata od igara putem stalne poslovne jedinice sa sjedištem u Italiji. Naposljetku, povreda načela zaštite legitimnih očekivanja uzrokovana povlačenjem sredstava za 2015. godinu dovela bi do obrnute diskriminacije koncesionara na koje se ono odnosi, u korist svih usporedivih operatora igara na sreću koje se igraju putem interneta, među kojima su brojni poduzetnici iz drugih država članica Europske unije. To povlačenje sredstava stoga neizravno, pa čak i izravno, utječe na financijske rezultate društava iz drugih država članica koja djeluju na talijanskom tržištu igara.

23

Odlukom od 26. siječnja 2021. predsjednik Suda spojio je ove predmete u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka kao i u svrhu donošenja presude.

Prethodna pitanja

Dopuštenost

24

U svojim pisanim očitovanjima Europska komisija izrazila je sumnje u pogledu korisnosti postavljenih pitanja za rješavanje sporova iz glavnih postupaka nakon ukidanja Zakona o stabilnosti za 2015.

25

U tom smislu valja podsjetiti da je, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova koja je uspostavljena člankom 267. UFEU‑a, isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uzimajući u obzir posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Stoga, budući da se postavljeno pitanje odnosi na tumačenje prava Unije, Sud je načelno dužan donijeti odluku. O prethodnom pitanju koje je postavio nacionalni sud može se odbiti odlučiti samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (presuda od 23. studenoga 2021., IS (Nezakonitost zahtjeva za prethodnu odluku), C‑564/19, EU:C:2021:949, t. 60. i 61. kao i navedena sudska praksa).

26

Međutim, u ovom slučaju valja istaknuti da je članak 1. stavak 649. Zakona o stabilnosti za 2015. na koji se odnose prethodna pitanja – iako je ukinut 2016. i stoga se primjenjivao samo 2015. – osnova za povlačenje sredstava za 2015. godinu, čak i ako je to verzija kako je retroaktivno tumači članak 1. stavci 920. i 921. Zakona o stabilnosti iz 2016. Osim toga, moguće utvrđenje da bi ta odredba mogla zadirati u slobode zajamčene člancima 49. i 56. UFEU‑a može dovesti do toga da sud koji je uputio zahtjev utvrdi nezakonitost tog povlačenja sredstava. Stoga nije posve očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom sporova iz glavnih postupaka ili da je problem hipotetski.

27

Talijanska vlada je, međutim, dovela u pitanje dopuštenost prvog postavljenog pitanja, tvrdeći da sud koji je uputio zahtjev, protivno članku 94. Poslovnika Suda, nije iznio razloge zbog kojih bi smanjenje provizija i naknada moglo povrijediti članke 49. i 56. UFEU‑a jer se ono provodilo samo u odnosu na operatore igara na sreću koje se igraju na uređajima, a ne u odnosu na druge subjekte u sektoru igara na sreću u Italiji, niti je u tom smislu proveo usporednu analizu tih različitih kategorija gospodarskih subjekata, na temelju koje bi bilo moguće ocijeniti različito postupanje na koje se tako poziva.

28

U tom pogledu valja podsjetiti na to da, kao što to proizlazi iz članka 94. točaka (a) i (c) Poslovnika, zahtjev za prethodnu odluku mora sadržavati „sažeti prikaz predmeta spora i relevantne činjenice kako ih je utvrdio sud koji je uputio zahtjev ili barem prikaz činjeničnih okolnosti na kojima se temelje pitanja” kao i „prikaz razloga koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju ili valjanosti određenih odredaba prava Unije, kao i pojašnjenje veze koja po mišljenju tog suda postoji između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku”.

29

Međutim, zbog duha suradnje koji vlada u odnosima između nacionalnih sudova i Suda u okviru prethodnog postupka, nepostojanje određenih prethodnih utvrđenja suda koji je uputio zahtjev ne znači nužno da je zahtjev ili jedno od pitanja iz tog zahtjeva nedopušteno ako Sud, uzimajući u obzir elemente koji proizlaze iz spisa, procijeni da može dati koristan odgovor sudu koji je uputio zahtjev (vidjeti u tom smislu presudu od 1. listopada 2020., Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, t. 42. i navedenu sudsku praksu).

30

U ovom slučaju, iako bi naravno bilo poželjnije da sud koji je uputio zahtjev detaljnije navede razloge koji su ga naveli na zaključak da su odredbe prava Unije na koje se odnosi njegovo prvo pitanje mogle biti povrijeđene u ovom slučaju, iz informacija sadržanih u zahtjevima za prethodnu odluku zaključuje se da se povlačenje sredstava za 2015. odnosi samo na imatelje koncesija za upravljanje igrama na sreću koje se igraju na uređajima i njihove podizvođače, a ne ostale sudionike u sektoru igara na sreću kao što su operatori internetskih igara na sreću. Stoga, ni to da sud koji je uputio zahtjev nije utvrdio i opisao druge kategorije operatora u sektoru igara na sreću, ni to da taj isti sud nije detaljnije objasnio u kojoj mjeri takvo ograničenje koje utječe na područje primjene navedenog povlačenja sredstava može imati ulogu pri utvrđivanju treba li u ovom slučaju utvrditi povrede odredbi članaka 49. i 56. UFEU‑a, nisu prepreka ni dostatnom razumijevanju okolnosti u kojima se nalaze zahtjevi suda koji je uputio zahtjev i veza koje bi mogle postojati između navedenih odredaba prava Unije i zakonodavstva o kojemu je riječ u glavnom postupku, ni tome da Sud navedenom sudu pruži određene minimalne smjernice koje bi ga mogle voditi u mogućoj primjeni tih odredbi u kontekstu predmetâ u kojima je nadležan u glavnom postupku.

31

Iz toga slijedi da su prethodna pitanja koja je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće) dopuštena.

Meritum

Prvo pitanje

32

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 49. i 56. UFEU‑a tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo poput onoga iz članka 1. stavka 649. Zakona o stabilnosti za 2015., koje zbog razloga isključivo povezanih s konsolidacijom javnih financija nameće povlačenje sredstava čiji je učinak smanjenje naknade za ograničenu kategoriju operatora u sektoru igara na sreću, odnosno koncesionara ovlaštenih za priređivanje igara na sreću na uređajima.

33

Valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ograničenjima slobode poslovnog nastana i/ili slobode pružanja usluga smatraju se sve mjere koje zabranjuju, ometaju ili umanjuju privlačnost korištenja sloboda zajamčenih člancima 49. i 56. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 20. prosinca 2017., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, t. 35. i navedenu sudsku praksu).

34

U ovom slučaju, iz podataka koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev proizlazi da je člankom 1. stavkom 649. Zakona o stabilnosti za 2015. Talijanska Republika u 2015., koncesionarima u sektoru igara na sreću koje se igraju na uređajima, povlačenjem sredstava za 2015. godinu odredila ukupno smanjenje od 500 milijuna eura provizije koja im je bila stavljena na raspolaganje na temelju ugovora o koncesiji, pri čemu je smanjenje između koncesionara podijeljeno razmjerno broju uređaja koji je svaki od njih kontrolirao 31. prosinca 2014., a zatim ga je svaki koncesionar dijelio između sebe i svojih podizvođača razmjerno udjelu svakoga od njih u raspodjeli provizije.

35

Osim toga, iz pojašnjenja navedenih u točki 22. ove presude osobito proizlazi da se među koncesionarima na koje utječe povlačenje sredstava iz 2015. nalaze talijanska društva koja kontroliraju društva sa sjedištem u drugim državama članicama.

36

U tom pogledu valja podsjetiti da sloboda poslovnog nastana – koju članak 49. UFEU‑a priznaje državljanima država članica i koja uključuje pravo pokretanja i obavljanja djelatnosti u svojstvu samozaposlenih osoba te pravo osnivanja i upravljanja poduzećima sukladno uvjetima koje zakonodavstvo države članice u kojoj se taj poslovni nastan ostvaruje utvrđuje za svoje državljane – obuhvaća pravo da, sukladno članku 54. UFEU‑a, trgovačka društva osnovana sukladno pravu neke države članice, a čije se registrirano sjedište, središnja uprava ili glavno mjesto poslovanja nalazi unutar Unije, obavljaju svoju djelatnost u drugoj državi članici putem društva kćeri, podružnice ili zastupništva (presuda od 21. prosinca 2016., AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, t. 45. i navedena sudska praksa).

37

Na taj je način situacija u kojoj društvo s poslovnim nastanom u državi članici osnuje društvo kćer u drugoj državi članici obuhvaćena, među ostalim, slobodom poslovnog nastana. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, isto vrijedi i kada takvo društvo odnosno državljanin države članice stekne udjel u kapitalu društva s poslovnim nastanom u drugoj državi članici koji mu omogućuje izvršavanje odlučujućeg utjecaja na odluke tog društva i određivanje njegovih djelatnosti (presuda od 21. prosinca 2016., AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, t. 46. i navedena sudska praksa).

38

Naprotiv, budući da podaci kojima raspolaže Sud ne omogućuju da s dovoljnom preciznošću utvrdi u kojoj mjeri situacije o kojima je riječ u glavnom postupku također mogu utjecati na članak 56. UFEU‑a, u ovom slučaju valja dati prednost ispitivanju pitanja koja je sud koji je uputio zahtjev izrazio samo s obzirom na članak 49. UFEU‑a.

39

Talijanska vlada osporava da je povlačenje sredstava za 2015. moglo predstavljati ograničenje slobode zajamčene tom odredbom jer je njegov iznos bio prenizak da bi imalo takav učinak.

40

Međutim, valja podsjetiti da je čak i ograničenje temeljne slobode slabijeg opsega ili male važnosti načelno zabranjeno Ugovorom (presuda od 3. prosinca 2014., De Clercq i dr., C‑315/13, EU:C:2014:2408, t. 61. i navedena sudska praksa).

41

S obzirom na navedeno, valja primijetiti da povlačenje sredstava za 2015. ima prirodu porezne mjere, kao što je to među ostalim istaknula talijanska vlada u svojim očitovanjima i kao što to izlazi iz izraza „porezne obveze u pogledu igara na sreću” iz članka 14. stavka 1. Zakona br. 23 od 11. ožujka 2014.

42

U tom pogledu najprije valja precizirati da, iako je izravno oporezivanje u nadležnosti država članica, one ga unatoč tome trebaju izvršavati u skladu s pravom Unije, a osobito u skladu s temeljnim slobodama koje jamči UFEU (presuda od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 34.).

43

U tom kontekstu, Sud je ipak presudio da, u nedostatku usklađivanja na razini Unije, nepogodnosti koje mogu proisteći iz usporednog izvršavanja porezne nadležnosti različitih država članica, dokle god takvo izvršavanje nije diskriminatorno, ne predstavljaju ograničenja slobodnom kretanju (vidjeti u tom smislu presude od 26. svibnja 2016., NN (L) International, C‑48/15, EU:C:2016:356, t. 47., i od 9. rujna 2021., Real Vida Seguros, C‑449/20, EU:C:2021:721, t. 38.). Sud je osobito pojasnio da mjere čiji je jedini učinak opterećenje predmetnih usluga dodatnim troškovima i koje na isti način utječu na pružanje usluga između država članica kao i unutar iste države članice nisu obuhvaćene člankom 56. UFEU‑a (presuda od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 36. i navedena sudska praksa). Na isti način, člankom 49. UFEU‑a nisu obuhvaćene mjere čiji je jedini učinak stvaranje dodatnih troškova za uslugu o kojoj je riječ i koje na nju utječu na sličan način ovisno o tome je li potpuno unutarnja ili je pruža gospodarski subjekt pod nadzorom društva sa sjedištem u drugoj državi članici.

44

Međutim, iz spisa kojima Sud raspolaže u ovim predmetima ne proizlazi da je, što je, međutim, na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, povlačenjem sredstava za 2015. došlo do diskriminacije između koncesionara u sektoru igara na sreću na uređajima, zadržavanjem nepovoljnijeg postupanja prema prekograničnim situacijama u odnosu na unutarnje situacije, niti, štoviše, u kojoj bi mjeri navedeno povlačenje sredstava moglo dovesti do obratne diskriminacije, pod pretpostavkom da je takva diskriminacija zabranjena nacionalnim pravom jer unutarnje situacije u usporedbi na prekogranične tretiraju nepovoljnije.

45

Također nije jasno, što je isto na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, da bi to isto povlačenje sredstava moglo imati za posljedicu prepreku isplativom iskorištavanju uređaja za igru od strane postojećih koncesionara davanjem prednosti na taj način drugim sektorima igre, osobito sektoru igara na internetu, ni zbog čega bi u takvom slučaju prekogranične situacije bile diskriminirane u odnosu na unutarnje situacije (vidjeti u tom pogledu presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 39. do 41).

46

U tom kontekstu, na nacionalnom je sudu da utvrdi je li, bilo u sektoru igara na sreću na uređajima ili između tog sektora i drugih sektora igara na sreću, Talijanska Republika, povlačenjem sredstava za 2015. koje se primjenjuje na operatore igara na sreću na uređajima, dovelo do diskriminirajućeg postupanja s prekograničnim situacijama u odnosu na unutarnje situacije, s obzirom na slobodu zajamčenu člankom 49. UFEU‑a.

47

Samo se u slučaju takvog utvrđenja ograničenja navedene slobode postavlja pitanje mogućeg opravdanja tog ograničenja.

48

U vezi s takvim opravdanjem treba podsjetiti da je uređenje igara na sreću jedno od područja u kojima među državama članicama postoje znatne razlike moralne, vjerske i kulturne naravi. U nedostatku usklađivanja na razini Unije u tom području, države članice imaju široku diskrecijsku ovlast glede izbora razine zaštite potrošača i društvenog poretka koju smatraju najprimjerenijom (presuda od 20. prosinca 2017., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, t. 39. i navedena sudska praksa).

49

Slijedom toga, države članice mogu slobodno postaviti ciljeve svoje politike u području igara na sreću te, prema potrebi, pobliže definirati željenu razinu zaštite. Međutim, ograničenja koja one nameću moraju ispunjavati uvjete koji proizlaze iz sudske prakse Suda, među ostalim, glede njihova opravdanja važnim razlozima u općem interesu i njihove proporcionalnosti (presuda od 20. prosinca 2017., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, t. 40. i navedena sudska praksa). U mjeri u kojoj zadovoljavaju posljednji zahtjev ograničenja djelatnosti igara na sreću mogu se opravdati važnim razlozima u općem interesu, poput zaštite potrošača i sprečavanja prijevare i poticanja građanâ na pretjeranu potrošnju na igre na sreću (presuda od 22. siječnja 2015., Stanley International Betting i Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, t. 48. i navedena sudska praksa).

50

U ovom slučaju članak 14. stavak 1. Zakona br. 23 od 11. ožujka 2014. ovlastio je talijansku Vladu da „provede […] reorganizaciju odredbi na snazi u području igara na sreću na način da reorganizira sva pravila na snazi u obliku Zakonika o odredbama koje se odnose na igre na sreću, ne odstupajući od organizacijskog modela koji se temelji na sustavu koncesije i ovlaštenja, u dijelu u kojem je to neophodno za zaštitu legitimnih očekivanja, javnog poretka i sigurnosti, za pomirenje interesa državne riznice i lokalnih interesa, kao i općih interesa u području javnog zdravlja, za sprečavanje pranja prihoda od kriminalnih aktivnosti, kao i za jamčenje redovnog plaćanja poreznih obveza u pogledu igara na sreću.”

51

Članak 14. stavak 2. istog zakona nalaže da se ta reorganizacija provede uz poštovanje određenih načela i smjernica koje se, u skladu s točkom (g) te odredbe, sastoje od „revizija provizija i naknada koje se duguju koncesionarima i drugim operatorima u skladu s kriterijem progresivnosti povezanim s količinom prikupljenih uplata”.

52

Međutim, članak 1. stavak 649. Zakona o stabilnosti za 2015. navodi da je doprinos koji se od koncesionara zahtijeva na ime povlačenja sredstava za 2015. „u svrhu pridonošenja cilju konsolidacije javnih financija i u iščekivanju detaljne reorganizacije provizije i naknade koje se duguju koncesionarima i drugim operatorima u sektoru u okviru mreže prikupljanja uplata za račun države, u skladu s člankom 14. stavkom 2. točkom (g) Zakona br. 23 od 11. ožujka 2014.”.

53

Stoga se čini da iz teksta članka 1. stavka 649. Zakona o stabilnosti za 2015. godinu proizlazi da je povlačenje sredstava za 2015. bilo uvedeno a da talijanski zakonodavac više nije upućivao na važan razlog u općem interesu, kao što su zaštita potrošača te sprečavanje prijevare i ovisnosti o igri, s obzirom na to da se ta odredba odnosi isključivo na konsolidaciju javnih financija.

54

Međutim, ako okolnost da ograničenje djelatnosti igara na sreću usput donosi korist proračunu predmetne države članice ne predstavlja zapreku opravdavanju tog ograničenja, ako se njime ponajprije ostvaruju ciljevi povezani s važnim razlozima u općem interesu (vidjeti u tom smislu presude od 21. listopada 1999., Zenatti, C‑67/98, EU:C:1999:514, t. 36. kao i od 6. studenoga 2003., Gambelli i dr., C‑243/01, EU:C:2003:597, t. 62.), što je dužan provjeriti nacionalni sud, sam cilj povećanja prihoda državne riznice ne može, s druge strane, omogućiti ograničenje slobode pružanja usluga (presuda od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 60. i navedena sudska praksa).

55

Iz toga slijedi da, ako postoji ograničenje slobode zajamčene člankom 49. UFEU‑a zbog nametanja povlačenja sredstava za 2015., ono nije opravdano.

56

Međutim, talijanska vlada osobito je na raspravi istaknula da se povlačenjem sredstava za 2015., smanjenjem prihoda subjekata na koje se odnosi, također nastoji postići cilj odvraćanja kriminalnih organizacija od ulaska u relativno unosan sektor igara na sreću koje se igraju na uređajima. S obzirom na stalni rast koji je imao navedeni sektor igara na sreću i na određene značajke tog sektora, cilj je tog povlačenja sredstava također zaštititi zdravlje igrača od učinaka povezanih s igrama na sreću.

57

Budući da bi, u okviru ispitivanja koje mora provesti, sud koji je uputio zahtjev utvrdio da je povlačenje sredstava za 2015. zapravo bilo namijenjeno, bez obzira na tekst članka 1. stavka 649. Zakona o stabilnosti za 2015. navedenog u točki 52. ove presude, prije svega važnim ciljevima u općem interesu, tada bi morao utvrditi ispunjava li ograničenje nametnuto tim povlačenjem sredstava uvjete koji proizlaze iz prakse Suda u pogledu njegove proporcionalnosti, odnosno je li prikladno za ostvarenje postavljenih ciljeva i ne prelazi li ono što je potrebno za postizanje navedenih ciljeva. Nadalje, u tom kontekstu treba podsjetiti da nacionalno zakonodavstvo može jamčiti ostvarenje navedenog cilja samo ako ga učinkovito ostvaruje na sustavan i dosljedan način (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 64. i navedenu sudsku praksu).

58

U tim okolnostima na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 49. UFEU‑a treba tumačiti na način da se, pod uvjetom da se utvrdi da nacionalno zakonodavstvo kojim se uvodi povlačenje sredstava čiji je učinak smanjenje naknade koncesionara zaduženih za upravljanje igrama na sreću na uređajima sadržava ograničenje slobode zajamčene tom odredbom UFEU‑a, navedenoj odredbi protivi to da se takvo ograničenje može opravdati s obzirom na ciljeve koji se temelje isključivo na razmatranjima povezanima s konsolidacijom javnih financija.

Drugo pitanje

59

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li načelo zaštite legitimnih očekivanja tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog sadržanog u članku 1. stavku 649. Zakona o stabilnosti za 2015., koje tijekom trajanja ugovora o koncesiji između društva i uprave dotične države članice smanjuje proviziju predviđenu navedenim ugovorom.

60

Najprije treba u vezi s upotrebom navedenog načela podsjetiti da – kad se država članica poziva na važne razloge u općem interesu kako bi opravdala propise koji bi mogli predstavljati prepreku ostvarivanju slobode zajamčene UFEU‑om – to se opravdanje također mora tumačiti s obzirom na opća načela prava Unije, a osobito na opće načelo zaštite legitimnih očekivanja. Stoga se predmetni nacionalni propis može opravdati predviđenim iznimkama samo ako je sukladan navedenom načelu (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 74. i 75. i navedenu sudsku praksu).

61

Iz toga slijedi da, pod pretpostavkom da sud koji je uputio zahtjev zaključi da povlačenje sredstava za 2015. dovodi do ograničenja slobode poslovnog nastana zajamčene člankom 49. UFEU‑a, i da će, posljedično, provjeriti njegovu proporcionalnost u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 57. ove presude, u tom kontekstu također mora uzeti u obzir zahtjeve koji proizlaze iz načela zaštite legitimnih očekivanja.

62

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, mogućnost pozivanja na načelo zaštite legitimnih očekivanja otvorena je svim gospodarskim subjektima kod kojih je nacionalno tijelo stvorilo osnovana očekivanja. Međutim, ako pažljiv i razborit gospodarski subjekt može predvidjeti donošenje mjere koja može utjecati na njegove interese, on se ne može pozivati na to načelo kad se ta mjera usvoji. Nadalje, nije opravdano da gospodarski subjekti imaju legitimna očekivanja u vezi s održanjem postojeće situacije koju nacionalna tijela mogu izmijeniti u okviru svoje diskrecijske ovlasti (presuda od 15. travnja 2021., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i dr., C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280, t. 42. i navedena sudska praksa).

63

Nasuprot tomu, primjenom navedenog načela takvi subjekti i dalje mogu, ako je to potrebno, dovesti u pitanje načine primjene takvih izmjena (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 78. i navedenu sudsku praksu).

64

U tom pogledu, Sud je, na primjer, već istaknuo da gospodarski subjekt koji je proveo skupa ulaganja kako bi se uskladio s režimom koji je zakonodavac prethodno usvojio može – zbog preuranjenog ukidanja tog režima – biti znatno oštećen u svojim interesima, osobito ako je ukidanje provedeno naglo i nepredvidljivo te mu se nije ostavilo vrijeme potrebno za prilagodbu novoj zakonodavnoj situaciji (vidjeti presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 87.).

65

Na sudu koji je uputio zahtjev jest da ispita je li nacionalni propis u skladu s načelom zaštite legitimnih očekivanja, s obzirom na to da je Sud, kada odlučuje na temelju članka 267. UFEU‑a, samo nadležan za to da tom sudu dâ sve elemente tumačenja prava Unije koji bi mu mogli omogućiti da ocijeni tu usklađenost. Sud koji je uputio zahtjev u tu svrhu može uzeti u obzir sve relevantne elemente koji proizlaze iz teksta, cilja ili strukture predmetnog zakonodavstva (presuda od 15. travnja 2021., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i dr., C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280, t. 43. i navedena sudska praksa).

66

U tom pogledu valja istaknuti da točka II.1.5. poziva na nadmetanje iz točke 7. ove presude određuje da „koncesionar ima pravo na proviziju koja odgovara razlici između iznosa koji proizlazi iz prikupljanja uplata i iznosa [predviđenih na temelju jednokratnog povlačenja sredstava u korist državne riznice, naknade za koncesiju i sigurnosnog pologa u postotku od prikupljenih uplata], kao i dobitaka koji se raspodjeljuju, izračunatih na temelju minimalnih ograničenja utvrđenih primjenjivim zakonodavstvom, i udjela prema trećim osobama koje su zadužene za naplatu”.

67

Iako koncesionari ne mogu imati legitimna očekivanja u pogledu nepromjenjivosti iznosa različitih stavki nameta i troškova koji su tako utvrđeni u točki II.1.5. tog poziva na nadmetanje i kojima se smanjuje iznos koji proizlazi iz prikupljanja uplata, ostaje činjenica da, prema spisu kojim raspolaže Sud i kao što je to na sudu koji je uputio zahtjev da to provjeri, navedeni poziv na nadmetanje ne sadržava nikakvu odredbu o mogućnosti nametanja povlačenja sredstava isključivo zbog gospodarskih i poreznih razloga.

68

Što se tiče Zakona br. 23 od 11. ožujka 2014., za koji talijanska vlada tvrdi da je uvelike najavio povlačenje sredstava za 2015., valja primijetiti da se čini da to povlačenje sredstava nije bilo određeno u okviru reorganizacije naknada koncesionarima za čiju je provedbu tim zakonom bila ovlaštena talijanska vlada. Kao što to izričito proizlazi iz članka 1. stavka 649. Zakona o stabilnosti za 2015., to je povlačenje sredstava izvršeno „u očekivanju” te reorganizacije, dakle a priori izvan nje. Uostalom, iz spisa proizlazi da ta reorganizacija nije provedena zbog isteka rokova odobrenja.

69

Osim toga, nepostojanje veze između povlačenja sredstava iz 2015. i Zakona br. 23 od 11. ožujka 2014. odražava okolnost da je, za razliku od kriterija „progresivnosti povezanog s količinom prikupljenih uplata”, koji se trebao primjenjivati u okviru predviđene reorganizacije, članak 1. stavak 649. Zakona o stabilnosti za 2015. uspostavio sporno povlačenje sredstava na fiksnoj razini, koje stoga nije povezano s količinom prikupljenih uplata i zatim raspodijeljeno između koncesionara na temelju broja uređaja kojima upravlja svaki od njih, to jest i ovdje nevezano za količinu prikupljenih uplata svakog od njih.

70

Naposljetku, što se tiče argumenta tužiteljâ u glavnom postupku prema kojem je povlačenje sredstava za 2015. imalo retroaktivan učinak, valja primijetiti da se to povlačenje, doneseno 23. prosinca 2014., odnosilo na smanjenje naknada koncesionarima „od 2015. godine” (vidjeti članak 1. stavak 649. Zakona o stabilnosti za 2015.) i da je predviđalo isplate između travnja i listopada 2015. Stoga povlačenje sredstava za 2015. nije imalo retroaktivni učinak.

71

Međutim, točno je da se čini da je datum njegova donošenja, njegov iznos i raspodjela tereta razmjerno broju uređaja za igre na sreću dodijeljenih svakom koncesionaru na datum 31. prosinca 2014., takve prirode da su mogli, u kratkom roku, u skladu s navodima iz odluka kojima se upućuje prethodno pitanje, znatno utjecati na financijska predviđanja tih koncesionara. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev dužan je, prema potrebi, ocijeniti točan opseg utjecaja koji bi takvo privremeno povlačenje sredstava moglo imati na isplativost izvršenih ulaganja koncesionara i jesu li i u kojoj mjeri navedeni koncesionari zbog eventualnog iznenadnog i nepredvidljivog značaja tog povlačenja sredstava bili lišeni vremena potrebnog da se prilagode toj novoj situaciji.

72

U tim okolnostima na drugo pitanje valja odgovoriti tako da se, pod uvjetom da se članak 49. UFEU‑a primjenjuje, u slučaju takve nacionalne mjere, načelu zaštite legitimnih očekivanja u načelu ne protivi nacionalno zakonodavstvo kojim se tijekom trajanja ugovora o koncesiji sklopljenih između društava i uprave dotične države članice privremeno smanjuje naknada koncesionarima koja je utvrđena navedenim ugovorima, osim ako se pokaže da je, s obzirom na opseg utjecaja tog smanjenja na isplativost izvršenih ulaganja koncesionara te moguću iznenadnost i nepredvidivost te mjere, jasno da navedenim koncesionarima nije dano vrijeme potrebno za prilagodbu ovoj novoj situaciji.

Troškovi

73

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

1.

Članak 49. UFEU‑a treba tumačiti na način da se, pod uvjetom da se utvrdi da nacionalno zakonodavstvo kojim se uvodi povlačenje sredstava čiji je učinak smanjenje naknade koncesionara zaduženih za upravljanje igrama na sreću na uređajima sadržava ograničenje slobode zajamčene tom odredbom UFEU‑a, navedenoj odredbi protivi to da se takvo ograničenje može opravdati s obzirom na ciljeve koji se temelje isključivo na razmatranjima povezanima s konsolidacijom javnih financija.

2.

Pod uvjetom da se članak 49. UFEU‑a primjenjuje, načelo zaštite legitimnih interesa treba tumačiti na način da mu se, u načelu, ne protivi nacionalno zakonodavstvo kojim se tijekom trajanja ugovora o koncesiji sklopljenih između društava i uprave dotične države članice privremeno smanjuje naknada koncesionarima koja je utvrđena navedenim ugovorima, osim ako se pokaže da je, s obzirom na opseg utjecaja tog smanjenja na isplativost izvršenih ulaganja koncesionara te moguću iznenadnost i nepredvidivost te mjere, jasno da navedenim koncesionarima nije dano vrijeme potrebno za prilagodbu ovoj novoj situaciji.