–

za osobe PF i QG, one same,

–

za francusku vladu, E. de Moustier i A. Ferrand, u svojstvu agenata,

–

za češku vladu, M. Smolek, J. Vláčil i J. Pavliš, u svojstvu agenata,

–

za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju A. Giordana, avvocato dello Stato,

–

za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,

–

za Europsku komisiju, D. Martin i B.-R. Killmann, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 20. i 45. UFEU‑a, članka 4. Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća (EZ) br. 883/2004 od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (SL 2004., L 166, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160. i ispravak SL 2020., L 415, str. 88.) i članka 7. stavka 2. Uredbe (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o slobodi kretanja radnika u Uniji (SL 2011., L 141, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 264.).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između supružnika PF i QG, francuskih državljana, i Caisse d’allocations familiales (CAF) d’Ille‑et‑Vilaine (Fond za obiteljske naknade departmana Ille‑et‑Vilaine, Francuska) u vezi s utvrđivanjem referentne kalendarske godine za potrebe ocjene njihova prava na obiteljske doplatke i izračuna iznosa tih doplataka.

Pravni okvir

Pravo Unije

Uredba br. 883/2004

3

Na temelju članka 2. stavka 1. Uredbe 883/2004, ta se uredba „primjenjuje na državljane države članice […] koj[i] borave u državi članici na koje se primjenjuje ili se primjenjivalo zakonodavstvo jedne ili više država članica, kao i na članove njihovih obitelji i nadživjele osobe.”

4

Na temelju članka 4. te uredbe:

Uredba br. 492/2011

5

Člankom 7. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 492/2011 propisano je:

Francusko pravo

6

Na temelju članka L. 521‑1 code de la sécurité sociale (Zakonik o socijalnoj sigurnosti), obiteljski doplatci isplaćuju se počevši od drugog uzdržavanog djeteta. Iznos obiteljskih doplataka određuje se s obzirom na broj uzdržavane djece i prihode kućanstva.

7

Kad je riječ o izračunu prava radi dodjele obiteljskih doplataka, člankom R 532‑3 Zakonika o socijalnoj sigurnosti pojašnjeno je da su „[r]elevantna sredstva […] ona sredstva koja su ostvarena tijekom referentne kalendarske godine” i da je „[r]eferentna kalendarska godina […] pretposljednja godina koja prethodi razdoblju plaćanja”.

Glavni postupak i prethodno pitanje

8

Supružnici PF i QG, koji su francuski državljani, prijavili su u 2011. godini oporezivi dohodak u iznosu od 59 734 eura i u 2012. godini oporezivi dohodak u iznosu od 63 680 eura. Budući da uzdržavaju četvero maloljetne djece, primali su obiteljske doplatke u ukupnom mjesečnom iznosu od 458,02 eura.

9

Isplata tih doplataka prekinuta je nakon što je osoba QG, francuski pravosudni dužnosnik, upućena u Sud Europske unije u Luksemburgu na razdoblje od tri godine. Osobi QG je zbog njezina novog radnog mjesta povećan godišnji dohodak, koji je u 2015. godini iznosio 123 609 eura, a u 2016. godini 132 499 eura.

10

Nakon povratka osobe QG u Francusku i njezina ponovnog zaposlenja na prvotno radno mjesto u rujnu 2017., što je dovelo do znatnog smanjenja dohotka, tužitelji iz glavnog postupka podnijeli su 1. prosinca 2017. CAF‑u d’Ille‑et‑Vilaine zahtjev za obiteljske doplatke tvrdeći da dohoci koje treba uzeti u obzir moraju biti prihodi kućanstva na dan podnošenja tog zahtjeva i da, u ovom slučaju, treba izuzeti iz primjene odredbe članka R 532‑3 Zakonika o socijalnoj sigurnosti, kojima je referentna kalendarska godina definirana kao pretposljednja godina koja prethodi razdoblju plaćanja, odnosno u ovom slučaju 2015. godina.

11

CAF d’Ille‑et‑Vilaine je u odluci od 24. siječnja 2018. naveo da će mjesečni iznos obiteljskih doplataka iznositi 115,65 eura.

12

Protiv te su odluke tužitelji iz glavnog postupka podnijeli remonstrativni pravni lijek, koji je odbijen.

13

Oni su pred sudom koji je uputio zahtjev pokrenuli postupak radi poništenja navedene odluke i utvrđenja mjesečnog iznosa obiteljskih doplataka na koje imaju pravo u iznosu od 462,62 eura, iznosu kojim se uzima u obzir ažurirani dohodak i broj uzdržavane djece.

14

Prema mišljenju tužiteljâ iz glavnog postupka, CAF d’Ille‑et‑Vilaine nije poštovao ni odredbe članaka 20. i 45. UFEU‑a, ni članak 4. Uredbe br. 883/2004, ni članak 7. Uredbe br. 492/2011. Usto, člankom R 532‑3 Zakonika o socijalnoj sigurnosti povrijeđeno je načelo jednakog postupanja te je on stoga očito nezakonit.

15

Sud koji je uputio zahtjev najprije podsjeća na to da se člankom 45. UFEU‑a određuje da sloboda kretanja radnika podrazumijeva ukidanje svake diskriminacije na temelju državljanstva među radnicima država članica u vezi sa zapošljavanjem, primicima od rada i ostalim uvjetima rada i zapošljavanja.

16

Nadalje, postavlja se pitanje je li nacionalna odredba o kojoj je riječ u glavnom postupku diskriminatorna i, u slučaju potvrdnog odgovora, može li se opravdati važnim razlozima u općem interesu. Naime, bilo bi nespojivo s pravom Unije da se prema radniku koji je državljanin države članice, nakon povratka u tu državu članicu, nepovoljnije postupa nego što bi se prema njemu postupalo da se nije koristio pogodnostima koje Ugovor daje u području slobodnog kretanja.

17

U tim je okolnostima tribunal de grande instance de Rennes (Okružni sud u Rennesu, Francuska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

O prethodnom pitanju

18

Uvodno valja utvrditi jesu li sve odredbe iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje primjenjive na situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja se odnosi na upućivanje nacionalnog dužnosnika u instituciju Europske unije.

19

Kad je riječ o odredbama UFEU‑u koje se odnose na slobodno kretanje radnikâ, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da građanin Unije koji radi u državi članici koja nije država njegova podrijetla i koji je prihvatio posao u međunarodnoj organizaciji podliježe primjeni članka 45. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 15. ožujka 1989., Echternach i Moritz, 389/87 i 390/87, EU:C:1989:130, t. 11.; od 6. listopada 2016., Adrien i dr., C‑466/15, EU:C:2016:749, t. 24. i od 31. svibnja 2017., U, C‑420/15, EU:C:2017:408, t. 13.).

20

Iz toga slijedi da se građaninu Unije koji radi za njezinu instituciju ili tijelo u državi članici koja nije država njegova podrijetla ne mogu uskratiti socijalna prava i pogodnosti koje mu pruža članak 45. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 15. ožujka 1989., Echternach i Moritz, 389/87 i 390/87, EU:C:1989:130, t. 12., i od 6. listopada 2016., Adrien i dr., C‑466/15, EU:C:2016:749, t. 25.).

21

Kad je riječ o članku 20. UFEU‑a, valja istaknuti da, ustanovljujući građanstvo Unije, tim se člankom samo propisuje da građani Unije uživaju prava i podliježu dužnostima predviđenima Ugovorom. U tom se pogledu ne mogu, dakle, samostalno primijeniti posebne odredbe Ugovora koje uređuju prava i dužnosti građana Unije poput, među ostalim, članka 45. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 16. prosinca 2004., My, C‑293/03, EU:C:2004:821, t. 32., i od 31. svibnja 2017., U, C‑420/15, EU:C:2017:408, t. 17.).

22

Slijedom toga, tumačenje članka 20. UFEU‑a nije relevantno za rješavanje spora u glavnom postupku.

23

Također nije relevantno ni tumačenje odredbi u području koordinacije sustavâ socijalne sigurnosti. Naime, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, dužnosnici Unije ne mogu se smatrati „radnicima” u smislu Uredbe br. 883/2004 jer se na njih ne primjenjuje nacionalno zakonodavstvo u području socijalne sigurnosti, kao što to zahtijeva članak 2. stavak 1. te uredbe, koji definira osobe koje su njome obuhvaćene (vidjeti u tom smislu presude od 3. listopada 2000., Ferlini, C‑411/98, EU:C:2000:530, t. 41., i od 16. prosinca 2004., My, C‑293/03, EU:C:2004:821, t. 35.).

24

Kad je riječ o članku 7. Uredbe br. 492/2011, valja podsjetiti na to da on predstavlja samo poseban izraz načela nediskriminacije utvrđenog u članku 45. stavku 2. UFEU‑a, u specifičnom području uvjeta rada i zapošljavanja, te ga, prema tome, treba tumačiti na isti način kao i članak 45. stavak 2. (presude od 23. veljače 2006., Komisija/Španjolska, C‑205/04, neobjavljena, EU:C:2006:137, t. 15., i od 13. ožujka 2019., Gemeinsamer Betriebsrat EurothermenResort Bad Schallerbach, C‑437/17, EU:C:2019:193, t. 16.).

25

Okolnost da je radnik o kojem je riječ u glavnom postupku zaposlen u instituciji Unije u tom pogledu nije odlučujuća s obzirom na to da je cilj jednakog postupanja koji se nastoji postići člankom 7. stavkom 2. Uredbe br. 492/2011 upravo proširiti na radnike državljane drugih država članica sve socijalne pogodnosti koje se, na temelju ugovora o radu ili ne, općenito priznaju radnicima državljanima, prije svega zbog njihova objektivnog svojstva radnika ili same činjenice njihova boravka na državnom području (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2019., Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava i dr., C‑447/18, EU:C:2019:1098, t. 47. i navedenu sudsku praksu).

26

S obzirom na ta razmatranja, i kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, valja smatrati da se prethodno pitanje odnosi samo na tumačenje članka 45. UFEU‑a i članka 7. Uredbe br. 492/2011.

27

Stoga sud koji je uputio zahtjev tim pitanjem u biti pita treba li članak 45. UFEU‑a i članak 7. Uredbe br. 492/2011 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji kao referentnu godinu za izračun obiteljskih davanja koja se odobravaju uzima pretposljednju godinu koja je prethodila razdoblju plaćanja, tako da u slučaju znatnog povećanja dohotka koji je nacionalni dužnosnik ostvario prilikom upućivanja u instituciju Unije koja se nalazi u drugoj državi članici dolazi, nakon povratka tog dužnosnika u državu članicu podrijetla, do znatnog smanjenja iznosa obiteljskih doplataka tijekom dvije godine.

28

Kad je riječ o postojanju eventualne diskriminacije, što je u suprotnosti s člankom 45. stavkom 2. UFEU‑a i člankom 7. stavkom 1. Uredbe br. 492/2011, valja utvrditi da se nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku, u skladu s kojim se iznos obiteljskih doplataka koji valja isplaćivati utvrđuje s obzirom na iznos dohotka koji radnik ostvari tijekom referentne kalendarske godine, koja je definirana kao pretposljednja godina koja je prethodila razdoblju plaćanja, jednako primjenjuje na sve radnike, bez obzira na njihovo državljanstvo, tako da on ne može dovesti do diskriminacije na temelju državljanstva.

29

Usto, iz spisa podnesenog Sudu ne proizlazi da sud koji je uputio zahtjev smatra da taj propis može prouzročiti neizravnu diskriminaciju jer bi mogao dovesti do nepovoljnijeg postupanja prema radnicima državljanima drugih država članica nego prema domaćim radnicima.

30

Kad je riječ o tome predstavlja li nacionalni propis poput onog u glavnom postupku prepreku slobodnom kretanju radnikâ unutar Unije zabranjenu člankom 45. stavkom 1. UFEU‑a, treba podsjetiti na to da se ta odredba protivi svakoj mjeri koja, čak i kada se primjenjuje bez diskriminacije na temelju državljanstva ili boravka, može otežati ili učiniti manje privlačnim uživanje temeljnih sloboda koje UFEU jamči građanima Unije (vidjeti u tom smislu presude od 1. travnja 2008., Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, t. 45. i od 6. listopada 2016., Adrien i dr., C‑466/15, EU:C:2016:749, t. 26.).

31

U tom pogledu, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, cilj je članka 45. UFEU‑a olakšati građanima Unije obavljanje profesionalnih aktivnosti bilo koje vrste na cijelom području Unije te mu se protive sve nacionalne mjere koje bi te građane mogle staviti u nepovoljniji položaj ako neku gospodarsku djelatnost žele obavljati na području druge države članice (presude od 1. travnja 2008., Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, t. 44.; od 21. siječnja 2016., Komisija/Cipar, C‑515/14, EU:C:2016:30, t. 39. i od 7. ožujka 2018., DW, C‑651/16, EU:C:2018:162, t. 21.).

32

Tako članak 45. UFEU‑a ima osobito za cilj izbjeći to da se bez objektivnog opravdanja prema radniku koji je, koristeći se svojim pravom na slobodno kretanje, bio zaposlen u više od jedne države članice postupa nepovoljnije nego prema onomu koji je cijelu svoju karijeru ostvario samo u jednoj državi članici (vidjeti, među ostalim, presude od 7. ožujka 1991., Masgio, C‑10/90, EU:C:1991:107, t. 17.; od 21. siječnja 2016., Komisija/Cipar, C‑515/14, EU:C:2016:30, t. 42. i od 7. ožujka 2018., DW, C‑651/16, EU:C:2018:162, t. 23.).

33

U ovom slučaju valja utvrditi da se prema korisnicima obiteljskih doplataka koji su se koristili pravom na slobodno kretanje ne postupa nepovoljnije nego prema korisnicima takvih doplataka koji se nisu koristili tim pravom.

34

Naime, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, na radnika državljanina jedne države članice čiji se iznos dohotka prilikom preseljenja u drugu državu članicu mijenjao, na više ili na niže, primjenjuju se isti načini za izračun obiteljskih doplataka, koji se temelje na dohocima ostvarenima tijekom referentnog razdoblja, koji se primjenjuju na radnika koji nije napustio svoju državu članicu podrijetla, a čiji je dohodak varirao na istovjetan način.

35

Tako su, u slučaju tužiteljâ iz glavnog postupka, za potrebe izračuna smanjenja iznosa obiteljskih doplataka zbog njihova povratka u državu članicu podrijetla uzeti u obzir viši dohoci ostvareni prilikom njihova preseljenja u drugu državu članicu, na isti način kao što bi slično povećanje dohotka radnika koji se nije koristio svojim pravom na slobodno kretanje dovelo do sličnog smanjenja iznosa tih doplataka.

36

Stoga, za tužitelje iz glavnog postupka do smanjenja iznosa priznatih doplataka nije došlo zbog ostvarivanja prava na slobodno kretanje kao takvog, nego zbog okolnosti da su dohoci koje su potonji ostvarili prilikom svojeg preseljenja u drugu državu članicu bili veći od onih koje su ostvarili prije odnosno nakon tog preseljenja.

37

Premda tužitelji iz glavnog postupka tvrde da ne osporavaju nadležnost svoje države članice podrijetla za uređenje svojeg sustava socijalne sigurnosti donošenjem, među ostalim, načina za utvrđivanje doplataka koje valja isplatiti, ipak tvrde da bi kućanstvo čija su se sredstva povećala na način sličan njihovu, koje je pritom ostalo na području države članice podrijetla, nastavilo još dvije godine primati povećane obiteljske doplatke iako bi tekući dohoci prešli gornju granicu dohotka utvrđenu propisom o kojem je riječ u glavnom postupku, i da bi do smanjenja tih doplataka došlo tek počevši od treće godine.

38

Tvrdeći da bi situacija takvog kućanstva bila savršeno neutralna, unatoč naknadnom uzimanju u obzir stvarnog razvoja njegovih sredstava, tužitelji iz glavnog postupka u stvarnosti ne kritiziraju načine za utvrđivanje iznosa obiteljskih doplataka nego činjenicu da nisu mogli nastaviti primati, kao eventualnu naknadu u slučaju povratka, povećane obiteljske doplatke prilikom njihova preseljena i boravka u drugoj državi članici.

39

Međutim, primarno pravo ne može osiguraniku jamčiti da odlazak u drugu državu članicu različitu od države članice njegova podrijetla neće utjecati na njegovu socijalnu situaciju, osobito kad je riječ o davanjima za slučaj bolesti, starosnim mirovinama ili pak obiteljskim doplatcima. Naime, valja podsjetiti na to da preseljenje radnika u drugu državu članicu može, ovisno o slučaju i zbog postojećih razlika između sustava i zakonodavstava država članica, za predmetnu osobu biti manje ili više povoljno ili nepovoljno kad je riječ o socijalnoj zaštiti (vidjeti u tom smislu presude od 6. listopada 2016., Adrien i dr., C‑466/15, EU:C:2016:749, t. 27., i do 18. srpnja 2017., Erzberger, C‑566/15, EU:C:2017:562, t. 34.).

40

Slijedom toga, okolnost da se tužitelji iz glavnog postupka nakon svojeg preseljenja u drugu državu članicu nisu mogli koristiti obiteljskim doplatcima svoje države članice podrijetla i da obiteljski doplatci koji se primaju u slučaju povratka u potonju državu tijekom dvije godine nisu usklađeni s njihovim dohocima ostvarenima tijekom tog razdoblja ne može predstavljati nepovoljnije postupanje protivno slobodnom kretanju radnika i, konkretnije, članku 45. UFEU‑a.

41

Isti se zaključak nameće u pogledu članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011 s obzirom na to da tu odredbu, kao što je to navedeno u točki 24. ove presude, treba tumačiti na isti način kao i članak 45. UFEU‑a.

42

Nadalje, kada je riječ o argumentaciji tužiteljâ iz glavnog postupka prema kojoj nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku može utjecati na odluku radnika koji je državljanin jedne države članice o preseljenju u drugu državu članicu kako bi tamo radio i primao veće dohotke s obzirom na to da ga se po povratku u državu članicu podrijetla stavlja u nepovoljniji položaj na način da mu se isplaćuju obiteljski doplatci u znatno smanjenom iznosu, valja podsjetiti na to da razlozi zbog kojih neki radnik migrant odluči iskoristiti svoju slobodu kretanja unutar Unije ne mogu biti uzeti u obzir prilikom ocjenjivanja diskriminatornog karaktera neke nacionalne odredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 5. prosinca 2013., Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken, C‑514/12, EU:C:2013:799, t. 33.).

43

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 45. UFEU‑a i članak 7. stavak 2. Uredbe br. 492/2011 treba tumačiti na način da im se ne protivi propis države članice koji kao referentnu godinu za izračun obiteljskih davanja koja se odobravaju uzima pretposljednju godinu koja je prethodila razdoblju plaćanja, tako da u slučaju znatnog povećanja dohotka koji je nacionalni dužnosnik ostvario prilikom upućivanja u instituciju Unije koja se nalazi u drugoj državi članici dolazi, nakon povratka tog dužnosnika u državu članicu podrijetla, do znatnog smanjenja iznosa obiteljskih doplataka tijekom dvije godine.

Troškovi

44

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.