Johdanto

1.

Ennakkoratkaisupyyntö koskee direktiivin 2014/24/EU ( 2 ) 72 artiklan 2 kohdan tulkintaa, jossa säädetään lähinnä mahdollisuudesta tehdä arvoltaan vähäisiä muutoksia hankintasopimukseen tai puitejärjestelyyn ilman, että uuden hankintamenettelyn järjestäminen on tarpeen, sillä edellytyksellä, että kyseiset muutokset eivät vaikuta hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleiseen luonteeseen.

2.

Pääasia koskee Polismyndighetenin (poliisiviranomainen, Ruotsi) ja kahden palveluntarjoajan välillä tehtyjä puitejärjestelyjä ajoneuvojen hinauspalvelun varmistamiseksi. Kyseisten puitejärjestelyjen, jotka tehtiin alhaisimman hinnan perusteella, sopimuspuolet valittiin alun perin kiinteän hinnan perusteella niiden palvelujen osalta, joissa ajoneuvon hakupaikka sijaitsi 10 kilometrin säteellä siitä paikasta, johon kyseinen ajoneuvo tuli viedä, ja tämän säteen ulkopuolella tapahtuville kuljetuksille oli kilometrikohtainen lisähinta. Sittemmin hankintaviranomainen sopi sopimuspuoleksi valittujen kanssa kyseisten puitejärjestelyjen korvausehtojen muuttamisesta ilman, että puitejärjestelyn kokonaisarvo nousi, siten, että etäisyys, jonka osalta korvaus oli puhtaasti kiinteämääräinen, muuttui 10 kilometristä 50 kilometriin, sekä uudesta hinnasta.

3.

Tässä yhteydessä unionin tuomioistuinta pyydetään tutkimaan, vaikuttavatko tällaiset muutokset puitejärjestelyn yleiseen luonteeseen direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä, ja onko näin ollen suoritettava uusi hankintamenettely.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus

4.

Direktiivin 2014/24 johdanto-osan 1, 107 ja 109 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:

5.

Kyseisen direktiivin 72 artiklan, jonka otsikko on ”Hankintasopimusten muuttaminen niiden voimassaoloaikana”, sanamuoto on seuraava:

Ruotsin oikeus

6.

Julkisista hankinnoista annetun lain (nro 2016:1145; lag om offentlig upphandling) 17 luvun 8 §:n mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä voidaan muuttaa ilman uutta hankintamenettelyä, jos muutos perustuu johonkin kyseisen lain 9–14 §:n säännöksistä.

7.

Kyseisen lain 17 luvun 9 §:n 1 momentissa säädetään, että hankintasopimusta tai puitejärjestelyä voidaan muuttaa ilman uutta hankintamenettelyä, jos hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleinen luonne ei muutu ja jos hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn arvon nousu tai aleneminen on yhtäältä alempi kuin säädetty kynnysarvo ja toisaalta alempi kuin 10 prosenttia hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn arvosta, jos on kyse tavarahankinnasta tai palveluhankinnasta.

8.

Julkisista hankinnoista annetun lain nro 2016:1145 17 luvun 14 §:n 1 momentissa säädetään, että hankintasopimusta tai puitejärjestelyä voidaan muuttaa ilman uutta hankintamenettelyä, vaikka muutos ei kuulu 9–13 §:n soveltamisalaan, sillä edellytyksellä, että muutos ei ole merkittävä. Kyseisen pykälän 2 momentin 1 kohdassa täsmennetään, että muutosta pidetään merkittävänä muun muassa, jos sillä otetaan käyttöön ehtoja, jotka, jos ne olisivat alun perin kuuluneet hankintamenettelyyn, olisivat johtaneet siihen, että muita ehdokkaita olisi pyydetty jättämään tarjous, että muita tarjouksia olisi arvioitu tai että hankintamenettelyyn olisi tullut lisää tavarantoimittajia, palveluntarjoajia tai urakoitsijoita.

Pääasia, ennakkoratkaisukysymys ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa

9.

Poliisiviranomainen käynnisti vuonna 2020 tarjouspyyntömenettelyn hankintasopimuksesta, joka koski ajoneuvojen hinauspalvelua ja jossa tarjousten arviointiperusteena käytettiin alinta tarjottua hintaa. Tarjoajien tuli täten ilmoittaa kiinteä hinta toimeksiannoille, joissa ajoneuvo haetaan paikasta, joka sijaitsee 10 kilometrin säteellä paikasta, jonne ajoneuvo viedään, sekä lisähinta kilometriä kohti tämän säteen ulkopuolella tapahtuville kuljetuksille. Kyseisten hintojen tuli olla voimassa muuttumattomina kyseisen hankintasopimuksen koko voimassaoloajan.

10.

Tämän tarjouspyyntömenettelyn perusteella tehtiin vuoden 2021 alussa kaksi puitejärjestelyä (jäljempänä riidanalaiset puitejärjestelyt), joiden maksuehtoja muutettiin saman vuoden aikana poliisiviranomaisen ja kahden palveluntarjoajan välisellä sopimuksella. Kustannustenjaon tasapainottamiseksi eri poliisilaitosten kesken ja ilman näiden puitejärjestelyjen kokonaisarvon korotusta yhtäältä niiden palvelujen sädettä, joista oli maksettava ainoastaan kiinteä hinta, korotettiin 10 kilometristä 50 kilometriin ja toisaalta kiinteitä hintoja ja kilometrikohtaisia hintoja muutettiin (jäljempänä riidanalaiset muutokset). ( 3 )

11.

Konkurrensverketin (kilpailuvirasto) hakemuksesta Förvaltningsrätten i Stockholm (Tukholman hallinto-oikeus) määräsi poliisiviranomaiselle julkista hankintaa koskevan 1 200 000 kruunun (n. 120 000 euroa) seuraamusmaksun sillä perusteella, että poliisiviranomainen oli muuttanut riidanalaisia puitejärjestelyitä ilman uuden hankintamenettelyn toteuttamista. ( 4 ) Kammarrätten i Stockholm (Tukholman kamarioikeus) hylkäsi poliisiviranomaisen valituksen, jonka jälkeen kyseinen viranomainen teki valituksen Högsta förvaltningsdomstoleniin (korkein hallinto-oikeus, Ruotsi), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin. Tässä yhteydessä viimeksi mainittu tuomioistuin on epävarma lähinnä direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohdan, ja erityisesti kyseisessä säännöksessä tarkoitetun käsitteen puitejärjestelyn ”yleisen luonteen muutos”, tulkinnasta.

12.

Tässä tilanteessa Högsta förvaltningsdomstolen (korkein hallinto-oikeus) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

13.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet poliisiviranomainen, kilpailuviranomainen, Tšekin ja Viron hallitukset sekä Euroopan komissio.

Analyysi

14.

Ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta, kuinka on tulkittava direktiivin 2014/24/EU 72 artiklan 2 kohtaa, jossa säädetään mahdollisuudesta tehdä arvoltaan vähäisiä muutoksia puitejärjestelyyn ilman uutta hankintamenettelyä.

15.

Huomautan aluksi, että kyseisen direktiivin 72 artiklassa säädetään, että hankintasopimuksia ja puitejärjestelyjä voidaan muuttaa ilman uutta hankintamenettelyä jossakin kyseisessä säännöksessä määritellyistä kuudesta tapauksesta ( 5 ) eli lähinnä tapauksissa, joissa ovat kyseessä:

–

muutokset, joista on määrätty alkuperäisissä hankinta-asiakirjoissa, edellyttäen, että ne eivät vaikuta hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen (1 kohdan a alakohta);

–

tarpeelliset lisätoiminnot (työt, palvelut tai tavaratoimitukset), jos tietyt edellytykset täyttyvät (1 kohdan b alakohta);

–

muutokset, jotka johtuvat olosuhteista, joita ei voi ennakoida, jos puitejärjestelyn arvo ei nouse enempää kuin 50 prosenttia sen alkuperäisestä arvosta, edellyttäen, että ne eivät vaikuta hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen (1 kohdan c alakohta);

–

tietyt tapaukset silloin, jos sopimuskumppani muuttuu (1 kohdan d alakohta);

–

muutokset, jotka eivät ole merkittäviä muutoksia (1 kohdan e alakohta, 4 kohta sekä johdanto-osan 107 perustelukappale); ( 6 )

–

de minimis ‑muutokset, ( 7 ) edellyttäen, että ne eivät vaikuta hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleiseen luonteeseen (2 kohta).

16.

Näistä kuudesta tapauksesta kaksi viimeksi mainittua vaikuttaa merkityksellisiltä nyt käsiteltävän asian kannalta. Koska riidanalaisten muutosten arvo on toisen riidanalaisen puitejärjestelyn osalta pienempi kuin direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i ja ii alakohdassa säädetyt de minimis ‑kynnysarvot, ( 8 ) ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kyseisen kohdan toisen alakohdan mukaan selvitettävä, vaikuttavatko nämä muutokset kyseisen puitejärjestelyn yleiseen luonteeseen. Kyseinen tuomioistuin toteaa tältä osin, että vaikka unionin tuomioistuin on täsmentänyt kyseisen artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitettua ja sen 4 kohdassa määriteltyä hankintasopimuksen merkittävän muutoksen käsitettä, se ei ole vielä lausunut hankintasopimuksen yleisen luonteen muutoksen käsitteestä (josta säädetään saman säännöksen 2 kohdan toisessa alakohdassa). ( 9 )

17.

Näiden alustavien huomautusten jälkeen esitän seuraavissa kohdissa täsmennyksiä, jotka koskevat direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun hankintasopimuksen yleisen luonteen muutoksen käsitteen tulkintaa, erityisesti kyseisen artiklan 4 kohdassa tarkoitetun hankintasopimuksen merkittävän muutoksen käsitteen valossa, ennen kuin ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle esitetään ohjeita riidanalaisten muutosten luonteesta.

Direktiivin 2014/24 72 artiklassa tarkoitetuista käsitteistä hankintasopimuksen ”yleisen luonteen muutos” ja hankintasopimuksen ”merkittävä muutos”

18.

Pääasian asianosaisten ja väliintulijoiden kannat eroavat toisistaan tulkitessa direktiivin 2014/24 72 artiklassa tarkoitettuja käsitteitä hankintasopimuksen ”yleisen luonteen muutos” ja hankintasopimuksen ”merkittävä muutos”. Poliisiviranomainen sekä Tšekin ja Viron hallitukset väittävät pääasiallisesti, että puitejärjestelyn merkittävä muutos ei merkitse välttämättä sitä, että puitejärjestelyn yleinen luonne muuttuu, kilpailuviranomainen ja komissio puolestaan väittävät lähinnä, että nämä kaksi käsitettä vastaavat toisiaan. ( 10 )

19.

Tarkastelen tässä yhteydessä merkityksellisten säännösten ulottuvuutta ottaen huomioon unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti niiden sanamuodon ja asiayhteyden sekä sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osia ne ovat, ja tässä tapauksessa kyseisen säännöstön syntyhistorian. ( 11 )

20.

Ensinnäkin totean kahden edellä mainitun käsitteen sanamuodon mukaisesta tulkinnasta aluksi, että toisin kuin merkittävän muutoksen käsitteen, joka on määritelty direktiivin 2014/24 72 artiklan 4 kohdassa, hankintasopimuksen yleisen luonteen muutoksen käsitettä ei ole määritelty kyseisen direktiivin yhteydessä, eikä direktiivin 72 artiklan sanamuoto sitä paitsi ole tältä osin malliesimerkki selkeydestä.

21.

Näin ollen totean ensinnäkin, että kyseisen direktiivin johdanto-osan 109 perustelukappaleessa annetaan kaksi esimerkkiä muutoksista, jotka muuttavat koko hankinnan luonteen, ja tämä ilmaisu vastaa sisällöltään hankintasopimuksen yleisen luonteen muutoksen käsitettä. Kyse on yhtäältä tilanteesta, jossa hankittavat rakennusurakat, tavarat tai palvelut korvataan jollakin muulla, ja toisaalta tilanteesta, jossa hankintatyyppiä muutetaan perusteellisesti, ”koska tällaisessa tilanteessa muutoksen voidaan olettaa vaikuttavan tulokseen” kyseisessä perustelukappaleessa käytetyn sanamuodon mukaisesti. Koska viimeksi mainittu ilmaisu vastaa olennaisilta osin saman direktiivin 72 artiklan 4 kohdan a alakohdassa mainittua merkittävien muutosten yhtä tapausta, ( 12 ) tämä merkitsee mielestäni sitä, että tietyt hankintasopimuksen yleisen luonteen muutokset ovat myös merkittäviä muutoksia hankintasopimukseen.

22.

Seuraavaksi on todettava, että direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohtaa sovelletaan, kuten sen sanamuodosta ilmenee, tarvitsematta tarkistaa, täyttyvätkö kyseisen artiklan 4 kohdan a–d alakohdassa asetetut edellytykset (jotka koskevat merkittäviä muutoksia), ( 13 ) mikä mahdollistaa mainitun säännöksen soveltamisen riippumatta siitä, kuuluvatko siinä sallitut muutokset kaikki saman artiklan 1 kohdassa tarkoitetun merkittävien muutosten käsitteen alaan.

23.

Lopuksi on todettava, että kun otetaan huomioon kahden tarkastellun ilmaisun tavanomainen merkitys yleiskielessä, minusta vaikuttaa pikemminkin ilmeiseltä, että hankintasopimuksen yleisen luonteen muutoksen käsite viittaa sellaisiin muutoksiin, jotka menevät pelkkiä merkittäviä muutoksia pidemmälle. ( 14 )

24.

Näiden seikkojen perusteella päättelen, että puhtaasti sanamuodon perusteella hankintasopimuksen yleisen luonteen muutoksen käsite on eräänlainen alakategoria, johon kuuluvat tärkeimmät merkittävät muutokset, ( 15 ) mutta joka ei kuitenkaan kata kaikkia kyseiseen kategoriaan kuuluvia tilanteita. ( 16 )

25.

Toiseksi muistutan direktiivin 2014/24 72 artiklan syntyhistoriasta ja asiayhteydestä, että kyseisellä säännöksellä, jolla kodifioidaan unionin tuomioistuimen kyseisen direktiivin voimaantuloa edeltänyt oikeuskäytäntö, ( 17 ) pyritään yksilöimään hankintasopimuksiin niiden voimassaoloaikana tehtävät muutokset, jotka ovat sallittuja ilman, että uusi hankintamenettely on tarpeen. ( 18 ) Jotkin näistä muutoksista ovat sallittuja siltä osin kuin ne eivät johda hankintasopimuksen yleisen luonteen muuttumiseen. Näin on niissä kolmessa tapauksessa, jotka mainitaan kyseisen säännöksen 1 kohdan a ja c alakohdassa sekä 2 kohdassa ja joissa sallitaan tällaiset muutokset edellyttäen ensimmäisessä tapauksessa, että niistä määrätään hankinta-asiakirjoissa, toisessa tapauksessa, että ne ovat välttämättömiä sellaisten olosuhteiden vuoksi, joita ei voinut ennakoida, ja että ne eivät merkitse yli 50 prosentin hinnannousua alkuperäisen hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn arvosta, tai kolmannessa tapauksessa, että de minimis ‑rajaa noudatetaan.

26.

Vaikuttaa siis siltä, että tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä kohdassa mainituissa kolmessa tapauksessa sama säännös ei viittaa ollenkaan merkittäviin muutoksiin vaan ainoastaan niihin muutoksiin, jotka johtavat siihen, että hankintasopimuksen yleinen luonne muuttuu. ( 19 ) Lisäksi on niin, että jos näitä kahta käsitettä olisi tulkittava samalla tavalla, direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohtaan sisältyvä de minimis ‑poikkeus menettäisi tehokkaan vaikutuksensa. ( 20 )

27.

Tästä seuraa, että nämä tapaukset mahdollistavat tiettyjen merkittävien muutosten toteuttamisen ilman uutta hankintamenettelyä, lukuun ottamatta suurempia muutoksia, jotka sisältävät hankintasopimuksen yleisen luonteen muutoksia. ( 21 )

28.

Kolmanneksi ja viimeiseksi muistutan direktiivin 2014/24 72 artiklan tavoitteista, että – kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee – kyseisellä säännöksellä pyritään lähinnä varmistamaan menettelyjen avoimuuden periaatteen ja tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattaminen estämällä se, että hankintaviranomainen ja sopimuspuoleksi valittu tekevät kyseisen sopimuksen määräyksiin sellaisia muutoksia, että nämä määräykset poikkeavat luonteeltaan olennaisesti alkuperäisen sopimuksen määräyksistä, unionin julkisia hankintoja koskevien sääntöjen laajemman tavoitteen, joka on varmistaa palveluiden vapaa liikkuvuus ja hankintojen avaaminen vääristymättömälle kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa, mukaisesti. ( 22 ) Tältä osin vaikuttaa siltä, että tämän ratkaisuehdotuksen 25 kohdassa mainitut tilanteet, joissa kyseisessä säännöksessä sallitaan tiettyjen merkittävien muutosten tekeminen ilman uutta hankintamenettelyä, voidaan oikeuttaa sillä, että kyseiset vähemmän tärkeät muutokset ovat vain vähäisemmässä määrin omiaan vaikuttamaan menettelyjen avoimuuden ja tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden noudattamiseen. ( 23 )

29.

Tästä seuraa, että näiden kahden tarkastellun käsitteen ei voida katsoa vastaavan toisiaan edes direktiivin 2014/24 72 artiklan tavoitteiden valossa, ja erityisesti, että käsite ”hankintasopimuksen yleisen luonteen muutos” rajoittuu tärkeimpiin merkittäviin muutoksiin, vaikka se sisältyykin käsitteeseen ”merkittävät muutokset”. ( 24 )

30.

Yhteenvetona totean, että direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohdassa säädettyä de minimis ‑poikkeusta voidaan soveltaa silloin, kun hankintasopimukseen tehdyt muutokset, vaikka ne ovatkin merkittäviä, eivät vaikuta hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen. ( 25 ) Tämän toteamisen jälkeen tarkastelen seuraavissa kohdissa riidanalaisia muutoksia viimeksi mainitun käsitteen osalta.

Riidanalaisten muutosten luonne

31.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan riidanalaiset muutokset, joita ei ole voitu ennakoida alkuperäisten hankinta-asiakirjojen sisältämien tietojen perusteella, alittavat direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i ja ii alakohdassa säädetyn de minimis ‑kynnysarvon. ( 26 ) Näin ollen on tutkittava, ovatko nämä muutokset hankintasopimuksen yleisen luonteen muutoksia kyseisessä säännöksessä tarkoitetussa merkityksessä.

32.

Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on ratkaista lopullisesti tämä seikka arvioimalla pääasian tosiseikkoja, unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa sille tältä osin hyödyllisiä ohjeita.

33.

Ensinnäkin, kuten olen edellä todennut, ( 27 ) riidanalaisiin muutoksiin ei sisälly hankintasopimuksen yleisen luonteen muutoksia pelkästään siitä syystä, että niitä voidaan mahdollisesti luonnehtia ”merkittäviksi muutoksiksi”. ( 28 )

34.

Toiseksi, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 20 kohdassa on todettu, direktiivin 2014/24 johdanto-osan 109 perustelukappaleesta ilmenee, että käsite ”hankintasopimuksen yleisen luonteen muutos” sisältää erityisesti muutokset, jotka koskevat hankinnan kohdetta tai tyyppiä. ( 29 )

35.

Tältä osin hinnanmuutos ei mielestäni lähtökohtaisesti kuulu kyseisen käsitteen piiriin, koska kolmessa säännöksessä, joissa tämä käsite mainitaan, joko täsmennetään, että muutosten rahallinen arvo ei ole merkityksellinen, ( 30 ) tai vahvistetaan kynnysarvot poikkeuksen soveltamiselle. ( 31 ) Näin ollen tyydyn toteamaan, että yhtäältä riidanalaiset muutokset eivät merkitse ainoastaan muutosta siihen korvaukseen, joka riidanalaisten puitejärjestelyjen kohteena olevasta palvelusta maksetaan. Kiinteän hinnan soveltamissäteen merkittävä muutos (joka kasvoi 10 kilometristä 50 kilometriin) ja tämän kiinteän hinnan merkittävä korotus (joka kasvoi 0 kruunusta 4 500 kruunuun, n. 450 euroa) muuttivat perusteellisesti korvauksen rakennetta, mikä merkitsi pohjimmiltaan siirtymistä korvausjärjestelmään, joka ei perustu ensisijaisesti muuttuvaan hintaan vaan kiinteään hintaan. Toisaalta, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, nämä muutokset ovat kuitenkin johtaneet yhden palveluntarjoajan osalta hankintasopimuksen kokonaisarvon vähäiseen alenemiseen. ( 32 )

36.

Katson näin ollen, että direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että puitejärjestelyn, jonka tekoperusteena on alun perin käytetty alinta tarjottua hintaa, korvausmallin muutos, jolla muutetaan kiinteän hinnan ja muuttuvan hinnan suhteellista merkitystä ja samalla mukautetaan hintatasoja siten, että hankintasopimuksen kokonaisarvo muuttuu vain marginaalisesti, voi muuttaa puitejärjestelyn yleistä luonnetta ainoastaan silloin, jos kyseinen muutos aiheuttaa todennäköisesti muutoksia hankintasopimuksen kohteeseen tai tyyppiin, riippumatta siitä, kuuluuko tällainen muutos kyseisen direktiivin 72 artiklan 1 kohdan e alakohdassa ja 4 kohdassa säädetyn laajemman merkittävien muutosten käsitteen piiriin.

Ratkaisuehdotus

37.

Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Högsta förvaltningsdomstolenin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: