Въведение

1.

Настоящото преюдициално запитване се отнася до тълкуването на член 72, параграф 2 от Директива 2014/24/ЕС ( 2 ), който по същество предвижда възможността да се правят ограничени по стойност изменения в договор за обществена поръчка или в рамково споразумение, без да е необходимо да се провежда нова процедура за възлагане на обществена поръчка, при условие че тези изменения не променят цялостния характер на договора за поръчка или рамковото споразумение.

2.

Делото в главното производство се отнася до рамкови споразумения, сключени между Polismyndigheten (шведски полицейски орган) и двама доставчици на услуги по теглене на превозни средства. Тези рамкови споразумения, оценени въз основа на критерия „най-ниска цена“, първоначално са сключени на база фиксирана цена, що се отнася до доставките, при които точката на вземане на превозното средство е в радиус от 10 km от мястото, до което то трябва да бъде върнато, и допълнителна цена на километър за превозите извън този радиус. Впоследствие възлагащият орган договаря със спечелилите оференти изменение на клаузите относно възнаграждението по посочените рамкови споразумения без промяна на общата договорна стойност, но с увеличаване на радиуса, в който възнаграждението е твърдо фиксирано, от 10 на 50 km, както и на равнището на цените.

3.

В този контекст от Съда се иска да провери дали такива изменения водят до промяна на цялостния характер на рамковото споразумение по смисъла на член 72, параграф 2 от Директива 2014/24 и съответно пораждат задължение за провеждане на нова процедура за възлагане на обществена поръчка.

Правна уредба

Правото на Съюза

4.

Съгласно съображения 1, 107 и 109 от Директива 2014/24:

5.

Член 72 от тази директива, озаглавен „Изменение на договорите за поръчка през техния срок на изпълнение“, гласи следното:

Шведското право

6.

Член 8 от Lag (2016:1145) om offentlig upphandling (Закон (2016:1145) за обществените поръчки, наричан по-нататък „Законът за обществените поръчки“), който е включен в глава 17 от този закон, гласи, че договорите за поръчки или рамковите споразумения могат да бъдат изменяни без провеждане на нова процедура за възлагане на обществена поръчка, ако изменението се извършва въз основа на някоя от разпоредбите на членове 9—14 от посочения закон.

7.

Член 9, първа алинея от същия закон предвижда, че договорите за поръчки или рамковите споразумения могат да бъдат изменяни без провеждане на нова процедура за възлагане на обществена поръчка, ако не се променя цялостният характер на договора за поръчка или рамковото споразумение и увеличението или намалението на стойността на договора за поръчка или рамковото споразумение е под определения праг и под 10 % от стойността на договора за поръчка или рамковото споразумение при обществена поръчка за доставки или услуги.

8.

Член 14, първа алинея от Закон № 1145 от 2016 г. за обществените поръчки гласи, че дори когато изменението не попада в обхвата на членове 9—13 от него, договорите за поръчки или рамковите споразумения могат да бъдат изменяни без провеждане на нова процедура, при условие че изменението не е съществено. В точка 1, втора алинея от този член се уточнява, че изменението се счита за съществено, когато, наред с другото, въвежда нови условия, които, ако бяха част от първоначалната процедура за възлагане на обществена поръчка, биха довели до покана на други кандидати да представят оферти, включване на други оферти в оценката или участие на допълнителни кандидати в процедурата за възлагане на обществена поръчка.

Спорът в главното производство, преюдициалният въпрос и производството пред Съда

9.

През 2020 г. шведският полицейски орган обявява процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги по теглене на превозни средства, в рамките на която оценката на офертите е трябвало да се направи въз основа на критерия „най-ниска предложена цена“. Съответно оферентите е трябвало да посочат фиксирана цена за доставките, при които точката на вземане на превозното средство е в радиус от 10 km от мястото, до което то трябва да бъде върнато, и допълнителна цена на километър за превозите извън този радиус. Тези цени е трябвало да останат непроменени за целия срок на този договор за поръчка.

10.

Тази процедура за възлагане на обществена поръчка приключва със сключването в началото на 2021 г. на две рамкови споразумения (наричани по-нататък „спорните рамкови споразумения“), чиито клаузи относно възнаграждението се изменят през същата година посредством споразумение, сключено между шведския полицейски орган и двама доставчици. За да се изравни разпределението на разходите между различните полицейски райони, без да се увеличава общата стойност на тези рамкови споразумения, от една страна, радиусът на доставките, за които се е дължала само фиксирана цена, е увеличен от 10 на 50 km, и от друга страна, фиксираните цени и цените на километър са променени (наричани по-нататък „спорните изменения“) ( 3 ).

11.

След искане, подадено от Konkurrensverket (Орган за защита на конкуренцията, Швеция), Förvaltningsrätten i Stockholm (Административен съд Стокхолм, Швеция) налага на шведския полицейски орган имуществена санкция в размер на 1 200 000 SEK (приблизително 120 000 евро) за това, че е изменил спорните рамкови споразумения, без да проведе нова процедура за възлагане на обществена поръчка ( 4 ). След отхвърлянето на въззивната му жалба пред Kammarrätten i Stockholm (Апелативен административен съд, Стокхолм, Швеция) този орган подава касационна жалба пред Högsta förvaltningsdomstolen (Върховен административен съд, Швеция), запитващата юрисдикция. В този контекст последната юрисдикция по същество има съмнения относно тълкуването на член 72, параграф 2 от Директива 2014/24, който се отнася по-конкретно до понятието „промяна на цялостния характер на рамковото споразумение“ по смисъла на тази разпоредба.

12.

При тези обстоятелства Högsta förvaltningsdomstolen (Върховен административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

13.

Писмени становища представят шведският полицейски орган, Органът за защита на конкуренцията, чешкото и естонското правителство, както и Европейската комисия.

Анализ

14.

С единствения си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да тълкува член 72, параграф 2 от Директива 2014/24, който предвижда възможността да се правят ограничени по стойност изменения в рамково споразумение, без да е необходимо да се провежда нова процедура за възлагане на обществена поръчка.

15.

В самото начало отбелязвам, че съгласно член 72 от тази директива договорите за поръчки и рамковите споразумения могат да бъдат изменяни без провеждане на нова процедура за възлагане на обществена поръчка във всеки от шестте случая, определени в тази разпоредба ( 5 ), а именно по същество при наличието на:

–

изменения, предвидени в първоначалната документация за обществената поръчка, при условие че не променят цялостния характер на поръчката (параграф 1, буква а),

–

необходими допълнителни дейности (строителство, доставки или услуги) при спазване на определени условия (параграф 1, буква б),

–

изменения, станали необходими поради непредвидени обстоятелства, които не превишават с повече от 50 % стойността на първоначалното рамково споразумение, при условие че не променят цялостния характер на поръчката (параграф 1, буква в),

–

някои случаи на промяна на изпълнителя (параграф 1, буква г),

–

несъществени изменения (параграф 1, буква д), параграф 4, както и съображение 107) ( 6 ),

–

минимални изменения ( 7 ), при условие че не променят цялостния характер на поръчката или на рамковото споразумение (параграф 2).

16.

Последните два от тези шест случая изглеждат релевантни за настоящото дело. Всъщност, тъй като в едното от двете спорни рамкови споразумения стойността на спорните изменения е под минималните прагове по член 72, параграф 2, първа алинея, подточки i) и ii) от Директива 2014/24 ( 8 ), запитващата юрисдикция следва да провери дали тези изменения не променят цялостния характер на това рамково споразумение съгласно втора алинея от тази разпоредба. В това отношение тази юрисдикция посочва, че макар да е дал уточнения относно понятието „съществено изменение“ на договор за поръчка, визирано в параграф 1, буква д) от посочената разпоредба и определено в параграф 4 от нея, Съдът все още не се е произнесъл по понятието „промяна на цялостния характер“ на поръчката (предвидено в параграф 2, втора алинея от същата разпоредба) ( 9 ).

17.

След тези уводни бележки в следващите точки ще внеса уточнения относно начина, по който следва да се тълкува понятието „промяна на цялостния характер“ на обществена поръчка по смисъла на член 72, параграф 2, втора алинея от Директива 2014/24, по-специално в светлината на понятието „съществено изменение“ на договор за обществена поръчка по смисъла на параграф 4 от тази разпоредба, преди да предоставя на запитващата юрисдикция насоки, свързани с естеството на спорните изменения.

По понятията „промяна на цялостния характер“ и „съществено изменение“ на договор за обществена поръчка по смисъла на член 72 от Директива 2014/24

18.

Що се отнася до тълкуването на понятията „промяна на цялостния характер“ и „съществено изменение“ на договор за обществена поръчка по смисъла на член 72 от Директива 2014/24, позициите, защитавани от страните по главното производство и от встъпилите страни, са различни. Всъщност, докато шведският полицейски орган, както и чешкото и естонското правителство по същество изтъкват, че съществено изменение на рамково споразумение не представлява непременно промяна на цялостния характер на това рамково споразумение, Органът за защита на конкуренцията и Комисията в основни линии поддържат, че двете понятия са равностойни ( 10 ).

19.

В този контекст ще разгледам обхвата на релевантните разпоредби, като ще взема предвид, съгласно постоянната съдебна практика, както текста и контекста им, така и целите, преследвани от правната уредба, от която са част, и евентуално генезиса на тази правна уредба ( 11 ).

20.

Що се отнася, на първо място, до тълкуването на текста на двете посочени по-горе понятия, веднага отбелязвам, че за разлика от това, за „съществено изменение“, чието определение се съдържа в член 72, параграф 4 от Директива 2014/24, понятието „промяна на цялостния характер“ на поръчката не е определено в рамките на тази директива, като текстът на член 72 от нея впрочем не е пример за яснота в това отношение.

21.

След това уточнение отбелязвам, най-напред, че в съображение 109 от посочената директива са дадени два примера за „изменения, водещи до промяна в естеството на цялата поръчка“, израз, който по принцип съответства на понятието „промяна на цялостния характер“ на поръчката. От една страна, това е замяната на поръчаното строителство, доставки или услуги с нещо друго, а от друга — коренната промяна на вида на поръчката, „тъй като в такава ситуация може да се предположи хипотетично влияние върху резултата“, съгласно използвания в това съображение израз. Последната формулировка в основни линии съответства на случая за съществени изменения по член 72, параграф 4, буква а) от същата директива ( 12 ), което според мен предполага, че някои промени на цялостния характер на поръчката представляват също така съществени изменения на договора за поръчка.

22.

По-нататък, член 72, параграф 2 от Директива 2014/24 се прилага, както следва от неговия текст, „без да е необходима проверка на това дали са спазени условията по параграф 4, букви а)—г)“ от тази разпоредба (относно съществените изменения) ( 13 ), което позволява посочената разпоредба да се прилага, независимо дали разрешените от нея изменения попадат съвкупно в обхвата на понятието „съществени изменения“, посочено в параграф 1 от същата разпоредба.

23.

Накрая, ако се ограничим до смисъла на двата разглеждани израза във всекидневната реч, струва ми се по-скоро очевидно, че понятието „промяна на цялостния характер“ на поръчката предполага изменения, надхвърлящи обикновените съществени изменения ( 14 ).

24.

Съответно тези съображения ме карат да заключа, че чисто буквално погледнато понятието „промяна на цялостния характер“ на поръчката представлява нещо като „подкатегория“, която включва най-сериозните случаи на съществени изменения ( 15 ), без обаче да изчерпва всички попадащи в тази категория хипотези ( 16 ).

25.

Що се отнася, на второ място, до генезиса и контекста на член 72 от Директива 2014/24, припомням, че с тази разпоредба, която кодифицира съдебната практика отпреди влизането в сила на тази директива ( 17 ), се цели да се установят измененията на договорите за поръчка през техния срок на изпълнение, които са позволени, без да е необходимо да се провежда нова процедура за възлагане на обществена поръчка ( 18 ). Някои от тези изменения са разрешени, доколкото не водят до промяна на цялостния характер на поръчката. Това важи за трите случая, посочени в параграф 1, букви а) и в), както и в параграф 2 от посочената разпоредба, които позволяват такива изменения, ако в първата хипотеза са предвидени в документацията за обществената поръчка, във втората хипотеза — необходимостта от тях е предизвикана от непредвидени обстоятелства и не водят до увеличение на цената, превишаващо с повече от 50 % стойността на първоначалния договор за поръчка или на рамковото споразумение, или в третата хипотеза — е спазен минималният таван.

26.

Поради това ми се струва, че в трите случая, изложени в предходната точка от настоящото заключение, същата разпоредба не се отнася до всички „съществени изменения“, а само до тези, които водят до „промяна на цялостния характер“ на поръчката ( 19 ). Впрочем, ако двете разглеждани понятия трябва да се тълкуват по един и същ начин, изключението de minimis, включено в член 72, параграф 2 от Директива 2014/24, би било лишено от полезното си действие ( 20 ).

27.

От това следва, че в тези случаи могат да се направят някои съществени изменения, без да е необходимо да се провежда нова процедура за възлагане на обществена поръчка, с изключение на по-важните изменения, включващи промени на цялостния характер на поръчката ( 21 ).

28.

Що се отнася, на трето и последно място, до целите, преследвани с член 72 от Директива 2014/24, припомням, че както следва от практиката на Съда, тази разпоредба по същество цели да гарантира спазването на принципите на прозрачност при процедурите и на равно третиране на оферентите, като не позволява възлагащият орган и спечелилият оферент да изменят клаузите на поръчката по такъв начин, че техните характеристики да се различават съществено от тези на първоначалната поръчка, като част от по-общата цел на правилата на Съюза в областта на обществените поръчки, която е да се осигурят свободното движение на услуги и ненарушаването на конкуренцията във всички държави членки ( 22 ). Струва ми се, че в това отношение обосновката на случаите, посочени в точка 25 от настоящото заключение, при които посочената разпоредба позволява да се направят някои съществени изменения, без да е необходимо да се провежда нова процедура за възлагане на обществена поръчка, е че, тъй като са по-несъществени, тези изменения могат в по-малка степен да засегнат спазването на принципите на прозрачност при процедурите и на равно третиране на оферентите ( 23 ).

29.

От това следва, че дори в светлината на целите, преследвани с член 72 от Директива 2014/24, двете анализирани понятия няма как да се възприемат като равностойни, и по-специално, че понятието „промени на цялостния характер“ на поръчката, макар да е включено в понятието „съществени изменения“, се ограничава до най-важните съществени изменения ( 24 ).

30.

В заключение считам, че изключението de minimis, предвидено в член 72, параграф 2 от Директива 2014/24, може да се приложи, когато измененията в договора, макар и съществени, не водят до промяна на цялостния характер на поръчката ( 25 ). След направените констатации в следващите точки ще разгледам спорните изменения с оглед на последното понятие.

По характера на спорните изменения

31.

Според запитващата юрисдикция спорните изменения, които не е можело да бъдат предвидени въз основа на информацията, съдържаща се в първоначалната документация за обществената поръчка, са под минималния праг, определен в член 72, параграф 2, първа алинея, подточки i) и ii) от Директива 2014/24 ( 26 ). Поради това следва да се провери дали тези изменения представляват „промени на цялостния характер на поръчката“ по смисъла на тази разпоредба.

32.

Въпреки че окончателното произнасяне по този въпрос е от компетентността на запитващата юрисдикция, която трябва да извърши преценка на фактите по главното производство, Съдът трябва да ѝ предостави полезни насоки в това отношение.

33.

На първо място, както посочих по-горе ( 27 ), спорните изменения не включват промени на цялостния характер на поръчката само поради това че евентуално са квалифицирани като съществени изменения ( 28 ).

34.

На второ място, както беше посочено в точка 21 от настоящото заключение, от съображение 109 от Директива 2014/24 следва, че понятието „промени на цялостния характер“ на поръчката включва по-специално промени на нейния предмет или вид ( 29 ).

35.

В това отношение промяната на цената според мен по принцип не е включена в това понятие, доколкото в трите разпоредби, в които тя е спомената или се уточнява, че паричната стойност на измененията не е релевантна ( 30 ), или праговете за прилагането на изключението се определят от самите тях ( 31 ). При това положение ще се огранича до констатацията, от една страна, че спорните изменения не представляват обикновено изменение на възнаграждението за услугата, предмет на спорните рамкови споразумения. Всъщност същественото изменение на радиуса, в рамките на който се прилага фиксираната цена (който е увеличен от 10 на 50 km), и значителното увеличение на тази фиксирана цена (от 0 на 4 500 SEK, приблизително 450 евро) променят в дълбочина схемата на възнаграждението, като по същество включват преминаване към система на възнаграждение, която принципно вече се основа не на променлива, а на фиксирана цена. От друга страна, както посочва запитващата юрисдикция, тези изменения все пак са довели, що се отнася до един от доставчиците, до незначително намаляване на общата стойност на обществената поръчка ( 32 ).

36.

В заключение считам, че член 72, параграф 2 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че изменение на схемата на възнаграждение в рамково споразумение, първоначално сключено въз основа на критерия за възлагане „най-ниска предложена цена“, с което изменение се променя равновесието между фиксирани и променливи цени и равнищата на цените се коригират до степен, при която общата стойност на договора за поръчка търпи само незначителна промяна, може да означава, че цялостният характер на рамковото споразумение трябва да се счита за променен само ако това изменение променя предмета или вида на поръчката, независимо дали попада в обхвата на по-широкото понятие „съществени изменения“, предвидено в член 72, параграф 1, буква д) и в член 72, параграф 4 от тази директива.

Заключение

37.

С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос, поставен от Högsta förvaltningsdomstolen (Върховен административен съд, Швеция), по следния начин: