Introducere

1.

Prezenta cerere de decizie preliminară privește interpretarea articolului 72 alineatul (2) din Directiva 2014/24/UE ( 2 ), care prevede în esență posibilitatea de a aduce modificări de valoare limitată unui contract de achiziții publice sau unui acord‑cadru fără a fi necesară o nouă procedură de achiziții, cu condiția ca aceste modificări să nu aducă atingere caracterului general al contractului sau al acordului‑cadru.

2.

Cauza principală privește acorduri‑cadru încheiate între Polismyndigheten (Autoritatea de Poliție, Suedia) și doi prestatori în scopul asigurării serviciului de remorcare a vehiculelor. Aceste acorduri‑cadru, evaluate pe baza criteriului prețului celui mai scăzut, au fost atribuite inițial în temeiul unui preț fix pentru prestațiile pentru care punctul de preluare a vehiculului se situează pe o rază de 10 kilometri de la locul în care trebuie adus înapoi acest vehicul și al unui preț suplimentar pe kilometru pentru transporturile în afara acestei raze. Ulterior, autoritatea contractantă a convenit cu ofertanții câștigători să modifice condițiile de remunerare din acordurile‑cadru menționate, fără a crește valoarea contractuală globală, majorând raza pentru care remunerația este pur forfetară de la 10 la 50 de kilometri, precum și nivelul prețurilor.

3.

În acest context, Curtea este chemată să examineze dacă astfel de modificări au ca efect să aducă atingere caracterului general al acordului‑cadru în sensul articolului 72 alineatul (2) din Directiva 2014/24 și, prin urmare, să declanșeze obligația de a iniția o nouă procedură de achiziții publice.

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

4.

Potrivit considerentelor (1), (107) și (109) ale Directivei 2014/24:

5.

Articolul 72 din această directivă, intitulat „Modificarea contractului în cursul perioadei sale de valabilitate”, are următorul cuprins:

Dreptul suedez

6.

Articolul 8 din lag (2016:1145) om offentlig upphandling (Legea nr. 1145 din 2016 privind achizițiile publice), care figurează în capitolul 17 din această lege, prevede că un contract sau un acord‑cadru poate fi modificat fără a iniția o nouă procedură de achiziții în cazul în care modificarea este efectuată în temeiul uneia dintre dispozițiile articolelor 9-14 din legea menționată.

7.

Articolul 9 primul paragraf din aceeași lege prevede că un contract sau un acord‑cadru poate fi modificat fără o nouă procedură de achiziții în cazul în care nu se aduce atingere caracterului general al contractului sau al acordului‑cadru, iar creșterea sau scăderea valorii contractului sau a acordului‑cadru este mai mică, pe de o parte, decât pragul prevăzut și, pe de altă parte, decât 10 % din valoarea contractului sau a acordului‑cadru în cazul unei achiziții de bunuri sau de servicii.

8.

Articolul 14 primul paragraf din Legea nr. 1145 din 2016 privind achizițiile publice prevede că un contract sau un acord‑cadru poate fi modificat fără o nouă procedură de achiziții, chiar dacă modificarea nu intră sub incidența articolelor 9‑13 din aceasta, cu condiția ca modificarea să nu fie substanțială. Punctul 1 al celui de al doilea paragraf al acestui articol prevede că o modificare este considerată substanțială printre altele dacă introduce noi condiții care, dacă ar fi fost incluse în procedura de achiziție inițială, ar fi avut ca rezultat invitarea altor candidați să depună oferte, includerea altor oferte în evaluare sau participarea unor furnizori suplimentari la procedura de achiziție.

Litigiul principal, întrebarea preliminară și procedura în fața Curții

9.

Autoritatea de Poliție a lansat în cursul anului 2020 o cerere de ofertă pentru un contract de servicii de remorcare a vehiculelor, în cadrul căruia evaluarea ofertelor trebuia efectuată pe baza criteriului celui mai scăzut preț propus. Ofertanții trebuiau astfel să indice un preț fix pentru prestațiile pentru care punctul de preluare a vehiculului se situa pe o rază de 10 kilometri de la locul în care trebuia să fie adus înapoi vehiculul și un preț suplimentar pe kilometru pentru transporturile în afara respectivei raze. Aceste prețuri trebuiau să rămână neschimbate pe toată durata contractului menționat.

10.

Această cerere de ofertă s‑a finalizat prin încheierea, la începutul anului 2021, a două acorduri‑cadru (denumite în continuare „acordurile‑cadru în litigiu”), ale căror condiții de remunerare au fost modificate în cursul aceluiași an printr‑un acord încheiat între Autoritatea de Poliție și doi prestatori. Pentru a echilibra repartizarea costurilor între diferitele departamente regionale ale poliției fără a majora valoarea contractuală globală a acestor acorduri‑cadru, pe de o parte, raza prestațiilor pentru care se datora doar un preț fix a fost extinsă de la 10 la 50 de kilometri și, pe de altă parte, au fost modificate prețurile fixe și pe kilometru (denumite în continuare „modificările în litigiu”) ( 3 ).

11.

În urma unei cereri formulate de Konkurrensverket (Autoritatea de Concurență, Suedia), Förvaltningsrätten i Stockholm (Tribunalul Administrativ cu sediul în Stockholm, Suedia) a aplicat o amendă în cuantum de 1 200 000 SEK (aproximativ 120 000 de euro) Autorității de Poliție pentru modificarea acordurilor‑cadru în litigiu fără să fi inițiat o nouă procedură de achiziții ( 4 ). După respingerea apelului său declarat la Kammarrätten i Stockholm (Curtea Administrativă de Apel din Stockholm, Suedia), această autoritate a formulat recurs la Högsta förvaltningsdomstolen (Curtea Administrativă Supremă, Suedia), instanța de trimitere. În acest context, instanța de trimitere are în esență îndoieli cu privire la interpretarea articolului 72 alineatul (2) din Directiva 2014/24, referitoare, mai precis, la noțiunea de „atingere adusă caracterului general” al acordului‑cadru în sensul respectivei dispoziții.

12.

În aceste condiții, Högsta förvaltningsdomstolen (Curtea Administrativă Supremă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

13.

Autoritatea de Poliție, Autoritatea de Concurență, guvernele ceh și estonian, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.

Analiză

14.

Prin intermediul întrebării preliminare unice, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la interpretarea articolului 72 alineatul (2) din Directiva 2014/24, care prevede posibilitatea de a se aduce modificări de valoare limitată unui acord‑cadru fără a fi necesară o nouă procedură de achiziții.

15.

Cu titlu introductiv, observăm că articolul 72 din această directivă prevede că contractele și acordurile‑cadru pot fi modificate fără o nouă procedură de achiziții în unul dintre cele șase cazuri definite de această dispoziție ( 5 ), și anume în esență dacă există:

–

modificări prevăzute în documentele inițiale ale achiziției, cu condiția să nu schimbe caracterul general al contractului [alineatul (1) litera (a)];

–

activități (lucrări, servicii sau produse) adiționale necesare, sub rezerva respectării anumitor condiții [alineatul (1) litera (b)];

–

modificări devenite necesare în urma unor circumstanțe imprevizibile, care presupun o creștere ce nu depășește 50 % din valoarea acordului‑cadru inițial, cu condiția să nu aducă atingere caracterului general al contractului [alineatul (1) litera (c)];

–

anumite cazuri de înlocuire a contractantului [alineatul (1) litera (d)];

–

modificări care nu sunt substanțiale [alineatul (1) litera (e), alineatul (4), precum și considerentul (107)] ( 6 );

–

modificări de minimis ( 7 ), cu condiția să nu aducă atingere caracterului general al contractului sau al acordului‑cadru [alineatul (2)].

16.

Dintre aceste șase cazuri, ultimele două menționate par relevante în prezenta cauză. Astfel, dat fiind că valoarea modificărilor în litigiu, în unul dintre cele două acorduri‑cadru în litigiu, este inferioară pragurilor de minimis prevăzute la articolul 72 alineatul (2) primul paragraf punctele (i) și (ii) din Directiva 2014/24 ( 8 ), revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă aceste modificări nu aduc atingere caracterului general al acordului‑cadru respectiv, conform celui de al doilea paragraf al acestei dispoziții. În această privință, instanța menționată arată că, deși Curtea a furnizat precizări cu privire la noțiunea de „modificare substanțială” a unui contract prevăzută la alineatul (1) litera (e) al dispoziției menționate și definită la alineatul (4) al acesteia, ea nu s‑a pronunțat încă cu privire la noțiunea de „[atingere adusă] caracterului general” al contractului [prevăzută la alineatul (2) al doilea paragraf al aceleiași dispoziții] ( 9 ).

17.

Odată făcute aceste observații introductive, la punctele următoare vom aduce precizări cu privire la interpretarea care trebuie dată noțiunii de „[atingere adusă] caracterului general” al unui contract de achiziții publice, în sensul articolului 72 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2014/24, în special în lumina noțiunii de „modificare substanțială” a unui contract de achiziții publice, în sensul alineatului (4) al acestei dispoziții, înainte de a furniza instanței de trimitere indicații referitoare la natura modificărilor în litigiu.

Cu privire la noțiunile de „[atingere adusă] caracterului general” și de „modificare substanțială” a unui contract de achiziții publice în sensul articolului 72 din Directiva 2014/24

18.

În ceea ce privește interpretarea noțiunilor de „[atingere adusă] caracterului general” și de „modificare substanțială” a unui contract de achiziții publice, în sensul articolului 72 din Directiva 2014/24, pozițiile susținute de părțile din litigiul principal și de interveniente sunt divergente. Astfel, dacă Autoritatea de Poliție, precum și guvernele ceh și estonian arată în esență că o modificare substanțială a unui acord‑cadru nu constituie în mod necesar o atingere adusă caracterului general al acestuia, Autoritatea de Concurență și Comisia susțin în esență că cele două noțiuni sunt echivalente ( 10 ).

19.

În acest context, vom analiza domeniul de aplicare al dispozițiilor relevante luând în considerare, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, atât termenii, cât și contextul lor, precum și obiectivele urmărite de reglementarea din care fac parte și, în speță, geneza acestei reglementări ( 11 ).

20.

Referitor, în primul rând, la interpretarea textuală a celor două noțiuni menționate mai sus, arătăm de la bun început că, spre deosebire de noțiunea de „modificare substanțială”, a cărei definiție figurează la articolul 72 alineatul (4) din Directiva 2014/24, cea de „[atingere adusă] caracterului general” al contractului nu este definită în cadrul acestei directive, formularea articolului 72 din aceasta neconstituind de altfel, în această privință, un model de claritate.

21.

În aceste condiții, observăm mai întâi că considerentul (109) al directivei menționate furnizează două exemple de „modific[ări ce] condu[c] la o transformare a naturii achiziției globale”, expresie care corespunde în esență noțiunii de „[atingere adusă] caracterului general” al contractului. Este vorba, pe de o parte, despre cazul înlocuirii lucrărilor, a produselor sau a serviciilor care urmează să fie achiziționate cu altele diferite și, pe de altă parte, despre situația modificării fundamentale a tipului de achiziție, „întrucât, în această situație, se poate presupune că modificarea respectivă va influența rezultatul”, potrivit termenilor utilizați în respectivul considerent. Dat fiind că cea din urmă expresie corespunde în esență cazului modificărilor substanțiale enunțat la articolul 72 alineatul (4) litera (a) din aceeași directivă ( 12 ), aceasta implică, în opinia noastră, că anumite atingeri aduse caracterului general al contractului constituie de asemenea modificări substanțiale ale contractului.

22.

În continuare, articolul 72 alineatul (2) din Directiva 2014/24 se aplică, astfel cum reiese din modul său de redactare, „fără a exista nevoia de a verifica dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la alineatul (4) literele (a)-(d)” ale acestei dispoziții (referitoare la modificările substanțiale) ( 13 ), ceea ce permite aplicarea dispoziției menționate independent de aspectul dacă toate modificările permise de aceasta intră în sfera noțiunii de „modificări substanțiale” prevăzute la alineatul (1) al aceleiași dispoziții.

23.

În sfârșit, ținând seama de sensul obișnuit în limbajul curent al celor două expresii analizate, ni se pare destul de evident că noțiunea de „[atingere adusă] caracterului general” al contractului implică modificări care depășesc simplele modificări substanțiale ( 14 ).

24.

Aceste considerații ne determină astfel să concluzionăm că, din punct de vedere pur literal, noțiunea de „[atingere adusă] caracterului general” al contractului constituie un fel de „subcategorie” care include cazurile cele mai grave de „modificări substanțiale” ( 15 ), fără a epuiza însă toate situațiile cuprinse în această categorie ( 16 ).

25.

Referitor, în al doilea rând, la geneza și la contextul articolului 72 din Directiva 2014/24, amintim că această dispoziție, care codifică jurisprudența anterioară a Curții înainte de intrarea în vigoare a respectivei directive ( 17 ), urmărește să identifice modificările contractelor în cursul perioadei lor de valabilitate care sunt permise fără a fi necesară o nouă procedură de achiziții ( 18 ). Unele dintre aceste modificări sunt autorizate în măsura în care nu conduc la o atingere adusă caracterului general al contractului. Aceasta este situația în cele trei cazuri enunțate la alineatul (1) literele (a) și (c), precum și la alineatul (2) al dispoziției menționate, care permit asemenea modificări cu condiția, în prima ipoteză, să fie prevăzute în documentele achiziției, în a doua ipoteză, ca necesitatea modificării să fi survenit în urma unor circumstanțe imprevizibile, iar creșterea prețului să nu depășească 50 % din valoarea contractului sau a acordului‑cadru inițial ori, în a treia ipoteză, să fie respectat pragul de minimis.

26.

Considerăm, așadar, că, în cele trei cazuri prezentate la punctul anterior din prezentele concluzii, aceeași dispoziție nu se referă la „modificările substanțiale” pur și simplu, ci numai la cele care conduc la o „[atingere adusă] caracterului general” al contractului ( 19 ). De altfel, dacă cele două noțiuni în discuție ar trebui să fie interpretate identic, excepția de minimis care figurează la articolul 72 alineatul (2) din Directiva 2014/24 ar fi privată de efectul său util ( 20 ).

27.

Rezultă că aceste cazuri permit efectuarea anumitor modificări substanțiale fără a fi necesară o nouă procedură de achiziții, cu excepția modificărilor mai importante, care ar implica atingeri aduse caracterului general al contractului ( 21 ).

28.

Referitor, în al treilea și ultimul rând, la obiectivele urmărite de articolul 72 din Directiva 2014/24, amintim că, după cum reiese din jurisprudența Curții, această dispoziție urmărește în esență să asigure respectarea principiilor transparenței procedurilor și egalității de tratament al ofertanților, evitând ca autoritatea contractantă și ofertantul câștigător să aducă dispozițiilor respectivului contract modificări de asemenea natură încât aceste dispoziții să prezinte caracteristici substanțial diferite de cele ale contractului inițial, în obiectivul mai general al normelor Uniunii în materie de achiziții publice care constă în asigurarea liberei circulații a serviciilor și deschiderea spre o concurență nedenaturată în toate statele membre ( 22 ). În această privință, considerăm că situațiile menționate la punctul 25 din prezentele concluzii, în care dispoziția în discuție permite efectuarea anumitor modificări substanțiale fără a fi necesară o nouă procedură de achiziții, sunt justificate prin faptul că aceste modificări, mai puțin importante, nu pot să afecteze decât într‑o măsură mai mică respectarea principiilor transparenței procedurilor și egalității de tratament al ofertanților ( 23 ).

29.

Rezultă că, chiar în lumina obiectivelor urmărite de articolul 72 din Directiva 2014/24, cele două noțiuni analizate nu pot fi considerate echivalente și în special că noțiunea de „[atingeri aduse] caracterului general” al contractului, deși este inclusă în cea de „modificări substanțiale”, se limitează la modificările substanțiale cele mai importante ( 24 ).

30.

În concluzie, apreciem că excepția de minimis prevăzută la articolul 72 alineatul (2) din Directiva 2014/24 se poate aplica atunci când modificările aduse contractului, deși sunt substanțiale, nu determină o atingere adusă caracterului general al contractului ( 25 ). Acestea fiind stabilite, vom analiza la punctele următoare modificările în litigiu în raport cu această din urmă noțiune.

Cu privire la natura modificărilor în litigiu

31.

Potrivit instanței de trimitere, modificările în litigiu, care nu erau previzibile pe baza informațiilor cuprinse în documentele inițiale ale achiziției, sunt mai mici decât pragul de minimis stabilit la articolul 72 alineatul (2) primul paragraf punctele (i) și (ii) din Directiva 2014/24 ( 26 ). Prin urmare, trebuie să se verifice dacă aceste modificări constituie „[atingeri aduse] caracterului general al contractului” în sensul acestei dispoziții.

32.

Deși este de competența instanței de trimitere să se pronunțe în mod definitiv cu privire la acest aspect, efectuând o apreciere a faptelor din litigiul principal, revine Curții sarcina de a‑i furniza indicații utile în această privință.

33.

În primul rând, astfel cum am arătat anterior ( 27 ), modificările în litigiu nu presupun atingeri aduse caracterului general al contractului pentru simplul fapt că au fost eventual calificate drept „modificări substanțiale” ( 28 ).

34.

În al doilea rând, așa cum s‑a arătat la punctul 21 din prezentele concluzii, din considerentul (109) al Directivei 2014/24 reiese că noțiunea de „[atingeri aduse] caracterului general al contractului” include în special modificări ale obiectului sau ale tipului de achiziție ( 29 ).

35.

În această privință, o modificare a prețului nu ni se pare, în principiu, inclusă în noțiunea respectivă, în măsura în care cele trei dispoziții care o menționează fie precizează că valoarea monetară a modificărilor nu este relevantă ( 30 ), fie stabilesc ele însele praguri pentru aplicarea excepției ( 31 ). Prin urmare, în acest cadru, ne vom limita să constatăm că, pe de o parte, modificările în litigiu nu constituie o simplă modificare a remunerării serviciului care face obiectul acordurilor‑cadru în litigiu. Într‑adevăr, modificarea substanțială a razei în care se aplică prețul fix (care a fost extinsă de la 10 la 50 de kilometri) și creșterea semnificativă a acestui preț fix (care s‑a modificat de la 0 la 4 500 SEK, aproximativ 450 de euro) au schimbat profund structura remunerării, implicând în esență trecerea la un sistem de remunerare bazat în principal nu pe un preț variabil, ci pe un preț fix. Pe de altă parte, așa cum arată instanța de trimitere, aceste modificări au determinat totuși, în privința unuia dintre prestatori, o scădere marginală a valorii totale a contractului ( 32 ).

36.

În concluzie, considerăm că articolul 72 alineatul (2) din Directiva 2014/24 trebuie interpretat în sensul că o modificare a modelului de remunerare prevăzut într‑un acord‑cadru atribuit inițial pe baza criteriului celui mai scăzut preț oferit, prin care se schimbă echilibrul dintre prețurile fixe și cele variabile, iar nivelurile prețurilor sunt ajustate într‑o asemenea măsură încât valoarea totală a contractului nu se modifică decât în mod marginal, nu poate avea ca efect să aducă atingere caracterului general al acordului‑cadru decât în cazul în care această modificare poate implica modificări ale obiectului sau ale tipului contractului, independent de aspectul dacă o astfel de modificare este acoperită de noțiunea mai largă de „modificări substanțiale” prevăzută la articolul 72 alineatul (1) litera (e) și alineatul (4) din această directivă.

Concluzie

37.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Högsta förvaltningsdomstolen (Curtea Administrativă Supremă, Suedia) după cum urmează: