Įvadas

1.

Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl Direktyvos 2014/24/ES ( 2 ) 72 straipsnio 2 dalies, kurioje iš esmės numatyta galimybė atlikti viešojo pirkimo sutarties arba preliminariosios sutarties ribotos vertės pakeitimus nevykdant naujos pirkimo procedūros, jei tokie pakeitimai nepakeičia viešojo pirkimo sutarties arba preliminariosios sutarties bendro pobūdžio, išaiškinimo.

2.

Pagrindinė byla susijusi su preliminariosiomis sutartimis, sudarytomis tarp Polismyndigheten (policijos institucija, Švedija) ir dviejų paslaugų teikėjų dėl transporto priemonių vilkimo paslaugų. Šios preliminariosios sutartys, vertinamos remiantis mažiausios pasiūlytos kainos kriterijumi, iš pradžių buvo paskirtos nurodžius fiksuotą kainą už paslaugas, kai velkamos transporto priemonės paėmimo vieta yra 10 km spinduliu nuo tos vietos, į kurią transporto priemonė turi būti grąžinta, o dėl vežimo už šio spindulio ribų mokėtina papildoma kaina už kilometrą. Vėliau perkančioji organizacija susitarė su konkurso laimėtojais pakeisti šiose preliminariosiose sutartyse nurodytas atlygio sąlygas nedidinant bendros sutarties vertės, padidinus spindulį, kai už teikiamas paslaugas buvo mokama vien fiksuota kaina, nuo 10 iki 50 km, ir pakėlus kainą.

3.

Šiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas turi išnagrinėti klausimą, ar dėl tokių pakeitimų pasikeičia bendras preliminariosios sutarties pobūdis, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2014/24 72 straipsnio 2 dalį, todėl atsiranda pareiga vykdyti naują pirkimo procedūrą.

Teisinis pagrindas

Sąjungos teisė

4.

Direktyvos 2014/24 1, 107 ir 109 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:

5.

Šios direktyvos 72 straipsnis „Sutarčių keitimas jų galiojimo laikotarpiu“ suformuluotas taip:

Švedijos teisė

6.

Lag (2016:1145) om offentlig upphandling (2016 m. Įstatymas Nr. 1145 dėl viešųjų pirkimų) 17 skyriuje esančiame 8 straipsnyje nustatyta, kad sutartis arba preliminarioji sutartis gali būti keičiama nevykdant naujos pirkimo procedūros, jei pakeitimas atliekamas remiantis kuria nors iš šio įstatymo 9–14 straipsnių nuostatų.

7.

Šio įstatymo 9 straipsnio pirmoje pastraipoje numatyta, kad sutartis arba preliminarioji sutartis gali būti keičiama nevykdant naujos pirkimo procedūros, jei nesikeičia bendras sutarties arba preliminariosios sutarties pobūdis ir jei preliminariosios sutarties vertė padidėja ar sumažėja mažiau nei nustatyta riba ir 10 % sutarties arba preliminariosios sutarties vertės, kai perkamos prekės ar paslaugos.

8.

2016 m. Įstatymo Nr. 1145 dėl viešųjų pirkimų 14 straipsnio pirmoje pastraipoje įtvirtinta, kad sutartis arba preliminarioji sutartis gali būti keičiama nevykdant naujos pirkimo procedūros netgi tuo atveju, kai šiam pakeitimui netaikomos 9–13 straipsnių nuostatos, su sąlyga, kad pakeitimas nėra esminis. Šio straipsnio antros pastraipos 1 punkte patikslinama, kad pakeitimas laikomas esminiu, jei, be kita ko, juo nustatomos naujos sąlygos, dėl kurių, jeigu jos būtų buvusios įtrauktos į pradinę pirkimo procedūrą, kiti kandidatai būtų buvę pakviesti pateikti pasiūlymus, kiti pasiūlymai būtų buvę įtraukti į vertinimą arba pirkimo procedūroje būtų dalyvavę papildomi tiekėjai.

Pagrindinė byla, prejudicinis klausimas ir procesas Teisingumo Teisme

9.

2020 m. policijos institucija vykdė vilkimo paslaugų pirkimo procedūrą, per kurią pasiūlymai buvo vertinami pagal mažiausios pasiūlytos kainos kriterijų. Konkurso dalyviai turėjo nurodyti fiksuotą kainą už paslaugas, kai velkamos transporto priemonės paėmimo vieta yra 10 km spinduliu nuo vietos, į kurią transporto priemonė turi būti grąžinta, o dėl vežimo už šio spindulio ribų konkurso dalyviai turėjo nurodyti papildomą kainą už kilometrą. Šios kainos turėjo išlikti nepakitusios visą sutarties galiojimo laikotarpį.

10.

Pirkimo procedūra buvo užbaigta 2021 m. pradžioje sudarius dvi preliminariąsias sutartis (toliau – ginčijamos preliminariosios sutartys), o jose nurodytos atlygio sąlygos policijos institucijai susitarus su dviem paslaugų teikėjais tais pačiais metais buvo pakeistos. Siekiant tolygiai paskirstyti išlaidas įvairiose policijos veiklos teritorijose, nepadidinant bendros šių preliminariųjų sutarčių vertės, viena vertus, spindulys, kuriame už teikiamas paslaugas buvo mokama tik fiksuota kaina, buvo padidintas nuo 10 iki 50 km ir, kita vertus, buvo pakeistos fiksuotos kainos ir kainos už kilometrą (toliau – ginčijami pakeitimai) ( 3 ).

11.

Konkurrensverket (Konkurencijos institucija, Švedija) kreipėsi į Förvaltningsrätten i Stockholm (Stokholmo administracinis teismas, Švedija), o šis policijos institucijai skyrė 1 200 000 SEK (apie 120 000 EUR) baudą už ginčijamų preliminariųjų sutarčių pakeitimą nevykdant naujos pirkimo procedūros ( 4 ). Kammarrätten i Stockholm (Stokholmo apeliacinis administracinis teismas, Švedija) atmetus policijos institucijos pateiktą apeliacinį skundą, ši pateikė kasacinį skundą Högsta förvaltningsdomstolen (Aukščiausiasis administracinis teismas, Švedija), prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Šiomis aplinkybėmis pastarajam teismui iš esmės kyla abejonių dėl Direktyvos 2014/24 72 straipsnio 2 dalies, tiksliau – dėl šios nuostatos sąvokos „bendro preliminariosios sutarties pobūdžio pasikeitimas“ aiškinimo.

12.

Šiomis aplinkybėmis Högsta förvaltningsdomstolen (Aukščiausiasis administracinis teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:

13.

Rašytines pastabas pateikė policijos institucija, konkurencijos institucija, Čekijos ir Estijos vyriausybės bei Europos Komisija.

Analizė

14.

Vieninteliu prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo Teisingumo Teismo išaiškinti Direktyvos 2014/24 72 straipsnio 2 dalį, kurioje numatyta galimybė atlikti ribotos vertės preliminariosios sutarties pakeitimus nevykdant naujos pirkimo procedūros.

15.

Pirmiausia pažymėtina, kad šios direktyvos 72 straipsnyje nurodyta, jog sutartys ir preliminariosios sutartys gali būti keičiamos nevykdant naujos pirkimo procedūros vienu iš šešių šioje nuostatoje apibrėžtų atvejų ( 5 ), t. y. iš esmės kai:

–

pakeitimai buvo numatyti pradiniuose pirkimo dokumentuose, jei dėl šių pakeitimų nesikeičia bendras sutarties pobūdis (1 dalies a punktas);

–

vykdoma būtina papildoma veikla (perkami darbai, paslaugos ar prekės), laikantis tam tikrų sąlygų (1 dalies b punktas);

–

pakeitimai būtini dėl aplinkybių, kurių nebuvo galima numatyti, ir kainos padidėjimas neviršija 50 % preliminariosios sutarties vertės, jei dėl šių pakeitimų nesikeičia bendras sutarties pobūdis (1 dalies c punktas);

–

tam tikrais atvejais pakeičiamas rangovas (1 dalies d punktas);

–

pakeitimai nėra esminiai (1 dalies e punktas, 4 dalis ir 107 konstatuojamoji dalis) ( 6 );

–

atliekami de minimis pakeitimai ( 7 ), jei dėl jų nesikeičia bendras sutarties ar preliminariosios sutarties pobūdis (2 dalis).

16.

Iš šių šešių atvejų du, nurodyti paskiausi, yra svarbūs šioje byloje. Kadangi ginčijamų pakeitimų vertė, kalbant apie vieną iš dviejų ginčijamų preliminariųjų sutarčių, yra mažesnė už de minimis ribas, nurodytas Direktyvos 2014/24 72 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos i ir ii punktuose ( 8 ), prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar šie pakeitimai nekeičia bendro šios preliminariosios sutarties pobūdžio pagal šios nuostatos antrą pastraipą. Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad, nors Teisingumo Teismas yra pateikęs patikslinimų dėl sąvokos sutarties „esminis pakeitimas“, vartojamos šios nuostatos 1 dalies e punkte ir apibrėžtos jos 4 dalyje, jis dar nėra sprendęs dėl sąvokos sutarties „bendro pobūdžio pakeitimas“ (vartojamos šios nuostatos 2 dalies antroje pastraipoje) ( 9 ).

17.

Išdėstęs šias preliminarias pastabas toliau pateiksiu paaiškinimų dėl sąvokos viešojo pirkimo sutarties „bendro pobūdžio pakeitimas“ pagal Direktyvos 2014/24 72 straipsnio 2 dalies antrą pastraipą, atsižvelgdamas pirmiausia į sąvoką viešosios sutarties „esminis pakeitimas“, kaip tai suprantama pagal šios nuostatos 4 dalį, o paskui prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pateiksiu nuorodų dėl ginčijamų pakeitimų pobūdžio.

Dėl sąvokų viešojo pirkimo sutarties „bendro pobūdžio pakeitimas“ ir „esminis pakeitimas“ pagal Direktyvos 2014/24 72 straipsnį

18.

Dėl sąvokų viešojo pirkimo sutarties „bendro pobūdžio pakeitimas“ ir „esminis pakeitimas“ pagal Direktyvos 2014/24 72 straipsnį pagrindinės bylos šalių ir į bylą įstojusių šalių nuomonės skiriasi. Policijos įstaiga, Čekijos ir Estijos vyriausybės iš esmės teigia, kad preliminariosios sutarties esminis pakeitimas nebūtinai reiškia jos bendro pobūdžio pakeitimą, o konkurencijos institucija ir Komisija iš esmės tvirtina, kad abi šios sąvokos yra lygiavertės ( 10 ).

19.

Šiomis aplinkybėmis reikia nustatyti reikšmingų nuostatų aprėptį, pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją atsižvelgiant tiek į jų tekstą, tiek į jų kontekstą, taip pat į teisės aktu, kurios dalis jos yra, siekiamus tikslus ir nagrinėjamu atveju – į šio teisės akto genezę ( 11 ).

20.

Pirma, dėl dviejų minėtų sąvokų lingvistinio aiškinimo pirmiausia pažymėtina, kad, kitaip nei sąvoka „esminis pakeitimas“, kurios apibrėžtis pateikta Direktyvos 2014/24 72 straipsnio 4 dalyje, sąvoka sutarties „bendro pobūdžio pakeitimas“ šioje direktyvoje nėra apibrėžta, o jos 72 straipsnio formuluotė šiuo klausimu didesnio aiškumo nesuteikia.

21.

Į tai atsižvelgiant visų pirma pažymėtina, kad šios direktyvos 109 konstatuojamojoje dalyje pateikiami du pavyzdžiai, kai „dėl pakeitimo pasikeistų viso pirkimo pobūdis“; tai formuluotė, iš esmės atitinkanti sąvoką sutarties „bendro pobūdžio pakeitimas“. Vadovaujantis šioje konstatuojamojoje dalyje vartojama formuluote, kalbama, viena vertus, apie atvejį, kai darbai, prekės ar paslaugos, kurias numatoma pirkti, pakeičiamos kitokiais dalykais ir, kita vertus, apie situaciją, kai iš esmės pakeičiama pirkimo rūšis, „nes tokiu atveju galima daryti patikimą prielaidą dėl numanomo poveikio rezultatams“. Kadangi pastaroji formuluotė iš esmės atitinka esminių pakeitimų atvejį, nurodytą šios direktyvos 72 straipsnio 4 dalies a punkte ( 12 ), tai, mano nuomone, reiškia, kad tam tikri sutarties bendro pobūdžio pakeitimai yra ir esminiai jos pakeitimai.

22.

Be to, Direktyvos 2014/24 72 straipsnio 2 dalis, kaip matyti iš jos formuluotės, taikoma „nereikalaujant patikrinti“, ar įvykdytos šios nuostatos „4 dalies a–d punktuose nustatytos sąlygos“ (susijusios su esminiais pakeitimais) ( 13 ), taigi šią nuostatą galima taikyti neatsižvelgiant į tai, ar visus pagal ją leidžiamus pakeitimus apima sąvoka „esminiai pakeitimai“, vartojama šios nuostatos 1 dalyje.

23.

Galiausiai, remiantis įprasta abiejų nagrinėjamų formuluočių reikšme bendrinėje kalboje, mano nuomone, gana akivaizdu, kad sąvoka sutarties „bendro pobūdžio pakeitimas“ reiškia pakeitimus, kurie nėra vien paprasti esminiai pakeitimai ( 14 ).

24.

Taigi tuo remiantis darytina išvada, kad vien lingvistiniu požiūriu sąvoka sutarties „bendro pobūdžio pakeitimas“ yra tam tikra „pakategorė“, apimanti didžiausių esminių pakeitimų atvejus ( 15 ), tačiau neapimanti visų šiai kategorijai priskiriamų atvejų ( 16 ).

25.

Antra, dėl Direktyvos 2014/24 72 straipsnio genezės ir konteksto primintina, kad šia nuostata, kuria kodifikuojama ankstesnė Teisingumo Teismo jurisprudencija, suformuota iki šios direktyvos įsigaliojimo ( 17 ), siekiama nustatyti galiojančių sutarčių pakeitimus, kurie leidžiami nevykdant naujos pirkimo procedūros ( 18 ). Kai kurie iš šių pakeitimų leidžiami, nes jie nelemia sutarties „bendro pobūdžio pakeitimo“. Taip yra trimis atvejais, nurodytais šios nuostatos 1 dalies a ir c punktuose bei 2 dalyje, pagal kuriuos tokie pakeitimai leidžiami, jei pirmuoju atveju – jie buvo numatyti pirkimo dokumentuose, antruoju atveju – jie buvo būtini dėl aplinkybių, kurių nebuvo galima numatyti, ir dėl jų kainos padidėjimas neviršija 50 % pradinės sutarties arba preliminariosios sutarties vertės, ir trečiuoju atveju – atsižvelgiama į de minimis ribą.

26.

Taigi, mano manymu, trimis šios išvados pirmesniame punkte išdėstytais atvejais ši nuostata nurodo ne „esminius pakeitimus“ apskritai, o tik tuos, kurie lemia „sutarties „bendro pobūdžio pakeitimą“ ( 19 ). Be to, jei abi aptariamos sąvokos būtų aiškinamos vienodai, Direktyvos 2014/24 72 straipsnio 2 dalyje nustatyta de minimis išimtis netektų veiksmingumo ( 20 ).

27.

Tai reiškia, kad šiais atvejais galima atlikti tam tikrus esminius pakeitimus nevykdant naujos pirkimo procedūros, išskyrus reikšmingesnius pakeitimus, dėl kurių pasikeistų bendras sutarties pobūdis ( 21 ).

28.

Trečia, dėl Direktyvos 2014/24 72 straipsniu siekiamų tikslų primintina, kad, kaip matyti iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos, šia nuostata iš esmės siekiama užtikrinti, kad būtų laikomasi procedūrų skaidrumo ir vienodo požiūrio į konkurso dalyvius principų, vengiant to, kad perkančioji organizacija ir subjektas, su kuriuo sudaryta sutartis, padarytų tokius šios sutarties nuostatų pakeitimus, kad tų nuostatų požymiai iš esmės skirtųsi nuo pradinės sutarties nuostatų požymių, atsižvelgiant į bendresnį Sąjungos teisės normų viešųjų pirkimų srityje tikslą užtikrinti laisvą paslaugų judėjimą bei atvirą ir neiškraipytą konkurenciją visose valstybėse narėse ( 22 ). Šiuo klausimu manau, kad šios išvados 25 punkte minėti atvejai, kai pagal šią nuostatą leidžiama atlikti tam tikrus esminius pakeitimus, nevykdant naujos pirkimo procedūros, pateisinami tuo, kad šie pakeitimai, kurie ne tokie reikšmingi, gali turėti tik nedidelės įtakos procedūrų skaidrumo ir vienodo požiūrio į konkurso dalyvius principų laikymuisi ( 23 ).

29.

Tai reiškia, kad, net atsižvelgiant į Direktyvos 2014/24 72 straipsniu siekiamus tikslus, abi nagrinėjamos sąvokos negali būti laikomos lygiavertėmis ir, be kita ko, kad sąvoka sutarties „bendro pobūdžio pakeitimai“, nors ir patenkanti į sąvoką „esminiai pakeitimai“, apsiriboja pačiais svarbiausiais esminiais pakeitimais ( 24 ).

30.

Apibendrindamas manau, kad Direktyvos 2014/24 72 straipsnio 2 dalyje nustatyta de minimis išimtis gali būti taikoma, kai sutarties pakeitimai, nors ir esminiai, nelemia sutarties bendro pobūdžio pakeitimo ( 25 ). Tai konstatavęs, toliau išnagrinėsiu ginčijamus pakeitimus atsižvelgdamas į pastarąją sąvoką.

Dėl ginčijamų pakeitimų pobūdžio

31.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teigia, kad ginčijami pakeitimai, kurių nebuvo galima numatyti remiantis pradiniuose pirkimo dokumentuose pateikta informacija, yra mažesni už Direktyvos 2014/24 72 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos i ir ii punktuose nurodytą de minimis ribą ( 26 ). Taigi reikia patikrinti, ar šie pakeitimai reiškia „bendro sutarties pobūdžio pakeitimą“ pagal šią nuostatą.

32.

Nors galutinį sprendimą dėl šio aspekto turi priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, įvertinęs pagrindinėje byloje susiklosčiusias faktines aplinkybes, Teisingumo Teismas turi jam pateikti naudingų gairių šiuo klausimu.

33.

Pirma, kaip minėta ( 27 ), ginčijamais pakeitimais bendras sutarties pobūdis nėra pakeičiamas vien dėl to, kad jie gali būti kvalifikuojami kaip „esminiai pakeitimai“ ( 28 ).

34.

Antra, kaip nurodyta šios išvados 21 punkte, iš Direktyvos 2014/24 109 konstatuojamosios dalies matyti, kad sąvoka sutarties „bendro pobūdžio pakeitimai“ pirmiausia apima sutarties dalyko arba rūšies pakeitimus ( 29 ).

35.

Šiuo klausimu nemanau, kad kainos pakeitimą iš esmės apimtų ši sąvoka, nes visose trijose nuostatose, kuriose apie tai kalbama, arba patikslinama, kad piniginė pakeitimų vertė nėra svarbi ( 30 ), arba jose pačiose nustatomos išimties taikymo ribos ( 31 ). Į tai atsižvelgiant šiomis aplinkybėmis tik pažymėtina, kad, viena vertus, ginčijami pakeitimai nėra paprastas atlygio už paslaugą, kuri yra ginčijamų preliminariųjų sutarčių dalykas, pakeitimas. Iš tikrųjų esminis fiksuotos kainos taikymo spindulio pakeitimas (nuo 10 iki 50 kilometrų) ir reikšmingas fiksuotos kainos padidėjimas (nuo 0 iki 4 500 SEK, apie 450 EUR) labai pakeitė atlygio struktūrą – iš esmės buvo pereita prie atlygio sistemos, grindžiamos nebe kintama, o fiksuota kaina. Kita vertus, kaip pažymi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, vis dėlto dėl šių pakeitimų vieno iš paslaugų teikėjų bendra sutarties vertė nežymiai sumažėjo ( 32 ).

36.

Taigi esu tos nuomonės, jog Direktyvos 2014/24 72 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad preliminariojoje sutartyje, iš pradžių skirtoje remiantis mažiausios pasiūlytos kainos kriterijumi, nurodyto atlygio modelio pakeitimas, kuris pakeičia fiksuotos kainos ir kintamos kainos pusiausvyrą, o kainų lygius pritaiko taip, kad bendra sutarties vertė tik nežymiai pasikeičia, gali lemti preliminariosios sutarties bendro pobūdžio pasikeitimą tik tuo atveju, jei dėl šio pakeitimo gali pasikeisti sutarties dalykas arba rūšis, neatsižvelgiant į tai, ar tokį pakeitimą apima platesnė sąvoka „esminiai pakeitimai“, numatyta šios direktyvos 72 straipsnio 1 dalies e punkte ir 4 dalyje.

Išvada

37.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Högsta förvaltningsdomstolen (Aukščiausiasis administracinis teismas, Švedija) pateiktą prejudicinį klausimą: