Introducción

1.

La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24/UE,  ( 2 ) que prevé, en esencia, la posibilidad de introducir modificaciones de valor limitado en un contrato público o en un acuerdo marco sin que sea preciso iniciar un nuevo procedimiento de contratación, siempre que esas modificaciones no alteren la naturaleza global del contrato o del acuerdo marco.

2.

El litigio principal versa sobre los acuerdos marco celebrados entre la Polismyndigheten (Autoridad de Policía, Suecia) y dos proveedores con objeto de prestar el servicio de remolque de vehículos. Dichos acuerdos marco, evaluados con arreglo al criterio del precio más bajo, se adjudicaron inicialmente sobre la base de un precio fijo para los servicios en los que el punto de recogida del vehículo se encontrara dentro de un radio de 10 kilómetros desde el lugar al que el vehículo debía ser devuelto y un precio adicional por kilómetro para los transportes realizados fuera de ese radio. Posteriormente, el poder adjudicador acordó con las adjudicatarias modificar las condiciones de retribución de dichos acuerdos marco, sin aumentar el valor contractual global, incrementando de 10 a 50 kilómetros el radio en el cual la retribución es únicamente a tanto alzado, así como el nivel de precios.

3.

En este contexto, el Tribunal de Justicia ha de examinar si tales modificaciones tienen por efecto alterar la naturaleza global del acuerdo marco en el sentido del artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24 y si, por tanto, dan lugar a la obligación de iniciar un nuevo procedimiento de contratación.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

4.

A tenor de los considerandos 1, 107 y 109 de la Directiva 2014/24:

5.

El artículo 72 de la misma Directiva, con el epígrafe «Modificación de los contratos durante su vigencia», tiene el siguiente tenor:

Derecho sueco

6.

El artículo 8 de la lag (2016:1145) om offentlig upphandling (Ley n.o 1145 de 2016 sobre los Contratos Públicos), que figura en el capítulo 17 de dicha Ley, dispone que podrá modificarse un contrato o un acuerdo marco sin que sea necesario iniciar un nuevo procedimiento de contratación si la modificación se realiza con arreglo a alguna de las disposiciones de los artículos 9 a 14 de la citada Ley.

7.

El artículo 9, párrafo primero, de la referida Ley establece que podrá modificarse un contrato o un acuerdo marco sin que sea necesario iniciar un nuevo procedimiento de contratación si no se altera la naturaleza global del contrato o del acuerdo marco y si el aumento o la disminución del valor del contrato o del acuerdo marco es inferior, por un lado, al umbral prescrito y, por otro lado, al 10 % del valor del contrato o del acuerdo marco si se trata de una contratación de suministros o de servicios.

8.

El artículo 14, párrafo primero, la Ley n.o 1145 de 2016 sobre los Contratos Públicos dispone que podrá modificarse un contrato o un acuerdo marco sin que sea necesario iniciar un nuevo procedimiento de contratación, aunque la modificación no esté comprendida en las disposiciones de los artículos 9 a 13 de dicha Ley, siempre que la modificación no sea sustancial. El párrafo segundo, punto 1, del citado artículo precisa que una modificación se considerará sustancial, en particular, si introduce nuevas condiciones que, de haber figurado en el procedimiento de contratación inicial, habrían permitido que se hubiera invitado a otros candidatos a presentar ofertas, que se hubieran incluido otras ofertas en la evaluación o que hubieran participado más proveedores en el procedimiento de contratación.

Litigio principal, cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

9.

En el año 2020, la Autoridad de Policía convocó una licitación relativa a un contrato de servicios de remolque de vehículos, en la que las ofertas debían evaluarse sobre la base del criterio del precio más bajo ofrecido. Los licitadores tenían que indicar un precio fijo para los servicios en los que el punto de recogida del vehículo se encontrara dentro de un radio de 10 kilómetros desde el lugar al que el vehículo debía ser devuelto posteriormente y un precio adicional por kilómetro para los transportes realizados fuera de ese radio. Esos precios debían aplicarse sin cambios durante todo el período de vigencia del contrato.

10.

Dicha licitación dio lugar a la celebración, a principios de 2021, de dos acuerdos marco (en lo sucesivo, «acuerdos marco controvertidos»), cuyas condiciones de retribución fueron modificadas durante ese mismo año, en virtud de un acuerdo concluido entre la Autoridad de Policía y dos proveedores. Con objeto de equilibrar la distribución de los costes entre los distintos distritos policiales sin aumentar el valor contractual global de esos acuerdos marco, por una parte, se incrementó de 10 a 50 kilómetros el radio de los servicios por los que debía pagarse únicamente un precio fijo y, por otra parte, se modificaron los precios fijos y por kilómetro (en lo sucesivo, «modificaciones controvertidas»).  ( 3 )

11.

A raíz de una demanda presentada por la Konkurrensverket (Autoridad de la Competencia, Suecia), el Förvaltningsrätten i Stockholm (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Estocolmo, Suecia) impuso una multa de 1 200 000 SEK (aproximadamente 120 000 euros) a la Autoridad de Policía por haber modificado los acuerdos marco controvertidos sin iniciar un nuevo procedimiento de contratación.  ( 4 ) Tras la desestimación de su recurso de apelación ante el Kammarrätten i Stockholm (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de Estocolmo, Suecia), la Autoridad de Policía interpuso recurso de casación ante el Högsta förvaltningsdomstolen (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Suecia), el órgano jurisdiccional remitente. En este contexto, el tribunal remitente alberga dudas acerca de la interpretación del artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24 por lo que se refiere, concretamente, al concepto de «alteración de la naturaleza global» del acuerdo marco en el sentido de esta disposición.

12.

En estas circunstancias, el Högsta förvaltningsdomstolen (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear la siguiente cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia:

13.

Han presentado observaciones escritas la Autoridad de Policía, la Autoridad de la Competencia, los Gobiernos checo y estonio, así como la Comisión Europea.

Análisis

14.

Mediante su única cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia la interpretación del artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24, que contempla la posibilidad de introducir modificaciones de valor limitado en un acuerdo marco sin que sea preciso iniciar un nuevo procedimiento de contratación.

15.

Con carácter preliminar, procede observar que el artículo 72 de la citada Directiva dispone que los contratos y los acuerdos marco podrán modificarse sin necesidad de iniciar un nuevo procedimiento de contratación en cualquiera de los seis casos definidos en ese artículo,  ( 5 ) a saber, en resumen, en los siguientes supuestos:

–

cuando las modificaciones estuvieran previstas en los pliegos iniciales de la contratación, siempre que no alteren la naturaleza global del contrato [apartado 1, letra a)];

–

para actividades (obras, servicios o suministros) adicionales que resulten necesarias, siempre que se cumplan determinados requisitos [apartado 1, letra b)];

–

modificaciones que resulten necesarias por circunstancias imprevisibles y que supongan un aumento no superior al 50 % del valor del acuerdo marco inicial, siempre que no alteren la naturaleza global del contrato [apartado 1, letra c)];

–

ciertos casos de cambio de contratista [apartado 1, letra d)];

–

modificaciones no sustanciales [apartados 1, letra e), y 4, y considerando 107];  ( 6 )

–

modificaciones de minimis  ( 7 ) siempre que no alteren la naturaleza global del contrato o acuerdo marco (apartado 2).

16.

Entre estos seis supuestos, los dos citados en último lugar resultan pertinentes en el presente asunto. En efecto, dado que el valor de las modificaciones controvertidas, en uno de los dos acuerdos marco controvertidos, es inferior a los umbrales de minimis fijados en el artículo 72, apartado 2, párrafo primero, incisos i) y ii), de la Directiva 2014/24,  ( 8 ) incumbe al órgano jurisdiccional remitente comprobar si esas modificaciones no alteran la naturaleza global de dicho acuerdo marco, conforme al párrafo segundo de la citada disposición. A este respecto, ese órgano jurisdiccional explica que, si bien el Tribunal de Justicia ha precisado el concepto de «modificación sustancial» de un contrato, contenido en el apartado 1, letra e), de dicho artículo y que se define en el apartado 4 de este, no se ha pronunciado aún sobre el concepto de «alteración de la naturaleza global» del contrato (contenido en el apartado 2, párrafo segundo, del mismo artículo).  ( 9 )

17.

Una vez hechas estas observaciones preliminares, en los puntos siguientes precisaré la interpretación que ha de darse al concepto de «alteración de la naturaleza global» de un contrato público en el sentido del artículo 72, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2014/24, en particular a la luz del concepto de «modificación sustancial» de un contrato público en el sentido del apartado 4 de dicho artículo, antes de proporcionar al órgano jurisdiccional remitente indicaciones acerca de la naturaleza de las modificaciones controvertidas.

Sobre los conceptos de «alteración de la naturaleza global» y de «modificación sustancial» de un contrato público en el sentido del artículo 72 de la Directiva 2014/24

18.

Las partes del litigio principal y las partes intervinientes discrepan en cuanto a la interpretación de los conceptos de «alteración de la naturaleza global» y de «modificación sustancial» de un contrato público en el sentido del artículo 72 de la Directiva 2014/24. En efecto, mientras que la Autoridad de Policía y los Gobiernos checo y estonio aducen, en esencia, que una modificación sustancial de un acuerdo marco no constituye necesariamente una alteración de la naturaleza global de este, la Autoridad de la Competencia y la Comisión sostienen, básicamente, que ambos conceptos son equivalentes.  ( 10 )

19.

En este contexto, examinaré el alcance de las disposiciones pertinentes teniendo en cuenta, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tanto los términos empleados en ellas como su contexto, así como los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte y, en el caso de autos, la génesis de esa normativa.  ( 11 )

20.

En lo que atañe, en primer lugar, a la interpretación literal de los dos conceptos antes mencionados, procede comenzar señalando que, a diferencia del concepto de «modificación sustancial», cuya definición se recoge en el artículo 72, apartado 4, de la Directiva 2014/24, el de «alteración de la naturaleza global» del contrato no se define en dicha Directiva, no siendo, por lo demás, la redacción del artículo 72 un modelo de claridad a este respecto.

21.

Dicho esto, debo recalcar, desde un principio, que el considerando 109 de la citada Directiva ofrece dos ejemplos de «[modificaciones que tienen] como resultado una alteración de la naturaleza de la contratación global», expresión que se corresponde, en esencia, con el concepto de «alteración de la naturaleza global». Se trata, por una parte, del caso en que las obras, los suministros o los servicios que se van a adquirir son sustituidos por otros diferentes y, por otra parte, del supuesto en que se modifica de manera fundamental el tipo de contratación, «ya que, en una situación así, cabe suponer una hipotética influencia en el resultado», según los términos utilizados en dicho considerando. Dado que esta última expresión corresponde, en esencia, al supuesto de las modificaciones sustanciales contemplado en el artículo 72, apartado 4, letra a), de la misma Directiva,  ( 12 ) ello implica, a mi juicio, que ciertas alteraciones de la naturaleza global del contrato constituyen también modificaciones sustanciales de este.

22.

A continuación, el artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24 se aplica, tal como resulta de su formulación, «sin necesidad de comprobar si se cumplen o no las condiciones enunciadas en el apartado 4, letras a) a d)», de este artículo (relativas a las modificaciones sustanciales),  ( 13 ) lo que permite aplicar dicha disposición con independencia de si las modificaciones que autoriza están comprendidas todas ellas en el concepto de «modificaciones sustanciales» previsto en el apartado 1 del mismo artículo.

23.

Por último, conforme al sentido habitual de las dos expresiones analizadas en el lenguaje corriente, me parece bastante evidente que el concepto de «alteración de la naturaleza global» del contrato implica cambios que van más allá de meras modificaciones sustanciales.  ( 14 )

24.

Así pues, estas consideraciones me llevan a concluir que, desde un punto de vista puramente literal, el concepto de «alteración de la naturaleza global» del contrato constituye una especie de «subcategoría» que incluye los supuestos más graves de modificaciones sustanciales,  ( 15 ) sin agotar, no obstante, todos los supuestos comprendidos en esa categoría.  ( 16 )

25.

En segundo lugar, en cuanto a la génesis y al contexto del artículo 72 de la Directiva 2014/24, cabe recordar que este artículo, que codifica la jurisprudencia previa del Tribunal de Justicia antes de la entrada en vigor de dicha Directiva,  ( 17 ) tiene por objeto identificar las modificaciones que pueden introducirse en los contratos durante la vigencia de estos sin que sea preciso iniciar un nuevo procedimiento de contratación.  ( 18 ) Algunas de estas modificaciones se autorizan si no ocasionan una alteración de la naturaleza global del contrato. Así sucede en los tres supuestos enumerados en los apartados 1, letras a) y c), y 2 de dicho artículo, que admiten tales modificaciones siempre que, en el primer caso, estén previstas en los pliegos de la contratación, en el segundo caso, resulten necesarias por circunstancias imprevisibles y no supongan un aumento del precio superior al 50 % del valor del contrato o del acuerdo marco inicial o, en el tercer supuesto, siempre que se respete el límite máximo de minimis.

26.

Por consiguiente, a mi juicio, en los tres supuestos expuestos en el punto anterior de las presentes conclusiones, el citado artículo no se refiere a las «modificaciones sustanciales» sin más, sino solamente a aquellas que dan lugar a una «alteración de la naturaleza global» del contrato.  ( 19 ) De hecho, si los dos conceptos en cuestión debieran interpretarse de la misma forma, la excepción de minimis contemplada en el artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24 se vería privada de su efecto útil.  ( 20 )

27.

De ello se deduce que, en esos supuestos, pueden introducirse determinadas modificaciones sustanciales sin necesidad de iniciar un nuevo procedimiento de contratación, salvo las modificaciones más significativas, que entrañan alteraciones de la naturaleza global del contrato.  ( 21 )

28.

Por lo que respecta, en tercer y último lugar, a los objetivos perseguidos por el artículo 72 de la Directiva 2014/24, procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, este artículo tiene por objeto, en esencia, garantizar el respeto de los principios de transparencia de los procedimientos y de igualdad de trato de los licitadores, impidiendo que el poder adjudicador y el adjudicatario modifiquen las estipulaciones de ese contrato de tal modo que estas pasen a presentar características sustancialmente diferentes de las del contrato inicial, dentro del objetivo más general de las normas de la Unión en materia de contratos públicos consistente en garantizar la libre circulación de los servicios y su apertura a la competencia no falseada en todos los Estados miembros.  ( 22 ) A este respecto, considero que las situaciones mencionadas en el punto 25 de las presentes conclusiones, en las que el citado artículo autoriza a introducir determinadas modificaciones sustanciales sin que sea necesario seguir un nuevo procedimiento de contratación, se justifican por el hecho de que tales modificaciones, menos significativas, solo pueden incidir en menor medida en el respeto de los principios de transparencia de los procedimientos y de igualdad de trato de los licitadores.  ( 23 )

29.

De ello se deduce que, incluso a la luz de los objetivos perseguidos por el artículo 72 de la Directiva 2014/24, los dos conceptos no pueden considerarse equivalentes y, en particular, que el concepto de «alteraciones de la naturaleza global» del contrato, aunque está incluido en el de «modificaciones sustanciales», se limita a las modificaciones sustanciales más significativas.  ( 24 )

30.

En conclusión, considero que la excepción de minimis contemplada en el artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24 puede aplicarse cuando las modificaciones introducidas en el contrato, aunque sean sustanciales, no supongan una alteración de la naturaleza global del contrato.  ( 25 ) Dicho esto, en los puntos siguientes, examinaré las modificaciones controvertidas a la luz de este último concepto.

Sobre la naturaleza de las modificaciones controvertidas

31.

Según el órgano jurisdiccional remitente, las modificaciones controvertidas, que no eran previsibles sobre la base de la información contenida en el pliego de contratación inicial, no alcanzan el umbral de minimis fijado en el artículo 72, apartado 2, párrafo primero, incisos i) y ii), de la Directiva 2014/24.  ( 26 ) Es preciso comprobar, por tanto, si esas modificaciones constituyen «alteraciones de la naturaleza global del contrato» en el sentido de ese artículo.

32.

Si bien corresponde al órgano jurisdiccional remitente pronunciarse de manera definitiva sobre este aspecto apreciando los hechos del litigio principal, incumbe al Tribunal de Justicia ofrecerle indicaciones útiles al respecto.

33.

En primer lugar, como he explicado antes,  ( 27 ) las modificaciones controvertidas no suponen alteraciones de la naturaleza global del contrato por el mero hecho de ser calificadas eventualmente de «modificaciones sustanciales».  ( 28 )

34.

En segundo lugar, como se indica en el punto 21 de las presentes conclusiones, resulta del considerando 109 de la Directiva 2014/24 que el concepto de «alteraciones de la naturaleza global» del contrato incluye, en particular, las modificaciones del objeto o del tipo de contratación.  ( 29 )

35.

A este respecto, no me parece, en principio, que el cambio del precio esté comprendido en este concepto, dado que las tres disposiciones que lo mencionan, o bien precisan que el valor pecuniario de las modificaciones carece de pertinencia,  ( 30 ) o bien fijan ellas mismas umbrales para la aplicación de la excepción.  ( 31 ) Así pues, en este contexto, me limitaré a constatar que, por una parte, las modificaciones controvertidas no constituyen una simple modificación de la retribución del servicio que es objeto de los acuerdos marco controvertidos. En efecto, la modificación sustancial del radio dentro del cual se aplica el precio fijo (que pasó de 10 a 50 kilómetros) y el aumento significativo de ese precio fijo (que pasó de 0 a 4 500 SEK, aproximadamente 450 euros) modificaron profundamente la estructura de la retribución, lo que dio lugar, en esencia, a pasar a un sistema de retribución basado principalmente no ya en un precio variable, sino en un precio fijo. Por otra parte, como señala el órgano jurisdiccional remitente, estas modificaciones acarrearon, no obstante, para uno de los proveedores, una disminución marginal del valor total del contrato.  ( 32 )

36.

En conclusión, considero que el artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que una modificación del modelo de retribución establecido en un acuerdo marco adjudicado inicialmente sobre la base del criterio del precio más bajo ofrecido, por la que se altera la relación entre el precio fijo y el precio variable y se ajustan al mismo tiempo los niveles de los precios de modo que el valor total del contrato solo cambia de forma marginal, únicamente puede tener como consecuencia alterar la naturaleza global del acuerdo marco si esa modificación puede ocasionar cambios del objeto o del tipo de contrato, con independencia de si tal modificación está comprendida en el concepto más amplio de «modificaciones sustanciales» previsto en el artículo 72, apartados 1, letra e), y 4, de dicha Directiva.

Conclusión

37.

A la vista de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el Högsta förvaltningsdomstolen (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Suecia) del siguiente modo: