<TI><P><HT TYPE="UC">Forslag til afgørelse fra generaladvokat</HT></P><P><HT TYPE="UC">Walter Van Gerven</HT></P><P>fremsat den <DATE ISO="19910926">26. september 1991</DATE><NOTE NOTE.ID="E0001" NUMBERING="STAR"><P>Originalsprog: nederlandsk.</P></NOTE></P></TI>Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1.I sommeren 1983 foretog Oberfinanzbezirk Frankfurt am Main en virksomhedskontrol hos Meico-Fell vedrørende afgiftskrav for indførsler i tiden fra den 1. juli 1980 til den 10. juni 1983. Det blev herunder konstateret, at Meico-Fell havde sendt rå vaskebjørneskind til en virksomhed i Canada med henblik på beredning og derefter havde indført dem igen toldfrit, idet de blev anmeldt som rå pelsskind af andre dyr, der er fritaget for told. Der blev på grund af den fejlagtige angivelse betalt 2764,85 DM for lidt i told. Hauptzollamt Darmstadt traf den 24. maj 1984 afgørelse om efteropkrævning af differencen.Meico-Fell påklagede uden resultat afgørelsen og anlagde derefter sag ved den forelæggende ret.
2.Som søgsmålsgrund har Meico-Fell i det væsentlige anført, at fristen for opkrævning af de omhandlede afgifter er forældet. I henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1697/79Rådets forordning af 24.7.1979 om efteropkrævning af import- eller eksportafgifter, der ikke er opkrævet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfører en forpligtelse til at beule sådanne afgifter (EFT L 197, s. 1).
kan efteropkrævning af et manglende afgiftsbeløbikke foretages efter et tidsrum af tre år at regne fra bogføringstidspunktet for det beløb, som oprindeligt blev opkrævet hos debitor, eller, hvis der ikke har fundet bogføring sted, fra det tidspunkt, hvor toldskylden for den pågældende vare er opstået.
Parterne i hovedsagen og den forelæggende ret er enige om, at treårsfristen er udløbet, således at efteropkrævningen kun vil kunne ske i henhold til forordningens artikel 3, der indeholder følgende bestemmelse:
Den i artikel 2 omhandlede tidsfrist finder ikke anvendelse, såfremt de kompetente myndigheder fastslår, at de på grund af en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning, ikke har været i stand til nøjagtigt at fastsætte den forskriftsmæssige import- eller eksportafgift for den pågældende vare.
I så fald foretager de kompetente myndigheder efteropkrævningen efter de bestemmelser, der er gældende herfor i de respektive medlemsstater.
3.Det afgørende for, om der kan foretages efteropkrævning, er således, om Meico-Fell's fejl i angivelsen kan anses for en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning i henhold til forordningens artikel 3. Den forelæggende ret synes at gå ud fra, at Meico-Fell's fejlagtige angivelse ikke indebærer en krænkelse af en formelt strafferetlig (tysk) regel, men alene er en såkaldt Ordnungswidrigkeit, dvs. en forseelse, for hvilken der vil kunne pålægges en administrativ bøde. Sagsøgte i hovedsagen, Hauptzollamt Darmstadt, er af den opfattelse, at en sådan overtrædelse ligeledes skal anses for en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning i henhold til artikel 3 i forordning nr. 1697/79. I så fald finder forældelsesfristen i tysk lovgivning for en sådan overtrædelse anvendelse, jf. forordningens artikel 3, stk. 2. Mere præcist er det § 169 i Abgabenordnung (skattekontrolloven), der skal anvendes, og i henhold til denne er forældelsesfristen fem år.For at kunne løse dette problem har den nationale ret forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
Skal artikel 3 i Rådets forordning (EØF) nr. 1697/79 af 24. juli 1979 om efteropkrævning af import- eller eksportafgifter, der ikke er opkrævet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfører en forpligtelse til at betale sådanne afgifter (EFT L 197, s. 1), fortolkes således, at udtrykket en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning, kun omfatter handlinger, der i medlemsstatens retssystem formelt henhører under strafferetten, eller omfatter det enhver overtrædelse af skatte- og afgiftsbestemmelser, der er undergivet en længere forældelsesfrist?
4.En gennemgang af formålet med og indholdet i forordning nr. 1697/79 kan give en bedre forståelse af de retlige spørgsmål i denne sag. I forordningen fastlægges det, hvornår de kompetente toldmyndigheder kan foretage efteropkrævning af afgifter hos debitor, når de konstaterer, at det oprindeligt opkrævede beløb er forkert eller for lille. Der forfølges hermed et dobbelt formål: dels at sikre en ensartet anvendelse af Den Fælles Toldtarif ved fastsættelse af ensartede regler vedrørende efteropkrævning af afgifter, dels at sikre overholdelsen af retssikkerhedsprincippet og/eller beskyttelsen af den berettigede forventning, idet der fastsættes en række begrænsninger i efteropkrævningen.Toldmyndighederne skal principielt foretage efteropkrævning, når de konstaterer, at hele eller en del af den afgift, der skulle være opkrævet, ikke er opkrævetJf. forordningens artikel 2, stk. 1, første afsnit.
. Denne principielle forpligtelse modificeres på to punkter i forordningen. For det første bliver efteropkrævningen fakultativ eller endog umulig, såfremt toldmyndighederne er ansvarlig for, at den oprindelige opkrævning var ukorrekt eller ufuldstændigJf. forordningens artikel 5.
. For det andet tages der — når efteropkrævningen er obligatorisk eller mulig — i forordningen hensyn til, at opkrævningen til en vis grad [går] ud over den sikkerhed, som debitorerne med rette kan forvente i forbindelse med administrative handlinger, der har økonomiske konsekvenser (anden betragtning til forordningen). Forordningens artikel 2 indeholder derfor en forældelsesfrist på tre år, hvorefter den oprindelige afgiftsfastsættelse kan anses for endelig. Denne frist gælder imidlertid ikke, når den forkerte eller ufuldstændige opkrævning skyldes, at debitor har begået en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning. I så fald foretages efteropkrævningen efter de bestemmelser, der er gældende herfor i de respektive medlemsstater (jf. forordningens artikel 3) — med andre ord træder den forældelsesfrist, der i national ret gælder for den pågældende handling (og som kan være længere), i stedet for den almindelige (eller bedre: fællesskabsretlige) frist på tre år.
5.Kun Kommissionen og Meico-Fell har indgivet indlæg til Domstolen. De er enige om, at artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1697/79 implicit, men entydigt, henviser til national ret. Det fremgår således af artikel 3's ordlyd, at selv om artiklens stk. 2 ganske vist udtrykkeligt henviser til national ret med hensyn til fremgangsmåden for efteropkrævningen, herunder med hensyn til, hvilken forældelsesfrist der skal anvendes (i de tilfælde, hvor den ukorrekte anmeldelse skyldes en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning), foreligger der med hensyn til definitionen af det i stk. 1 anvendte begreb højst en implicit henvisning til national ret.Kommissionen og sagsøgeren er uenige med hensyn til rækkevidden af henvisningen til national ret: Skal betydningen af udtrykket en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning fastlægges ved anvendelse af fællesskabsretlige (og dermed ensartede) kriterier på national ret (som Kommissionen mener), eller er der tale om et begreb, der er forskelligt fra medlemsstat til medlemsstat, og hvis betydning alene skal fastlægges på grundlag af den relevante nationale ret (som Meico-Fell har anført)? Efter min opfattelse må der af hensyn til den ensartede anvendelse af fællesskabsretten og ligebehandlingen af afgiftsskyldnere, som er et af formålene med forordning nr. 1697/79 (jf. ovenfor punkt 4), gives Kommissionen medhold. Dette synspunkt støttes også af Domstolens praksis, hvorefter ordlyden i en fællesskabsretlig bestemmelse, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med hensyn til fastlæggelsen af dens betydning og rækkevidde, normalt i hele Fællesskabet skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning, som skal fastlægges under hensyntagen til bestemmelsens sammenhæng og formålet med den pågældende ordningJf. dom af 18.1.1984 (sag 327/82, Ekro mod Produkcschap voor Vee en Vlees, Smi. s. 107, præmis 11).
. Med andre ord tilkommer det den nationale domstol på grundlag at den relevante nationale ret, men under anvendelse af ensartede fortolkningskriterier, der fastlægges af Domstolen, at afgøre, om der er tale om en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning.
6.I de indlæg, der er indgivet til Domstolen, er der fremført to mulige kriterier: et stuevert kriterium (som Meico-Fell går ind for), hvorefter udtrykket en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning kun henviser til den nationale strafferet i formel betydning, og et bredt kriterium (som Kommissionen går ind for), hvorefter det omhandlede udtryk også kan omfatte handlinger, for hvilke medlemsstaterne har fastsat sanktioner, der ikke har karakter af straf (som f.eks. administrative bøder).Det snævre fortolkningskriterium, som Meico-Fell har foreslået, har den fordel, at det er let at anvende, men det har ikke et fællesskabsretligt indhold og fører til den mindre tilfredsstillende situation, at efteropkrævningen af afgifter på grund af den samme handling kan være undergivet den fællesskabsretlige eller den længere forældelsesfrist, afhængigt af hvilket (i sidste instans vilkårlige) valg en medlemsstat har truffet med hensyn til, om en handling skal forfølges strafferetligt eller administrativt. Den ensartede anvendelse af Den Fælles Toldtarif og ligebehandlingen af afgiftsskyldnere sikres på denne måde kun i begrænset omfang.
7.Netop for at sikre en ensartet anvendelse og fortolkning af artikel 3 har Kommissionen foreslået, at udtrykket en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning skal fortolkes således, at den — efter omstændighederne længere — forældelsesfrist, der gælder i henhold til national ret, altid skal anvendes, når afgiftsskyldneren har handlet i ond tro, dvs. i alle de tilfælde, hvor den ukorrekte eller ufuldstændige opkrævning skyldes hans uagtsomhed, eller endog såfremt afgiftsskyldneren har måttet indse, at hans adfærd var retsstridig og/eller har ført til en ufuldstændig opkrævning af told. Udtrykket en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning omfatter også overtrædelser af bestemmelser om toldangivelser, i hvert fald såfremt der er tale om bestemmelser, hvori det nærmere fastlægges, hvilken omhu afgiftsskyldneren skal udvise.Dette kriterium kan synes mere egnet til at sikre den ensartede anvendelse af fællesskabsretten og ligebehandlingen af afgiftsskyldnere i medlemsstaterne, men det har imidlertid også ulemper. For det første er det et ubestemt kriterium, som skal anvendes af de nationale domstole inden for deres egen retsorden, og som derfor også i sidste ende kan føre til forskellige resultater fra. medlemsstat til medlemsstat. Endvidere er det på grund af denne ubestemthed vanskeligt at bringe kriteriet i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet (der ligger til grund for forordning nr. 1697/79). For det andet er dette kriterium frem for alt vanskeligt foreneligt med systematikken i forordning nr. 1697/79. Det fremgår således klart af forordningen, at forældelsesfristen på tre år, der er fastsat i fællesskabsretten, som udgangspunkt også finder anvendelse, når den ukorrekte eller ufuldstændige opkrævning skyldes afgiftsskyldnerens uagtsomhed. Kun undtagelsesvis — nemlig når der foreligger handlinger, der vil kunne undgives strafferetlig forfølgning — skal den efter omstændighederne længere frist, der er fastsat i national ret, anvendes. Det af Kommissionen foreslåede kriterium ville imidlertid føre til, at den længere frist altid finder anvendelse, når den ufuldstændige eller ukorrekte opkrævning skyldes en af afgiftsskyldneren begået uagtsom handling, for hvilken der efter national ret kan pålægges en sanktion, uanset hvilken sanktion der kan pålægges for denne uagtsomhed, og hvor streng den er. Det er min opfattelse, at dette ikke er i overensstemmelse med forordningens systematik.
8.På grundlag af det anførte mener jeg, at det af Meico-Fell foreslåede kriterium fører til en for indskrænkende fortolkning og det af Kommissionen foreslåede kriterium en for udvidende fortolkning af udtrykket en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning. Der må derfor findes et kriterium midt imellem, hvorved kravene til den ensartede anvendelse af fællesskabsretten og ligebehandlingen af afgiftsskyldnere på den ene side og retssikkerhedsprincippet og beskyttelsen af den berettigede forventning på den anden side bringes i overensstemmelse med hinanden.For at finde frem til et sådant kriterium må man naturligvis tage udgangspunkt i den måde, hvorpå udtrykket en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning er gengivet i de forskellige sprogversioner. I forbindelse hermed kan det konstateres, at visse versioner, navnlig den danske, tyske, engelske og nederlandske, hvori der tales om en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning, Handlungen, die strafrechtlich verfolgbar sind, an act that could give rise to criminal court proceedings og strafrechtelijk vervolgbare handelingen, synes snævrere (med andre ord henviser de nærmest til den formelle strafferet) end den franske, italienske, spanske, portugisiske og græske version (actes passibles de poursuites judiciaires repressives, atto passibile di un'azione giudiziaria repressiva, un acto que puede dar lugar a la incoación de un proceso judicial punitivo, am acto passivel de procedimento judicial repressivo og στη συνέχεια πράξεως για την οποία έχει επιληφθεί η δικαστική αρχή). Den bredere formulering, der er valgt i den franske, italienske, spanske, portugisiske og græske version, taler for, at det snarere drejer sig om handlinger, for hvilke der kan pålægges en sanktion, som har afskrækkende og repressiv karakter, selv om sanktionen kun kan pålægges af en ret (ikke nødvendigvis en kriminalret). Det er i øvrigt påfaldende, at der i andre fællesskabsbestemmelser, der indeholder udtrykket en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning (eller lignende udtryk), i den franske, italienske, spanske og portugisiske version anvendes en formulering, der snarere er formelt strafferetligDet er tilstrækkeligt her at nævne tre eksempler: Ī Rådets forordning (EØF) nr. 2144/87 af 13.7.1987 om toldskyld (EFT L 201, s. 15) anvendes der for udtrykket den strafferetlige forfølgelse i artikel 2, stk. 2, henholdsvis poursuites pénales, azioni penali, diligencias penales og procedimentos penais. I Rådets direktiv 89/592/EØF af 13.11.1989 om samordning af retsforskrifterne vedrørende insiderhandel (EFT L 324, s. 30) anvendes for udtrykket strafferetlige procedurer i artikel 10, stk. 3, henholdsvis poursuites judiciaires à caractère pénal, procedimenti giudiziari di carattere penale, procedimientos judiciales de índole penal og processos judiciais de carácter penal. I Rådets direktiv 87/344/EØF af 22.6.1987 om samordning af de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser om retshjælpsforsikring (EFT L 185, s. 77) anvendes for udtrykket straffesag i artikel 2, stk. 1, henholdsvis procédure pénale, procedimento penale, procedimiento penal og processo penal.
. Efter min opfattelse er dette et første holdepunkt for, at begrebet en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning i den forordning, der danner grundlag for denne sag, ikke har en formel, men snarere en materiel betydning, der mere præcist henviser til den afskrækkende eller repressive karakter af den sanktion, medlemsstaten har valgt.
9.Der kan også hentes støtte for denne opfattelse i en anden bestemmelse i europaretten, nemlig artikel 6 i Den Europæiske menneskerettighedskonvention, der på samme måde som en bestemmelse i fællesskabsretten skal fortolkes og anvendes så ensartet som muligt i de forskellige stater. Det er i denne forbindelse næppe nødvendigt at anføre, at Domstolen anerkender en fortolkning af fællesskabsretlige bestemmelser, der er i overensstemmelse med denne konventionJf. herved dom af 28.10.1975 (sag 36/75, Rutili, Smi. s. 1219), hvori det udtaltes, at de begrænsninger, der i en fællesskabsordning er gjort i medlemsstaternes beføjelser med hensyn til fremmedpolitiets opgaver, kunne anses for at være i overensstemmelse med den europæiske menneskerettighedskonvention.
.Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har måttet fortolke udtrykket anklage for en forbrydelse (i den engelske tekst anvendes udtrykket criminal charge og i den franske tekst accusation en matière pénale) i den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 6, stk. 1, og udtrykket enhver, der anklages for en lovovertrædelse (i den engelsk tekst everyone charged with a criminal offence og i den franske tekst toute personne accusée d'une infraction) i artikel 6, stk. 2 og 3, i forbindelse med lovovertrædelser, der i henhold til national ret ikke påtales strafferetligt, men administrativt. I en dom fra 1976, Engel-sagenDen Europæiske Menneskerettighedsdomstol, sagen Engel m.fl., dom af 8.6.1976/23.11.1976, Publications de lã Cour européenne des droits de l'Homme, serie A, bind 22, navnlig afsnit 80 og 81.
, fastslog Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at begrebet anklage for en forbrydelse har en selvstændig betydning i konventionens systematik, således at kvalifikationen i national ret nok kan give et holdepunkt, men ikke er afgørende. Med henblik på at fastslå, om en bestemt sanktion, der er hjemlet i national ret, er af strafferetlig karakter, vurderer Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol sanktionens indhold.
Menneskerettighedsdomstolen fastslog således i Oztiirk-dommen fra 1984Dom af 21.2.1984, Publications de L Cour européenne des droits de l'Homme, serie A, bind 73, navnlig afsnit 49-54, bekræftet i Lutz-dommen af 25.8.1987, a. st., serie A, bind 123, navnlig afsnit 50 og 55.
, at en færdselslovovertrædelse, der i Tyskland (som Ordnungswidrigkeit) er sanktioneret med en administrativ bøde, dvs. en overtrædelse af samme karakter som den, der foreligger i denne sag, skal anses for en lovovertrædelse i henhold til konventionens artikel 6, stk. 2 og 3. Menneskerettighedsdomstolen tillagde det i denne forbindelse kun begrænset betydning, at en sådan overtrædelse i national ret var afkriminaliseret, dvs. taget ud af strafferetten. Det tillagdes større betydning, i) at bestemmelsen om den overtrædelse, for hvilken der var pålagt en bøde, var en alment gældende bestemmelse (som gjaldt for alle borgere i deres egenskab af trafikanter), og ii) at den sanktion, der var fastsat for den pågældende overtrædelse, havde karakter af straf og skulle virke afskrækkendeJf. dommens afsnit 52-53.
. I Engel- og Lutz-dommene understregede Menneskerettighedsdomstolen endvidere, at der også kan være tale om en anklage for en forbrydelse og en lovovertrædelse, når den straf, der er fastsat for en bestemt handling, er så streng, at den må anses for at falde inden for strafferettens områdeJf. afsnit 82 og 85 i Engel-dommen, senere uddybet i Öt-zürk-dommen (afsnit 54) og Lutz-dommen (afsnit 54 og 55).
.
De garantier, der er fastsat i den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 6, skal således finde anvendelse, enten når de nationale myndigheder for en handling pålægger en sanktion, der formelt henhører under strafferetten, eller der er tale om en alment gældende bestemmelse, hvori der er fastsat sanktioner, der skal virke afskrækkende og har karakter af straf (deterrent and punitive, préventif et répressif), eller når den straf, der pålægges for en bestemt handling, på grund af sin strenghed (degree of severity, degré de gravité), skal anses for at ligge inden for det strafferetlige område (the criminal sphere, la matière pénale).
10.Jeg mener, at de kriterier, der anvendes af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ved fortolkningen af udtrykkene anklage for en forbrydelse og lovovertrædelse i henhold til den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 6, også kan anvendes i den foreliggende sag ved fortolkningen af udtrykket en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning. Dette gælder så meget mere, som Domstolen — når den skal vurdere spørgsmålet om, hvorvidt nationale sanktioner er forenelige med fællesskabsretten — anvender ensartede kriterier, som ikke beror på den formelle kvalifikation af sanktionerne i national ret, men hvorved der også tages hensyn til sanktionernes indhold. Ifølge Domstolens praksis må den sanktion, som den nationale lovgiver fastsætter for overtrædelse af fællesskabsretten, således være effektiv, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkningJf. bl.a. dom af 10.7.1990 (sag C-326/88, Hansen & Sen, Sml. I, s. 2911).
. I øvrigt anvender fællesskabslovgiver også selv i tilfælde, hvor fællesskabsretten indeholder sanktioner, som f.eks. i artikel 15 i forordning nr. 17Rådets forordning af 6.2.1962, første forordning om anvendelse af bestemmelserne i Traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81).
(hvori det i stk. 4 hedder, at det ikke er sanktioner i strafferetlig forstand), administrative sanktioner, der ikke er mindre afskrækkende eller repressive end formelt strafferetlige sanktioner. Dette viser endnu engang, at sanktionens formelle kvalifikation — i hvert fald ikke i første række — er afgørende, men derimod sanktionens karakter og graden af dens strenghed.Hvad kan man heraf udlede af betydning for denne sag? Efter min opfattelse kan den forelæggende ret konkludere, at der for det første er tale om en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning, når det drejer sig om en handling, for hvilken der efter den relevante nationale ret kan pålægges en formelt strafferetlig sanktion, og for det andet, når det drejer sig om en handling, der er i strid med en alment gældende bestemmelse, og for hvilken der efter den relevante nationale ret kan pålægges en sanktion, der er så afskrækkende, og som har en sådan karakter af straf (eller er så repressiv) og/eller er så streng, at den må ligestilles med en formelt strafferetlig sanktion.
11.Man kan imod mit forslag om at fortolke udtrykket en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning i artikel 3 i forordning nr. 1697/79 under hensyntagen til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols fortolkning af udtrykkene anklage for en forbrydelse og lovovertrædelse i den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 6 anføre, at det i sidstnævnte bestemmelse drejer sig om at give borgerne en fair og offentlig sagsbehandling (også under en administrativ behandling, der til sidst munder ud i en judiciel behandling), mens det i artikel 3 i den omhandlede forordning drejer sig om til skade for borgerne at indføre en længere forældelsesfrist. Jeg mener imidlertid ikke, at dette giver grundlag for anlægge en forskellig fortolkningsmetode i de to tilfælde. Til syvende og sidst drejer det sig i begge tilfælde om at give borgerne en rimelig retsbeskyttelse. Det gælder også med hensyn til en bestemmelse, hvori der indføres en forældelsesfrist. At der ved fastlæggelsen af forældelsesfristens længde tages hensyn til deliktets grovhed og dermed sanktionens karakter og strenghed, uanset hvorledes denne formelt kvalificeres i national ret, er lige så meget en del af en rimelig retsbeskyttelse, herunder navnlig at det sikres, at personer, der begår lige grove overtrædelser, behandles ens, og at personer, der begår overtrædelser af forskellig grovhed, behandles forskelligt.<TI><P>Sammenfatning</P></TI>12.Jeg foreslår herefter, at det præjudicielle spørgsmål besvares således:Artikel 3 i Rådets forordning (EØF) nr. 1697/79 af 24. juli 1979 om efteropkrævning af import- eller eksportafgifter, der ikke er opkrævet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfører en forpligtelse til at betale sådanne afgifter, skal fortolkes således, at udtrykket en handling, der vil kunne undergives strafferetlig forfølgning, omfatter i) handlinger, for hvilke der efter den lovgivning, der finder anvendelse, pålægges en formelt strafferetlig sanktion, og ii) handlinger, der er i strid med alment gældende regler, og for hvilke der kan pålægges en sanktion, der er så afskrækkende og har en sådan karakter af straf eller er så repressiv og/eller så streng, at den må ligestilles med en formelt strafferetlig sanktion.