1.

Компетентна ли е прокуратурата на държава членка да издаде европейска заповед за разследване по наказателноправни въпроси (наричана по-нататък „ЕЗР“), в която иска данни за трафика и местонахождението във връзка с определени електронни съобщения, когато съгласно вътрешното право на издаващата държава събирането на такива доказателства може да бъде разрешено само от съдия или съд?

2.

Накратко до това се свежда отправеното преюдициално запитване. Произнасяйки се по това запитване, Съдът ще може да обогати практиката си относно понятието „издаващ орган“ за ЕЗР по смисъла на 2014/41/ЕС ( 2 ), що се отнася до прокуратурата.

I.

Правна уредба

А.

Правото на Съюза. Директива 2014/41

3.

Съгласно съображение 30: „[в]ъзможностите за сътрудничество съгласно настоящата директива във връзка с прихващането на далекосъобщения следва да не се ограничават до съдържанието на далекосъобщенията, а биха могли да включват и събирането на данни за трафика и местонахождението, свързани с такива далекосъобщения, което да даде възможност на компетентните органи да издават ЕЗР с цел получаване на данни за далекосъобщенията, които нарушават неприкосновеността в по-малка степен. ЕЗР, издадена с цел да се получат данни за трафика във времето и местонахождението във връзка с далекосъобщения за минали периоди, следва да се третира съгласно общия режим, приложим за изпълнение на ЕЗР и може да се разглежда като принудително процесуално-следствено действие в зависимост от правото на изпълняващата държава“.

4.

Съгласно съображение 32: „[в] ЕЗР, съдържаща искане за прихващане на далекосъобщения, издаващият орган следва да предостави на изпълняващия орган достатъчно информация като подробности за разследваното престъпно поведение, за да даде възможност на изпълняващия орган да прецени дали съответното процесуално-следствено действие би било разрешено при сходен национален случай“.

5.

Член 1 („Европейска заповед за разследване и задължение за изпълнението ѝ“) предвижда:

6.

Член 2 („Определения“) гласи:

7.

Член 6 („Условия за издаване и предаване на ЕЗР“) гласи:

8.

Съгласно член 9 („Признаване и изпълнение“):

Б.

Националното право

1.

Закон за Европейската заповед за разследване (наричан по-нататък „ЗЕЗР“).

9.

Съгласно член 5, алинея 1 органът, компетентен да издаде ЕЗР, е съответният прокурор в досъдебното наказателно производство или съответният съд в съдебното наказателно производство.

2.

Наказателно-процесуален кодекс (наричан по-нататък „НПК“)

10.

Член 159a, озаглавен „Предоставяне на данни от предприятия, предоставящи обществени електронни съобщителни мрежи и/или услуги“, предвижда:

II.

Фактите, националното производство и преюдициалният въпрос

11.

В образуваното в България наказателно производство срещу HP за финансиране на терористична дейност прокуратурата издава четири ЕЗР, с едно и също съдържание, с цел получаване на данни за трафика и местонахождението във връзка с определени електронни съобщения ( 3 ).

12.

Четирите ЕЗР са издадени от българската прокуратура, без съдействие или потвърждение от страна на съдия или съд, и са предадени на съответните органи в Германия, Австрия, Белгия и Швеция.

13.

Прокуратурите на държавите членки, адресати на ЕЗР, с изключение на Белгия, са ги привели в изпълнение без съответно разрешение или потвърждение на съдия или съд.

14.

Въз основа на събраните доказателства, включително информацията, дадена в отговор на ЕЗР, спрямо HP и още пет лица са повдигнати обвинения за финансиране на терористична дейност и за участие в престъпна група за финансиране на такава дейност.

15.

Специализираният наказателен съд (България), който трябва да прецени доказателствата, събрани по силата на ЕЗР, се съмнява в тяхната законосъобразност, тъй като съгласно националното право тези доказателства биха могли да бъдат събрани в България само след съдебно разрешение.

16.

Затова той отправя до Съда следните преюдициални въпроси:

III.

Производството пред Съда

17.

Преюдициалното запитване е постъпило в Съда на 1 октомври 2019 г.

18.

Писмени становища представят HP, германското и унгарското правителство, както и Комисията.

19.

Съдът решава, че вместо да се провежда съдебно заседание, главните и встъпилите по делото страни следва да бъдат изслушани относно евентуалното значение за спора на решенията от 8 декември 2020 г. ( 4 ) и от 2 март 2021 г. ( 5 )

20.

По указание на Съда настоящото заключение се отнася единствено до първия преюдициален въпрос.

IV.

Доводи на страните

21.

HP твърди, че член 5, алинея 1, точка 1 от ЗЕЗР не е в съответствие с член 2, буква в) от Директива 2014/41, тъй като последната не допуска изключване на компетентността на съда при разрешаването на действия като посочените в акта за преюдициално запитване. Освен това той припомня, че съгласно българското законодателство подобни действия се разрешават от съответния съд. Затова от гледна точка на посоченото законодателство трафичните данни били приобщени в главното производство по незаконосъобразен начин.

22.

Според германското правителство отговорът на поставения въпрос се съдържа не в член 2, буква в), а в член 6, параграф 1, буква б) от Директива 2014/41. Независимо дали член 2, буква в) допуска разделяне на компетентността да се разпореди конкретно процесуално-следствено действие, от една страна, и компетентността да се издаде ЕЗР, от друга страна, няма съмнение, че член 6, параграф 1, буква б) не допуска изискванията във връзка с искането за извършване на трансгранични процесуално-следствени действия да са по-занижени спрямо тези, които съгласно националното право са приложими за сходни национални производства.

23.

Според германското правителство, ако вътрешното право на издаващата държава членка изисква за определени процесуално-следствени действия съдебно разпореждане, това условие трябва да се прилага и когато такива действия трябва да се извършат в друга държава членка.

24.

Според унгарското правителство отговорът на първия преюдициален въпрос е свързан със спазването на определените в член 6, параграф 1, буква б) от Директива 2014/41 условия за издаване на ЕЗР. По негово мнение взаимното признаване, на което се основава съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, предполага решението на издаващата държава членка да е прието от съд или друг материално и териториално компетентен орган.

25.

Изхождайки от тази постановка, унгарското правителство прави извода, че в контекста на Директива 2014/41 едно от условията за издаване на ЕЗР е съответното действие да е проверено от органа, който би бил компетентен да разпореди извършването му на национално равнище. В противен случай гаранциите, изисквани във връзка с процесуално-следствените действия, които трябва да се извършат в друга държава членка, биха били по-малки от предвидените за сходни действия, извършвани в издаващата държава.

26.

Комисията смята, че съмненията на запитващата юрисдикция се отнасят до два отделни аспекта: органа, компетентен да издаде ЕЗР (член 2, буква в) от Директива 2014/41), от една страна, и условията за издаване на такава заповед (член 6 от посочената директива), от друга страна.

27.

Тя подчертава, че изискването за компетентност „по разглеждания случай“ (член 2, буква в) от Директива 2014/41) означава, че издаващият орган трябва да има институционална роля в съответното наказателно производство. Правото на Съюза обаче не уточнява дали този орган следва да отговаря изцяло за производството, или участието му може да се отнася само до конкретното процесуално-следствено действие, което трябва да бъде извършено: Директива 2014/41 предоставя гъвкавост на държавите членки в това отношение.

28.

При това положение за Комисията отговорът на отправения въпрос се съдържа в член 6, параграф 1, буква б) от Директива 2014/41. Съгласно тази разпоредба, ако на национално равнище съответното действие изисква участието на съдия (както в България), извършването му в друга държава членка на основание на ЕЗР изисква тази ЕЗР да се издава също само от съдебен орган.

V.

Анализ

А.

Предварителни съображения

29.

Неотдавна Съдът постанови две решения (това от 8 декември 2020 г. ( 6 ) и решение Prokuratuur), за чието отражение в настоящото дело бяха изслушани становищата на главните и встъпилите страни в преюдициалното производство.

30.

Макар в случая въпросите на запитващата юрисдикция да не се отнасят пряко до разгледаното в тези две решения, няма пречка Съдът да ѝ даде насоки, изведени от преписката и представените становища, във връзка с проблеми, които не са предмет на преюдициалното запитване, ако счита това за уместно с оглед на подобряването на сътрудничеството си с тази юрисдикция.

31.

С решението от 8 декември 2020 г. се разсейват съмненията относно компетентността на прокуратурата да издава ЕЗР, дори да няма статут на пълна независимост от изпълнителната власт ( 7 ).

32.

Следователно каквото и да е институционалното място на българската прокуратура съгласно вътрешното право, за легитимацията ѝ, като цяло, да издава ЕЗР няма пречки в Директива 2014/41.

33.

Макар да не се отнася пряко до ЕЗР, а до чисто национално процесуално-следствено действие без трансгранично измерение (чрез което прокуратурата на държава членка решава да събере свързани с определени електронни съобщения данни за трафика и местонахождението), решение Prokuratuur има по-голямо значение за настоящото дело.

34.

В това решение Съдът постановява, че Директива 2002/58/ЕО ( 8 ), във връзка с членове 7, 8 и 11 от Хартата на основните права на Европейския съюз, „не допуска национална правна уредба, която оправомощава прокуратурата, чиято задача е да ръководи наказателното разследване и евентуално да представлява държавното обвинение в последващо производство, да разреши достъпа на публичен орган до данните за трафик и до данните за местонахождение за целите на наказателно разследване“.

35.

Съображенията на Съда в това отношение са в частност следните:

–

„[О]т съществено значение е достъпът на компетентните национални органи до запазените данни да се предоставя след предварителен контрол, осъществяван или от юрисдикция, или от независима административна структура, и решението на тази юрисдикция или на тази структура да се постановява след мотивирана молба на тези органи, подадена по-специално в рамките на наказателни производства за предотвратяване, разкриване или наказателно преследване на престъпления“ ( 9 ).

–

„Както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 105 от заключението си, този предварителен контрол изисква, наред с останалото, юрисдикцията или административната структура, натоварена с извършването на посочения предварителен контрол, да разполага с всички правомощия и да представи всички необходими гаранции, за да осигури съвместяване на различните разглеждани интереси и права. Що се отнася по-специално до наказателно разследване, подобен контрол изисква тази юрисдикция или структура да е в състояние да осигури справедливо равновесие между, от една страна, интересите, свързани с нуждите на разследването в рамките на борбата с престъпността, и от друга страна, основните права на зачитане на личния живот и на защита на личните данни на лицата, чиито данни са засегнати от достъпа“ ( 10 ).

–

„По-специално в наказателноправната област изискването за независимост предполага, както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 126 от заключението си, структурата, на която е възложен този предварителен контрол, от една страна, да не участва в провеждането на въпросното наказателно разследване и от друга страна, да заема неутрално положение по отношение на страните в наказателното производство“ ( 11 ).

–

„Не е такъв случаят на прокуратура, която ръководи производството по разследване и евентуално представлява държавното обвинение. Всъщност задачата на прокуратурата не е да решава напълно самостоятелно даден спор, а евентуално да го отнесе до компетентната юрисдикция в качеството си на страна в [наказателния процес, легитимирана да внася и поддържа обвинението]“ ( 12 ).

–

„Обстоятелството, че в съответствие с правилата относно функциите и статута ѝ прокуратурата е длъжна да провери уличаващите и оневиняващите доказателства, да гарантира законосъобразността на производството по събиране на доказателства и да действа единствено по силата на закона и на убеждението си, не е достатъчно, за да ѝ се предостави статут на трето лице спрямо разглежданите интереси в смисъла, описан в точка 52 от настоящото решение“ ( 13 ).

36.

Накратко, Съдът не признава на прокуратурата качеството на безпристрастно трето лице, когато тя едновременно, от една страна, изпълнява функциите по наказателно разследване и от друга страна, представлява държавното обвинение в последващото производство. Затова на нея не бива да се възлага компетентността да разрешава достъпа до притежаваните от доставчиците на електронни съобщителни услуги данни за трафика и местонахождението.

37.

При тълкуването на Директива 2014/41 не може да не се вземе предвид решение Prokuratuur.

38.

В съображение 30 от Директива 2014/41 се отчита фактът, че прихващането на електронните съобщения е намеса в личния живот. Именно поради тази причина някои държави членки изискват за такива процесуално-следствени действия предварително разрешение от съдия или съд, а не от други органи, като например прокуратурата.

39.

Както обаче ще изложа нататък по-подробно, в член 6 от Директива 2014/41 се отбелязва, че издаващият орган има право да издаде ЕЗР само ако процесуално-следственото действие, посочено в същата, би могло да бъде разпоредено при същите условия в сходен национален случай.

40.

Към това условие следва да се прибави и изведеното в решение Prokuratuur за хипотезите, при които кумулативно: а) издаващите ЕЗР органи са част от прокуратура, която съвместява споменатите по-горе две качества (на ръководещ разследването и на представляващ впоследствие държавното обвинение); и б) ЕЗР включва действие по прихващане на електронните съобщения с интензитета на анализираното в цитираното решение.

41.

В тези хипотези ЕЗР не може да се издава от прокуратурата дори когато законодателството на съответната държава членка ѝ позволява самата тя да разпореди, без предварителен съдебен контрол в тесен смисъл, прихващане на електронните съобщения.

Б.

Анализ

42.

Запитващата юрисдикция иска тълкуване на термина „компетентност“, използван във всяка от двете подточки на член 2, буква в) от Директива 2014/41.

43.

В тази буква понятието „издаващ орган“ за ЕЗР се дефинира в два аспекта:

–

В подточка i) понятието се отнася до „съдия, съд, съдия-следовател или прокурор, компетентен по разглеждания случай“ ( 14 ).

–

В подточка ii) понятието е разширено и обхваща всеки „друг компетентен орган, определен от издаващата държава, който в съответния случай действа в качеството си на разследващ орган в наказателното производство и е компетентен да разпорежда събирането на доказателства в съответствие с националното право“ ( 15 ).

44.

Според запитващата юрисдикция:

–

Ако терминът „компетентност“ означава едно и също и в двете подточки, Директива 2014/41 оставя изцяло на националното право да определи кой орган е компетентен да издава ЕЗР.

–

На това основание в България с член 5, алинея 1, точка 1 от ЗЕЗР е предоставена на прокуратурата обща компетентност да издава ЕЗР, независимо от нейния предмет.

–

Тъй като съгласно българското право само съдия може да разпореди събирането на някои доказателства в националните наказателни производства, възможно е със ЗЕЗР да се нарушават принципите на равностойност и равно третиране: в определени чисто вътрешни случаи правният субект може да разчита на участието на съда като вид гаранция, с каквато обаче не разполага, когато доказателствата се събират чрез ЕЗР.

45.

Мога да приема, че по принцип терминът „компетентност“ има един и същи обхват в двете подточки на член 2, буква в) от Директива 2014/41. Те и двете обозначават това, че по дадено наказателно дело съответният орган може да упражнява възложените му по закон правомощия.

46.

Това, което отличава подточки i) и ii) на член 2, буква в) от Директива 2014/41, в действителност не е (или поне не и пряко) компетентността относно „разглеждания [конкретен] случай“, а органът, който я упражнява във всеки отделен случай.

47.

Всъщност истинската разлика между тези подточки се състои в това, че всяка от тях се отнася до категории „издаващи органи“, които не съвпадат: от една страна, съдебните органи (подточка i) и от друга страна, несъдебните органи (подточка ii) ( 16 ), като всички те са компетентни да упражняват съответните си правомощия в наказателното производство:

–

Подточка i) определя като „издаващ орган“ за ЕЗР „съдебните органи“, които в изпълнение на правомощията си действат в рамките на конкретно наказателно производство.

–

Подточка ii) предоставя качеството „издаващ орган“ за ЕЗР на всеки „друг компетентен орган […] в съответния случай“. Този друг орган, разбира се, не е „съдебен“, а ЕЗР, която той издава, се предава на изпълняващата държава само след като бъде потвърдена от съдия, съд или прокурор.

48.

„Друг[ият] орган“ по подточка ii) трябва да е оправомощен съгласно вътрешното право да действа „в качеството си на разследващ орган в наказателното производство“ и да „разпорежда събирането на доказателства“. Тоест за да упражняват в наказателните производства правомощия, присъщи на някои административни органи (като например полицейските), когато съответните им правни системи предвиждат това.

49.

Следователно в подточки i) и ii) на член 2, буква в) от Директива 2014/41 понятието за компетентност е използвано в единен смисъл (като съвкупност от възможности, предоставени на публична институция) с цел непосредствено да се очертаят правомощията, присъщи на различните органи, посочени във всяка от тези подточки. Издаването на ЕЗР е обвързано от различни условия според това какви са въпросните правомощия.

50.

Няма съмнение, че компетентният по дадено наказателно производство прокурор може да бъде „издаващ орган“ по отношение на която и да е ЕЗР по смисъла на член 2, буква в), подточка i) от Директива 2014/41.

51.

По същия начин, в съответствие с подточка ii) от същия член 2, буква в), „издаващ орган“ може да бъде и несъдебен орган, на който, както вече припомних, вътрешното право възлага функции по разследване в наказателното производство или му признава правото да разпорежда събирането на доказателства.

52.

Самото качество на „издаващ орган“ обаче не е достатъчно, за да могат действащите в това качество органи да издадат конкретна ЕЗР и да я предадат на изпълняващата държава. Отново следва да се направи разграничение между съдебните и несъдебните органи, посочени в член 2, буква в) от Директива 2014/41.

53.

Както посочих по друг повод ( 17 ), макар „на държавите членки [да] е признато правото да определят органите [(несъдебни)], оправомощени да разследват в наказателното производство и да разпореждат събирането на доказателства, член 2, буква в), подточка ii) от Директива 2014/41/ЕС не предоставя на така определените органи друга функция освен да вземат решение за издаване на ЕЗР, която „преди да бъде предадена на изпълняващия орган, […] се потвърждава“. И това потвърждаване трябва да се направи по-специално от съд, съдия или прокурор“ ( 18 ).

54.

С други думи, вътрешното право може да предостави на несъдебен орган, оправомощен да разпореди събирането на доказателства, родовото качество „издаващ орган“ за ЕЗР. Издадената от него ЕЗР обаче може да бъде предадена на изпълняващата държава членка само след потвърждаването ѝ от съдебен орган.

55.

Когато става въпрос за съдебен орган — без значение съдия или прокурор — Директива 2014/41 не изисква потвърждаване от трето лице на решението за издаване на конкретната ЕЗР, а обвързва последната с две условия, чието спазване трябва да се провери от самия съдия или прокурор, който я издава.

56.

Всъщност член 6, параграф 1 от самата Директива 2014/41, озаглавен „Условия за издаване и предаване на ЕЗР“, предвижда, че издаващият орган може да издаде ЕЗР само ако са изпълнени следните две условия:

–

Първо, издаването на тази заповед да е „необходимо и пропорционално“ ( 19 ), като освен това се отчитат правата на заподозряното или обвиняемото лице (член 6, параграф 1, буква а).

–

Второ, предмет на заповедта да е процесуално-следствено действие, което би могло да бъде „разпоредено[…] при същите условия в сходен национален случай“ (член 6, параграф 1, буква б).

57.

Именно това второ условие ни интересува тук по-специално. Директива 2014/41 установява определен паралелизъм, като обвързва издаването на ЕЗР с изискванията, които вътрешното право предвижда за разпореждането на равностойно действие.

58.

Според мен тези изисквания имат отношение към правилата за преценка на целесъобразността и правилата, уреждащи процедурата, така както те са предвидени в националното право, но и, по-конкретно, към предоставената съгласно това право компетентност да се разпореди на национално равнище извършването на действие, равностойно на това, което се цели с ЕЗР.

59.

Ако сред условията, поставени за сходни национални случаи, правото на издаващата държава предвижда, че само съдия или съд е компетентен да разпореди дадено процесуално-следствено действие, последното може да бъде предмет на ЕЗР само ако тя е издадена от съдебен орган ( 20 ).

60.

В този смисъл член 6, параграф 1, буква б) от Директива 2014/41 очертава обхвата на „компетентността“ по член 2, буква в), подточка i) от същата директива.

61.

От тълкуването на двете разпоредби във връзка една с друга следва, че съдебният орган (съдия или прокурор), „компетентен по разглеждания случай“, към който орган препраща член 2, буква в), подточка i) от Директива 2014/41, е оправомощен по силата на националното право да разпореди по изцяло вътрешно дело извършването на същото действие, предмет на въпросната ЕЗР.

62.

С други думи, компетентността за издаване на ЕЗР съответства точно на необходимата за издаването съгласно вътрешното право на сходна по съдържание и обхват заповед в изцяло вътрешно производство.

63.

Така „компетентността“ по член 2, буква в), подточка i) от Директива 2014/41 се подразделя на: а) компетентността за провеждане на наказателно производство, от една страна; и б) компетентността за разпореждане на определено процесуално-следствено действие в това производство, от друга страна.

64.

Макар режимът на европейската заповед за арест (наричана по-нататък „ЕЗА“) ( 21 ) и този на ЕЗР да са различни, вторият инструмент също не позволява на прокуратурата да извършва на трансгранично равнище нещо, което няма право да извършва на национално равнище ( 22 ).

65.

По настоящото дело издадените от българската прокуратура ЕЗР се отнасят до разпореждането на действия, които при чисто вътрешни случаи се допускат само от съдия или съд. По-специално, както вече бе посочено, става въпрос за четири ЕЗР, отнасящи се до предаването на данни за трафика и местонахождението във връзка с определени електронни съобщения.

66.

Българската правна уредба, която в този контекст оправомощава само съда (а не и прокуратурата) да иска от телефонния оператор достъп до данните за трафика и за местонахождението във връзка с електронните съобщения, е в пълно съответствие с правото на Съюза.

67.

Що се отнася до функциите на прокуратурата във връзка с това конкретно процесуално-следствено действие, решение Prokuratuur потвърждава при нужда гледището, че тази правна уредба е адекватна.

68.

Накратко, българската прокуратура не може да издаде и да предаде ЕЗР на друга държава членка, за да събере доказателство, което ако трябваше да бъде събрано в България, съответното разпореждане щеше да е от изключителната компетентност на съда. Въпросната прокуратура няма „компетентността“, която съгласно член 2, буква в), подточка i) във връзка с член 6, параграф 1, буква б) от Директива 2014/41 представлява условието за квалифицирането ѝ като „издаващ орган“ по смисъла на тази разпоредба.

VI.

Заключение

69.

С оглед на изложеното предлагам на първия преюдициален въпрос на Специализирания наказателен съд (България) да се отговори по следния начин: