Il convient tout d'abord d'examiner si la lettre incriminée doit, comme le pense la requérante, être qualifiée de décision au sens de l'article 173, alinéa 2, du traité, ou de simple information au sens de l'article 5 du règlement no 3017/79, non susceptible de faire l'objet d'un recours.

Dans votre arrêt IBM

Arrêt du 11 novembre 1981, affaire 60/81, IBM/Commission, Recueil 1981, p. 2639.

Sur la base de ces critères, vous avez jugé irrecevable le recours en annulation formé par la société IBM contre l'ouverture d'une procédure au titre de l'article 3 du règlement no 17/62 en matière d'ententes

JOCE 58 du 10 7. 1962, p. 1655.

En transposant ces critères au présent litige, nous constatons d'abord qu'il est sans importance de savoir si la lettre incriminée comporte une décision au sens de l'article 189, paragraphe 4, du traité et que sa forme est indifférente. Il est également inutile de rechercher si, comme le pense la requérante, la décision contenue dans la lettre ne pouvait pas être fondée sur l'article 5, paragraphe 5, du règlement no 3017/79 selon lequel, lorsqu'il apparaît, après consultation, que la plainte ne comporte pas d'éléments de preuve suffisants pour justifier l'ouverture d'une enquête, le plaignant en est informé: il s'agit là d'une question touchant au fond, qui ne peut donc pas avoir d'influence sur la recevabilité du recours. De ce point de vue, seule importe la question de savoir si, en tant que mesure émanant de la Commission, la lettre a produit des effets juridiques obligatoires.

La requérante et la Commission s'accordent pour admettre que la lettre attaquée ne doit pas être qualifiée à'acte confirmaţif en raison du caractère provisoire des communications antérieures et que, pour ce motif, la possibilité de former un recours contre ladite mesure ne peut être niée. Elles se séparent toutefois sur la nature juridique de cette lettre.

La Commission fait observer qu'elle a simplement informé la requérante, en se référant à l'article 5, paragraphe 5, du règlement, de ce que sa demande d'ouverture d'une nouvelle procédure antisubventions contre le Brésil ne comportait pas d'éléments de preuve suffisants. Elle est d'avis que les dispositions litigieuses du règlement no 3017/79 doivent être interprétées en ce sens qu'une plainte qui satisfait aux conditions fixées à l'article 5, paragraphe 2, du règlement, c'est-à-dire qui contient des éléments de preuve suffisants quant à l'existence d'un dumping ou de subventions et quant à la réalité d'un préjudice en résultant, ne doit être examinée que dans le cadre des consultations prévues à l'article 6 du règlement. A l'issue de cet examen, la Commission aurait la possibilité soit d'ouvrir une enquête officielle au titre de l'article 7, soit de ne pas poursuivre la simple procédure préalable compte tenu de la situation et d'en informer le plaignant conformément à l'article 5, paragraphe 5. Une telle information n'exclurait toutefois pas la possibilité de rouvrir d'office la procédure ultérieurement s'il se révélait que de nouvelles subventions étaient accordées. Le fait que les auteurs du règlement ont sciemment renoncé à prévoir une clôture formelle de la procédure préalable aurait pour conséquence que le plaignant serait certes en droit d'être informé de l'absence de suite, mais n'aurait pas le pouvoir d'obliger la Commission à ouvrir la procédure officielle, ni surtout de la contraindre à prendre des mesures de sauvegarde. Un refus basé sur l'article 5, paragraphe 5, ne pourrait donc pas être attaqué au titre de l'article 173, deuxième alinéa, pas plus qu'une décision négative prise dans une procédure en matière d'ententes au titre de l'article 6 du règlement no 99/63.

Pour apprécier cette argumentation, il convient de rappeler le caractère de déclaration de la lettre du 25 mai 1982 ainsi que les conclusions du recours. Se référant expressément à la plainte antisubventions de la requérante, cette lettre indique clairement qu'une procédure antisubventions contre les importations de tourteaux de soja du Brésil ne sera pas ouverte par la Commission. Par cette déclaration, qui est l'unique fait auquel se rapportent les conclusions du recours et qui est donc aussi le seul élément faisant l'objet du présent litige, la Commission, après ses prises de position provisoires antérieures, a sans ambiguïté exprimé l'intention de ne pas ouvrir la procédure d'enquête officielle à l'issue de la procédure préalable prévue aux articles 5 et 6 du règlement no 3017/79, et a ainsi définitivement rejeté la demande de la requérante. En ce qui concerne les effets juridiques qui en découlent, il est par conséquent inutile d'examiner si, comme la Commission le pense, en l'absence de disposition expresse dans le règlement, une procédure antisubventions peut être engagée d'office par la Commission, même sans demande du secteur économique concerné puisque, en l'espèce, en tout cas, une procédure préalable engagée à l'initiative de la requérante a été clôturée.

Se référant à votre arrêt dans l'affaire GEMA

Arret du 18 octobre 1979, GEMA (Gesellschaft für musikalische Aufführung*- und mechanische Vervielfalugungsrechte))/Commission des Communautés européennes, affaire 125/78, Recueil 1979, p. 3173.

Ainsi que la requérante le fait observer à juste titre, cette conception doit être écartée pour plusieurs raisons. Même si le texte du règlement no 3017/79 ne prescrit pas expressément que le rejet d'une demande d'ouverture d'une procédure antisubventions doit prendre la forme d'une décision, l'information prescrite présuppose logiquement la clôture de la procédure préalable. Si la simple manifestation d'une volonté était considérée comme un acte distinct du processus interne ayant abouti à cette volonté, il en découlerait que, du point de vue de la procédure, une pareille décision ne pourrait jamais être attaquée.

Sous ce rapport, votre arrêt GEMA n'est pas d'un grand secours pour qualifier l'information fournie au titre de l'article 5, paragraphe 5, du règlement no 3017/79. Dans cette même affaire, la requérante avait introduit une demande sur la base de l'article 3, paragraphe 2, lettre b), du règlement no 17/62; elle avait formé un recours au titre de l'article 175 du traité pour faire déclarer que l'inaction de la Commission était fautive et pour qu'il lui fût enjoint de prendre une décision formelle dans la procédure engagée par sa demande ou de l'informer du classement de l'affaire conformément à l'article 6 du règlement no 99/63. Selon cette dernière disposition, lorsque la Commission considère que les éléments qu'elle a recueillis ne justifient pas la possibilité de réserver une suite favorable à la demande, elle en indique les motifs au demandeur et elle lui impartit un délai pour présenter par écrit ses observations éventuelles. Vous avez jugé qu'une telle communication avait pour seul but d'assurer qu'un demandeur soit informé des raisons ayant amené la Commission à ne pas faire droit à sa demande. Cette communication implique certes l'arrêt de la procédure, mais elle n'empêche pas la Commission de rouvrir le dossier si elle l'estime utile, notamment dans le cas où le demandeur fournit de nouveaux éléments dans le délai qui lui a été imparti. La présentation d'une demande en vertu de l'article 3, paragraphe 2, du règlement no 17/62 ne conférant pas le droit d'obtenir de la Commission une décision quant à l'existence d'une infraction aux articles 85 et 86 du traité, vous avez en définitive déclaré irrecevable le recours en carence.

Du point de vue procédural, le recours actuel se distingue toutefois de cette affaire par le fait que la requérante ne prétend pas contraindre la Commission à agir par la voie d'un recours en carence, mais conteste, en vertu de l'article 173, deuxième alinéa, une mesure par laquelle la Commission a rejeté la demande d'ouvrir une procédure d'enquête en application de l'article 7 du règlement no 3017/79. Dans l'affaire GEMA, au contraire, la question ne se posait pas de savoir si une communication basée sur l'article 6 du règlement no 99/63 constituait une mesure pouvant être attaquée en vertu de l'article 173 du traité. Le fait que vous ayez laissé cette question ouverte apparaît très clairement, en particulier au point 18 des motifs de cet arrêt dans lequel vous n'avez envisagé la possibilité d'un recours contre une telle communication qu'à titre d'hypothèse.

De plus, les termes de l'article 6 du règlement no 99/63 se distinguent clairement de ceux de l'article 5, paragraphe 5, du règlement no 3017/79 ici en cause. Tandis que le premier part de la prémisse que la Commission parvient, sur la base des éléments qu'elle a recueillis, à la conclusion qu'il n'y a pas lieu de faire droit à une demande tendant à ce que soient prises certaines sanctions, le second envisage précisément le cas où l'engagement d'une procédure d'enquête officielle est refusé parce que, de l'avis de la Commission, il n'existe pas d'éléments de preuve suffisants pour justifier une telle enquête.

Enfin, comme le montre la fixation d'un délai, la communication fondée sur l'article 6 du règlement no 99/63 n'a qu'un caractère provisoire avec pour conséquence, comme vous l'avez jugé, que le dossier peut être rouvert lorsque de nouveaux éléments sont présentés. Dans la présente affaire, la lettre attaquée comporte l'expression claire et définitive de la volonté de la Commission de ne pas engager, à la suite de la demande de la requérante, une procédure d'enquête officielle au titre de l'article 7 du règlement no 3017/79.

Au demeurant, les attendus de l'arrêt GEMA précité ne peuvent être transposés purement et simplement au cas actuel: l'agencement de la procédure réglementaire en matière d'ententes diffère sensiblement de l'économie générale des règlements en matière de dumping et de subventions. Ces derniers distinguent nettement deux phases dans la procédure:

Ces deux phases de la procédure obéissent à des conditions très spécifiques. Des règles très précises gouvernent le plaignant, le contenu de la plainte ainsi que ses conséquences. La plainte antisubventions doit faire l'objet (article 6 du règlement) de consultations spéciales entre la Commission et les États membres. A l'issue de ces consultations, la Commission doit apprécier et décider, conformément à l'article 7, paragraphe 1, du règlement, si les éléments de preuve suffisent pour justifier l'ouverture d'une enquête. Or, si le fait de se résoudre à engager la phase suivante de la procédure doit être analysé comme une décision, il est logique qu'il en soit de même pour une mesure négative, même si le mot décision n'est pas expressément employé. Le fait que les auteurs du règlement aient considéré la procédure préalable comme une procédure distincte devant être clôturée même en cas de non-ouverture de l'enquête officielle se trouve confirmé par l'article 5, paragraphe 4, du règlement, aux termes desquels, si la plainte est retirée: ... la procédure peut être close.

La procédure en matière d'ententes ne prévoit pas de phases formellement distinctes, mais il convient aussi de noter que la position juridique du demandeur est différente suivant le règlement antidumping ou antisubventions ou les règlements en matière d'ententes. Tant les dispositions du traité que l'article 3 du règlement no 17/62 indiquent clairement que la Commission, chargée de veiller au respect des règles de la concurrence, a pour mission de rechercher et de poursuivre toute infraction aux articles 85 ou 86 du traité, et d'obliger les entreprises concernées à mettre fin aux infractions constatées. Dans le règlement no 3017/79, le principe de l'initiative des autorités communautaires ou nationales n'est pas évoqué, du moins au premier chef, le principe de leur intervention à la suite d'une plainte étant davantage souligné que dans les règlements en matière d'ententes. Ainsi, les articles 4, 5 et 7 du règlement no 3017/79 prescrivent de manière détaillée dans quelles conditions une plainte entraîne l'ouverture ou le refus d'ouvrir une procédure. Le producteur concerné doit notamment établir, sur la base de critères concrets, l'existence d'une subvention et d'un préjudice. Cette dernière condition érigée en condition matérielle par l'article 4 semble en particulier indiquer qu'un aspect primordial de la procédure antisubventions est la nécessité de protéger la production concernée de la Communauté.

Or, comme FEDIOL le constate pertinemment, de telles conditions de procédure ne sont pas imposées dans les règlements en matière d'ententes, qui subordonnent simplement l'introduction d'une demande à l'existence d'un intérêt légitime. Sous ce rapport, les explications de la Commission concernant la différence d'organisation des procédures de demande ne nous paraissent pas convaincantes. Si les prescriptions détaillées applicables aux procédures antidumping ou antisubventions servaient simplement à éviter que les autorités ne soient saisies de plaintes insuffisamment motivées au départ, il devrait en effet en aller de même pour les procédures en matière d'ententes.

Dans ce domaine, bien que la procédure déclenchée par une demande et les obligations du demandeur ne soient pas réglées de manière aussi détaillée qu'en matière de dumping, c'est notamment en considération du droit d'introduire une demande ouvert par l'article 3, paragraphe 2, lettre b), du règlement no 17/62 que, dans l'arrêt Metro

Arrêt du 25 octobre 1977, Metro SB-Großmärkte GmbH & Co. KG/Commission des Communautés européennes, affaire 26/76, Recueil 1977, p. 1875.

Sur la base de l'arrêt IBM

Arrêt du 11 novembre 1981, IBM (International Business Machines Corporation)/Commission des Communautés européennes, affaire 60/81, Recueil 1981, p. 2639.

En outre, il faut tenir compte du fait que l'information fournie à FEDIOL clôture définitivement la procédure préalable, distincte de la procédure d'enquête proprement dite, qui doit permettre à la Commission, aux États membres et au Conseil de parvenir à une décision sur le fond. Comme vous l'avez souligné au point 11 des motifs de votre arrêt IBM, pareille mesure intermédiaire doit être considérée comme décision susceptible de recours.

Enfin, la Commission elle-même concède que le demandeur a un droit à une telle information et qu'en son absence il pourrait, le cas échéant, former un recours en carence au titre de l'article 175, alinéa 3. Si une telle information est constitutive de l'acte visé dans cette disposition, il est logique que cet acte, une fois intervenu, puisse aussi être attaqué par un recours en annulation. Comme M. l'avocat général Capotorti l'a fait observer dans ses conclusions relatives à l'affaire GEMA

Arrêt du 18 octobre 1979, GEMA (Gesellschaft für musikalische Auffuhrungs- und mechanische Vervielfältungsrechte)/Commission des Communautés européennes, affaire 125/78, Recueil 1979, p. 3173.

Sur la base de ces considérations et compte tenu du principe, souligné à diverses reprises dans votre jurisprudence, selon lequel l'article 173 ne doit pas être interprété restrictivement, la lettre litigieuse doit par conséquent être considérée comme une mesure destinée à produire des effets juridiques obligatoires.

Il convient à présent d'examiner si la lettre litigieuse a produit des effets juridiques qui étaient de nature à affecter les intérêts de la requérante et à modifier sa situation en droit.

A supposer insuffisante une atteinte portée à de tels intérêts, il demeure qu'un plaignant se trouve en tout cas affecté lorsque, toutes les autres conditions étant réunies, il a juridiquement le droit d'obtenir l'ouverture d'une procédure officielle. Contrairement à l'opinion de la Commission, la question de savoir si FEDIOL a un droit matériel à l'adoption de mesures de sauvegarde importe peu à ce stade: une garantie de procédure existe lorsque, s'agissant de décider de l'ouverture d'une procédure d'enquête, le pouvoir d'appréciation de la Commission ne saurait être discrétionnaire. A cet égard, la Commission soutient que, déjà au plan de l'opportunité de l'ouverture d'une procédure, elle peut tenir compte des intérêts généraux de la Communauté en raison des implications de politique commerciale d'une telle décision et qu'elle doit disposer à cet égard d'un pouvoir d'appréciation politique illimité.

Il faut toutefois observer que les intérêts de la Communauté ne sont pas cités dans les dispositions du règlement qui traitent de la procédure préalable; ils ne sont mentionnés qu'aux articles 11 et 12 du règlement par référence à l'adoption de mesures antidumping ou compensatoires provisoires ou définitives. Comme le texte du règlement le montre, dans le cadre de la procédure préalable, la Commission a uniquement le choix entre clore la procédure conformément à l'article 5, paragraphe 5, si elle estime que la plainte ne comporte pas d'éléments de preuve suffisants, ou ouvrir la procédure conformément à l'article 7. Sa marge d'appréciation porte donc uniquement sur le point de savoir s'il existe des éléments de preuve suffisants au sens de l'article 5, paragraphe 2, du règlement, et non pas sur le point de savoir s'il convient ou non d'ouvrir la procédure. C'est du reste dans cette optique que les article 9, paragraphe 1, et 10, paragraphe 6, du règlement, qui traitent respectivement de la clôture de la procédure d'enquête et de sa réouverture, ne prévoient aucun pouvoir d'appréciation pour tenir compte de l'intérêt général de la Communauté.

La prise en considération de l'intérêt général de la Communauté dès le stade de la procédure préalable ne serait guère conforme à l'esprit et à la finalité du règlement en matière de dumping et de subventions. Comme la procédure d'enquête vise à donner à la Commission une connaissance aussi exacte que possible de l'existence d'une subvention et de la réalité d'un préjudice pour proposer ensuite l'adoption de mesures de défense, la question de l'intérêt commun ne doit être soulevée qu'après une enquête approfondie sur les faits.

Enfin, le fait que les institutions communautaires puissent purement et simplement clôturer la procédure à un stade ultérieur n'implique pas que le secteur de production affecté n'ait aucun droit à l'adoption de mesures de défense. A supposer même que tel soit le cas en raison de la discrétion dont jouissent à cet égard les institutions communautaires, cela ne préjuge en rien la question de savoir si les plaignants ont un droit à l'ouverture d'une procédure d'enquête. Comme la Commission l'a précisé en particulier au cours de la procédure orale, il existe en effet, en ce qui concerne les investigations, une séparation très nette entre la procédure préalable informelle et la procédure d'enquête officielle. Tandis que l'ouverture de la procédure formelle entraîne normalement une enquête sur place auprès des secteurs de production concernés et dans les pays tiers, pour une information aussi large que possible de la Commission, tel n'est pas le cas au stade de la procédure préalable. Comme les deux procédures sont distinctes sur ce point, les plaignants conservent un droit au respect de cette garantie procédurale, même s'ils ont déjà eu l'occasion d'exposer leurs intérêts au cours de la procédure préalable.

A notre avis, la lettre du 25 mai 1982 doit être analysée comme une mesure de la Commission ayant produit des effets juridiques obligatoires qui ont affecté les intérêts de la requérante en modifiant sa situation juridique. La garantie d'une protection juridique efficace nous amène à conclure que ce recours en annulation est recevable. Les plaignants dans des procédures antisubventions, destinataires d'une telle décision, doivent au moins avoir la possibilité de faire contrôler celle-ci du point de vue de la compétence de la Commission, du respect des formes substantielles, de l'exactitude de la constatation des faits et de l'absence de détournement de pouvoir, conformément à l'article 173, alinéa 2, du traité.

Ce résultat se déduit directement du droit communautaire lui-même, mais aussi de votre jurisprudence en matière de recevabilité des recours en annulation

Arrêt du 15 mars 1967, Société anonyme Cimenteries CBR Cementbredrijven NV et 51 autres requérants/Commission des Communautés européennes, affaires jointes 8 A 11/66, Recueil 1967, p 93.

Nous concluons au rejet de l'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission contre la requête de la Fédération de l'industrie de l'huilerie de la CEE en annulation de la décision de la Commission du 25 mai 1982, et à ce que les dépens relatifs à cette phase de la procédure soient mis à la charge de la Commission.