I.

Wprowadzenie

1.

Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja) na podstawie art. 267 TFUE dotyczy wykładni art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1430/79 z dnia 2 lipca 1979 r. w sprawie zwrotu lub umorzenia należności celnych przywozowych lub wywozowych ( 2 ), zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3069/86 z dnia 7 października 1986 r. ( 3 ).. (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1430/79”), oraz art. 236 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks celny ( 4 ) (zwanego dalej „wspólnotowym kodeksem celnym”).

2.

Wniosek ów został złożony w ramach sporu między YX oraz Logística i Gestió Caves Andorranes i Vidal SA, dawniej Caves Andorranes SA (zwaną dalej „Caves Andorranes”), spółką prawa andorskiego, a ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance (ministrem gospodarki, finansów i odbudowy, Francja) oraz directeur général des douanes et droits indirects (dyrektorem generalnym ds. ceł i podatków pośrednich, Francja) w przedmiocie zwrotu z urzędu nienależnie pobranych należności celnych. Rozpatrywane należności celne zostały pobrane z powodu błędnego zastosowania przepisów celnych, odkrytego i skorygowanego kilka lat później. W tym względzie organy francuskie zasadniczo podnoszą, że nie były w stanie samodzielnie ustalić, których przedsiębiorstw dotyczyła owa praktyka administracyjna ani określić kwot podlegających zwrotowi. Ponadto ich zdaniem prawo do żądania zwrotu podlega terminom określonym w przepisach celnych. Zaskarżając odmowę przyznania zwrotu spornych należności celnych, spółka Caves Andorranes kwestionuje ten argument.

3.

Tym samym strony sporu zajęły w tym względzie rozbieżne stanowiska, zarówno w odniesieniu do zakresu obowiązków organów celnych w przedmiocie przeprowadzenia czynności wyjaśniających, jak i co do trzyletniego terminu zawitego, jaki prawo Unii przewiduje na przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu. Niniejsza sprawa daje Trybunałowi sposobność do wypowiedzenia się w przedmiocie konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem Unii na rzecz przedsiębiorstwa, które poniosło szkodę, nawet jeśli od wystąpienia wykroczenia administracyjnego upłynął znaczny okres. W swoim wyroku Trybunał będzie musiał wyjaśnić w jaki sposób cel ten można pogodzić z interesami pewności prawa i prawidłowego funkcjonowania organów celnych.

II.

Ramy prawne

A.

Rozporządzenie nr 1430/79

4.

Motyw dziewiąty rozporządzenia nr 1430/79 miał następujące brzmienie:

5.

Artykuł 1 tego rozporządzenia przewidywał:

6.

Artykuł 2 wspomnianego rozporządzenia stanowił:

7.

Artykuł 15 akapit pierwszy tego rozporządzenia stanowił:

8.

Artykuł 16 akapit drugi rozporządzenia nr 1430/79 przewidywał:

9.

Rozporządzenie to zostało uchylone na mocy art. 251 wspólnotowego kodeksu celnego.

B.

Wspólnotowy kodeks celny

10.

Artykuł 236 wspólnotowego kodeksu celnego stanowił:

11.

Zgodnie z jego art. 253 akapit drugi, kodeks ten był stosowany od dnia 1 stycznia 1994 r.

12.

Wspomniany kodeks został uchylony na mocy art. 186 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 450/2008 z dnia 23 kwietnia 2008 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks celny (zmodernizowany kodeks celny) (Dz.U. 2008, L 145, s. 1), które samo zostało uchylone na mocy art. 286 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiającego unijny kodeks celny (Dz.U. 2013, L 269, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2016, L 267, s. 2, zwanego dalej „unijnym kodeksem celnym”).

C.

Unijny kodeks celny

13.

Artykuł 116 unijnego kodeksu celnego przewiduje:

14.

Artykuł 117 ust. 1 tego kodeksu stanowi:

15.

Artykuł 121 wspomnianego kodeksu, zatytułowany „Postępowanie w sprawie zwrotu i umorzenia”, stanowi w ust. 1:

16.

Zgodnie z art. 288 ust. 2 unijnego kodeksu celnego, jego przepisy, o których mowa w trzech poprzednich punktach niniejszej opinii stosuje się od dnia 1 maja 2016 r.

III.

Okoliczności powstania sporu, postępowanie główne i pytania prejudycjalne

17.

W latach 1988–1991 importerzy andorscy importowali do Andory za pośrednictwem spółki Ysal, agenta celnego z siedzibą we Francji, towary pochodzące przede wszystkim z państw trzecich. W związku z przywozem tych towarów powstawał obowiązek zapłaty należności celnych we Francji. W tamtym czasie francuskie organy celne wymagały bowiem, aby towary pochodzące z państw trzecich i przewożone do Andory zostały dopuszczone do obrotu w trakcie ich przewozu przez francuskie terytorium.

18.

W dniu 23 stycznia 1991 r. Komisja Europejska opublikowała uzasadnioną opinię COM(90) 2042 wersja ostateczna, w której, po pierwsze, stwierdziła, że Republika Francuska przewidując taki wymóg dopuszczenia do obrotu ( 5 ) uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z niektórych przepisów (ówczesnego) prawa wspólnotowego, a po drugie, wezwała to państwo członkowskie do zastosowania się do owej uzasadnionej opinii w terminie 30 dni.

19.

Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że w dniu 6 czerwca 1991 r. ministère de l’Économie, des Finances et du Budget (ministerstwo gospodarki, finansów i budżetu, Francja) opublikowało w Journal officiel de la République française zawiadomienie dla eksporterów uchylające ten wymóg dopuszczenia do obrotu.

20.

W dniu 20 maja 2008 r. spółka Ysal pozwała francuskie organy celne przed tribunal d’instance (sąd pierwszej instancji) w celu uzyskania zwrotu nienależnie pobranych przez te organy administracji należności celnych w związku ze zgłoszeniami dotyczącymi przywozu do Andory złożonymi w latach 1988–1991.

21.

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. sąd ów uznał powództwo spółki Ysal za niedopuszczalne ze względu na brak legitymacji procesowej i interesu prawnego. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem cour d’appel (sądu apelacyjnego) z dnia 13 grudnia 2011 r. roku. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r. Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja) oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez spółkę Ysal.

22.

Wspomniani importerzy andorscy, w których prawa wstąpiły spółka Caves Andorranes i YX, w nieokreślonym dniu dokonali zwrotu na rzecz spółki Ysal należności celnych, które ta ostatnia uiściła na ich rachunek.

23.

W dniu 16 lipca 2015 r. spółka Caves Andorranes i YX pozwali francuskie organy celne przed tribunal de grande instance de Toulouse (sąd pierwszej instancji w Tuluzie, Francja) o zapłatę kwoty odpowiadającej nienależnie pobranym przez te organy administracji należnościom celnym. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. tenże sąd oddalił żądania spółki Caves Andorranes i YX.

24.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2020 r. cour d’appel de Toulouse (sąd apelacyjny w Tuluzie, Francja) utrzymał to orzeczenie w mocy. W tym względzie sąd uznał, że w celu dokonania z urzędu zwrotu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1430/79 oraz w art. 236 ust. 2 akapit trzeci wspólnotowego kodeksu celnego, organy celne powinny dysponować informacjami niezbędnymi do określenia zarówno kwoty należności podlegających zwrotowi, jak i tożsamości każdego zobowiązanego do zapłaty należności i to bez konieczności przeprowadzania niewspółmiernych ustaleń.

25.

Spółka Caves Andorranes i YX wnieśli do Cour de cassation (sądu kasacyjnego), będącego sądem odsyłającym, skargę kasacyjną od tegoż wyroku, na poparcie której podnoszą zasadniczo, iż cour d’appel de Toulouse (sąd apelacyjny w Tuluzie) w swoim wyroku z dnia 10 lutego 2020 r. naruszył art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1430/79. Przewidziany w tym przepisie obowiązek dokonania zwrotu z urzędu jest uzależniony jedynie od zachowania terminu trzech lat od dnia powiadomienia dłużnika o należnościach celnych. Wspomniany przepis nie przewiduje natomiast, że organy celne muszą dysponować tymi informacjami dotyczącymi kwoty tychże należności i tożsamości każdego zobowiązanego do zapłaty należności. Cour d’appel de Toulouse (sąd apelacyjny w Tuluzie) dodał w ten sposób do tego samego przepisu przesłankę, której przepis ten nie zawierał.

26.

Sąd odsyłający wskazuje, że francuskie organy celne utrzymują, iż mogą dokonać zwrotu z urzędu należności celnych przywozowych lub wywozowych jedynie wówczas, gdy posiadają wszystkie informacje niezbędne do stwierdzenia, że należności te zostały nienależnie pobrane i muszą zostać zwrócone. Nie można od nich wymagać przeprowadzenia dogłębnych ustaleń w celu określenia kwoty należności podlegających zwrotowi na rzecz każdego z zainteresowanych podmiotów gospodarczych.

27.

Sąd ten zmierza zatem do ustalenia, czy przepisy art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1430/79 oraz art. 236 ust. 2 wspólnotowego kodeksu celnego należy interpretować w ten sposób, że właściwy organ jest zobowiązany do dokonania z urzędu zwrotu należności celnych, które nie są prawnie należne, tylko wówczas, gdy dysponuje w tym celu wszystkimi niezbędnymi informacjami i że w przeciwnym razie nie jest on zobowiązany do przeprowadzania niewspółmiernych ustaleń.

28.

Zdaniem sądu odsyłającego powstaje również kwestia wstępna, czy zwrot dokonany przez organ celny z urzędu może nastąpić po upływie trzech lat od dnia powiadomienia dłużnika o należnościach. W świetle wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r., CIVAD (C‑533/10, EU:C:2012:347, pkt 21), w którym Trybunał orzekł, że art. 236 ust. 2 akapit pierwszy wspólnotowego kodeksu celnego ustanawia trzyletni termin na zwrot należności celnych, które nie były prawnie należne, sąd ten zastanawia się, czy art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1430/79 należy interpretować w ten sposób, że po upływie tego terminu właściwe organy nie mogą już dokonać zwrotu z urzędu, i to nawet jeśli zostanie wykazane, że organy te stwierdziły we wspomnianym terminie, iż należności te nie były prawnie należne.

29.

W tych okolicznościach Cour de cassation (sąd kasacyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

IV.

Postępowanie przed Trybunałem

30.

Postanowienie odsyłające z dnia 13 marca 2024 r. wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 17 marca 2024 r.

31.

Rząd francuski i Komisja złożyli uwagi na piśmie w terminie wskazanym w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

32.

Na zgromadzeniu ogólnym w dniu 5 listopada 2024 r. Trybunał postanowił nie przeprowadzać rozprawy.

V.

Analiza prawna

A.

Uwagi wstępne

33.

Utworzenie unii celnej na podstawie art. 28 TFUE, oprócz wprowadzenia wspólnej taryfy celnej, wymaga również ujednolicenia ogólnych przepisów celnych i odpowiadających im procedur celnych w zakresie poboru należności celnych przywozowych, zawieszania ich poboru lub zwalniania z nich. W przeciwnym razie różnice między krajowymi przepisami celnymi mogłyby utrudniać przepływ towarów w ramach jednolitego rynku. Pierwotnym celem było zatem dokonanie harmonizacji przepisów celnych państw członkowskich. Harmonizacja prawa celnego za pośrednictwem licznych indywidualnych uregulowań dotyczących różnych kwestii doprowadziła jednak do rozdrobnienia prawnego ( 6 ). Dopiero w dniu 1 stycznia 1994 r., wraz ze wspólnotowym kodeksem celnym, na poziomie ponadnarodowym zaczęło obowiązywać prawo dotyczące jednolitej procedury celnej. Unijny kodeks celny, obowiązujący od dnia 9 października 2013 r., jest stosowany od dnia 1 maja 2016 r. ( 7 ) Ustawodawstwo krajowe ze swojej strony reguluje organizację organów celnych odpowiedzialnych za administracyjne stosowanie prawa celnego Unii.

34.

Należy przypomnieć, że Unia Europejska – zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a) TFUE – ma wyłączne kompetencje w zakresie unii celnej i że zgodnie z art. 1 ust. 1 unijnego kodeksu celnego, ten ostatni musi być stosowany w sposób jednolity na całym obszarze celnym Unii. Tym samym pobór przez państwa członkowskie w imieniu Unii należności celnych od towarów przywożonych na obszar celny Unii podlega – na mocy zasady pierwszeństwa prawa Unii ( 8 ) – wyłącznie prawodawstwu europejskiemu, co oznacza, że w niniejszej sprawie zainteresowane państwo członkowskie, tj. Francja, stosuje odpowiednie przepisy prawa Unii, w szczególności te dotyczące tranzytu oraz zwrotu nienależnie pobranych należności celnych, w miejsce wszelkich przepisów prawa krajowego mogących stanowić odstępstwo od unijnego kodeksu celnego.

35.

Należy zauważyć, że okoliczności powstania sporu w postępowaniu głównym miały miejsce nieco ponad 30 lat temu i że przed sądami francuskimi toczyło się wiele postępowań. Z tego powodu sąd odsyłający odwołuje się w swoich pytaniach zarówno do art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1430/79, jak i do art. 236 ust. 2 akapit trzeci wspólnotowego kodeksu celnego. Owe przepisy, obecnie zapisane w art. 116 ust. 4 w związku z art. 121 ust. 1 unijnego kodeksu celnego, miały zastosowanie ratione temporis w okresach uznanych przez sąd odsyłający za istotne. W tym względzie pragnę zauważyć, że wymienione przepisy różnią się jedynie formą redakcyjną, podczas gdy ich treść normatywna pozostała niezmieniona. Z tego powodu, w celu ułatwienia lektury niniejszej opinii, odwołam się raczej do wspólnych elementów przepisów dotyczących postępowania w sprawie zwrotu. Takie stanowisko wydaje mi się tym bardziej właściwe, że proponowana przeze mnie wykładnia ma mieć również zastosowanie w podobnych przypadkach, w których stosuje się obecnie obowiązujące przepisy unijnego kodeksu celnego ( 9 ).

36.

Dla dopełnienia wywodu pragnę przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem na ogół uważa się, że przepisy proceduralne mają zastosowanie do wszystkich postępowań zawisłych w momencie ich wejścia w życie, w odróżnieniu od przepisów materialnych, które są interpretowane w ten sposób, iż nie obowiązują w stosunku do sytuacji powstałych przed ich wejściem w życie ( 10 ). Dla celów niniejszej analizy za przepis materialny należy uznać przepis określający przesłanki regulujące podstawę i powstanie prawa do uzyskania zwrotu, podczas gdy przepisy proceduralne obejmują przepisy regulujące warunki wykonywania tego prawa, a w szczególności termin na złożenie wniosku o zwrot lub na ustalenie przez organy zaistnienia jednej z okoliczności uzasadniającej zwrot.

37.

Rozpatrywana sprawa dotyczy szeregu nierozerwalnie ze sobą związanych zagadnień prawnych. Można je co do zasady podzielić na trzy odrębne obszary tematyczne: i) zakres spoczywającego na organie celnym obowiązku dokonania z urzędu zwrotu nienależnych należności celnych; ii) postępowania, jakie należy przeprowadzić w przypadku, gdy obowiązek zwrotu wynika ze stwierdzenia braku podstawy prawnej do żądania zapłaty nienależnych należności celnych; oraz iii) cel ustawodawczy trzyletniego terminu przewidzianego w przepisach celnych. Dla zapewnienia przejrzystości i zrozumiałości, pytania przedstawione przez sąd odsyłający proponuję rozważyć łącznie. Rozpatrzę je w ramach przedstawienia tych obszarów tematycznych.

B.

W przedmiocie dopuszczalności

38.

Przed przystąpieniem do badania istoty pytań uważam za konieczne rozpatrzenie pokrótce kwestii dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Chociaż żadna z zainteresowanych stron nie podnosi tego zarzutu niedopuszczalności, rodzi się pytanie, czy odpowiedź na pytania przedstawione przez sąd odsyłający jest konieczna do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. Zważywszy, że przepisy w dziedzinie ceł przewidują trzyletni termin na dochodzenie roszczeń o zwrot nienależnie pobranych należności celnych oraz że zdarzenia, które doprowadziły do tego sporu, miały miejsce ponad 30 lat temu, pytania te wydają się na pierwszy rzut oka pozbawione znaczenia dla sprawy.

39.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny i którego prawidłowość nie podlega ocenie przez Trybunał, korzystają z domniemania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd krajowy, jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje danymi na temat stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione ( 11 ).

40.

Nie uważam pytań zadanych przez sąd odsyłający za hipotetyczne, ponieważ moim zdaniem wykładnia przepisów dotyczących obowiązków spoczywających na organach celnych w ramach postępowania w sprawie zwrotu może okazać się przydatna również w celu wyjaśnienia kwestii, czy spółce Caves Andorranes – zgodnie z zasadami ustanowionymi w orzecznictwie Trybunału – przysługuje prawo do odszkodowania z tytułu naruszenia prawa Unii. Istnieją przesłanki wskazujące na to, że spółka Caves Andorranes może dążyć do osiągnięcia tego celu, przynajmniej tytułem ewentualnym ( 12 ). W konsekwencji wskazówki dotyczące wykładni wszelkich kwestii związanych z dokonaniem z urzędu zwrotu nienależnie pobranych należności celnych, wynikające z przyszłego wyroku Trybunału, mogłyby być pomocne w rozstrzygnięciu sporu w przypadku, gdyby skarżący w postępowaniu głównym zakwestionował odpowiedzialność francuskich organów celnych za ewentualne naruszenie prawa Unii ( 13 ).

41.

Z powodów przedstawionych w poprzednich punktach niniejszej opinii należy wyjść z założenia, że rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.

C.

Co do istoty

1.

Spoczywający na organie celnym obowiązek dokonania z urzędu zwrotu nienależnych należności celnych

42.

Uregulowania Unii w dziedzinie ceł przewidują dwa odrębne procedury zwrotu nienależnych należności celnych przywozowych. Pierwsza z tych procedur wymaga uprzedniego złożenia w tym celu wniosku do danego urzędu celnego przed upływem terminu trzech lat od dnia, w którym nienależne należności celne zostały zaksięgowane, podczas gdy druga jest wynikiem działania z inicjatywy organów celnych, które muszą dokonać zwrotu z urzędu, jeżeli w tym samym terminie stwierdzą, że zaistniała jedna z uzasadniających to okoliczności.

43.

Rozpatrywana sprawa dotyczy procedury drugiej. W tym względzie należy na wstępie zauważyć, że przepisy celne przewidują ogólny obowiązek zwrotu, jeżeli spełnione są określone warunki, do których odniosę się poniżej. Dokładniej rzecz ujmując, zarówno z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1430/79, jak i z art. 236 ust. 1 wspólnotowego kodeksu celnego wynika, że [należności] „podlegają zwrotowi”, podczas gdy art. 116 ust. 1 unijnego kodeksu celnego przewiduje, że kwota należności celnych przywozowych „podlega zwrotowi” z jednego z powodów określonych w przepisach.

44.

Wśród przesłanek, które przyznają prawo do uzyskania zwrotu, a które, z zastrzeżeniem oceny dokonanej przez sąd odsyłający, mogą mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, jest okoliczność, iż „nie powstał żaden dług celny”, o której mowa w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1430/79, lub – zgodnie z art. 236 ust. 1 wspólnotowego kodeksu celnego – że „w chwili uiszczenia kwota [należności celnych] nie była prawnie należna”. Artykuł 116 ust. 1 lit. a) unijnego kodeksu celnego przewiduje z kolei zwrot z powodu „zawyżenia kwot należności celnych przywozowych”. Pomimo nieco odmiennego brzmienia tych przepisów, ich cechą wspólną jest to, że zasadniczo dotyczą one sytuacji, w której należność celna została pobrana przez organ bez uzasadnienia prawnego. Ponieważ przepisy te określają przesłanki regulujące podstawę i powstanie prawa do uzyskania zwrotu są one przepisami materialnymi.

45.

Te przepisy materialne należy odróżnić od przepisów proceduralnych, które odgrywają decydującą rolę w rozpatrywanej sprawie. Są to przepisy, o których mowa w pkt 35 niniejszej opinii, i które, jak zauważyłem powyżej, nie uległy zmianie pod względem ich treści normatywnej, ponieważ w istocie przewidują one, że „organy celne dokonują zwrotu […] z urzędu, gdy same przed upływem tego terminu stwierdzą [że przesłanki takiego działania zostały spełnione]”. Przepisy te skłaniają mnie do poczynienia kilku uwag do celów ich wykładni. Przy tej okazji odwołam się do metod wykładni uznanych w orzecznictwie Trybunału. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wykładnia przepisu prawa Unii wymaga uwzględnienia nie tylko jego brzmienia, lecz także kontekstu, w jaki się on wpisuje, oraz celów aktu, którego ów przepis stanowi część. Geneza przepisu prawa Unii może również dostarczyć informacji istotnych dla jego wykładni ( 14 ).

46.

Na podstawie tych rozważań wydaje się, że samo brzmienie tych przepisów („dokonują […] z urzędu”) potwierdza, po pierwsze, że na organach celnych spoczywa obowiązek działania z ich własnej inicjatywy, a po drugie, że zdarzenie, które zwróciło ich uwagę na okoliczność, że należności celne zostały nienależnie pobrane, musi mieć miejsce w terminie trzech lat („przed upływem tego terminu”). Moim zdaniem oczywiste jest, że przepisów tych nie należy rozumieć w ten sposób, że sam zwrot musi nastąpić w tym terminie.

47.

Z kontekstualnego punktu widzenia wydaje się, że ta wykładnia dotycząca zwrotu z urzędu, znajduje potwierdzenie w analizie przepisów odnoszących się do pierwszej procedury zwrotu nienależnych należności celnych przywozowych, a mianowicie postępowania na wniosek. Zgodnie z tymi przepisami „zwrot […] następuje na wniosek złożony we właściwym urzędzie celnym przed upływem trzech lat” ( 15 ) licząc – w zależności od przyjętej wersji – od daty „zaksięgowania tych należności przez organ odpowiedzialny za pobór”, „powiadomienia dłużnika o tych należnościach” lub „powiadomienia o długu celnym”. W drodze wyjątku termin ten może zostać przedłużony, jeżeli osoba zainteresowana udowodni, iż ze względu na nieprzewidziane okoliczności lub działanie siły wyższej nie mogła złożyć wniosku w terminie.

48.

Pomijając różnice związane z treścią rozpatrywanych przepisów, oczywiste jest, że prawodawca Unii, regulując tę procedurę zwrotu, zamierzał również ustanowić trzyletni termin, w którym organy muszą ustalić, że należności celne zostały niesłusznie pobrane. Innymi słowy, w ramach tej procedury wniosek złożony przez dłużnika jest środkiem, za pomocą którego organy dowiadują się o okolicznościach powodujących powstanie prawa do uzyskania zwrotu i które to okoliczności zobowiązują je do podjęcia działania. Lektura wspomnianych przepisów wskazuje, że procedura ta nie przewiduje natomiast żadnego konkretnego terminu na dokonanie zwrotu. Logika leżąca u podstaw regulacji obu procedur przedstawionych w powyższych punktach niniejszej opinii jest zatem bardzo podobna.

49.

W konsekwencji, gdyby taki wniosek został złożony tuż przed upływem trzyletniego terminu, organy oczywiście mogłyby, bez naruszenia przepisów Unii w dziedzinie ceł, dokonać zwrotu później, tj. po upływie tego terminu. Orzecznictwo Trybunału potwierdza tę wykładnię, ponieważ w wyroku C & J Clark International Trybunał orzekł, że z art. 236 wspólnotowego kodeksu celnego wynika, iż „co do zasady i z wyjątkiem przypadków nieprzewidzianych okoliczności lub działania siły wyższej, zwrot należności celnych, które nie były prawnie należne w chwili ich uiszczenia, może zostać dokonany po upływie terminu trzech lat liczonych od dnia powiadomienia dłużnika o kwocie tych należności wyłącznie wówczas gdy ten ostatni w owym terminie skutecznie złożył w tym celu wniosek do krajowych organów celnych” ( 16 ).

50.

Ponadto, w wydanym wcześniej wyroku CIVAD, dotyczącym sytuacji, w której wniosek o zwrot złożono po upływie wspomnianego terminu, to znaczy z opóźnieniem, Trybunał orzekł, że „podmiot gospodarczy nie m[ógłby] już, co do zasady, żądać zwrotu ceł antydumpingowych, które zapłacił […] i w odniesieniu do których termin trzyletni określony w art. 236 ust. 2 [wspólnotowego] kodeksu celnego już upłynął” ( 17 ). W świetle tych wyjaśnień wydaje się, że odnośne przepisy opierają się na założeniu, że organy muszą w tym terminie stwierdzić brak podstawy prawnej do pobrania należności celnych przywozowych, co dotyczy zarówno zwrotu z urzędu, jak i zwrotu na wniosek. Przeciwna wykładnia, zgodnie z którą sam zwrot byłby ograniczony do trzyletniego terminu, prowadziłaby do wygaśnięcia prawa do uzyskania zwrotu w zależności od szybkości działania organów administracji, co byłoby sprzeczne z pewnością prawa.

51.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że w trzyletnim terminie nie złożono żadnego wniosku o zwrot. Rodzi to pytanie, jakie wymogi prawne muszą być spełnione, aby organy celne mogły podjąć czynności. W szczególności należy wyjaśnić, jaki stopień pewności muszą mieć organy celne w odniesieniu do przysługującego obywatelowi prawa do uzyskania zwrotu nienależnie pobranych należności celnych. Rozpatrzę to pytanie bardziej szczegółowo po krótkim wyjaśnieniu funkcji trzyletniego okresu przewidzianego w rozpatrywanych przepisach.

2.

Funkcja trzyletniego terminu prekluzyjnego

52.

Jak Trybunał wskazał w wyroku CIVAD, trzyletni okres, o którym mowa powyżej, jest terminem prekluzyjnym, to znaczy terminem przewidzianym przez prawo, w którym wierzyciel może dochodzić swojego prawa do uzyskania zwrotu. Upływ tego terminu powoduje co do zasady utratę tego prawa. Zdaniem Trybunału taki trzyletni termin prekluzyjny jest rozsądny, zważywszy na okoliczność, iż nie może on uczynić w praktyce niemożliwym albo nadmiernie trudnym wykonywania praw przyznanych przez prawo Unii ( 18 ).

53.

Trybunał uznał, że taki termin prekluzyjny leży w interesie pewności prawa, która chroni zarówno podmiot prywatny, jak i zainteresowany organ administracji publicznej, i nie wyklucza, by podmiot prywatny wykonywał swe prawa przyznane mu przez prawo Unii. Wreszcie, Trybunał orzekł, że chociaż przepisy w dziedzinie ceł przewidują pewne wyjątki od trzyletniego terminu, na przykład w przypadku działania siły wyższej, to przypomniał on, iż zwrot uiszczonych należności celnych przywozowych lub wywozowych może zostać przyznany tylko na określonych warunkach oraz w precyzyjnie wskazanych okolicznościach. W konsekwencji, ponieważ taki zwrot stanowi wyjątek od ogólnego reżimu prawnego przywozu i wywozu, wykładni przepisów przewidujących taki zwrot należy dokonywać w sposób ścisły ( 19 ).

54.

Orzecznictwo przytoczone w poprzednich punktach niniejszej opinii dotyczy przepisów regulujących zwrot należności celnych na wniosek złożony przez podmiot gospodarczy. Jednakże ten sam sposób rozumowania, oparty na pewności prawa, wydaje się znajdować zastosowanie do trzyletniego terminu dla procedury zwrotu z urzędu, co powoduje, że w drodze rozszerzenia znajdą zastosowanie wszystkie zasady wykładni wynikające z przywołanego orzecznictwa.

3.

Stopień pewności, jaki muszą mieć organy celne oraz postępowanie, które należy przeprowadzić w celu dokonania zwrotu

55.

Przepisy przytoczone w pkt 35 niniejszej opinii, regulujące proceduralne aspekty zwrotu nienależnie pobranych należności celnych, stanowią, że „organy celne dokonują zwrotu […] z urzędu, gdy same […] stwierdzą, że zaistniała jedna z okoliczności [uzasadniających takie prawo]” ( 20 ), co rodzi pytanie, do czego dokładnie odnosi się owo „stwierdzenie” i jaki stopień pewności jest wymagany w odniesieniu do istnienia prawa do uzyskania zwrotu.

56.

Moim zdaniem brzmienie odpowiednich przepisów materialnych przytoczonych w pkt 44 niniejszej opinii nie pozostawia wątpliwości, że wiedza organów celnych musi obejmować okoliczności uzasadniające prawo do uzyskania zwrotu. Konkretnie oznacza to wiedzę dotyczącą istotnych informacji, a mianowicie dokonanych transakcji celnych, tożsamości przedsiębiorstw, których te transakcje dotyczą, zapłaconych kwot oraz oczywiście braku długu celnego ( 21 ).

57.

W wypadku zaistnienia tych elementów organy celne są zobowiązane do dokonania zwrotu i nie dysponują jakimkolwiek zakresem uznania. W tym względzie – i wbrew temu, co sugeruje Komisja – nie jest możliwe dokonanie wyraźnego rozróżnienia między rzeczywistym stwierdzeniem, że zaistniały przesłanki zwrotu a obowiązkiem stwierdzenia, chyba że pojęcie „zwrot z urzędu” zostanie w całości pozbawione swego znaczenia. W przypadku gdy organy celne mają wiedzę w zakresie informacji, o których mowa w poprzednim punkcie niniejszej opinii, należy stwierdzić, że są one zobowiązane do dokonania z urzędu stwierdzenia i zwrotu. Przesłanka stwierdzenia w ścisłym tego słowa znaczeniu jest zbieżna, moim zdaniem, z obowiązkiem stwierdzenia pod pewnymi warunkami. Przeciwna wykładnia, opierająca się na braku po stronie organu celnego obowiązku stwierdzenia z urzędu, że kwota może podlegać zwrotowi, prowadziłaby do wykluczenia wszelkiej kontroli sądowej, a w konsekwencji wszelkiej sankcji za naruszenie tego obowiązku, ponieważ naruszenie nieistniejącego obowiązku jest z definicji niemożliwe. Taki skutek byłby sprzeczny z celem zwrotu z urzędu, opartym na ogólnym obowiązku zwrotu podatków pobranych z naruszeniem przepisów prawa Unii.

58.

Podstawową kwestią jest jednak to, w jaki sposób organy celne powinny uzyskać niezbędne do tego informacje, w szczególności, czy wystarczy, aby informacje te zostały im przekazane, na przykład przez zainteresowane przedsiębiorstwa, czy też powinny one raczej – w celu uzyskania większej jasności – wykazać się aktywnością i przeprowadzić ustalenia. Oczywiste jest, że stwierdzenie z urzędu przez organy celne zaistnienia przesłanek zwrotu z pewnością nie jest kwestią przypadku i zawsze wymaga pewnej dozy aktywnego działania z ich strony. Zasady działania organów celnych oraz zakres, w jakim muszą one wykazać się aktywnością, zostaną poddane analizie w dalszej kolejności. Na tym etapie można z całą pewnością stwierdzić, że obowiązek zapewnienia, aby organy administracji uzyskały informacje o braku długu celnego nie powinien spoczywać wyłącznie na zainteresowanym przedsiębiorstwie, w przeciwnym razie byłoby to równoznaczne z wymaganiem od niego składania wniosku o zwrot we wszystkich przypadkach. Innymi słowy, de facto istniałaby tylko jedna procedura zwrotu nienależnie pobranych należności celnych, podczas gdy przepisy celne wyraźnie przewidują dwie różne procedury.

59.

W związku z tym, aby nie pozbawiać przepisów dotyczących zwrotu z urzędu ich znaczenia, wydaje się rozsądne nałożenie na organy celne obowiązku samodzielnego przeprowadzenia ustaleń mających na celu określenie wspomnianych istotnych informacji w celu umożliwienia dokonania zwrotu. Wykładnia ta opiera się również na analizie różnych wersji językowych wyrażenia „organy celne […] same […] stwierdzą” ( 22 ), użytego w rozpatrywanych przepisach, które sugeruje inicjatywę ze strony organów administracji, to znaczy czynność wyjaśniającą mającą na celu uzyskanie informacji. W wersjach angielskiej i hiszpańskiej użyto nawet wprost czasownika „odkrywać”.

60.

Organy krajowe są uprawnione do przeprowadzania kontroli celnych na podstawie przepisów w dziedzinie ceł ( 23 ). Niemniej jednak należy uściślić, że obowiązek ustalenia stanu faktycznego i podjęcia w konsekwencji odpowiednich działań powinien zależeć od danej sytuacji. Przychylam się do stanowiska rządu francuskiego i Komisji, zgodnie z którym, co do zasady, organy celne nie powinny być zobowiązane do podejmowania nieproporcjonalnych środków w celu ustalenia tożsamości podmiotów gospodarczych i kwot podlegających zwrotowi. Chciałbym jednak podkreślić, że moje stanowisko różni się w odniesieniu do wniosków, jakie należy wywieść z tego stwierdzenia. Wymóg proporcjonalności dotyczy istnienia rozsądnego stosunku między, z jednej strony, celem polegającym na dokonaniu zwrotu nienależnie pobranych należności celnych, a z drugiej strony, staraniami, jakie organy celne muszą podjąć, aby ów cel osiągnąć. Proporcjonalności działań organu celnego nie należy oceniać in abstracto, lecz z uwzględnieniem konkretnej sytuacji, w którą wpisuje się dokonanie zwrotu z urzędu. Tym samym, poważniejsza sytuacja, dotycząca większej liczby podmiotów gospodarczych, może wymagać podjęcia przez organ celny środków dalej idących, które niekoniecznie muszą wydawać się nieproporcjonalne.

61.

W zwykłej sytuacji dotyczącej tylko jednego importera weryfikacja – w celu dokonania zwrotu z urzędu – jego tożsamości i kwoty podlegającej zwrotowi wydaje się rozsądnym i proporcjonalnym środkiem. Dlaczego nie miałoby tak być w szczególnej sytuacji, w której błędne zastosowanie przez organy administracji przepisów celnych dotyczyło kilku podmiotów gospodarczych? W tym ostatnim przypadku okoliczność, że stwierdzenie zaistnienia przesłanek zwrotu wymaga dodatkowych starań i zasobów ze strony organów celnych, jest naturalną konsekwencją powagi sytuacji, której organy te powinny zaradzić, i fakt ten z tego tylko powodu nie powinna być uznany za środek nieproporcjonalny.

62.

Przyczyny, które doprowadziły do pobrania nadmiernych kwot mogłyby również należeć do czynników, które należy uwzględnić przy ocenie proporcjonalności dalszych ustaleń, jakich miałyby dokonać organy celne. A zatem okoliczność, że organy celne przyczyniły się do powstania nadpłaty poprzez błędne zastosowanie przepisów celnych wymaga od tychże organów administracji – w celu dokonania zwrotu nadpłaty na rzecz podmiotu gospodarczego – podejścia bardziej proaktywnego niż podejście wyczekujące, przy którym nadmierna kwota podlega odzyskaniu tylko wówczas, gdy ów podmiot gospodarczy podejmie taką inicjatywę. Chciałbym ponadto podkreślić, że wbrew temu, co sugeruje rząd francuski, brak zwrotu z urzędu nie zawsze może być zrównoważony możliwością dochodzenia przez podmiot gospodarczy przysługującego mu prawa do uzyskania zwrotu. Ten podmiot gospodarczy niekoniecznie bowiem jest świadomy okoliczności stanowiących podstawę zwrotu i nie zawsze będzie w stanie złożyć w tym celu wniosek.

63.

Zważywszy na wszystkie te okoliczności i chociaż zwykła staranność jest odpowiednia w codziennych działaniach administracyjnych, wobec czego nie można zarzucić organom administracji uchybienia spoczywającemu na nich obowiązkowi staranności, jeżeli błędy w stosowaniu prawa celnego zostaną wykryte dopiero w ramach regularnych kontroli ( 24 ), uważam, że poważniejsze naruszenia wymagają podjęcia dodatkowych środków ze strony organów administracji w celu określenia dokładnego zakresu obowiązku zwrotu. Innymi słowy, środki podejmowane przez organy celne muszą być proporcjonalne do powagi sytuacji.

64.

Chociaż ocena proporcjonalności środków podjętych in concreto należy do sądu odsyłającego, nie zmienia to faktu, że Trybunał może mu udzielić wskazówek w celu umożliwienia sądowi odsyłającemu wykonania tego zadania. Jeżeli chodzi o rozpatrywaną sprawę uważam, wbrew stanowisku zainteresowanych stron, że organy francuskie nie zrobiły wszystkiego, co było konieczne do odpowiedniego zastosowania przepisów celnych. Moim zdaniem okoliczność, że owe organy błędnie stosowały te przepisy przez kilka kolejnych lat ( 25 ), co pociągnęło za sobą konsekwencje finansowe dla znacznej liczby przedsiębiorstw, powinna była skłonić organy francuskie do podjęcia dodatkowych środków w celu dokonania z urzędu zwrotu nienależnie pobranych należności celnych. Poniżej wyjaśnię bardziej szczegółowo mój punkt widzenia.

65.

Na wstępie należy zauważyć, że w dniu 23 stycznia 1991 r. Komisja opublikowała uzasadnioną opinię COM(90) 2042 wersja ostateczna, w której, po pierwsze, stwierdziła, że Republika Francuska, ustanawiając wymóg dopuszczenia do obrotu towarów pochodzących z państw trzecich i przewożonych do Andory w trakcie ich przewozu przez terytorium francuskie, uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z niektórych przepisów prawa wspólnotowego, a po drugie, wezwała francuskie organy do zastosowania się do owej uzasadnionej opinii w terminie 30 dni. Ponadto z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że w dniu 6 czerwca 1991 r. ministère de l’Économie, des Finances et du Budget (ministerstwo gospodarki, finansów i budżetu) opublikowało w Journal officiel de la République française zawiadomienie dla importerów i eksporterów uchylające ten wymóg dopuszczenia do obrotu. W mojej ocenie tę reakcję organów francuskich należy rozumieć jako faktyczne przyznanie, iż doszło do naruszania przepisów w dziedzinie ceł oraz wolę zastosowania się do wymogów prawa wspólnotowego.

66.

Uzasadniona opinia Komisji nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek wątpliwości. Należności celne pobrane na podstawie systemu swobodnego obrotu były sprzeczne z obowiązującymi przepisami, a zatem nie były prawnie należne. W związku z tym można stwierdzić, że organy celne były o tym w ogólnym zakresie poinformowane lub przynajmniej zdawały sobie z tego sprawę. Podobnie można założyć, że organy celne rozważały kwestię ewentualnego zwrotu, z urzędu lub na wniosek, nienależnie pobranych należności celnych, zwłaszcza że – jak już wskazałem w niniejszej opinii ( 26 ) – przepisy celne przewidywały ogólny obowiązek zwrotu, po spełnieniu przesłanek.

67.

Z oficjalnego komunikatu organów francuskich dotyczącego zmiany ich praktyki administracyjnej wynika, że były one świadome konieczności ochrony interesów zainteresowanych podmiotów gospodarczych poprzez wyraźne poinformowanie ich o tym. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na fakt, że na organach celnych spoczywa obowiązek udzielania informacji, ponieważ zgodnie z art. 14 ust. 2 unijnego kodeksu celnego „prowadzą [one] regularny dialog z przedsiębiorcami oraz innymi organami biorącymi udział w międzynarodowej wymianie towarowej”. Przepis ten stanowi również, że organy celne „wspierają przejrzystość przez umożliwienie łatwego dostępu, w miarę możliwości bezpłatnie oraz przez internet, do przepisów prawa celnego, ogólnych zarządzeń administracyjnych oraz formularzy wniosków” ( 27 ). Przepis ten odzwierciedla wymogi przejrzystości i publikacji konieczne dla zapewnienia dobrej administracji. Należy zauważyć, że wymogi te obowiązywały już na poziomie międzynarodowego prawa gospodarczego w czasie, gdy miały miejsce okoliczności faktyczne sprawy w postępowaniu głównym ( 28 ). Można zatem stwierdzić, że za pomocą tego oficjalnego komunikatu organy celne wypełniły swój minimalny obowiązek udzielenia informacji dotyczących obowiązujących przepisów.

68.

Takie stanowisko z pewnością nie było jednak wystarczające, aby zaradzić niezgodności z prawem sytuacji, która utrzymywała się przez kilka lat, tj. aby zapewnić przedsiębiorstwom dotkniętym naruszeniem prawa Unii, które można przypisać organom francuskim, możliwość uzyskania zwrotu należności. Należy bowiem zauważyć, że zawiadomienie opublikowane przez organy francuskie ogranicza się do ogłoszenia zniesienia na przyszłość wymogu dopuszczenia do obrotu, ale nie zawiera żadnej informacji w przedmiocie rozpatrywania ewentualnych skarg przedsiębiorstw, które poniosły szkody finansowe w przeszłości ( 29 ). Zawiadomienie to milczy również w przedmiocie możliwości zwrócenia się przez owe przedsiębiorstwa bezpośrednio do organów celnych o udzielenie im informacji na temat zakresu naruszenia popełnionego przez te ostatnie, możliwości uczestniczenia w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych związanych z dotyczącymi ich transakcjami celnymi lub, w stosownych przypadkach, złożenia wniosku o zwrot.

69.

Ów oficjalny komunikat nie wyjaśnia, że ta zmiana praktyki administracyjnej organów celnych była w rzeczywistości spowodowana interwencją Komisji, która zwróciła im uwagę na istnienie naruszenia prawa wspólnotowego. Podmioty gospodarcze, które nie zostały poinformowane o tych wydarzeniach, nie były zatem w stanie stwierdzić jaka była przyczyna owej zmiany praktyki administracyjnej. Tymczasem takie informacje byłyby niezbędne, aby umożliwić zainteresowanym przedsiębiorstwom skuteczne dochodzenie swoich praw. Wobec braku podjęcia dodatkowych środków istniało ryzyko, że niektóre przedsiębiorstwa nie będą świadome dostępnych im możliwości.

4.

Wymogi wynikające z ogólnej zasady dobrej administracji

70.

Takie stanowisko wydaje się niezgodne z wymogami wynikającymi z ogólnej zasady dobrej administracji, której organy celne muszą przestrzegać przy wprowadzaniu w życie prawa Unii ( 30 ). W szczególności uważam, że organy francuskie naruszyły dwa istotne obowiązki, których przestrzeganie charakteryzuje dobrą administrację, a mianowicie, po pierwsze, obowiązek uzasadniania decyzji administracyjnych, a po drugie, obowiązek sprawiedliwego traktowania podmiotu podlegającego władztwu administracyjnemu ( 31 ).

71.

Jak to zauważa Trybunał w swoim orzecznictwie, obowiązek uzasadnienia decyzji organów krajowych ma szczególną wagę, gdyż stwarza on ich adresatowi możliwość obrony jego praw na możliwie najlepszych warunkach i podjęcia z pełną znajomością rzeczy decyzji, czy celowe jest zaskarżenie tych decyzji do sądu. Uzasadnienie jest też niezbędne, by umożliwić sądom sprawowanie kontroli zgodności z prawem tych decyzji ( 32 ). Moim zdaniem ów obowiązek uzasadnienia ma znaczenie również w sprawie takiej jak rozpatrywana, w której decyzja organów administracji o zmianie praktyki administracyjnej, poprzez którą w sposób dorozumiany przyznają one wyraźnie istnienie naruszenia prawa Unii, otwiera drogę do wniosków o zwrot nienależnie pobranych należności celnych. Przestrzeganie tegoż wymogu uzasadnienia jest tym bardziej istotne, że organy celne są zobowiązane do dokonania takiego zwrotu oraz że ma zastosowanie trzyletni termin ( 33 ).

72.

Wydaje się bowiem, że jeżeli sam organ administracji, mający wiedzę o wszystkich aspektach faktycznych i prawnych związanych z tym naruszeniem, nie przedstawi wystarczająco precyzyjnego i szczegółowego uzasadnienia, wykonanie przez podmiot podlegający władztwu administracyjnemu niektórych praw przyznanych mu przez prawo Unii, takich jak prawo do uzyskania zwrotu należności celnych, będzie trudne, a nawet niemożliwe. Ponadto w tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku gdy prawo Unii ustanawia prawa dla jednostek, należy zapewnić, aby uprawnieni mieli możliwość rozeznania się we wszystkich przysługujących im prawach i w razie potrzeby powołania się na nie przed sądami krajowymi ( 34 ). Wymóg ten okazuje się szczególnie istotny w rozpatrywanej w niniejszej sprawie relacji między obywatelem a administracją ( 35 ). Osiągnięcie takiego celu byłoby zatem poważnie zagrożone, gdyby administracja pominęła istotne informacje, takie jak wystąpienie zdarzenia dającego podstawę do prawa do uzyskania zwrotu.

73.

Ponadto należy przypomnieć, że z zasady dobrej administracji wynika również obowiązek sprawiedliwego działania. Zasada słuszności jest niezbędna do stworzenia atmosfery zaufania i przewidywalności w relacjach między jednostkami a administracją ( 36 ). Pociąga to za sobą w szczególności zaufanie do zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji ( 37 ). Zasada ta jest uznawana za bardzo szerokie pojęcie, stanowiące podstawę innych zasad prawa administracyjnego Unii, takich jak zasady bezstronności, legalności, uzasadnionych oczekiwań, niedyskryminacji i równego traktowania oraz zasada proporcjonalności ( 38 ).

74.

Jeżeli chodzi o rozpatrywaną sprawę, oczywiste jest, że w wyniku pominięcia przez administrację ważnych informacji dotyczących możliwości złożenia wniosku o zwrot należności, przedsiębiorstwa, które były zobowiązane do nienależnego uiszczenia należności celnych przed zmianą praktyki organów celnych, znalazły się w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami. Gdyby natomiast organy francuskie podały do publicznej wiadomości powody, dla których taka zmiana praktyki administracyjnej była konieczna, wszystkie przedsiębiorstwa byłyby traktowane jednakowo. Z tego powodu uważam, że zasada słuszności nie była w rozpatrywanej sprawie przestrzegana.

75.

Z tej perspektywy wydaje się, że nie było nieproporcjonalne wymaganie od organów celnych dostarczenia dodatkowych informacji i wprowadzenia odpowiednich procedur umożliwiających zwrot nienależnie pobranych należności celnych. Takie stanowisko wydaje się konieczne ze względu na wagę naruszenia przepisów celnych, zarówno pod względem czasu trwania, jak i zakresu. Z akt sprawy wynika bowiem, że naruszenie trwało kilka lat i wydaje się, że miało wpływ na cały handel między Andorą a krajami trzecimi.

5.

Status prawa do uzyskania zwrotu w porządku prawnym Unii

76.

Taki wymóg jest tym bardziej przekonujący, jeżeli weźmie się pod uwagę status prawa do uzyskania zwrotu w porządku prawnym Unii. W tym względzie należy przypomnieć, że przepisy celne dotyczące zwrotu nienależnie pobranych należności celnych stanowią jedynie wyraz zasady właściwej prawu Unii, a mianowicie ogólnej zasady zwrotu nienależnego świadczenia ( 39 ). Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem „prawo uzyskania zwrotu podatków pobranych w państwie członkowskim z naruszeniem przepisów prawa [Unii] jest konsekwencją i dopełnieniem praw przyznanych jednostkom przez przepisy [Unii] w takim kształcie, jaki nadała im wykładnia dokonana przez Trybunał. Państwo członkowskie jest zatem zobowiązane co do zasady do zwrotu podatków pobranych z naruszeniem prawa Unii” ( 40 ).

77.

Ponadto, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że „każdy podmiot podlegający władztwu administracyjnemu, który organ krajowy zobowiązał do zapłaty opłaty, należności celnej, podatku lub innej należności z naruszeniem prawa Unii, ma na mocy tego prawa prawo do uzyskania od danego państwa członkowskiego zwrotu odpowiedniej kwoty”. Zdaniem Trybunału „ów podmiot podlegający władztwu administracyjnemu ma prawo, również na podstawie prawa Unii, do uzyskania od tego państwa członkowskiego nie tylko zwrotu nienależnie pobranej kwoty pieniężnej, ale również do wypłaty odsetek mających na celu zrekompensowanie jej braku dostępności”. Trybunał wskazuje również, iż „przedmiotem takiego naruszenia może być każdy przepis prawa Unii, niezależnie od tego, czy chodzi o przepis prawa pierwotnego lub prawa wtórnego […], czy też o ogólną zasadę prawa Unii”. Wreszcie Trybunał orzekł, że na prawa do uzyskania zwrotu nienależnie uiszczonej kwot oraz do wypłaty odsetek można się powoływać w przypadku, gdy zobowiązanie do zapłaty zostało nałożone w wyniku „błędn[ego] stos[owania] […] akt[u] Unii” ( 41 ).

78.

Orzecznictwa tego nie podważa inne orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym wykładni przepisów przewidujących zwrot należy dokonywać w sposób ścisły, ponieważ zwrot taki stanowi wyjątek od ogólnego reżimu prawnego przywozu i wywozu ( 42 ). Pomijając okoliczność, że orzecznictwo to należy rozumieć w jego prawdziwym znaczeniu, a mianowicie jako przypomnienie zasady legalności, zgodnie z którą organy administracji są upoważnione do działania jedynie w przypadkach wyraźnie określonych w prawie Unii, w szczególności gdy stosowanie niektórych przepisów celnych spowodowałoby straty zasobów własnych ze szkodą dla budżetu Unii ( 43 ), następujące argumenty przemawiają przeciwko wykładni tego orzecznictwa w ten sposób, że wyklucza ono prawo do uzyskania zwrotu.

79.

Po pierwsze należy wyjaśnić, że wykładnia przyjęta w niniejszej opinii nie ma na celu stworzenia dodatkowej podstawy zwrotu mającej zastosowanie we wszystkich przypadkach. Chodzi raczej o określenie jaki jest zakres obowiązków spoczywających na organach celnych w ramach drugiej procedury przewidzianej w przepisach celnych, to znaczy w przypadku, gdy dokonują one z urzędu zwrotu, gdy same stwierdziły, że dług celny nie powstał.

80.

Po drugie, jak już wskazano w niniejszej opinii, organy administracji mają co do zasady obowiązek dokonania zwrotu nienależnie pobranych należności celnych. Ścisła wykładnia przepisów dotyczących zwrotu nienależnie pobranych należności celnych nie może zatem służyć jako argument przemawiający za odmową dokonania takiego zwrotu w przypadkach, w których spełnione są przesłanki prawne. Przepisy szczególne prawa celnego należy raczej interpretować w sposób zgodny z przywołaną powyżej zasadą ogólną zwrotu nienależnego świadczenia.

6.

Wnioski pośrednie

81.

W niniejszej opinii dokonałem analizy szeregu aspektów prawnych związanych z przewidzianym w prawie celnym prawem do uzyskania zwrotu, uwzględniając szczególne okoliczności sprawy. Na podstawie tej analizy należy wyciągnąć kilka wniosków pośrednich w celu udzielenia odpowiedzi sądowi odsyłającemu.

82.

Po pierwsze zostało wykazane, że zwrot nienależnie pobranych należności celnych wymaga i) złożenia wniosku w trzyletnim terminie przewidzianym w przepisach celnych lub ii) stwierdzenia przez same organy w tym terminie, że należności te nie były prawnie należne. Nie jest jednak konieczne, aby taki zwrot został dokonany we wspomnianym terminie. Jeżeli jedna z powyższych przesłanek zostanie spełniona w odpowiednim terminie, rzeczonego zwrotu można dokonać po upływie tego samego terminu ( 44 ).

83.

Po drugie zostało wykazane, że aby organy celne mogły dokonywać zwrotów, konieczne jest ustalenie przez nie, między innymi, tożsamości zainteresowanych przedsiębiorstw oraz kwot podlegających zwrotowi. Organy celne nie mogą jednak pozostawać bierne, lecz same muszą podejmować inicjatywę w przypadku poważnych naruszeń przepisów celnych lub nieprawidłowości. W konsekwencji organy celne powinny być zobowiązane do podjęcia wszelkich środków odpowiednich do okoliczności, w tym czynności wyjaśniających, oraz do współpracy w dobrej wierze z zainteresowanymi przedsiębiorstwami w celu zapewnienia wykonania ich praw ( 45 ).

84.

Po trzecie, jeżeli zgodnie z oceną sądu odsyłającego dokonanie zwrotu nienależnie pobranych należności celnych nie jest już możliwe, na przykład z powodu upływu trzyletniego terminu przewidzianego w przepisach celnych, sąd ten mógłby zbadać, na wniosek skarżącego w postępowaniu głównym, czy w rozpatrywanej sprawie spełnione są przesłanki odszkodowania z tytułu naruszenia prawa Unii.

VI.

Wnioski

85.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania przedstawione przez Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja) w następujący sposób: