Hr. præsident,
<TI><P>Sagens baggrund</P></TI>2.Den fjerde AVS/EØF-konvention (herefter konventionen) blev undertegnet i Lomé den 15. december 1989. Konventionen blev indgået mellem på den ene side Fællesskabet og medlemsstaterne og på den anden side 68 stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS-staterne)EFT 1991 L 229, s. 3. Ud over de oprindelige undertegnende stater tiltrådte Namibia konventionen i 1990.
. Konventionen blev godkendt på vegne af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Det Europæiske Kul-og Stålfællesskab ved Rådets og Kommissionens afgørelse af 25. februar 1991Afgørelse 91/400/EKSF, EØF, EFT 1991 L 229, s. 1.
. Hvad angår Det Europæiske Økonomiske Fællesskab blev konventionen indgået på grundlag af traktatens artikel 238. Den trådte i kraft den 1. september 1991.3.I henhold til artikel 1 er det grundlæggende formål med konventionen et samarbejde mellem Fællesskabet og AVS-staterne med henblik på at fremskynde og stimulere den økonomiske, kulturelle og sociale udvikling i AVS-staterne. Det hedder endvidere i artikel 1, at de kontraherende parter med henblik på en mere retfærdig og afbalanceret økonomisk verdensorden ønsker at skabe en model for forbindelser mellem industrilande og udviklingslande.4.Afsnit III i tredje del af konventionen (artikel 220-327) har overskriften Samarbejde med henblik på udviklingsfinansiering. De overordnede målsætninger med dette samarbejde er at fremme AVS-staternes sociale, kulturelle og økonomiske udvikling på lang sigt og at bidrage til at hæve levestandarden for befolkningerne i AVS-staterne gennem ydelse af tilstrækkelige finansielle midler og passende faglig bistandArtikel 220, litra a) og b).
. I dette øjemed skal samarbejdet med henblik på udviklingsfinansiering gennemføres på meget liberale betingelserArtikel 221, litra b).
. Inden for rammerne af konventionen omfatter samarbejdet med henblik på udviklingsfinansiering bl. a. investeringsprojekter og-programmer, sektorspecifikke og generelle importstøtteprogrammer, budgetmæssig støtte til afhjælpning af den stramme interne finanssituation, støtte til foranstaltninger, der bidrager til at lette gældsbyrden og afhjælpe betalingsbalanceproblemerne samt programmer vedrørende fagligt samarbejdeArtikel 224.
. Konventionen indeholder endvidere bestemmelse om støtte fra Fællesskabet til strukturtilpasningsprogrammer i AVS-staterneArtikel 243-250.
.5.Fællesskabets samlede finansielle bistand er fastsat til 12000 mio. ECU for et tidsrum af fem år fra den 1. marts 1990Jf. konventionens artikel 231 og artikel 1, s;k. 1, i finansprotokollen til konventionen (EFT 1991 L 229, s. 133).
. Størstedelen af disse midler skal ydes til AVS-staterne i form af gavebistand.6.Den 16. juli 1990 indgik repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer forsamlet i Rådet en intern aftale om finansiering og forvaltning af Fællesskabets bistand inden for konventionenEFT 1991 L 229, s. 288.
(herefter benævnt den interne aftale). I henhold til artikel 1 i den interne aftale opretter medlemsstaterne en syvende Europæisk Udviklingsfond (herefter benævnt fonden). Artikel 1 indeholder endvidere bestemmelse om de enkelte medlemsstaters bidrag til fonden. Artikel 32 indeholder følgende bestemmelse:Gennemførelsesbestemmelserne til denne aftale er indeholdt i en finansforordning, som straks efter konventionens ikrafttræden vedtages af Rådet med kvalificeret flertal, jf. artikel 21, stk. 4, på grundlag af et udkast fra Kommissionen og efter udtalelse fra [Den Europæiske Investeringsbank] for så vidt angår de bestemmelser, som vedrører denne, samt fra den ved traktatens artikel 206 oprettede Revisionsret.
Det i artikel 21, stk. 4, omhandlede kvalificerede flertal er et flertal baseret på, at medlemsstaternes stemmer tillægges forskellig vægt, der afspejler deres bidrag til fonden, hvorved der er tale om en anden ordning end ordningen i traktatens artikel 148, stk. 2.
7.I overensstemmelse med artikel 32 i den interne aftale forelagde Kommissionen i juni 1990 et udkast til finansforordning for Rådet og i oktober 1990 nogle ændringer til dette udkast. Ved skrivelse af 26. oktober 1990 anmodede Rådet om en udtalelse fra Parlamentet om Kommissionens ændrede udkast. Ved beslutning af 14. december 1990EFT 1991 C 19, s. 588.
anfægtede Parlamentet relevansen af det retlige grundlag for Kommissionens udkast. Parlamentet var af den opfattelse, at den foreslåede finansforordning skulle vedtages på grundlag af traktatens artikel 209, og at der burde være tale om en forordning efter traktatens artikel 189. Parlamentet opfordrede Kommissionen til at ændre sit forslag i overensstemmelse hermed. Ved beslutning af 14. maj 1991EFT 1991 C 158, s. 28.
forkastede Parlamentet Kommissionens udkast med den begrundelse, at det var udtryk for en tilsidesættelse af traktaten, herunder navnlig dennes artikel 199 og 209, og opfordrede Kommissionen til at forelægge et nyt udkast, der tog hensyn til den almindelige finansforordningFinansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, jf. den konsoliderede udgave i EFT 1991 C 80, s. 1.
. Rådet fulgte ikke Parlamentets opfattelse. I stedet vedtog det den anfægtede retsakt på grundlag af den interne aftale.8.Den anfægtede retsakt er opdelt i seks afsnit. Afsnit I (artikel 1-7) indeholder bestemmelse om medlemsstaternes bidrag til fonden og fastlægger de almindelige principper vedrørende indbetalinger til fonden. Afsnit II (artikel 8-43) omhandler forvaltningen af fonden. Dette afsnit fastlægger regler om fondens indtægter, om afholdelse, fastsættelse, anvisning og betaling af udgifter for den, om fondens regnskab og om det ansvar, der påhviler de personer, som varetager opgaver i forbindelse hermed. Afsnit III (artikel 44-60) fastsætter gennemførelsesforanstaltninger, og afsnit IV (artikel 61-68) omhandler de forpligtelser, som påhviler de udøvende organer. Afsnit V (artikel 69-77) fastlægger regler for regnskabsaflæggelse og revision af regnskaberne, og afsnit VI (artikel 78-79) indeholder nogle afsluttende bestemmelser.9.Parlamentet gør gældende, at den anfægtede retsakt blev udstedt på et fejlagtigt retligt grundlag. Udgifter til udviklingsbistand i henhold til konventionen er udgifter for Fællesskabet. Retsakten burde derfor have været udstedt på grundlag af traktatens artikel 209, hvori det hedder:På forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet og udtalelse fra Revisionsretten skal Rådet med enstemmighed:
- a)udstede regnskabsregulativer, som navnlig fastlægger de nærmere retningslinjer for opstillingen og gennemførelsen af budgettet og for regnskabsaflæggelsen og revisionen ...
10.Parlamentet har gjort gældende, at alle indtægter og udgifter for Fællesskabet i henhold til traktatens artikel 199, der knæsætter princippet om fællesskabsbudgettets enhed, skal opføres på budgettet. Fravigelser af dette princip kan fællesskabslovgiver kun træffe bestemmelse om inden for grænserne for sine beføjelser. En sådan fravigelse har ikke lovligt kunnet ske i form af en vedtagelse af den interne aftale.11.Jeg bemærker, at Parlamentet kan anlægge sag med påstand om annullation af en retsakt udstedt af Rådet eller af Kommissionen, forudsat at to betingelser er opfyldt. Søgsmålet skal alene sikre Parlamentets beføjelser, og det må kun være baseret på anbringender om, at disse er tilsidesat, jf. dommen i sag C-70/88 (Parlamentet mod Rådet (Tjernobyl-sagen) )Sml. 1990 I, s. 2041, pramis 27.
.12.Parlamentet gør gældende, at Rådet ved ikke at udstede den anfægtede retsakt på grundlag af artikel 209, hvorefter Parlamentet skal høres, har tilsidesat dettes beføjelser. Parlamentet har i stævningen anført, at det fuldt ud støtter, at der gives udviklingsbistand til AVS-staterne efter konventionen, og at det alene anfægter den procedure, der er blevet fulgt med hensyn til virkeliggørelsen af denne bistandsordning.13.Den tvist, der ligger til grund for denne sag, er ikke ny. De finansielle bestemmelser i de fire Lomé-konventioner (ligesom tilfældet var med de Yaoundé-konventioner, der gik forud for disse) blev gennemført via en Europæisk UdviklingsfondEn generel droftclse if Den Europæiske Udviklingsfond cr indeholdt i Europas Finanser, D. Sīrasscr, Luxembourg 1992, s. 44 f. og s. 109 ff.
. For hver konvention blev der oprettet en sådan fond ved en intern aftale mellem medlemsstaterne. Parlamentet forlangte for første gang i 1973, at Den Europæiske Udviklingsfond blev en del af budgettet, jf. Parlamentets beslutning af 14. februar 1973, punkt 7EFT 1973 C 14, s. 25.
. Parlamentet har flere gange siden gentaget sit forlangende, men uden held. Rådets beslutning om ikke at opføre den femte Europæiske Udviklingsfond, der blev oprettet i forbindelse med den anden Lomé-konvention, på budgettet, var en af årsagerne til, at Parlamentet forkastede forslaget til budget for regnskabsåret 1980.14.Kommissionen, der ikke har interveneret i denne sag, har ligeledes gjort sig til talsmand for, at Den Europæiske Udviklingsfond opføres på Fællesskabets budgetJf. dok. KOM (79)4 af 10.1.1979.
. Revisionsretten har forfægtet den samme opfattelse. I sin udtalelse om udkastet til finansforordning vedrørende den femte Europæiske Udviklingsfond anførte Revisionsretten følgendeEFT 1981 C 45, s. 3.
:... EUF's finansielle interventioner har virkelig fællesskabskarakter, idet de stræber mod de samme udviklingsmål som alle de andre aktioner til fordel for associerede og ikke-associerede lande, der er fastsat i det almindelige budget; de forvaltes af Fællesskabets organer, og de hører under Parlamentets decharge-beføjelser;
det forhold, at EUF's udgifter har fællesskabskarakter, indebærer en forpligtelse til at tage højde for princippet om fællesskabsudgifternes enhedskarakter, og dette princip tilsidesættes, når der for aktiviteter i forbindelse med iværksættelse af Fællesskabets politik for udviklingssamarbejde til gunst for AVS-landene anvendes midler, der afviger fra dem, der anvendes ved alle andre foranstaltninger til fordel for udviklingslandene, og som er fastsat i finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget ...
15.Medlemsstaterne har dog hele tiden afvist ideen om at opføre Den Europæiske Udviklingsfond på Fællesskabets budget. Under de forhandlinger, der førte til traktaten om Den Europæiske Union, foreslog Kommissionen en ændring af traktatens artikel 199, hvorefter denne skulle indeholde bestemmelse om, at alle indtægter og udgifter, herunder indtægter og udgifter i forbindelse med Den Europæiske Udviklingsfond, skulle opføres på Fællesskabets budget. Dette forslag til ændring blev ikke vedtaget. Tværtimod indeholder den til traktaten om Den Europæiske Union knyttede slutakt en erklæring om Den Europæiske Udviklingsfond, der lyder således:Konferencen er enig om, at Den Europæiske Udviklingsfond fortsat skal finansieres ved nationale bidrag i overensstemmelse med gældende bestemmelser.
16.Under den mundtlige forhandling forklarede Rådet, hvorfor medlemsstaterne foretrækker at finansiere udviklingsbistanden til AVS-staterne via direkte bidrag frem for en finansiering over Fællesskabets budget. Ifølge Rådet gør oprettelsen af en europæisk udviklingsfond det muligt at foretage en koordinering med hensyn til henholdsvis udviklingsbistanden til AVS-staterne i henhold til de forskellige Lomé-konventioner og de enkelte medlemsstaters udviklingsbistandspolitik. Visse medlemsstater yder bilateral udviklingsbistand til AVS-staterne og til andre udviklingslande. I nogle tilfælde afspejler denne udviklingsbistand historiske forbindelser mellem en medlemsstat og visse udviklingslande. Ved de i artikel 1 i den interne aftale fastsatte bidrag fra de enkelte medlemsstater til fonden er der taget hensyn til medlemsstaternes bilaterale udviklingsbistand. Dette ville ikke være muligt, såfremt bistanden til AVS-staterne i henhold til konventionen blev integreret i Fællesskabets budget. Rådet anførte endvidere, at en finansiering af bistanden i henhold til konventionen ved direkte bidrag uden for rammerne af Fællesskabets budget er den mest hensigtsmæssige løsning set fra et fællesskabssynspunkt. Medlemsstaternes bidrag til Den Europæiske Udviklingsfond kommer ud over, og er ikke en del af, Fællesskabets egne indtægter. Tager man f. eks. regnskabsåret 1984, hvor Kommissionens budgetforslag ramte det gældende loft for Fællesskabets egne indtægter, bliver det åbenbart, at det er af betydning, at udviklingsbistanden til AVS-staterne finansieres ved direkte bidrag uden for rammerne af Fællesskabets budget.17.Det bør fremhæves, at selv om fonden ikke er en del af budgettet, falder dens udgifter ikke uden for Parlamentets og Revisionsrettens kontrolbeføjelser. I henhold til artikel 33 i den interne aftale skal Kommissionen ved afslutningen af hvert regnskabsår vedtage forvaltningsregnskabet samt balancen for fonden. Efter artikel 33 gælder det endvidere, at de transaktioner, der finansieres over fondens midler — med forbehold af de kontrol-og godkendelsesprocedurer, der er fastsat i vedtægten for Den Europæiske Investeringsbank, som finder anvendelse på transaktioner, der finansieres over de af fondens midler, som Banken forvalter — er underlagt Revisionsrettens kontrolbeføjelser. Decharge for den finansielle forvaltning af fonden meddeles Kommissionen af Parlamentet efter henstilling fra Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal som omhandlet i artikel 21, stk. 4, i den interne aftale. De nærmere regler for Revisionsrettens og Parlamentets rolle i denne forbindelse er fastlagt i afsnit V i den anfægtede retsakt.<TI><P>Udviklingsbistanden til AVS-staterne</P></TI>35.Før jeg går over til en mere indgående drøftelse af parternes argumenter, finder jeg det hensigtsmæssigt kortfattet at redegøre for Domstolens praksis vedrørende Fællesskabets kompetence udadtil.36.Visse bestemmelser i traktaten indeholder udtrykkelig hjemmel for Fællesskabet til at indgå internationale aftaler. Traktatens artikel 113 foreskriver således, at den fælles handelspolitik skal være baseret på ensartede principper, bl. a. for så vidt angår indgåelse af told-og handelsaftaler. I artikel 238, på grundlag af hvilken konventionen blev indgået, hedder det, at Fællesskabet med et tredjeland, en sammenslutning af stater eller en international organisation kan indgå aftaler, hvorved der skabes en associering med gensidige rettigheder og forpligtelser, fælles optræden og særlige procedureregler.37.Domstolen har imidlertid fastslået, at en kompetence til at påtage sig internationale forpligtelser ikke blot kan fremgå udtrykkeligt af traktaten, men også forudsætningsvis af bestemmelserne heri. Navnlig gælder det, at såfremt der med henblik på virkeliggørelsen af en bestemt målsætning i fællesskabsretten er tillagt Fællesskabets institutioner kompetence indadtil, har Fællesskabet kompetence til at påtage sig de nødvendige internationale forpligtelser til gennemførelsen af denne målsætning, også selv om der ikke findes nogen udtrykkelig bestemmelse heromUdtalelse 1/76 om Udkastet til en aftale om oprettelse af en europæisk oplægningsfond for flod-og kanalskibsfart; Sml. 1977, s. 741, præmis 3.
.38.Fællesskabets kompetence til at indgå en international aftale kan være eksklusiv eller sideløbende med en kompetence for medlemsstaterne. Den eksklusive karakter af Fællesskabets kompetence kan udspringe af en bestemmelse i traktaten, således som det er tilfældet med den fælles handelspolitik efter traktatens artikel 113Udtalelse 1/75, Sml. 1975, s. 1355, på s. 1363 f. Jf. også sag 41/76, Donckerwolcke mod Anklagemyndigheden, Sml. 1976, s. 1921, præmis 32.
. Spørgsmålet kan også afhænge af rækkevidden af de foranstaltninger, som Fællesskabets institutioner har truffet med henblik på anvendelsen af traktatens bestemmelser, jf. udtalelse 2/91 af 19. marts 1993 om Den Internationale Arbejdsorganisations konvention nr. 170 vedrørende sikkerhed i forbindelse med anvendelse af kemikalier på arbejdspladsenUdtalelse 2/91, Sml. 1993 I, s. 1061, præmis 8 og 9.
.39.I dommen i AETR-sagen antog Domstolen, at efterhånden som Fællesskabet med henblik på at gennemføre en fælles politik efter traktaten udsteder bestemmelser indeholdende fælles regler, mister medlemsstaterne deres kompetence til at påtage sig forpligtelser over for tredjelande, som kan berøre disse regler eller ændre deres rækkeviddeSag 22/70. Kommissionen mod Råder, præmis 17 og 22.
. I forhold til AETR-sagen gik Domstolen endnu længere i udtalelse 2/91. I denne udtalelse fastslog Domstolen, at fællesskabsrettens kompetencefortabende virkning ikke er begrænset til tilfælde, hvor Fællesskabet har udstedt regler inden for rammerne af en fælles politik. Medlemsstaterne kan heller ikke påtage sig internationale forpligtelser med bestemmelser, der kan berøre eller ændre rækkevidden af bestående fællesskabsforanstaltninger på områder, som ikke er omfattet af en fælles politikUdtalelse 2/91, pramis 10 og 11.
.40.Hvad angår udviklingsbistanden til AVS-staterne foreligger der intet i traktaten eller i bestemmelser, som fællesskabsinstitutionerne har udstedt i medfør af denne, der tyder på, at Fællesskabets kompetence skulle være eksklusiv. I mangel af holdepunkter til støtte főiden modsatte opfattelse må det antages, at Fællesskabet og medlemsstaterne på dette område har en delt kompetence. Følgelig kan ikke alene Fællesskabet, men også medlemsstaterne, såvel individuelt som kollektivt, indgå internationale aftaler med henblik på ydelse af udviklingsbistand til AVS-staterne.41.En yderligere betragtning støtter den opfattelse, at Fællesskabets kompetence med hensyn til udviklingsbistand til AVS-staterne er sideløbende med en kompetence for medlemsstaterne. Konventionens afsnit om samarbejde med henblik på udviklingsfinansiering indeholder bestemmelser vedrørende katastrofebistandArtikel 254-257.
. I henhold til artikel 254 ydes der katastrofebistand til AVS-stater, der som følge af naturkatastrofer eller ekstraordinære omstændigheder med tilsvarende virkninger har alvorlige økonomiske og sociale vanskeligheder af exceptionel karakter. Denne bistand har derfor i det væsentlige karakter af humanitær bistand. I Bangladesh-sagen fastslog Domstolen, at Fællesskabets kompetence hvad angår humanitær bistand ikke er eksklusiv, og at der ikke består noget forbud for medlemsstaterne mod kollektivt at udøve deres kompetence på dette områdeForenede sager C-1S1/91 og C-248/91, Parlamentet mod Rådet, prarmis 16.
.42.Parlamentet har erkendt, at på områder, hvor Fællesskabet og medlemsstaterne har en sideløbende kompetence, kan såvel Fællesskabet som medlemsstaterne handle. Parlamentet anfører imidlertid, at når Fællesskabet én gang har udøvet sin kompetence, kan medlemsstaterne ikke længere udøve deres. Efter Parlamentets opfattelse er det en følge af, at Fællesskabet udøver sin kompetence på et bestemt område, at medlemsstaterne mister deres kompetence til at handle på dette.43.Parlamentet gør gældende, at da Fællesskabet efter konventionen påtog sig forpligtelsen til at yde udviklingsbistand til AVS-staterne, er medlemsstaterne udelukket fra at handle på dette område. Til støtte herfor har Parlamentet henvist til Domstolens dom i sag 804/79, Kommissionen mod Det Forenede KongerigeSml. 1981, s. 1045.
, der angik artikel 102 i 1972-tiltrædelsesakten, og i AETR-sagen.44.Lægger man Parlamentets opfattelse til grund, er det en konsekvens heraf, at Fællesskabet og medlemsstaterne ikke kan optræde samlet hvad angår ydelse af udviklingsbistand til AVS-staterne, og herudover, at medlemsstaterne ikke direkte kan påtage sig de økonomiske byrder, der følger af konventionen. Jeg mener dog ikke, at den nævnte opfattelse er antagelig.45.De sager, som Parlamentet henviser til, støtter ikke det synspunkt, at hvor Fællesskabet og medlemsstaterne har en sideløbende kompetence, følger det nødvendigvis af, at Fællesskabet har udøvet sin kompetence, at medlemsstaterne er udelukket fra at handle.46.Den afgørende forskel mellem henholdsvis sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige og nærværende sag er, at førstnævnte sag drejede sig om et område, hvor Fællesskabets kompetence var fuldstændig og endelig og ikke et område, hvor Fællesskabet og medlemsstaterne har en sideløbende kompetence. Der er intet i Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, som støtter, at hvor Fællesskabet udøver sin kompetence på et område, inden for hvilket Fællesskabet og medlemsstaterne har en sideløbende kompetence, er medlemsstaterne under alle omstændigheder udelukket fra at udøve deres kompetence.47.Parlamentets opfattelse støttes heller ikke af Domstolens dom i AETR-sagen. I AETR-sagen beskæftigede Domstolen sig, som i udtalelse 2/91, med spørgsmålet om forholdet mellem Fællesskabets kompetence indadtil og udadtil. Der er ikke spørgsmål om dette forhold i nærværende sag. Påtog medlemsstaterne sig en forpligtelse til at yde udviklingsbistand til AVS-staterne, ville dette ikke berøre interne regler udstedt af Fællesskabet.48.Det er åbenbart, at når Fællesskabet har indgået en international aftale, hvis genstand er omfattet af en sideløbende kompetence for Fællesskabet og medlemsstaterne, påhviler der medlemsstaterne visse forpligtelser, som udspringer af traktatens artikel 5. Navnlig er medlemsstaterne forpligtet til at lette Fællesskabets opfyldelse af dets forpligtelser i henhold til aftalen, og de må afholde sig fra ensidigt at træffe foranstaltninger, som kan undergrave deres forpligtelse til at handle samlet inden for rammerne af aftalen.49.Det må ligeledes på grundlag af Domstolens dom i AETR-sagen og dens udtalelse 2/91 antages, at når Fællesskabet indgår en international aftale, er medlemsstaterne udelukket fra at træffe nogen foranstaltninger, der kan berøre aftalen eller ændre dens rækkevidde. Den nærmere afgrænsning af medlemsstaternes forpligtelse i så henseende kan ikke fastlægges abstrakt, men beror på den pågældende aftale. Som Rådet anførte under den mundtlige forhandling, er risikoen, hvad angår udviklingsbistand til tredjelande, for, at handlinger fra medlemsstaternes side undergraver Fællesskabets politik, meget mindre end på andre områder som f. eks. socialpolitik.50.Det synspunkt, som Parlamentet navnlig gjorde gældende under den mundtlige forhandling, er imidlertid ikke antageligt, nemlig at når Fællesskabet påtager sig en forpligtelse ved at indgå en international aftale, udelukker dette nødvendigvis medlemsstaterne fra sammen med Fællesskabet at påtage sig den pågældende forpligtelse. Det må som hovedregel antages, at er der tale om et område, hvor Fællesskabet og medlemsstaterne har en sideløbende kompetence, kan Fællesskabet og medlemsstaterne sideløbende udøve denne kompetence ved sammen at handle og påtage sig forpligtelser i forhold til andre.51.Den opfattelse, at Fællesskabet og medlemsstaterne kan handle i fællig på et område, hvor der foreligger en sideløbende kompetence, støttes også af Domstolens dom i Bangladesh-sagen. Domstolen gjorde det heri klart, at det er retligt muligt for medlemsstaterne at bidrage med de nødvendige midler til finansiering af humanitær bistand og for Kommissionen at påtage sig at koordinere denne bistand.52.Man kan endvidere i denne sammenhæng skele til traktaten om Den Europæiske Union, selv om denne traktat ikke var trådt i kraft på det relevante tidspunkt. Ved traktaten om Den Europæiske Union indsættes der et nyt afsnit i EF-traktatens tredje del, Udviklingssamarbejde (afsnit XVII). I henhold til artikel 130 U, stk. 1, er Fællesskabets politik med hensyn til udviklingssamarbejde et supplement til medlemsstaternes politik. Artikel 130 X lyder således:1.Fællesskabet og medlemsstaterne samordner deres politik med hensyn til udviklingssamarbejde og fører samråd om deres bistandsprogrammer, herunder i internationale organisationer og på internationale konferencer. De kan iværksætte fælles aktioner. Medlemsstaterne bidrager om nødvendigt til iværksættelsen af Fællesskabets bistandsprogrammer.2.Kommissionen kan tage ethvert passende initiativ for at fremme den i stk. 1 omhandlede samordning.
Det er således åbenbart, at udviklingspolitik efter disse bestemmelser er et område, hvor Fællesskabet og medlemsstaterne har en sideløbende kompetence.
53.Jeg mener herefter, at Fællesskabet og medlemsstaterne retmæssigt sammen kan påtage sig forpligtelsen til at yde udviklingsbistand til AVS-staterne. Jeg er endvidere af den opfattelse, at da Fællesskabet og medlemsstaterne har en sideløbende kompetence på dette område, kan de lovligt sammen indgå aftale om, at de til finansiering af udviklingsbistanden nødvendige midler skal ydes direkte af medlemsstaterne uden for rammerne af Fællesskabets budget.54.Jeg erindrer dog om Revisionsrettens opfattelse, hvorefter en af grundene til, at Den Europæiske Udviklingsfonds finansielle interventioner har fællesskabskarakter og bør indgå i Fællesskabets budget, er, at de stræber mod de samme udviklingsformål som andre aktioner til fordel for de associerede og ikke-associerede lande, der er fastsat i budgettetJf. ovenfor, punkt 14.
. Ifølge en tilsvarende opfattelse burde Den Europæiske Udviklingsfond indgå i budgettet, for så vidt udgifter i forbindelse med det faglige og finansielle samarbejde med Middelhavslandene, der er af samme karakter som udgifterne til finansiering af støtten i henhold til konventionen, blev en del af Fællesskabets budget med virkning fra 1978Jf- G. Isaac, Les Institutions Communautaires, Jims Classeur de droit européen, november 1990, hæfte 250, punkt 27.
.55.De nævnte opfattelser er ikke antagelige. Da Fællesskabet og medlemsstaterne med hensyn til udviklingsbistand har en sideløbende kompetence, kan de iværksætte fælles aktioner og indgå aftale om, at de i denne forbindelse nødvendige udgifter skal bæres direkte af medlemsstaterne uden for rammerne af Fællesskabets budget. Den omstændighed, at udgifter til finansiering af udviklingsbistand tidligere har været en del af budgettet, er ikke ensbetydende med, at disse udgifter altid skal indgå i budgettet.56.Rigtigheden af den konklusion, at medlemsstaterne direkte kan yde de bidrag, der er nødvendige for at finansiere udviklingsbistanden i henhold til konventionen, bekræftes af Domstolens afgørelse i udtalelse 1/78 om udkastet til en international overenskomst om naturgummiSml. 1979, s. 2871.
. I denne udtalelse drøftede Domstolen spørgsmålet om foreneligheden med traktaten af udkastet til den internationale overenskomst om naturgummi, der var genstand for forhandlinger inden for De Forenede Nationers udenrigshandels-og udviklingskonference (UNCTAD). Ifølge Kommissionen var udkastet til overenskomst omfattet af Fællesskabets eksklusive kompetence. Rådet gjorde gældende, at overenskomsten delvis var omfattet af Fællesskabets kompetence, delvis af medlemsstaternes, og at den derfor burde indgås som en blandet aftale.57.Domstolen antog, at udkastet til overenskomsten som følge af overenskomstens genstand og målsætninger faldt ind under bestemmelsen i traktatens artikel 113 om den fælles handelspolitik. Da spørgsmålet om, hvorvidt overenskomsten skulle finansieres via Fællesskabets budget eller direkte af medlemsstaterne, på det pågældende stadium af forhandlingerne imidlertid endnu ikke var blevet afgjort, lod Domstolen det stå åbent, hvorvidt Fællesskabet havde en eksklusiv kompetence til at indgå overenskomsten. Domstolen fandt, at såfremt udgifterne til finansiering af det stødpudelager, som ville blive oprettet ved overenskomsten, skulle bæres af Fællesskabets budget, ville Fællesskabet have en eksklusiv kompetence. Såfremt udgifterne derimod skulle bæres direkte af medlemsstaterne, ville disse have en sideløbende kompetence. Indtil dette spørgsmål var afgjort, kunne medlemsstaterne lovligt deltage i forhandlingerne om udkastet til overenskomst. Domstolen nåede frem til denne konklusion på det grundlag, at de finansielle bestemmelser i overenskomsten indtog en central plads i overenskomstens strukturUdtalelse 1/78, præmis 55.
. Det må derfor antages, at når finansielle bestemmelser i en aftale indtager en central plads i dennes struktur, kan det afgøres, om Fællesskabet har en eksklusiv kompetence, eller om medlemsstaterne har en sideløbende kompetence til indgå den pågældende aftale, netop på grundlag af, hvorvidt medlemsstaterne er villige til direkte at påtage sig de økonomiske forpligtelser, der udspringer af aftalens bestemmelser.58.Det følger ligeledes af udtalelse 1/78, at indtager de finansielle bestemmelser i en aftale en central plads i dennes struktur, kan medlemsstaterne direkte påtage sig de økonomiske byrder, som udspringer af aftalen, uanset at denne er omfattet af et område, inden for hvilket Fællesskabet normalt har en eksklusiv kompetence. Medlemsstaterne kan så meget mere påtage sig de økonomiske byrder, der udspringer af en aftale, hvis genstand er omfattet af et område, inden for hvilket Fællesskabets kompetence er sideløbende med en kompetence for medlemsstaterne.59.Domstolens afgørelse i udtalelse 1/78 er ikke uforenelig med den eksklusive karakter af Fællesskabets kompetence for så vidt angår den fælles handelspolitik. Fællesskabets kompetence er fortsat eksklusiv i den forstand, at medlemsstaterne ikke ensidigt kan påtage sig internationale forpligtelser for i henseende til forbindelserne udadtil at varetage deres egne interesser individuelt, således at dette kan undergrave varetagelsen af Fællesskabets fælles interesser. Som Domstolen har fastslåetUdtalelse 1/75 vedrørende udkastet til en ordning om en regel for lokale omkostninger, Sml. s. 1364.
:Hverken de interne' eller de eksterne' foranstaltninger, Fællesskabet fastsætter inden for rammerne af den fælles handelspolitik, forudsætter nødvendigvis for at være i overensstemmelse med traktaten en overførsel til Fællesskabets institutioner af de forpligtelser og de finansielle byrder, foranstaltningerne indebærer: Formålet med sådanne foranstaltninger er udelukkende at erstatte medlemsstaternes ensidige handlinger inden for det pågældende område med en fælles handling på grundlag af fælles principper for hele Fællesskabet.
Domstolens praksis bekræfter dermed, at spørgsmålet om, hvorvidt Fællesskabets kompetence til at indgå en aftale er eksklusiv eller sideløbende med en kompetence for medlemsstaterne, ikke nødvendigvis er afgørende for, om det er Fællesskabet eller medlemsstaterne, der er ansvarlige for de økonomiske byrder, som udspringer af den pågældende aftale.
60.Der kan næppe herske megen tvivl om, at bestemmelserne om samarbejde med henblik på udviklingsfinansiering er et afgørende led i konventionens struktur. Ydelsen af udviklingsbistand til AVS-staterne er afgørende for virkeliggørelsen af målsætningerne med konventionen og udgør en af hovedhjørnestenene i AVS/EØF-samarbejdet. Når henses til Domstolens afgørelse i udtalelse 1/78, må medlemsstaterne herefter direkte, uden for rammerne af Fællesskabets budget, kunne stille de midler til rådighed, der er nødvendige for at finansiere udviklingsbistanden til AVS-staterne i henhold til konventionen.61.Parlamentet har imidlertid gjort gældende, at det kan udledes af konventionens ordlyd og af de reale hensyn, der ligger til grund for konventionen, at forpligtelsen til at yde økonomisk bistand til AVS-staterne er en forpligtelse, som Fællesskabet alene har påtaget sig. I sine skriftlige indlæg og under den mundtlige forhandling har Parlamentet lagt stor vægt på dette argument.62.Parlamentet henviser til præamblen til konventionen, hvorefter henholdsvis medlemsstaterne, Fællesskabet og AVS-staterne er separate kontraherende parter. Overalt i konventionens operative bestemmelser og i dens afsluttende bestemmelser sondres der klart mellem forpligtelser, som Fællesskabet påtager sig, og forpligtelser, som medlemsstaterne påtager sig. Parlamentet gør på dette grundlag gældende, at Fællesskabet ved konventionen over for AVS-staterne har påtaget sig folkeretlige forpligtelser, som adskiller sig fra dem, medlemsstaterne har påtaget sig.63.Ifølge Parlamentet fremgår det af konventionens artikel 231, som omtaler Fællesskabets ... finansielle bistand, og af artikel 1 i finansprotokollen, hvori samme begreb optræder, at forpligtelsen til at yde finansiel bistand til AVS-staterne er en forpligtelse, som alene Fællesskabet, men ikke medlemsstaterne, har påtaget sig. AVS-staterne kan kun af Fællesskabet, men ikke direkte af medlemsstaterne, kræve, at denne bistand ydes.64.Rådet har gjort gældende, at begrebet Fællesskabet i artikel 231 ikke kan opfattes således, at det omfatter Fællesskabet under udelukkelse af medlemsstaterne, idet Fællesskabet herved blot må opfattes som en part omfattende såvel Fællesskabet som medlemsstaterne, der står over for AVS-staterne som den anden part. I replikken har Parlamentet gjort gældende, at begrebet Fællesskabet ingen steder i konventionen optræder således, at det også må antages at omfatte medlemsstaterne. Parlamentet henviser til en række bestemmelser i konventionen og anfører, at hvor forfatterne til denne ønskede at sigte til såvel Fællesskabet som medlemsstaterne, gjorde de dette udtrykkeligt eller anvendte begrebet kontraherende part.65.Udtalelse 1/78 angik ifølge Parlamentet spørgsmålet om finansieringen af en aftale, før denne blev indgået. Denne afgørelse fra Domstolen er ikke relevant i nærværende sag, hvor forholdet er det, at Fællesskabet efter konventionens indhold har påtaget sig forpligtelsen til at yde bistand.66.Jeg forstår det af Parlamentet anførte således, at når der er tale om en blandet aftale, og det udelukkende er Fællesskabet, men ikke medlemsstaterne, der påtager sig en forpligtelse til at yde bistand, kan medlemsstaterne ikke finansiere denne bistand ved direkte bidrag uden for rammerne af Fællesskabets budget.67.Jeg finder ikke dette argument overbevisende. Efter min opfattelse må det — i hvert fald i tilfælde, hvor Fællesskabet og medlemsstaterne har en sideløbende kompetence til at yde finansiel bistand til tredjelande — gælde, at den omstændighed, at Fællesskabet alene har påtaget sig en traktatretlig forpligtelse til at yde den pågældende bistand, ikke i sig selv er ensbetydende med, at de udgifter, der er nødvendige for at kunne finansiere bistanden, er en udgift for Fællesskabet, som må indgå i Fællesskabets budget. Så længe medlemsstaterne direkte kan påtage sig de økonomiske byrder, der udspringer af en international aftale, som såvel Fællesskabet som medlemsstaterne er part i, er der ingen grund til, at denne kompetence skulle begrænses af, at det er et led i aftalen, at alene Fællesskabet skal være aftalemæssigt forpligtet i forhold til den anden part i aftalen.68.Under alle omstændigheder kan jeg ikke tilslutte mig Parlamentets opfattelse, hvorefter forpligtelsen til at yde bistand ifølge konventionens ordlyd og de reale hensyn, der ligger til grund for den, alene påhviler Fællesskabet.69.Konventionen blev indgået som en blandet aftale (dvs. af Fællesskabet og medlemsstaterne i fællig), og den har i det væsentlige en bilateral karakter. Dette fremgår klart af artikel 1, hvori det hedder, at konventionen er indgået mellem Fællesskabet og dets medlemsstater på den ene side og AVS-staterne på den anden side. Når der foreligger en blandet aftale, er Fællesskabet og medlemsstaterne forpligtet i fællig, medmindre aftalens bestemmelser peger i den modsatte retningJf. E. Stein, External relations of the European Community: Structure and Process, Collected Courses of the Academy of European Law 1990, Volume I, Book 1, EUI, s. 162, og C. Tomuschat, Liability for Mixed Agreements i Mixed Agreements, D. O'Keeffc og H. G. Schermers, Leiden, 1983, s. 130.
.70.Det er rigtigt, at der i konventionens tredje del, afsnit III, henvises til Fællesskabets finansielle bistand, men dette behøver man ikke at forstå således, at der sigtes til, at Fællesskabet, men ikke medlemsstaterne, har påtaget sig forpligtelsen til at yde bistanden. Som anført af Rådet kan begrebet Fællesskabet i denne sammenhæng sigte til såvel Fællesskabet som medlemsstaterne.71.Rigtigheden af denne fortolkning støttes af artikel 223, som hvad angår samarbejde med henblik på udviklingsfinansiering indeholder bestemmelse om, at medmindre andet er fastsat i konventionen, vedtages enhver afgørelse, der kræver en af de kontraherende parters godkendelse, eller den anses for vedtaget, 60 dage efter meddelelsen. Hvis det var rigtigt, således som Parlamentet gør gældende, at forpligtelsen til at yde bistand kun påhviler Fællesskabet, ville artikel 223 ikke have indeholdt nogen henvisning til en af de kontraherende parter, hvilket sigter til Fællesskabet og medlemsstaterne på den ene side og AVS-staterne på den anden side. Bestemmelsen ville i stedet have henvist til Fællesskabet og AVS-staterne.72.Jeg bemærker, at hverken konventionen eller finansprotokollen indeholder nogen angivelse af, hvorledes bistanden vil blive finansieret. Efter min opfattelse taler den omstændighed, at medlemsstaterne er blevet enige om direkte at stille de til finansiering af bistanden nødvendige midler til rådighed, i sig selv med meget stor styrke for, at de har påtaget sig en fælles forpligtelse sammen med Fællesskabet efter konventionen.73.Rigtigheden af denne fortolkning bekræftes, såfremt man anskuer konventionen fra AVS-staternes side. Det forhold, at bistandens finansieringsmåde såvel som bestemmelserne om bistandens forvaltning blev overladt til Fællesskabet og medlemsstaterne at træffe afgørelse om uden deltagelse af AVS-staterne, peger i retning af, at de kontraherende parters hensigt var, at Fællesskabet og medlemsstaterne ville påtage sig en fælles forpligtelse til at yde bistanden, således at dens finansieringsmåde skulle være et internt anliggende for Fællesskabet.74.Jeg bemærker endvidere, at konventionen er den seneste i en række konventioner, i forbindelse med hvilke lignende finansielle arrangementer gjaldt. Som allerede nævnt påtog medlemsstaterne sig direkte at stille de midler til rådighed, der var nødvendige for at finansiere udviklingsbistanden i henhold til de forskellige Yaoundé-og Lomé-konventioner, der gennem tiden har efterfulgt hinanden. Dette støtter ligeledes, at medlemsstaterne har påtaget sig en fælles forpligtelse sammen med Fællesskabet til at yde den i konventionen fastsatte udviklingsbistand.75.Jeg kan derfor ikke være enig i, at henvisningen i konventionen til Fællesskabets finansielle bistand indebærer, at forpligtelsen til at yde bistand alene påhviler Fællesskabet. Såfremt det havde været de kontraherende parters hensigt, at denne forpligtelse alene skulle påhvile Fællesskabet under udelukkelse af medlemsstaterne, ville de have gjort dette Mart i konventionen.76.Der er ingen tvivl om, at bistanden til AVS-staterne efter konventionen er en fællesskabsbistand i den forstand, at den ydes fra EF-siden. Bistanden står i denne henseende i modsætning til bilateral bistand, som medlemsstaterne yder til AVS-staterne. Artikel 17 og 19 i den interne aftale indeholder bestemmelser, som skal sikre koordination og en højere grad af komplementaritet mellem den af Fællesskabet ydede bistand og den bilaterale bistand, som medlemsstaterne yder. Dermed er imidlertid ikke sagt, at bistanden i henhold til konventionen ikke kan finansieres gennem direkte bidrag fra medlemsstaterne uden for rammerne af Fællesskabets budget.77.Min konklusion er, at udviklingsbistanden i henhold til konventionen ikke er en udgift for Fællesskabet, og at bistanden ikke behøver at indgå i budgettet. Det følger heraf, at det ikke var noget krav, at den anfægtede retsakt skulle udstedes på grundlag af traktatens artikel 209, hvorefter Parlamentet forinden skal høres. I modsætning til, hvad Parlamentet har gjort gældende, opstår det spørgsmål derfor ikke, om dets beføjelser er blevet tilsidesat. Den af Parlamentet anlagte sag må for for så vidt afvises. Er dette rigtigt, er det ufornødent at tage stilling til det andet formalitetsspørgsmål, dvs. om den anfægtede retsakt er en retsakt, hvis lovlighed kan efterprøves. For fuldstændighedens skyld vil jeg dog undersøge dette spørgsmål.