Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 12 februari 2026 (1)
Zaak C‑857/24
daa plc, voorheen Dublin Airport Authority plc,
Aer Lingus Ltd,
Ryanair Designated Activity Company,
Air Transport Association of America Inc., handelend onder de naam Airlines for America,
Delta Air Lines Inc.,
JetBlue Airways Corporation,
United Airlines Inc.,
Emerald Airlines Ireland Ltd
tegen
Irish Aviation Authority,
Airport Coordination Ltd
[verzoek van de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Luchtvervoer – Verordening (EEG) nr. 95/93 – Artikel 2, onder m), en artikel 6 – Coördinatieparameters – Relevante technische, operationele en milieubeperkingen – Beperking van het jaarlijkse aantal luchtvaartpassagiers – Artikel 8 – Toewijzing van slots – Beperking bij de toewijzing van historische slots – Eigendomsrecht – Bevoegdheid van de luchthavenbeheerder om te besluiten tot sluiting van de luchthaven ter naleving van de beperking van het jaarlijkse aantal passagiers – Ontvankelijkheid – Bevoegdheden van de luchthavenbeheerder ”
1. In 2007 en 2008 heeft An Bord Pleanála(2) als voorwaarde voor de goedkeuring van de uitbreiding van de terminals 1 en 2 van de luchthaven van Dublin (Ierland) een maximumlimiet van 32 miljoen passagiers per jaar opgelegd.
2. Bij het vaststellen van de „coördinatieparameters” die in de winter van 2024 en de zomer van 2025 voor de luchthaven van Dublin zouden gelden, heeft de Irish Aviation Authority (IAA)(3) bepaalde maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat het maximumaantal van 32 miljoen niet zou worden overschreden.
3. De betrokken luchtvaartmaatschappijen stellen in het kort dat:
– het maximumaantal van 32 miljoen passagiers per jaar niet kan worden aangemerkt als een „technische, operationele of milieubeperking” bij het vaststellen van de coördinatieparameters overeenkomstig artikel 6, lid 1, van verordening (EEG) nr. 95/93(4);
– de toewijzing van de zogenaamde „historische slots” niet in het gedrang mag komen aangezien het gaat om een verworven recht van de luchtvaartmaatschappijen.
4. De verwijzende rechterlijke instantie legt haar twijfels over deze twee punten voor aan het Hof en wil bovendien weten of de luchthavenbeheerder bevoegd zou zijn om te besluiten tot een tijdelijke sluiting van de luchthaven met als doel de jaarlijkse passagierslimiet te respecteren.
I. Toepasselijke bepalingen – Unierecht – Verordening nr. 95/93
5. Artikel 2 („Definities”) van deze verordening bepaalt:
„In deze verordening wordt verstaan onder:
a) ,slot’: door een coördinator overeenkomstig deze verordening gegeven toestemming om op een welbepaalde datum en tijd de gehele voor de uitvoering van een luchtdienst noodzakelijke luchthaveninfrastructuur op een gecoördineerde luchthaven te gebruiken om te landen of op te stijgen, zoals toegewezen door een coördinator overeenkomstig deze verordening;
[...]
g) ,gecoördineerde luchthaven’: elke luchthaven waarop een luchtvaartmaatschappij of andere exploitant van vliegtuigen, om te kunnen landen of opstijgen, moet beschikken over een door een coördinator toegewezen slot, met uitzondering van overheidsvluchten, noodlandingen en humanitaire vluchten;
[...]
m) ,coördinatieparameters’: de beschrijving in operationele termen van alle capaciteit die gedurende elke coördinatieperiode op een luchthaven voor de toewijzing van slots beschikbaar is, waarin alle technische, operationele en milieufactoren tot uiting komen die de prestaties van de luchthaveninfrastructuur en de verschillende subsystemen beïnvloeden;
[...]”
6. Artikel 3 („Voorwaarden voor luchthavencoördinatie”) bepaalt:
„1. a) De lidstaten zijn niet verplicht een luchthaven als luchthaven met bemiddeling inzake de dienstregelingen of als gecoördineerde luchthaven aan te wijzen, behoudens overeenkomstig het bepaalde in dit artikel.
[...]
[...]
5. Indien zich tijdens ten minste één dienstregelingsperiode capaciteitsproblemen voordoen, zorgt de lidstaat ervoor dat de luchthaven voor de relevante periodes alleen als gecoördineerd wordt aangewezen wanneer
a) de tekorten van dien aard zijn dat ernstige vertragingen op de luchthaven niet kunnen worden vermeden, en
b) er geen mogelijkheden zijn om deze problemen op korte termijn op te lossen.
[...]”
7. Artikel 4 („De bemiddelaar inzake de dienstregelingen en de coördinator”) luidt als volgt:
„1. De lidstaat die verantwoordelijk is voor een [...] gecoördineerde luchthaven, benoemt, [...], een gekwalificeerde natuurlijke of rechtspersoon als [...] luchthavencoördinator.
[...]
5. De coördinator is als enige verantwoordelijk voor de toewijzing van slots. Hij wijst de slots in overeenstemming met de bepalingen van deze verordening toe [...].
[...]”
8. Artikel 6 („Coördinatieparameters”) bepaalt:
„1. Op een gecoördineerde luchthaven draagt de verantwoordelijke lidstaat er zorg voor dat de parameters voor de toewijzing van slots tweemaal per jaar worden vastgesteld, waarbij rekening wordt gehouden met alle relevante technische, operationele en milieubeperkingen en de eventuele veranderingen die hierin zijn opgetreden.
Hierbij wordt uitgegaan van een objectieve analyse van de mogelijkheden om het luchtverkeer te verwerken, rekening houdend met de verschillende types verkeer op de luchthaven, de congestie van het luchtruim die tijdens de coördinatieperiode waarschijnlijk zal optreden en de capaciteitssituatie.
De parameters worden tijdig vóór de eerste toewijzing van slots ter voorbereiding van de planningsconferenties meegedeeld aan de luchthavencoördinator.
[...]”
9. Artikel 8 („Procedure voor de toewijzing van slots”) luidt:
„1. Reeksen slots worden uit de slotpool aan luchtvaartmaatschappijen die een aanvraag hebben ingediend, toegewezen als toestemming om de luchthaveninfrastructuur te gebruiken om te landen of op te stijgen gedurende de dienstregelingsperiode waarvoor zij zijn aangevraagd. Na afloop van deze dienstregelingsperiode worden zij teruggegeven aan de overeenkomstig artikel 10 gevormde slotpool.
2. Onverminderd de artikelen 7, 8 bis en 9, zijn artikel 10, lid 1, en artikel 14, lid 1, van dit artikel niet van toepassing indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
– een reeks slots is door een luchtvaartmaatschappij gebruikt voor de uitvoering van geregelde en geplande niet-geregelde luchtdiensten, en
– de luchtvaartmaatschappij kan tot tevredenheid van de coördinator aantonen dat zij de door de coördinator toegewezen slots in kwestie voor ten minste 80 % van de tijd heeft geëxploiteerd in de dienstregelingsperiode waarvoor zij zijn toegewezen.
In dat geval geeft de reeks slots de betrokken luchtvaartmaatschappij aanspraak op dezelfde reeks slots in de volgende overeenkomstige dienstregelingsperiode, mits binnen de in lid 1 van artikel 7 gestelde termijn door deze luchtvaartmaatschappij aangevraagd.
[...]
3. Wanneer niet tot tevredenheid van de betrokken luchtvaartmaatschappijen aan alle aanvragen voor slots kan worden voldaan, wordt onverminderd artikel 10, lid 2, voorrang verleend aan commerciële luchtdiensten, inzonderheid aan geregelde diensten en geplande niet-geregelde diensten. In geval van concurrerende aanvragen binnen dezelfde dienstencategorie wordt prioriteit gegeven aan diensten die gedurende het hele jaar worden uitgevoerd.
[...]
5. De coördinator houdt tevens rekening met de wereldwijd of in de gehele Gemeenschap door de luchtvaartsector opgestelde aanvullende regels en richtsnoeren en met de door het coördinatiecomité voorgestelde lokale richtsnoeren die door de voor de luchthaven in kwestie verantwoordelijke lidstaat of een andere bevoegde instantie zijn goedgekeurd, mits deze regels en richtsnoeren geen afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van de coördinator, stroken met het gemeenschapsrecht en tot doel hebben de luchthavencapaciteit efficiënter te benutten. Deze regels worden door die lidstaat meegedeeld aan de Commissie.
[...]”
10. Artikel 8 bis („Mobiliteit van slots”) regelt de voorwaarden voor de overdracht en uitwisseling van slots en vereist dat dergelijke overdrachten of uitwisselingen ter kennis worden gebracht van de coördinator en niet in werking treden voordat zij uitdrukkelijk door hem zijn bevestigd.
11. Overeenkomstig artikel 8 ter („Uitsluiting van schadevergoedingsclaims”) geldt dat „[i]n verband met de eventuele beperking of beëindiging van het recht op reeksen slots als bedoeld in artikel 8, lid 2, uit hoofde van het Gemeenschapsrecht, [...], [...] geen schadeclaims [kunnen] worden ingediend”.
12. Artikel 10 bevat de regeling inzake de „slotpool”.
II. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
13. Sinds 2007 is de luchthaven van Dublin aangemerkt als een „gecoördineerde luchthaven” in de zin van verordening nr. 95/93(5).
14. Op 29 augustus 2007 heeft An Bord Pleanála een vergunning verleend voor fase 1 van het project voor een nieuwe terminal (terminal 2) op de luchthaven van Dublin.
15. De vergunning bepaalde dat „de samen met terminal 1 toegestane gecombineerde capaciteit van terminal 2 niet meer dan 32 miljoen passagiers per jaar mag bedragen [(hierna: „limiet van 32 mppj”)], tenzij in een latere vergunning anders is bepaald”.
16. Alvorens die vergunning te verlenen, had An Bord Pleanála een milieueffectbeoordeling uitgevoerd overeenkomstig richtlijn 85/337/EEG(6).
17. Op 10 januari 2008 heeft An Bord Pleanála een vergunning verleend voor het uitbreidingsproject van terminal 1, waarbij de limiet van 32 mppj als opgenomen in de vergunning voor terminal 2 ook gold voor dit project.
18. Hoewel bij de vergunningsaanvraag voor de uitbreiding van terminal 1 geen verklaring was gevoegd over de impact op het milieu, heeft An Bord Pleanála vóór de verlening van de vergunning een milieueffectbeoordeling uitgevoerd.
19. De oplegging van de limiet van 32 mppj voor terminals 1 en 2 had twee redenen:
– In het beleid en de doelstellingen van het „lokale bestemmingsplan van de luchthaven van Dublin van 2006”(7) werd er ten eerste rekening mee gehouden dat de terminals 1 en 2 behoren tot de oostelijke campus van de luchthaven van Dublin en dat in het plan van 2006 een voorstel voor de ontwikkeling van een derde terminal op de westelijke campus zat. Om de evenwichtige ontwikkeling tussen de bestaande oostelijke campus en de voorgestelde westelijke campus niet aan te tasten, werd, rekening houdend met het feit dat de totale capaciteit van de luchthaven op dat moment op ongeveer 45 miljoen passagiers per jaar was geraamd, overeengekomen om de gecombineerde capaciteit van de terminals 1 en 2 te beperken.
– De tweede reden had betrekking op „capaciteitsbeperkingen (vervoer) op de oostelijke campus”.
20. In 2024 gaven passagiersprognoses van de luchthavenbeheerder van Dublin(8) aan dat de limiet van 32 mppj voor het eerst zou kunnen worden bereikt of zelfs zou kunnen worden overschreden.
21. In die context:
– heeft de IAA op 7 mei 2024 haar Final Decision on Winter 2024 Coordination Parameters at Dublin Airport(9) gepubliceerd. Volgens dit besluit heeft de IAA, „om naar behoren rekening te houden met deze planningsvoorwaarden, besloten voor het winterseizoen 2024 een capaciteitsplafond van 14,4 miljoen zitplaatsen in te voeren”. Bijgevolg heeft de IAA voor dat seizoen een maximumcapaciteit van 14 405 737 passagiers voor het luchtverkeer opgelegd voor de periode van 27 oktober 2024 tot en met 29 maart 2025(10). Hoewel dit plafond gevolgen had voor de „reservepool van slots” en voor wijzigingen van Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen in de dienstregeling op Dublin, leidde het er niet toe dat de coördinatieparameters voor de winter van 2024 ontoereikend waren om alle aanvragen van slots waarop luchtvaartmaatschappijen krachtens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 95/93 recht hebben („historische slots”) te voldoen;
– heeft de IAA op 10 oktober 2024 haar Final Decision on Summer 2025 Coordination Parameters at Dublin Airport(11) gepubliceerd. Volgens dit besluit heeft de IAA, „om rekening te houden met de beperkingen die voortvloeien uit bepaalde planningsvoorwaarden waarmee de gecombineerde capaciteit van de terminals 1 en 2 op de luchthaven van Dublin wordt beperkt tot 32 miljoen passagiers per jaar [...], een coördinatieparameter opgenomen in de vorm van een seizoensgebonden maximumlimiet van 25,2 miljoen zitplaatsen”. De toepassing van deze maximumlimiet had tot gevolg dat de luchthavencoördinator(12) niet aan alle aanvragen van slots van de luchtvaartmaatschappijen kon voldoen en bepaalde historische slots niet kon toewijzen.
22. De luchthavenbeheerder van Dublin en bepaalde luchtvaartmaatschappijen hebben bij de High Court beroep aangetekend tegen zowel het winter-2024-besluit als het zomer-2025-besluit.(13)
23. De High Court heeft op 4 november 2024 de uitvoering van het zomer-2025-besluit voorlopig opgeschort. Bijgevolg kon de luchthavencoördinator van Dublin de luchtvaartmaatschappijen al hun historische slots voor het zomerseizoen 2025 toewijzen.
24. De verzoekende luchtvaartmaatschappijen baseren hun argumentatie op twee punten: zij betwisten de rechtmatigheid van het optreden van de IAA bij het vaststellen van de coördinatieparameters op basis van de limiet van 32 mppj; voorts verdedigen zij de bescherming van verworven wettelijke rechten (historische slots) op grond van verordening nr. 95/93 en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
25. In het licht van deze situatie legt de High Court het Hof de volgende prejudiciële vragen voor(14):
„1) Mag een bevoegde nationale autoriteit bij de vaststelling van de parameters voor de toewijzing van slots op een gecoördineerde luchthaven overeenkomstig artikel 6, lid 1, van verordening nr. 95/93 (zoals gewijzigd) rekening houden met vergunningen die zijn verleend door de betrokken instantie voor ruimtelijke ontwikkeling op grond van de nationale wetgeving voor ruimtelijke ontwikkeling met betrekking tot die luchthaven, waarin voorwaarden zijn opgenomen die onder meer inhouden dat de ,gecombineerde capaciteit’ van de luchthaventerminals een bepaalde jaarlijkse passagierslimiet niet mag overschrijden, en waarvoor de opgegeven onderbouwing voor het opleggen van de voorwaarden luidt ,gezien het beleid en de doelstellingen van het lokale bestemmingsplan van de luchthaven van Dublin en de capaciteitsbeperkingen (vervoer) op de oostelijke campus’? Vormen dergelijke voorwaarden een ‚relevante technische, operationele en milieubeperking’ in de zin van artikel 6, lid 1? Maken zij deel uit van de objectieve analyse van de capaciteitssituatie op de luchthaven in de zin van artikel 6, lid 1?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, staat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 95/93 – en voor zover relevant de artikelen 16 en 17 van het [Handvest] – de lidstaten dan toe om de parameters voor de toewijzing van slots op een gecoördineerde luchthaven voor een bepaalde dienstregelingsperiode zodanig vast te stellen dat een reeks slots (of bepaalde onderdelen daarvan) waarop luchtvaartmaatschappijen anders krachtens artikel 8, lid 2, recht zouden hebben, niet wordt toegewezen?
3) Indien het, puur ten gevolge van de antwoorden van het Hof op de eerste en de tweede vraag, aan de orde is, verbiedt [verordening nr. 95/93] de beheersorganen van de luchthaven in de zin van [die verordening] dan eenzijdige maatregelen te treffen om de luchthaven gedurende een bepaalde periode te sluiten teneinde te voorkomen dat de door de luchthavencoördinator toegewezen slots zo worden geëxploiteerd dat het jaarlijks maximum voor passagiers als bedoeld in de eerste vraag wordt overschreden?”
III. Procedure bij het Hof
26. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 11 december 2024 ingekomen ter griffie van het Hof.
27. De luchthavenbeheerder van Dublin, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Air Transport Association of America Inc. e.a., de IAA, de Nederlandse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
28. Gelet op de inhoud van het verzoek om een prejudiciële beslissing en na te zijn geïnformeerd over het bestaan van een beslissing van 11 december 2024(15) die niet in het dossier was opgenomen, heeft het Hof de verwijzende rechter verzocht dit document over te leggen. De verwijzende rechter heeft aan dit verzoek voldaan. Het document is vóór de terechtzitting aan de partijen en de interveniënten in de prejudiciële procedure ter beschikking gesteld.
29. De luchthavenbeheerder van Dublin, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Air Transport Association of America Inc. e.a., de IAA, de Ierse regering en de Europese Commissie verschenen ter terechtzitting van 25 november 2025.
IV. Beoordeling
A. Luchthavenorganisatie en slots
30. De IATA-richtlijnen(16) onderscheiden luchthavens van drie niveaus, afhankelijk van de mate van congestie. Aan elk niveau is een afzonderlijk systeem verbonden voor het verdelen van de infrastructuurcapaciteit om te landen of op te stijgen over de luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaken van de luchthaven, met name:
– niveau 1: vereist geen toewijzing van slots noch coördinatie;
– niveau 2: er is een „bemiddelaar inzake de dienstregelingen”, die slots aanbeveelt;
– niveau 3: vereist de toewijzing van slots door een coördinator.
31. Het Unierecht bevat geen regeling voor de toewijzing van slots op luchthavens van niveau 1 (in verordening nr. 95/93 omschreven als luchthavens die „niet speciaal zijn aangewezen”), welke onder de algemene burgerluchtvaartwetgeving van elke lidstaat vallen.(17)
32. Verordening nr. 95/93 voorziet binnen de Unie in regels voor de toewijzing van slots op luchthavens van niveau 3 („gecoördineerde luchthavens”) en voor de vrijwillige samenwerking bij de toegang tot de infrastructuur van luchthavens van niveau 2 („luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen”).
33. Artikel 3 van verordening nr. 95/93 bepaalt de voorwaarden waaronder luchthavencoördinatie plaatsvindt:
– Lid 1 legt de verplichting op om een luchthaven als gecoördineerde luchthaven aan te wijzen wanneer aan de in dit artikel genoemde voorwaarden is voldaan.
– Lid 3 bepaalt dat een lidstaat de capaciteit van een luchthaven grondig moet analyseren op verzoek van de „luchtvaartmaatschappijen die meer dan de helft van de diensten op een luchthaven voor hun rekening nemen of van de luchthavenbeheerder, wanneer zij van oordeel zijn dat de capaciteit voor de bestaande of geplande diensten tijdens sommige perioden ontoereikend is”.
– In lid 5 wordt bepaald dat capaciteitsproblemen (tekorten) kunnen leiden tot de aanwijzing van een luchthaven als gecoördineerde luchthaven.
34. Het begrip „slot” wordt in artikel 2, onder a), van verordening nr. 95/93 gedefinieerd als „door een coördinator overeenkomstig deze verordening gegeven toestemming om op een welbepaalde datum en tijd de gehele voor de uitvoering van een luchtdienst noodzakelijke luchthaveninfrastructuur op een gecoördineerde luchthaven te gebruiken om te landen of op te stijgen, zoals toegewezen door een coördinator overeenkomstig deze verordening”.
35. Artikel 2, onder m), van verordening nr. 95/93 definieert coördinatieparameters als „de beschrijving in operationele termen van alle capaciteit die gedurende elke coördinatieperiode op een luchthaven voor de toewijzing van slots beschikbaar is, waarin alle technische, operationele en milieufactoren tot uiting komen die de prestaties van de luchthaveninfrastructuur en de verschillende subsystemen beïnvloeden”.
36. Op gecoördineerde luchthavens moet de lidstaat overeenkomstig artikel 6, lid 1, van verordening nr. 95/93 ervoor zorgen „dat de parameters voor de toewijzing van slots tweemaal per jaar worden vastgesteld, waarbij rekening wordt gehouden met alle relevante technische, operationele en milieubeperkingen en de eventuele veranderingen die hierin zijn opgetreden”.
37. De luchthaven van Dublin, die sinds 2007 als een gecoördineerde luchthaven wordt aangemerkt, is onderworpen aan de limiet van 32 mppj, welke is opgenomen in de vergunning die destijds door An Bord Pleanála is verleend voor de uitbreiding van de terminals.(18) Die limiet had geen invloed op de coördinatieparameters voor de toewijzing van slots tot in 2024, toen de IAA er rekening mee hield bij het vaststellen van de parameters voor de winterperiode van 2024 en de zomerperiode van 2025.
38. Hoewel de twee terminals de fysieke capaciteit hebben om meer dan 32 miljoen passagiers per jaar te verwerken zonder extra infrastructuurwerken, kan de luchthavenbeheerder worden bestraft indien de opgelegde limiet wordt overschreden.
B. Eerste prejudiciële vraag
39. De verwijzende rechter verzoekt het Hof om uitlegging van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 95/93. Hij wil weten of overeenkomstig deze bepaling:
– bij de coördinatieparameters voor de toewijzing van slots rekening kan worden gehouden met de door de instantie voor ruimtelijke ordening verleende vergunningen, waarin een jaarlijkse passagierslimiet wordt opgelegd;
– de limiet van 32 mppj kan worden beschouwd als een technische, operationele of milieubeperking die relevant is bij het vaststellen van de coördinatieparameters;
– die beperking deel uitmaakt van de objectieve analyse van de capaciteitssituatie van de luchthaven.
40. Volgens de bij het verzoek om een prejudiciële beslissing gevoegde beslissing moet, om te kunnen bepalen of de IAA gerechtigd was om rekening te houden met de planningsvoorwaarden met betrekking tot de werkzaamheden aan de terminals 1 en 2 van de luchthaven van Dublin (met name de limiet van 32 mppj), worden verduidelijkt a) wat onder „relevante beperking” moet worden verstaan bij het vaststellen van de coördinatieparameters, en b) wat in verordening nr. 95/93 wordt bedoeld met het vereiste dat bij het vaststellen van de coördinatieparameters „wordt uitgegaan van een objectieve analyse van de mogelijkheden om het luchtverkeer te verwerken, rekening houdend met de verschillende types verkeer op de luchthaven, de congestie van het luchtruim die tijdens de coördinatieperiode waarschijnlijk zal optreden en de capaciteitssituatie”.(19)
1. Argumenten van de partijen en interviniënten in de prejudiciële procedure
41. De IAA is van mening dat de limiet van 32 mppj kan worden aangemerkt als een van de „relevante technische, operationele en milieubeperkingen” die bij het vaststellen van de coördinatieparameters in aanmerking worden genomen. Die parameters moeten de daadwerkelijke beschikbare capaciteit weerspiegelen, rekening houdend met de bestaande beperkingen: er kan geen capaciteit worden vastgesteld die hoger is dan wat feitelijk haalbaar of wettelijk mogelijk is.
42. De luchthavenbeheerder van Dublin sluit zich bij het standpunt van de IAA aan door te stellen dat de in de vergunning opgelegde voorwaarden deel uitmaken van de objectieve analyse van de capaciteitssituatie en relevante beperkingen vormen in de zin van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 95/93.(20)
43. Ook de Ierse en de Nederlandse regering, evenals de Europese Commissie, pleiten voor een bevestigend antwoord op de eerste prejudiciële vraag.
44. De luchtvaartmaatschappijen verwerpen de stelling van de IAA met de volgende argumenten (samengevat):
– Een stedenbouwkundige voorwaarde kan niet worden beschouwd als een van de beperkingen in de zin van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 95/93.
– De uitdrukking „technische beperkingen” heeft in haar gebruikelijke betekenis betrekking op de technische capaciteit van de apparatuur of installaties die worden ingezet voor de afhandeling van vliegtuigen, passagiers en bagage.
– Onder de term „operationele beperkingen” vallen factoren zoals de indeling van de taxibanen, het slepen van vliegtuigen en de wijze waarop de start‑ en landingsbanen worden benut.
– In dit geval is er geen sprake van „milieubeperkingen”, aangezien de beperking werd ingegeven door politieke overwegingen, namelijk om de uitbreiding van de westelijke campus op de luchthaven van Dublin te vergemakkelijken en ervoor te zorgen dat de ontwikkeling van een derde terminal op die campus niet in het gedrang komt.
– De beperking van het aantal passagiers weerspiegelt noch de „capaciteit” van de luchthaven, noch de fysieke of technische beperkingen van haar infrastructuur. Er bestaat verwarring tussen de begrippen „passagiersvolume” en „capaciteit” van de luchthaven. Het „volume” ziet op het aantal passagiers dat daadwerkelijk gebruikmaakt van de terminals, terwijl de „capaciteit” het maximale aantal passagiers betreft dat de terminals kunnen verwerken.
– Aangezien de capaciteit van de terminals op de luchthaven van Dublin meer dan 32 miljoen passagiers per jaar bedraagt, vormt de limiet van 32 mppj geen beperking van de „capaciteit” van die terminals, maar houdt zij verband met het „passagiersvolume”.
2. Beoordeling
45. In de onderhavige zaak staan twee interpretaties van de betekenis van de term „relevante beperking” tegenover elkaar. Terwijl sommigen neigen naar een puur fysieke interpretatie van die term, pleiten anderen ervoor dat er ook „juridische” beperkingen onder vallen, zoals de limiet van 32 mppj.
46. Verordening nr. 95/93 geeft niet expliciet aan wat onder „relevante technische, operationele of milieubeperkingen” moet worden verstaan. De dubbele verwijzing in artikel 2, onder m), en artikel 6, lid 1, naar het feit dat de coördinatieparameters worden vastgesteld met inachtneming van „al” deze beperkingen (factoren)(21), wijst erop dat het semantische veld van de term een zekere breedte heeft, maar biedt geen nadere aanwijzingen voor de interpretatie ervan.
47. Zoals de Nederlandse regering aangeeft(22), moet bij de interpretatie van verordening nr. 95/93 rekening worden gehouden met het feit dat de capaciteit van een gecoördineerde luchthaven het centrale element is in de procedure voor toedeling van slots. Slots worden namelijk juist toegedeeld om de capaciteit op luchthavens zo doeltreffend mogelijk te gebruiken(23).
48. Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 95/93 bepaalt dat bij het vaststellen van de coördinatieparameters „wordt uitgegaan van een objectieve analyse van de mogelijkheden om het luchtverkeer te verwerken, rekening houdend met [...] de capaciteitssituatie”.
49. Het proces van toewijzing van slots op een gecoördineerde luchthaven moet derhalve plaatsvinden op basis van een evaluatie van alle relevante factoren – zowel technische, operationele als milieufactoren – die van invloed zijn op de capaciteit van de luchthaven.
50. Naar mijn mening zijn deze factoren niet uitsluitend van fysieke of materiële aard: bij de analyse van de capaciteit kan met name niet worden voorbijgegaan aan de (juridische) voorwaarden die voortvloeien uit voorschriften die rechtstreeks of indirect van invloed zijn op het gebruik van de luchthaven.
51. Vanuit dit oogpunt ben ik het eens met de Nederlandse regering(24) dat de toevoeging „relevant” in artikel 6, lid 1, van verordening nr. 95/93 niet als een restrictie moet worden gezien, maar wijst op een brede opvatting van de factoren die moeten worden betrokken bij de toedeling van slots.
52. In tegenstelling tot wat de verzoekende luchtvaartmaatschappijen stellen, zie ik geen belemmeringen om de beperking die voortvloeit uit de verplichting om de limiet van 32 mppj na te leven, onder de operationele beperkingen te scharen. Deze verplichting is bindend voor alle overheidsinstanties, in die zin zelfs dat niet-naleving ervan kan leiden tot sancties, waaronder strafrechtelijke sancties.(25)
53. Zoals de luchthavenbeheerder van Dublin uiteenzet(26), zou het niet naleven van de limiet van 32 mppj ertoe leiden dat luchtvaartmaatschappijen ook slots zouden moeten krijgen in gevallen waarin zij deze in de praktijk niet mogen gebruiken omdat dit in strijd zou zijn met de voorwaarden van de door de autoriteit voor ruimtelijke ordening verleende vergunning, of dat luchtvaartmaatschappijen zich gerechtigd zouden achten om slots te gebruiken in strijd met de voorwaarden van de genoemde vergunning.
54. Zoals ik al heb uiteengezet, moet bij het vaststellen van de coördinatieparameters onder meer worden uitgegaan van een objectieve analyse van de capaciteit van de luchthaven. De limiet van 32 mppj is juist een – voor iedereen bindend – element dat van invloed is op de operationele capaciteit van de luchthaven.
55. Het „operationele” karakter van die limiet, waarbij er voor de luchthaven een maximumaantal passagiers per jaar geldt, verdwijnt naar mijn mening niet door het feit dat deze is opgelegd door een overheidsinstantie die verantwoordelijk is voor ruimtelijke ordening. Wat de oorsprong van de limiet ook zij(27), doorslaggevend is dat de „operationele capaciteit” van de luchthaven wordt beperkt.
56. Ik onderschrijf verder ook de argumentatie van de IAA(28) ter weerlegging van de stelling van sommige luchtvaartmaatschappijen, die een onderscheid willen maken tussen „luchthavencapaciteit” en „passagiersvolume”.
57. De termen luchthavencapaciteit en passagiersvolume zijn nauw met elkaar verbonden. Een beperking van het maximale aantal passagiers dat een gecoördineerde luchthaven kan verwerken (volume), heeft tegelijkertijd gevolgen voor de operationele capaciteit van die luchthaven, niet in abstracte zin, maar in concrete zin.
58. Ook al kunnen de luchthavenfaciliteiten van Dublin fysiek meer dan 32 miljoen passagiers verwerken (de theoretische of abstracte capaciteit), de werkelijke, feitelijke capaciteit van deze faciliteiten zal, indien er gegronde redenen zijn die een beperking van dat aantal passagiers rechtvaardigen(29), minder bedragen als gevolg van een officieel besluit dat de beheerder van de luchthaven bindt.
59. De instantie die de coördinatieparameters vaststelt, moet dus juist vanwege de beperking van het aantal passagiers (wat logischerwijs gevolgen heeft voor het aantal vluchten)(30) rekening houden met die operationele factor, aangezien die „van invloed is op de werking van de luchthaveninfrastructuur”. Ik herhaal dat dit een relevante factor is voor de „objectieve analyse van de mogelijkheden om het luchtverkeer te verwerken”.
C. Tweede prejudiciële vraag
60. Indien het Hof zou oordelen dat de limiet van 32 mppj een „relevante beperking” vormt, wenst de verwijzende rechter te vernemen of dit ertoe leidt dat bepaalde reeksen historische slots waarop luchtvaartmaatschappijen anders krachtens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 95/93 recht zouden hebben, niet worden toegewezen.
61. In wezen rijst de vraag naar de juridische aard van historische slots en „of de IAA, als bevoegde instantie, coördinatieparameters kan vaststellen die ertoe leiden dat dergelijke slots (of bepaalde onderdelen daarvan) niet worden toegewezen. In dit verband wordt aangevoerd dat historische slots de aard van eigendomsrechten hebben en dat de IAA niet kan bepalen dat de toewijzing van deze slots kan worden beperkt.”(31)
62. De bepalingen van het Unierecht waarvan de verwijzende rechter om uitlegging verzoekt om zijn twijfels weg te nemen, zijn voor deze vraag artikel 6, lid 1, van verordening nr. 95/93 en de artikelen 16 en 17 van het Handvest.
1. Argumenten van de partijen en interviniënten in de prejudiciële procedure
63. De verzoekende luchtvaartmaatschappijen stellen dat met de in artikel 8, lid 2, van verordening nr. 95/93 neergelegde procedure voor de toewijzing van slots aan luchtvaartmaatschappijen die deze regelmatig hebben gebruikt, een eigendomsrecht wordt verleend op grond waarvan zij deze slots in de overeenkomstige opeenvolgende seizoenen kunnen behouden.
64. De IAA en de luchthavenbeheerder van Dublin stellen daarentegen dat die bepaling geen eigendomsrecht verleent. Volgens hen gaat het in wezen louter om een voorkeursbehandeling bij het verlenen van toestemming voor het gebruik van de luchthavenfaciliteiten, een toestemming die onlosmakelijk verbonden is met de toewijzing van elk slot en afhankelijk blijft van de beschikbare capaciteit van de luchthaven.
65. Ook de Ierse en de Nederlandse regering en de Europese Commissie(32) neigen naar een bevestigend antwoord op de tweede prejudiciële vraag.
2. Beoordeling
66. Artikel 8, lid 2, van verordening nr. 95/93 heeft betrekking op „historische” slots. Op grond daarvan kan een luchtvaartmaatschappij in een later seizoen het slot blijven gebruiken dat haar in een vorig seizoen was toegewezen, mits zij dit correct heeft gebruikt.
67. Historische slots dragen bij tot stabiliteit en vergemakkelijken de planning. Voor de luchtvaartmaatschappijen vormen zij een stimulans om de luchthavenfaciliteiten efficiënt te gebruiken, waardoor zij hun reguliere routes kunnen handhaven. Voor luchthavens en passagiers ligt het voordeel in de voorspelbaarheid van het luchtverkeer.
68. Bij de toewijzing van slots vertrekt de luchthavencoördinator van de slotpool als bedoeld in artikel 10 van verordening nr. 95/93. De slotpool is een instrument dat de toegang tot gecoördineerde luchthavens waarborgt voor nieuwe exploitanten of voor luchtvaartmaatschappijen die hun aanwezigheid willen uitbreiden.
69. De slotpool bestaat uit a) slots die in een seizoen onderbenut zijn(33), b) nieuwe slots die ontstaan door capaciteitsverhogingen van de luchthaven en c) slots die door luchtvaartmaatschappijen worden teruggegeven.
70. De luchthavencoördinator beheert de slotpool. Wanneer de toewijzingsprocedures voor een nieuw seizoen worden geopend, wordt een deel van de slots toegewezen aan gevestigde exploitanten en wordt een ander deel (de slotpool) bij voorrang toegewezen aan „nieuwe gegadigden”.
71. Verordening nr. 95/93 voorziet in de toewijzing aan nieuwe gegadigden om te voorkomen dat drukke luchthavens worden geblokkeerd door „historische” luchtvaartmaatschappijen. Op die manier zorgt zij voor concurrentie en kansen voor nieuwe exploitanten of nieuwe routes.(34)
72. Overeenkomstig de algemene regel in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 95/93 worden „[r]eeksen slots [...] aan luchtvaartmaatschappijen die een aanvraag hebben ingediend, toegewezen als toestemming om de luchthaveninfrastructuur te gebruiken om te landen of op te stijgen gedurende de dienstregelingsperiode waarvoor zij zijn aangevraagd” (cursivering van mij).
73. Artikel 8, lid 2, bevat de uitzondering met betrekking tot historische exploitanten, die hier reeds is weergegeven(35). Volgens die bepaling is artikel 8, lid 1, niet van toepassing wanneer die exploitanten voldoen aan bepaalde voorwaarden met betrekking tot het correcte gebruik van de reeks aan hen toegewezen slots.
74. De vastgestelde procedure heeft tot doel, zoals is aangegeven in verordening (EG) nr. 793/2004(36), om de stabiliteit van de exploitatie te waarborgen(37).
75. Wordt er gekeken naar deze uitgangspunten, dan biedt artikel 6, lid 1, van verordening nr. 95/93 (de eerste van de bepalingen die in deze vraag moeten worden uitgelegd) geen aanwijzingen om de juridische aard van slots te bepalen. Die aanwijzingen zijn echter te vinden in andere bepalingen van die verordening, waar ik dadelijk naar zal verwijzen.
76. Het idee dat historische slots eigendomsrechten vormen die onder de bescherming van artikel 17 van het Handvest vallen, heeft naar mijn mening ernstige nadelen.
77. Ten eerste wordt in artikel 2, onder a), van verordening nr. 95/93 een slot gedefinieerd als een „toestemming”. Artikel 8, lid 1, van die verordening bevestigt dit karakter door slots aan te duiden als een „toestemming om de luchthaveninfrastructuur te gebruiken”. Dit vindt ook steun in overweging 8 van verordening nr. 793/2004.(38)
78. Het verlenen van een vergunning voor het gebruik van een goed houdt geen eigendom van dat goed in, maar uitsluitend het recht om het te gebruiken. Wanneer in de negende overweging van verordening nr. 95/93 wordt gesteld dat „het huidige systeem voorziet in historische rechten”, wordt deze uitdrukking niet gebruikt in de zin dat eigendomsrechten op slots worden erkend, ook al kunnen deze een economische waarde hebben.
79. De verleende toestemmingen voor toegang tot de luchthavenfaciliteiten tijdens bepaalde slots zijn – ik herhaal het nog een keer – louter gebruiksrechten die door de bevoegde instantie worden verleend. Zij hebben betrekking op de luchthaveninfrastructuur en blijven onderworpen aan latere besluiten van die instantie. Het gaat om het verlenen van een „toegestaan gebruik” door de eigenaar van het goed (of door de door hem aangewezen persoon).
80. Ten tweede is de procedure van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 95/93 gericht op één dienstregelingsperiode. Na afloop van die periode worden de slots „teruggegeven aan de overeenkomstig artikel 10 gevormde slotpool”. Het tijdelijke karakter strookt niet met het permanente karakter dat inherent is aan het begrip eigendom.
81. Ten derde gaat het om een gebruik dat noodzakelijkerwijs afhankelijk is van bepaalde voorwaarden. Wanneer de capaciteit om aan alle aanvragen van slots tegemoet te komen onvoldoende is, moeten de coördinatieparameters worden toegepast en is het mogelijk dat de luchthavencoördinator niet aan alle aanvragen voor historische slots kan voldoen. In verordening nr. 95/93 is in deze mogelijkheid voorzien in artikel 8, lid 3, „[w]anneer niet tot tevredenheid van de betrokken luchtvaartmaatschappijen aan alle aanvragen voor slots kan worden voldaan”.
82. Artikel 8, lid 2, van verordening nr. 95/93 voorziet in een regeling voor historische slots „[o]nverminderd de artikelen 7, 8 bis en 9, artikel 10, lid 1, en artikel 14”(39), wat aangeeft dat zij per definitie aan beperkingen onderworpen zijn.
83. Ten vierde blijkt uit de regeling inzake de mogelijkheid om over het „recht” op historische slots te beschikken dat luchtvaartmaatschappijen dit recht in werkelijkheid niet zelf kunnen overdragen. Ook in dit geval ontbreekt een kenmerk dat normaal gesproken onderdeel uitmaakt van het eigendomsrecht, namelijk de vrije overdraagbaarheid ervan.
84. Artikel 8 bis, lid 1, van verordening nr. 95/93 staat weliswaar de overdracht en uitwisseling van slots toe onder de daarin vastgestelde voorwaarden(40), maar die voorwaarden zijn zo streng dat, zoals blijkt uit lid 2 van dat artikel, overdrachten en uitwisselingen „niet in werking [treden] voordat zij uitdrukkelijk door de coördinator zijn bevestigd”. Bovendien beschikt de coördinator over ruime bevoegdheden om die bevestiging te weigeren.(41)
85. Ten vijfde en ten laatste zou, indien het om een eigendomsrecht ging dat definitief was opgenomen in het vermogen van de eigenaar (dat wil zeggen een materieel vermogensrecht), de beëindiging ervan logischerwijs leiden tot een financiële compensatie: het opgeven van dat recht zou de plicht tot vergoeding van het verlies ervan met zich meebrengen.
86. Uit artikel 8 ter van verordening nr. 95/93 („Uitsluiting van schadevergoedingsclaims”) volgt echter dat er „[i]n verband met de eventuele beperking of beëindiging van het recht op reeksen slots als bedoeld in artikel 8, lid 2, uit hoofde van het Gemeenschapsrecht, [...], [...] geen schadeclaims [kunnen] worden ingediend”.
87. Hoewel artikel 8 ter van verordening nr. 95/93 verwijst naar beperkingen of beëindigingen die op grond van het Unierecht worden opgelegd, is hier doorslaggevend (met het oog op de kwalificatie van de juridische aard van de toestemming voor het gebruik van slots) dat in dit artikel wordt gewezen op de precaire, niet-geconsolideerde aard van die toestemming.
88. Het recht op het gebruik van historische slots kan uiteindelijk niet los worden gezien van de luchthavencapaciteit, zoals vastgelegd in de coördinatieparameters.
89. Ik ben dan ook van mening dat artikel 17 van het Handvest er niet aan in de weg staat dat er, als gevolg van de beperking van het maximumaantal passagiers op een bepaalde luchthaven, beperkingen worden gesteld aan de historische slots waarover bepaalde luchtvaartmaatschappijen beschikten.(42)
90. Ook de vrijheid van ondernemerschap, zoals gewaarborgd in artikel 16 van het Handvest, wordt niet aangetast.
91. De vrijheid van ondernemerschap (die overigens overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest zelf kan worden beperkt) wordt niet geschonden wanneer de bevoegde autoriteiten bij het vaststellen van het wettelijke kader voor het gebruik van openbare infrastructuur, zoals luchthavens, objectieve criteria hanteren die voor alle exploitanten gelijkelijk gelden en waarmee vorm wordt gegeven aan het geldende handelingskader. De aan de orde zijnde maatregelen doen geen afbreuk aan de vrijheid van luchtvaartmaatschappijen om binnen dat kader hun eigen beslissingen te nemen of hun ondernemingsbeleid te bepalen.
D. Derde prejudiciële vraag
92. De verwijzende rechter stelt deze vraag onder voorbehoud („indien het, puur ten gevolge van de antwoorden van het Hof op de eerste en de tweede vraag, aan de orde is”).
93. Naar mijn mening leiden de antwoorden van het Hof op de eerste twee prejudiciële vragen niet tot de conclusie dat hetgeen waar de derde vraag op ziet aan de orde is. Het is dus niet nodig om deze laatste vraag te analyseren.
94. Met zijn derde vraag wil de verwijzende rechter weten of verordening nr. 95/93 zich ertegen verzet dat de luchthavenbeheerder „eenzijdige maatregelen [treft] om de luchthaven gedurende een bepaalde periode te sluiten teneinde te voorkomen dat de [...] slots zo worden geëxploiteerd dat het jaarlijks maximum voor passagiers [...] wordt overschreden”.(43)
95. De vraag zoals zij is geformuleerd, gaat uit van een mogelijke sluiting van de luchthaven, welke sluiting evenwel geen verband houdt met de omstandigheden van het geding. Er bestaat namelijk geen enkel bewijs dat de beheerder van de luchthaven van Dublin, om aan de limiet van 32 mppj te voldoen, heeft besloten of van plan was te besluiten die luchthaven te sluiten „teneinde te voorkomen [...] dat het jaarlijks maximum voor passagiers [...] [wordt] overschreden”.
96. De twijfels die de verwijzende rechter naar voren brengt, lopen vooruit op de onwaarschijnlijke aanname dat zich in de toekomst een dergelijke situatie zou voordoen. Daarom is de prejudiciële vraag volgens sommige van de verzoekende maatschappijen niet noodzakelijk voor de beslechting van het geschil door de verwijzende rechter en is zij in zoverre niet-ontvankelijk.(44)
97. Indien het Hof zou besluiten de vraag inhoudelijk te behandelen, lijkt het mij overeenkomstig de bepalingen van verordening nr. 95/93 moeilijk voorstelbaar dat de luchthavenbeheerder de luchthaven zou kunnen sluiten om te voldoen aan de limiet van 32 miljoen passagiers per jaar.
98. Er is namelijk sprake van het volgende:
– Overeenkomstig artikel 6 van verordening nr. 95/93 wordt middels de door de IAA goedgekeurde coördinatieparameters het maximumaantal vluchten vastgesteld dat volgens de capaciteit van de luchthaven in de coördinatieperiode mogelijk is.
– Overeenkomstig artikel 4, lid 5, van die verordening wijst de coördinator van de luchthaven gedurende die periode slots toe aan de luchtvaartmaatschappijen.
– Volgens artikel 2, onder j), is de luchthavenbeheerder verantwoordelijk voor „de administratie en het beheer van de luchthavenfaciliteiten”.
99. Verordening nr. 95/93 voorziet dus in een strak geregelde bevoegdheidsketen: de coördinator van de luchthaven wijst voor de gehele coördinatieperiode slots toe op basis van parameters waarbij, in gevallen zoals het onderhavige, reeds rekening is gehouden met de voorwaarde betreffende de jaarlijkse passagierslimiet.
100. Het bij verordening nr. 95/93 ingestelde systeem is gebaseerd op middellangetermijnprognoses en bevat mechanismen waarmee wordt voorkomen dat een zo ingrijpende maatregel als de sluiting van de luchthaven wordt genomen om te voldoen aan een reeds lang van tevoren bekend vereiste, zoals de limiet van 32 mppj.
101. Tijdens de terechtzitting gaf de luchthavenbeheerder aan dat de gevolgen van een – zelfs tijdelijke – sluiting van de luchthaven van Dublin uiterst nadelig zouden zijn voor de inwoners van het eiland en pleitte hij ervoor om lokale richtsnoeren goed te keuren op grond van artikel 8, lid 5, van verordening nr. 95/93, als een redelijkere en evenredigere maatregel in geval van een rekenfout. Deze maatregel zou het mogelijk maken om op een ordelijke manier het hoofd te bieden aan een onvoorziene toename van het gebruik van de luchthavenfaciliteiten.
102. Tot de sluiting van een luchthaven kan om andere redenen (met betrekking tot veiligheid, weersomstandigheden en soortgelijke oorzaken) worden overgegaan(45), maar verordening nr. 95/93 bevat geen bepaling die in een sluiting voorziet om zich te houden aan het maximaal toegestane aantal passagiers.
V. Conclusie
103. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de eerste twee prejudiciële vragen van de High Court te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 6, lid 1, van verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots op communautaire luchthavens, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/2038 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 95/93 wat betreft de tijdelijke ontheffing van de regels voor slotgebruik op luchthavens in de Unie wegens een epidemiologische situatie of militaire agressie,
moet aldus worden uitgelegd dat
bij het vaststellen van de coördinatieparameters voor de toewijzing van slots op een gecoördineerde luchthaven de bevoegde instantie rekening kan houden met voorwaarden die de totale capaciteit beperken tot een maximumaantal passagiers per jaar en die zijn opgenomen in de door de autoriteit voor ruimtelijke ordening verleende vergunning. Deze voorwaarden kunnen worden aangemerkt als ,relevante beperkingen’ en deel uitmaken van de objectieve analyse van de mogelijkheden om het luchtverkeer op een bepaalde luchthaven te verwerken.
2) Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 95/93 en de artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie staan er niet aan in de weg dat de vaststelling van de coördinatieparameters op een luchthaven als gevolg van de verplichting om zich te houden aan het maximumaantal passagiers dat is toegestaan door de nationale autoriteiten, leidt tot de beëindiging of vermindering van historische slots.”
104. Met betrekking tot de derde prejudiciële vraag stel ik het Hof voor om deze niet-ontvankelijk te verklaren. Subsidiair geef ik in overweging om die vraag als volgt te beantwoorden:
„Artikel 1, onder j), artikel 4, lid 5, artikel 6, lid 1, en artikel 8, lid 5, van verordening nr. 95/93
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij er niet in voorzien dat luchthavenbeheerders eenzijdig kunnen besluiten tot sluiting van de luchthavenfaciliteiten om te voorkomen dat het maximumaantal passagiers per jaar dat is vastgelegd in een door de autoriteit voor ruimtelijke ordening verleende vergunning voor de uitbreiding van de luchthaventerminals wordt overschreden.”
1 Oorspronkelijke taal: Spaans.
2 Iers agentschap voor ruimtelijke ordening.
3 Ierse luchtvaartautoriteit. Dit bij wet opgerichte orgaan is de regelgevende instantie voor de burgerluchtvaart in Ierland krachtens de Aviation Regulation Act 2001 (wet inzake luchtvaartregulering van 2001) en de Air Navigation and Transport Act 2022 (wet inzake luchtvaartnavigatie en ‑vervoer van 2022).
4 Verordening van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots op communautaire luchthavens (PB 1993, L 14, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/2038 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 wat betreft de tijdelijke ontheffing van de regels voor slotgebruik op luchthavens in de Unie wegens een epidemiologische situatie of militaire agressie (PB 2022, L 275, blz. 14).
5 Artikel 2, onder g), van verordening nr. 95/93. Binnen de classificatie van de Worldwide Airport Slot Guidelines (wereldwijde richtlijnen voor luchthavenslots), aangenomen door de International Air Transport Association (IATA) (hierna: „IATA-richtlijnen”), worden deze luchthavens aangemerkt als luchthavens van „niveau 3” [https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf (deel 1, punt 5.1)].
6 Richtlijn van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 1985, L 175, blz. 40).
7 Dublin Airport Local Area Plan 2006.
8 daa plc, voorheen Dublin Airport Authority plc, is een naamloze vennootschap van de staat en beheerder van de luchthaven van Dublin. Hierna zal ik doorgaans naar deze vennootschap verwijzen als „daa” of „luchthavenbeheerder van Dublin”.
9 Definitief besluit over de coördinatieparameters voor de winter van 2024 op de luchthaven van Dublin; hierna: „winter-24-besluit”.
10 Overeenkomstig deel 11 van de IATA-richtlijnen begint het zomerseizoen op de laatste zondag van maart en het winterseizoen op de laatste zondag van oktober.
11 Definitief besluit voor de coördinatieparameters van de zomer van 2025 op de luchthaven van Dublin; hierna: „zomer-2025-besluit”. Punt 4.90 van dit besluit luidt als volgt: „Het plan van 2006, waarop de voorwaarden omtrent 32 mppj feitelijk waren gebaseerd, is vervallen en vervangen door een nieuw plan van 2020, dat daarentegen voorziet in een capaciteit van 40 mppj op de oostelijke campus”. Tijdens de zitting werd een cijfer van 36 miljoen passagiers per jaar genoemd. Hoewel de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) dit cijfer niet noemt in de verwijzingsbeslissing, zou het dus hoger zijn dan het cijfer dat in het plan van 2006 werd vermeld (punten 53 en 93 van de verwijzingsbeslissing).
12 Airport Coordination Ltd is de onafhankelijke coördinator van de luchthaven van Dublin, aangewezen overeenkomstig artikel 4 van verordening nr. 95/93. Deze instantie beslist over de wijze waarop de beschikbare capaciteit wordt verdeeld over de luchtvaartmaatschappijen die slots aanvragen op de luchthaven van Dublin.
13 Het gaat om zes beroepen: i) daa plc tegen IAA, Airport Coordination Ltd, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Emerald Airlines Ireland Ltd en Air Transport Association of America Inc. (handelend onder de naam Airlines for America), Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation en United Airlines Inc. (zaak nr. 2024/920JR); ii) Aer Lingus Ltd tegen IAA, daa plc, Airport Coordination Ltd en Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation en United Airlines Inc. (zaak nr. 2024/927JR); iii) Ryanair Designated Activity Company tegen IAA, daa plc, Airport Coordination Ltd en Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation en United Airlines Inc. (zaak nr. 2024/928JR); iv) Aer Lingus Ltd tegen IAA, daa plc en Airport Coordination Ltd (zaak nr. 2024/1296JR); v) Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation en United Airlines Inc. tegen IAA en daa plc, Airport Coordination Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Aer Lingus Ltd en Emerald Airlines Ireland Ltd (zaak nr. 2024/1297JR), en vi) Ryanair Designated Activity Company tegen IAA, daa plc en Airport Coordination Ltd (zaak nr. 2024/1299JR).
14 De motivering van het verzoek om een prejudiciële beslissing is opgenomen in de toelichting die op 11 december 2024 door rechter Barry O’Donnell van de High Court is opgesteld (hierna: „beslissing van rechter Barry O’Donnell van 11 december 2024”). Daarin stelt hij dat de formulering van het verzoek het resultaat was van een consensus tussen de partijen, onder toezicht van de High Court. In de punten 3, 4 en 5 van die beslissing worden de redenen voor de verwijzing uiteengezet.
15 Het ging om de uitspraak van rechter Barry O’Donnell van 11 december 2024. Deze uitspraak, waar de partijen en de interveniënten tijdens de zitting naar verwezen, nam de twijfels weg over de ontvankelijkheid van de verwijzing die aanvankelijk bij het Hof was geregistreerd. Die twijfels waren gerezen doordat niet was aangegeven op welke gronden de verwijzende rechter (en niet alleen de partijen in het geding) zich baseerde om het verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen.
16 https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf., deel 1, punten 3, 4 en 5.
17 Volgens de IATA-richtlijnen (deel 1, punt 3.2.1) kunnen luchtvaartmaatschappijen hun vluchten vrij inplannen, mits zij hun vluchtschema bekendmaken.
18 Tijdens de terechtzitting verklaarde de Ierse regering dat er wetgevende stappen worden ondernomen om deze limiet te wijzigen.
19 Beslissing van rechter Barry O’Donnell van 11 december 2024, punt 3.
20 daa stelde beroep in tegen het winter-2024-besluit omdat dit volgens haar geen getrouwe weergave was van de daadwerkelijke operationele capaciteit van de luchthaven. Volgens haar was dit besluit in strijd met artikel 6 van verordening nr. 95/93, aangezien de toepassing van de coördinatieparameters betekende dat, indien alle toegewezen slots zouden worden gebruikt, het aantal passagiers in de terminals 1 en 2 de capaciteit die volgens de aan de orde zijnde voorwaarden maximaal is toegestaan met ongeveer 1,2 miljoen zou overschrijden. In de praktijk bedroeg het overschot in het boekjaar 2024 ongeveer 1 151 102 passagiers (punt 6 van de schriftelijke opmerkingen van daa).
21 In artikel 2, onder m), wordt verwezen naar „alle technische, operationele en milieufactoren [...] die de prestaties van de luchthaveninfrastructuur en de verschillende subsystemen beïnvloeden”. Cursivering van mij.
22 Punt 15 van de schriftelijke opmerkingen van de Nederlandse regering.
23 Tijdens de terechtzitting sprak de Commissie zich in vergelijkbare zin uit. Nadat zij had benadrukt dat het doel van verordening nr. 95/93 erin gelegen is om schaarse middelen (slots) te beheren en het gebruik ervan te optimaliseren, definieerde zij de capaciteit van een luchthaven als het volume aan vraag dat op die luchthaven kan worden verwerkt of beheerd, waarbij tegelijkertijd een passend niveau van dienstverlening voor alle betrokken partijen (consumenten, luchtvaartmaatschappijen, andere exploitanten en dienstverleners) wordt gehandhaafd.
24 Punt 16 van haar schriftelijke opmerkingen.
25 Punt 34 van de verwijzingsbeslissing, waarin wordt verwezen naar de Planning and Development Act 2000 (wet inzake ruimtelijke ordening en ontwikkeling van 2000) en waarin eraan wordt herinnerd dat in voorkomend geval een rechterlijk bevel de naleving van de limiet van 32 mppj zou kunnen opleggen.
26 Punt 22 van de schriftelijke opmerkingen van de luchthavenbeheerder van Dublin.
27 In sommige schriftelijke opmerkingen en tijdens de terechtzitting is (hevig) gediscussieerd over de vraag of het besluit die de autoriteit voor ruimtelijke ordening in 2007 en 2008 heeft genomen wel milieubesluiten waren. Ik acht het niet nodig om in te gaan op deze discussie, aangezien ik van mening ben dat de limiet met betrekking tot het maximale aantal passagiers een operationele beperking is.
28 Punten 30 en 31 van de schriftelijke opmerkingen van de IAA.
29 In deze prejudiciële verwijzing wordt niet ingegaan op de rechtmatigheid als zodanig van de besluiten die An Bord Pleanála in 2007 en 2008 heeft genomen ter verlening van de vergunningen voor de uitbreiding van de terminals van de luchthaven van Dublin.
30 Tijdens de terechtzitting werd besproken hoe de beperking van het aantal passagiers, gezien de variabele capaciteit van de gebruikte vliegtuigen, van invloed zou zijn op het aantal vluchten (en toegewezen slots). Het gaat hier in feite om een technisch probleem dat door de bevoegde autoriteiten moet worden opgelost.
31 Beslissing van rechter Barry O’Donnell van 11 december 2024, punt 4.
32 De Commissie suggereert dat deze vraag hypothetisch zou kunnen zijn, aangezien er geen aantasting van de historische slots heeft plaatsgevonden. Dat bezwaar is echter ongegrond. Volgens de verwijzingsbeslissing (punt 48) hield het zomer-2025-besluit in dat de historische slots moesten worden verminderd. Hoewel dat besluit wegens de voorlopige schorsing ervan in de praktijk niet is toegepast, is het juridische debat over de geldigheid ervan reëel en niet louter hypothetisch.
33 Het gaat om de regel use it or lose it, die samenhangt met het recht op historische slots: als een luchtvaartmaatschappij ten minste 80 % van de toegewezen slots in een seizoen gebruikt, behoudt zij deze als historische slots voor het overeenkomstige volgende seizoen. Als zij minder dan 80 % van de slots gebruikt, verliest zij deze slots, die vervolgens terugkeren naar de slotpool om opnieuw te worden toegewezen aan andere luchtvaartmaatschappijen.
34 De Commissie heeft op het volgende gewezen: „The system of historical preference means that it is very difficult for new entrants to challenge the dominant position of the traditional incumbent airlines at the most congested airports. At these airports, the mobility (turnover) of slots is very low”. Zie Commission staff working paper, Impact Assessment, accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on common rules for the allocation of slots at European Union airports (Recast) [SEC(2011) 1443 final], punt 46.
35 Punt 9 van deze conclusie.
36 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 houdende wijziging van verordening [nr. 95/93] (PB 2004, L 138, blz. 50).
37 Overweging 9 van verordening nr. 793/2004 luidt als volgt: „[...] Om regelmatige diensten op een gecoördineerde luchthaven aan te moedigen, moet worden bepaald dat historische rechten betrekking hebben op een reeks slots. Tegelijkertijd moeten de lidstaten bij de bepaling van capaciteitsparameters rekening kunnen houden met operationele en milieubeperkingen.” Bij de vaststelling van de in artikel 6 van verordening nr. 95/93 bedoelde coördinatieparameters moet de bevoegde instantie behalve met de relevante factoren ook rekening houden met de bestaande historische slots.
38 „[D]e toewijzing van slots moet worden beschouwd als een toestemming aan luchtvaartmaatschappijen om gedurende de periode waarvoor toestemming is verleend, op welbepaalde data en tijdstippen de luchthavenfaciliteiten te gebruiken om te landen en op te stijgen.” Tijdens de terechtzitting benadrukte de Commissie dat de keuze voor het woord „toestemming” in de definitie van „slot” bewust was: tijdens het wetgevingsproces werd de term „rechten” („entitlements”) vervangen door „toestemming” („permission”). Zie de punten 11 en 12 van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening nr. 95/93, COM/2001/0335 def. – COD 2001/0140 (PB 2001, C 270 E, blz. 131).
39 Cursivering van mij. Naar mijn mening is het voor wat nu van belang is niet relevant dat artikel 6 van verordening nr. 95/93 niet in deze opsomming van artikelen voorkomt.
40 Sommige luchtvaartmaatschappijen baseren zich op punt 5 („Uitwisseling van slots”) van de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over de toepassing van verordening [nr. 95/93] van 30 april 2008 [COM(2008) 227 definitief] om te benadrukken dat slots kunnen worden overgedragen in ruil voor geld of andere tegenprestaties. In werkelijkheid stelt de Commissie daarin alleen maar vast dat „[i]n de huidige verordening [nergens] wordt [...] gesproken over de uitwisseling om financiële en andere redenen, als een weerspiegeling van de verschillen in waarden tussen slots op verschillende tijdstippen van de dag en andere factoren”.
41 Artikel 8 bis, lid 3, van verordening nr. 95/93 legt beperkingen op aan de overdracht en de uitwisseling van slots die aan een nieuwe gegadigde zijn toegewezen, zodat „[d]e voorrechten voor luchtvaartmaatschappijen die onder deze definitie vallen, [...] worden voorbehouden aan echte nieuwe gegadigden” [overweging 7 van verordening (EU) 2021/250 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2021 tot wijziging van verordening [nr. 95/93] voor wat betreft de tijdelijke ontheffing van de regels voor slotgebruik op luchthavens in de Unie als gevolg van de COVID-19-crisis (PB 2021, L 58, blz. 1)].
42 Het spreekt voor zich dat deze beperkingen, wat de betrokken luchtvaartmaatschappijen betreft, moeten voldoen aan de criteria van evenredigheid en non-discriminatie. De tweede prejudiciële vraag ziet evenwel niet op de toepassing van deze criteria in de onderhavige zaak, maar op de – voorafgaande en meer algemene – vraag of bepaalde reeksen historische slots die luchtvaartmaatschappijen tot dusverre hadden, hun niet langer mogen worden toegewezen.
43 De beslissing van rechter Barry O'Donnell van 11 december 2024 bevat een soortgelijke formulering: „De vraag rijst of [verordening nr. 95/93] inzake slots een luchthavenbeheerder verbiedt om eenzijdig maatregelen te nemen om de luchthaven gedurende een bepaalde periode te sluiten teneinde de exploitatie van de toegewezen slots te verhinderen en zo te voorkomen dat de jaarlijkse passagierslimiet wordt overschreden” (punt 5).
44 Volgens vaste rechtspraak bestaat de taak van het Hof in het kader van de prejudiciële procedure erin bij te dragen tot een doeltreffende rechtsbedeling in de lidstaten, en niet in het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken. Arrest van 4 september 2025, Kwizda Pharma II (C‑451/24, EU:C:2025:663, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45 Zoals de Commissie terecht opmerkt (punt 65 van haar schriftelijke opmerkingen), moet de sluiting van een luchthaven in ieder geval in overeenstemming zijn met andere bepalingen van het Unierecht, zoals verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (PB 2008, L 293, blz. 3).