Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
της 12ης Φεβρουαρίου 2026 (1)
Υπόθεση C‑857/24
daa plc, τέως Dublin Airport Authority plc,
Aer Lingus Ltd,
Ryanair Designated Activity Company,
Air Transport Association of America Inc., υπό την εμπορική επωνυμία Airlines for America,
Delta Air Lines Inc.,
JetBlue Airways Corporation,
United Airlines Inc.,
Emerald Airlines Ireland Ltd
κατά
Irish Aviation Authority,
Airport Coordination Ltd
[αίτηση του High Court (ανώτερου δικαστηρίου, Ιρλανδία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
« Προδικαστική παραπομπή – Αεροπορικές μεταφορές – Κανονισμός (ΕΟΚ) 95/93 – Άρθρο 2, στοιχείο ιγʹ, και άρθρο 6 – Παράμετροι συντονισμού – Σχετικοί τεχνικοί, επιχειρησιακοί και περιβαλλοντικοί περιορισμοί – Περιορισμός του ετήσιου αριθμού επιβατών αεροπορικών μεταφορών – Άρθρο 8 – Κατανομή διαθέσιμων χρόνων χρήσης – Περιορισμός στην κατανομή ιστορικών δικαιωμάτων σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης – Δικαίωμα ιδιοκτησίας – Εξουσία του οργανισμού διαχείρισης του αερολιμένα να διατάξει τη διακοπή λειτουργίας του αερολιμένα σε συμμόρφωση προς τον περιορισμό του ετήσιου αριθμού επιβατών – Παραδεκτό – Αρμοδιότητα του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα »
1. Το 2007 και το 2008, το An Bord Pleanála (συμβούλιο χωροταξικού σχεδιασμού, Ιρλανδία) (2) επέβαλε, ως προϋπόθεση για την έγκριση της επέκτασης των τερματικών σταθμών 1 και 2 του αερολιμένα του Δουβλίνου (Ιρλανδία), ετήσιο όριο 32 εκατομμυρίων επιβατών.
2. Κατά τον καθορισμό των «παραμέτρων συντονισμού» που θα ίσχυαν στον αερολιμένα του Δουβλίνου κατά τη χειμερινή περίοδο 2024 και τη θερινή περίοδο 2025, η Irish Aviation Authority (IAA) (ιρλανδική υπηρεσία πολιτικής αεροπορίας) (3) έλαβε ορισμένα μέτρα προκειμένου να μην υπάρξει υπέρβαση του ανωτάτου ορίου των 32 εκατομμυρίων επιβατών.
3. Οι οικείοι αερομεταφορείς υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι:
– Ο μέγιστος αριθμός των 32 εκατομμυρίων επιβατών ετησίως δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως «σχετικός τεχνικός, επιχειρησιακός και περιβαλλοντικός περιορισμός» για τον καθορισμό των παραμέτρων συντονισμού, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 95/93 (4).
– Δεν μπορεί να θιγεί η κατανομή των «ιστορικών δικαιωμάτων σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης» καθόσον πρόκειται για κεκτημένο δικαίωμα των αερομεταφορέων.
4. Το αιτούν δικαστήριο εκφράζει στο Δικαστήριο τις αμφιβολίες του επί των δύο ανωτέρω ζητημάτων και ζητεί επιπλέον να διευκρινιστεί αν, προκειμένου να μην υπάρξει υπέρβαση του ετήσιου ορίου επιβατών, ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα διαθέτει την εξουσία να διατάξει το προσωρινό κλείσιμο του αερολιμένα.
I. Το νομικό πλαίσιο. Το δίκαιο της Ένωσης. Ο κανονισμός 95/93
5. Το άρθρο 2 («Ορισμοί») ορίζει τα εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού νοούνται ως:
α) “διαθέσιμος χρόνος χρήσης (slot)”: η άδεια που δίνεται από συντονιστή σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό προς χρησιμοποίηση του πλήρους φάσματος της αερολιμενικής υποδομής ενός συντονισμένου αερολιμένα που χρειάζεται για την εκμετάλλευση μιας αεροπορικής υπηρεσίας σε συγκεκριμένο συντονισμένο αερολιμένα μια συγκεκριμένη ημέρα και ώρα για προσγείωση ή απογείωση, όπως χορηγείται από τον συντονιστή σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό·
[…]
ζ) “συντονισμένος αερολιμένας”, οιοσδήποτε αερολιμένας στον οποίο ένας αερομεταφορέας ή κάθε άλλος φορέας εκμετάλλευσης αεροσκαφών χρειάζεται, για την απογείωση ή την προσγείωση, κατανομή διαθεσίμου χρόνου χρήσης από το συντονιστή, με την εξαίρεση των επίσημων πτήσεων, των προσγειώσεων έκτακτης ανάγκης και των ανθρωπιστικών πτήσεων·
[…]
ιγ) “παράμετροι συντονισμού”, η με επιχειρησιακούς όρους έκφραση της συνολικής διαθέσιμης χωρητικότητας ενός αερολιμένα για την κατανομή διαθεσίμων χρόνων χρήσης κατά τη διάρκεια κάθε περιόδου προγραμματισμού, η οποία αντικατοπτρίζει όλους τους τεχνικούς, επιχειρησιακούς και περιβαλλοντικούς παράγοντες που επηρεάζουν την απόδοση της αερολιμενικής υποδομής και των διαφόρων υποσυστημάτων της·
[…]».
6. Το άρθρο 3 («Όροι συντονισμού αερολιμένα») ορίζει τα εξής:
«1. α) Ένα κράτος μέλος δεν υποχρεούται να χαρακτηρίσει αερολιμένα ως αερολιμένα με ευκολίες προγραμματισμού ή ως συντονισμένο παρά μόνο σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος άρθρου.
[…]
5. Όταν παρουσιάζονται προβλήματα χωρητικότητας επί μία τουλάχιστον περίοδο προγραμματισμού, το κράτος μέλος διασφαλίζει ότι ο αερολιμένας χαρακτηρίζεται συντονισμένος για τις υπόψη περιόδους μόνον εάν:
α) οι ελλείψεις είναι τόσο σοβαρές ώστε να μην είναι δυνατόν να αποφευχθούν μεγάλες καθυστερήσεις στον αερολιμένα και
β) δεν υπάρχουν δυνατότητες επίλυσης των προβλημάτων αυτών βραχυπρόθεσμα.
[…]»
7. Το άρθρο 4 («Υπεύθυνος προγραμματισμού και συντονιστής») ορίζει τα εξής:
«1. Το κράτος μέλος που είναι αρμόδιο […] για έναν συντονισμένο αερολιμένα εξασφαλίζει ότι διορίζεται […] φυσικό ή νομικό πρόσωπο καταλλήλων προσόντων […] ως συντονιστής του αερολιμένα […].
[…]
5. Ο συντονιστής είναι ο μόνος υπεύθυνος για την κατανομή των διαθεσίμων χρόνων χρήσης. Κατανέμει τους διαθέσιμους χρόνους χρήσης σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος κανονισμού […].
[…]»
8. Το άρθρο 6 («Παράμετροι συντονισμού») ορίζει τα εξής:
«1. Σε ένα συντονισμένο αερολιμένα, το αρμόδιο κράτος μέλος εξασφαλίζει ότι καθορίζονται δύο φορές ανά έτος οι παράμετροι κατανομής των διαθεσίμων χρόνων χρήσης και ότι ταυτόχρονα λαμβάνονται υπόψη όλοι οι σχετικοί τεχνικοί, επιχειρησιακοί και περιβαλλοντικοί περιορισμοί, καθώς και οιαδήποτε μεταβολή τους.
Ο προσδιορισμός των παραμέτρων αυτών βασίζεται σε αντικειμενική ανάλυση των δυνατοτήτων ρύθμισης της εναέριας κυκλοφορίας, λαμβανομένων υπόψη των διαφόρων τύπων κυκλοφορίας στον αερολιμένα, της συμφόρησης του εναερίου χώρου που ενδεχομένως προκύψει κατά τη διάρκεια της περιόδου συντονισμού και της κατάστασης της χωρητικότητας.
Οι παράμετροι γνωστοποιούνται στο συντονιστή έγκαιρα πριν την αρχική κατανομή των διαθεσίμων χρόνων χρήσης ενόψει των διασκέψεων προγραμματισμού.
[…]»
9. Το άρθρο 8 («Διαδικασία κατανομής των διαθεσίμων χρόνων χρήσης») ορίζει τα εξής:
«1. Οι σειρές διαθεσίμων χρόνων χρήσης κατανέμονται από το κοινό σύστημα εκμετάλλευσης στους αιτούντες αερομεταφορείς ως άδειες χρήσης της αερολιμενικής υποδομής για προσγείωση και απογείωση για την περίοδο προγραμματισμού για την οποία ζητήθηκαν, μετά τη λήξη της οποίας οι σειρές διαθεσίμων χρόνων χρήσης επιστρέφονται στο κοινό σύστημα εκμετάλλευσης, όπως ορίζουν οι διατάξεις του άρθρου 10.
2. Με την επιφύλαξη του άρθρου 7, του άρθρου 8α, του άρθρου 9, του άρθρου 10 παράγραφος 1 και του άρθρου 14, η παράγραφος 1 του παρόντος άρθρου δεν εφαρμόζεται εφόσον πληρούνται οι ακόλουθοι όροι:
– ένας αερομεταφορέας χρησιμοποίησε σειρά διαθεσίμων χρόνων χρήσης για την εκτέλεση τακτικών και προγραμματισμένων μη τακτικών δρομολογίων, και
– ο αερομεταφορέας αυτός μπορεί να αποδείξει στο συντονιστή ότι χρησιμοποίησε τη συγκεκριμένη σειρά διαθεσίμων χρόνων χρήσης, σύμφωνα με την άδειά του, σε ποσοστό τουλάχιστον 80 % κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού για την οποία του χορηγήθηκε.
Στις περιπτώσεις αυτές, η συγκεκριμένη σειρά διαθεσίμων χρόνων χρήσης επιτρέπει στον αερομεταφορέα να λάβει την ίδια σειρά διαθεσίμων χρόνων χρήσης την επόμενη αντίστοιχη περίοδο προγραμματισμού, εφόσον αυτός το ζητήσει μέσα στην προβλεπόμενη στο άρθρο 7, παράγραφος 1, προθεσμία.
[…]
3. Με την επιφύλαξη του άρθρου 10, παράγραφος 2, σε περίπτωση που δεν είναι δυνατόν να ικανοποιηθούν όλες οι αιτήσεις των ενδιαφερόμενων αερομεταφορέων για διάθεση χρόνου χρήσης, δίδεται προτεραιότητα στα εμπορικά δρομολόγια και ιδίως στα τακτικά δρομολόγια και τα προγραμματισμένα έκτακτα δρομολόγια. Σε περίπτωση ανταγωνιζόμενων αιτήσεων εντός της ίδιας κατηγορίας δρομολογίων, δίδεται προτεραιότητα στα δρομολόγια που εκτελούνται καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους.
[…]
5. Ο συντονιστής λαμβάνει επίσης υπόψη του και άλλους κανόνες και κατευθύνσεις που έχει θεσπίσει σε παγκόσμια ή παγκοινοτική κλίμακα ο κλάδος των αερομεταφορών, καθώς και τις τοπικές κατευθύνσεις που έχει προτείνει η επιτροπή συντονισμού και έχουν εγκριθεί από το αρμόδιο κράτος μέλος ή από άλλο αρμόδιο φορέα υπεύθυνο για το συγκεκριμένο αερολιμένα, με την προϋπόθεση ότι οι εν λόγω κανόνες και κατευθύνσεις δεν θίγουν την ανεξαρτησία του συντονιστή, ότι συμβαδίζουν με την κοινοτική νομοθεσία και αποσκοπούν στην περαιτέρω αποτελεσματική χρήση της χωρητικότητας του αερολιμένα. Οι κανόνες κοινοποιούνται από αυτό το κράτος μέλος στην Επιτροπή.
[…]»
10. Το άρθρο 8α («Κινητικότητα των διαθεσίμων χρόνων χρήσης») ρυθμίζει τους όρους μεταβίβασης και ανταλλαγής των διαθεσίμων χρόνων χρήσης και απαιτεί να κοινοποιούνται στον συντονιστή και να τίθενται σε ισχύ μετά από ρητή επικύρωσή του.
11. Κατά το άρθρο 8β («Αποκλεισμός αξιώσεων αποζημίωσης»), «[τ]ο δικαίωμα σε σειρά διαθεσίμων χρόνων χρήσης που αναφέρεται στο άρθρο 8, παράγραφος 2, δεν εγείρει αξιώσεις αποζημίωσης για τυχόν περιορισμό, ελάττωση ή κατάργησή του που επιβάλλεται βάσει της κοινοτικής νομοθεσίας […]».
12. Το άρθρο 10 ρυθμίζει το «[κ]οινό σύστημα εκμετάλλευσης διαθεσίμων χρόνων χρήσης».
II. Τα πραγματικά περιστατικά, η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
13. Από το 2007 ο αερολιμένας του Δουβλίνου χαρακτηρίζεται ως «συντονισμένος αερολιμένας» κατά την έννοια του κανονισμού 95/93 (5).
14. Με απόφασή του της 29ης Αυγούστου 2007, το An Bord Pleanála χορήγησε άδεια για την πρώτη φάση κατασκευής νέου τερματικού σταθμού (του τερματικού σταθμού 2) στον αερολιμένα του Δουβλίνου.
15. Η άδεια όριζε ότι «[η] συνδυασμένη χωρητικότητα του τερματικού σταθμού 2, όπως εγκρίθηκε, από κοινού με τον τερματικό σταθμό 1, δεν θα υπερβαίνει τα 32 εκατομμύρια επιβάτες ετησίως [στο εξής: όρος 32 ε.ε.ε.], εκτός εάν άλλως εγκριθεί με χορήγηση περαιτέρω άδειας».
16. Το An Bord Pleanála διενήργησε, προ της χορήγησης της άδειας, εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων δυνάμει της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ (6).
17. Στις 10 Ιανουαρίου 2008 το An Bord Pleanála ενέκρινε την επέκταση του τερματικού σταθμού 1, ο οποίος υπόκειτο στον ίδιο όρο 32 ε.ε.ε., όπως προβλεπόταν για την άδεια του τερματικού σταθμού 2.
18. Μολονότι με την αίτηση χορήγησης της άδειας επέκτασης του τερματικού σταθμού 1 δεν συνυποβλήθηκε δήλωση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, το An Bord Pleanála διενήργησε, προ της χορήγησης της άδειας, εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
19. Η επιβολή του όρου 32 ε.ε.ε. για τους τερματικούς σταθμούς 1 και 2 υπαγορεύθηκε από δύο λόγους:
– Οι πολιτικές και οι στόχοι του «χωροταξικού σχεδίου του 2006 για την περιοχή του αερολιμένα του Δουβλίνου» (7) λάμβαναν υπόψη το γεγονός ότι οι τερματικοί σταθμοί 1 και 2 βρίσκονται στο ανατολικό συγκρότημα του αερολιμένα του Δουβλίνου και ότι το σχέδιο του 2006 πρότεινε την κατασκευή τρίτου τερματικού σταθμού στο δυτικό συγκρότημα. Προκειμένου να μην υπονομευθεί ο στόχος της ισόρροπης ανάπτυξης μεταξύ του υφιστάμενου ανατολικού και του προτεινόμενου δυτικού συγκροτήματος, λαμβανομένης υπόψη της συνολικής χωρητικότητας του αερολιμένα, η οποία κατά τον χρόνο εκείνον εκτιμάτο σε περίπου 45 εκατομμύρια επιβάτες ετησίως, αποφασίστηκε να περιοριστεί η συνδυασμένη χωρητικότητα των τερματικών σταθμών 1 και 2.
– Ο δεύτερος λόγος αφορούσε τους «περιορισμούς χωρητικότητας (μεταφοράς) στο ανατολικό συγκρότημα».
20. Το 2024 οι εκτιμήσεις του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα του Δουβλίνου (8) για την κίνηση των επιβατών κατέδειξαν ότι, για πρώτη φορά, η σχετική κίνηση θα μπορούσε να φτάσει ή ακόμη και να ξεπεράσει το όριο του όρου 32 ε.ε.ε.
21. Εντός αυτού του πλαισίου:
– Στις 7 Μαΐου 2024 η IAA εξέδωσε τη Final Decision on Winter 2024 Coordination Parameters at Dublin Airport (9). Σύμφωνα με την απόφαση αυτή, «προκειμένου να ληφθούν δεόντως υπόψη αυτοί οι όροι προγραμματισμού, [η IAA] αποφάσισε να εφαρμόσει όριο χωρητικότητας 14,4 εκατομμυρίων θέσεων για τη χειμερινή περίοδο 2024». Συναφώς, όσον αφορά την εν λόγω περίοδο, η IAA επέβαλε ως ανώτατο όριο για την αερομεταφορά επιβατών τις 14 405 737 θέσεις επιβατών από τις 27 Οκτωβρίου 2024 έως τις 29 Μαρτίου 2025 (10). Ο ως άνω περιορισμός, μολονότι είχε αντίκτυπο στον «κοινό σύστημα εκμετάλλευσης διαθεσίμων χρόνων χρήσης» και οδήγησε σε αλλαγές δρομολογίων προς το Δουβλίνο από αερομεταφορείς με έδρα τις Η.Π.Α., δεν είχε ως αποτέλεσμα να καταστούν οι παράμετροι συντονισμού για τη χειμερινή περίοδο 2024 ανεπαρκείς για την εξυπηρέτηση του συνόλου των διαθεσίμων χρόνων χρήσης που δικαιούντο οι αεροπορικές εταιρίες βάσει του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 95/93 («ιστορικά δικαιώματα σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης»).
– Στις 10 Οκτωβρίου 2024 η IAA εξέδωσε τη Final Decision on Summer 2025 Coordination Parameters at Dublin Airport (11). Σύμφωνα με την απόφαση αυτή, «προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι περιορισμοί που απορρέουν από ορισμένες συνθήκες προγραμματισμού συνεπεία των οποίων μειώνεται η συνδυασμένη χωρητικότητα των τερματικών σταθμών 1 και 2 του αερολιμένα του Δουβλίνου σε 32 εκατομμύρια επιβάτες ετησίως […], [η IAA] συμπεριέλαβε παράμετρο συντονισμού υπό τη μορφή εποχιακού ανώτατου ορίου 25,2 εκατομμυρίων θέσεων». Η εφαρμογή του ανωτάτου αυτού ορίου είχε ως συνέπεια ο συντονιστής του αερολιμένα (12) να μην είναι σε θέση να εξυπηρετήσει όλα τα αιτήματα των αερομεταφορέων για διάθεση χρόνων χρήσης και να μην κατανεμηθούν ορισμένα ιστορικά δικαιώματα σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης.
22. Ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα του Δουβλίνου και ορισμένοι αερομεταφορείς προσέφυγαν ενώπιον του High Court (ανώτερου δικαστηρίου) κατά της απόφασης για τη χειμερινή περίοδο 2024 και κατά της απόφασης για τη θερινή περίοδο 2025 (13).
23. Στις 4 Νοεμβρίου 2024 το High Court (ανώτερο δικαστήριο) ανέστειλε προσωρινά την εφαρμογή της απόφασης για τη θερινή περίοδο 2025. Κατά συνέπεια, ο συντονιστής του αερολιμένα του Δουβλίνου μπόρεσε να κατανείμει στους αερομεταφορείς το σύνολο των ιστορικών δικαιωμάτων σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης για τη θερινή περίοδο 2025.
24. Οι προσφεύγουσες επιχειρήσεις επικεντρώνουν τα επιχειρήματά τους σε δύο κατευθύνσεις: i) αμφισβητούν τη νομιμότητα της πράξης της IAA περί καθορισμού των παραμέτρων συντονισμού με βάση τον όρο 32 ε.ε.ε. και ii) επικαλούνται την προστασία των κεκτημένων δικαιωμάτων (ιστορικών δικαιωμάτων σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης) σύμφωνα με τον κανονισμό 95/93 και τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης).
25. Υπό τις συνθήκες αυτές, το High Court (ανώτερο δικαστήριο) υποβάλλει στο Δικαστήριο (14) τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Δύναται η αρμόδια εθνική αρχή, κατά τον καθορισμό των παραμέτρων κατανομής των διαθεσίμων χρόνων χρήσης σε συντονισμένο αερολιμένα βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 95/93 (όπως έχει τροποποιηθεί), να λαμβάνει υπόψη τις άδειες που χορήγησε η αρμόδια για τον χωροταξικό σχεδιασμό αρχή δυνάμει του εθνικού πολεοδομικού κώδικα για τον εν λόγω αερολιμένα, των οποίων οι όροι προβλέπουν, μεταξύ άλλων, ότι η “συνδυασμένη χωρητικότητα” των τερματικών σταθμών του αερολιμένα δεν θα υπερβαίνει ορισμένο αριθμό επιβατών ετησίως και για τις οποίες η δηλωθείσα αιτία επιβολής των όρων ήταν “η λήψη υπόψη των πολιτικών και των στόχων του χωροταξικού σχεδίου της περιοχής του αερολιμένα του Δουβλίνου και των περιορισμών χωρητικότητας (μεταφοράς) στο ανατολικό συγκρότημα”; Συνιστούν οι όροι αυτοί “σχετικούς τεχνικούς, επιχειρησιακούς και περιβαλλοντικούς περιορισμούς” κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1; Αποτελούν μέρος της αντικειμενικής ανάλυσης της κατάστασης χωρητικότητας στον αερολιμένα στο πλαίσιο του άρθρου 6, παράγραφος 1;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο πρώτο ερώτημα, παρέχει το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 95/93, καθώς και, στον βαθμό που ασκούν επιρροή, τα άρθρα 16 και 17 του [Χάρτη], το δικαίωμα στα κράτη μέλη να καθορίζουν τις παραμέτρους κατανομής των διαθεσίμων χρόνων χρήσης σε συντονισμένο αερολιμένα για συγκεκριμένη περίοδο προγραμματισμού, όταν τούτο συνεπάγεται τη μη κατανομή ορισμένων σειρών διαθεσίμων χρόνων χρήσης (ή μέρους αυτών), τις οποίες σε διαφορετική περίπτωση θα δικαιούνταν οι αερομεταφορείς σύμφωνα με το άρθρο 8, παράγραφος 2;
3) Σε περίπτωση που το ζήτημα αυτό τεθεί προς εξέταση, αυστηρά και μόνον ως αποτέλεσμα των απαντήσεων που θα δώσει το Δικαστήριο στο πρώτο και το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, απαγορεύει ο κανονισμός [95/93] στους οργανισμούς διαχείρισης αερολιμένων, κατά την έννοια του κανονισμού αυτού, να λαμβάνουν μονομερώς μέτρα για το κλείσιμο του αερολιμένα για ορισμένο χρονικό διάστημα, προκειμένου να αποτραπεί η εκμετάλλευση των διαθεσίμων χρόνων χρήσης που έχουν κατανεμηθεί από τον συντονιστή του αερολιμένα ώστε να αποφευχθεί η υπέρβαση ορισμένου ετήσιου ορίου επιβατών, όπως αυτό που αναφέρεται στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα;»
III. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
26. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως περιήλθε στο Δικαστήριο στις 11 Δεκεμβρίου 2024.
27. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα του Δουβλίνου, η Aer Lingus Ltd, η Ryanair Designated Activity Company, οι Air Transport Association of America Inc. κ.λπ., η IAA, η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
28. Λαμβάνοντας υπόψη το περιεχόμενο της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως και κατόπιν ενημερώσεώς του για την απόφαση της 11ης Δεκεμβρίου 2024 (15) η οποία δεν είχε περιληφθεί στη δικογραφία, το Δικαστήριο ζήτησε από το αιτούν δικαστήριο να προσκομίσει το εν λόγω έγγραφο, αίτημα στο οποίο το αιτούν δικαστήριο ανταποκρίθηκε. Το ως άνω έγγραφο τέθηκε στη διάθεση των διαδίκων και των παρεμβαινόντων στη διαδικασία προδικαστικής παραπομπής πριν από την επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
29. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 25ης Νοεμβρίου 2025 παρέστησαν ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα του Δουβλίνου, η Aer Lingus Ltd, η Ryanair Designated Activity Company, οι Air Transport Association of America Inc. κ.λπ., η IAA, η Ιρλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή.
IV. Εκτίμηση
Α. Οργάνωση αερολιμένων και διαθέσιμοι χρόνοι χρήσης
30. Οι κατευθυντήριες γραμμές της IATA (16) προβλέπουν τρία επίπεδα αερολιμένων, ανάλογα με τη συμφόρηση που αντιμετωπίζουν. Κάθε επίπεδο έχει διαφορετικό καθεστώς κατανομής της χωρητικότητας της υποδομής για προσγείωση και απογείωση μεταξύ των αερομεταφορέων που χρησιμοποιούν τον αερολιμένα:
– Επίπεδο 1. Δεν απαιτείται ούτε κατανομή διαθεσίμων χρόνων χρήσης ούτε συντονισμός.
– Επίπεδο 2. Υπάρχει ένας «υπεύθυνος» προγραμματισμού.
– Επίπεδο 3. Απαιτείται κατανομή του διαθέσιμου χρόνου χρήσης από «συντονιστή».
31. Το δίκαιο της Ένωσης δεν ρυθμίζει την κατανομή του διαθέσιμου χρόνου χρήσης στους αερολιμένες επιπέδου 1 («μη χαρακτηρισμένοι αερολιμένες», σύμφωνα με τους όρους του κανονισμού 95/93), οι οποίοι διέπονται από το γενικό δίκαιο πολιτικής αεροπορίας κάθε χώρας (17).
32. Ο κανονισμός 95/93 ρυθμίζει, εντός της Ένωσης, το καθεστώς κατανομής των διαθεσίμων χρόνων χρήσης στους αερολιμένες επιπέδου 3 («συντονισμένους») και την εθελούσια συνεργασία όσον αφορά την πρόσβαση στην υποδομή των αερολιμένων επιπέδου 2 («με ευκολίες προγραμματισμού»).
33. Το άρθρο 3 του κανονισμού 95/93 καθορίζει τους όρους συντονισμού αερολιμένα:
– Η παράγραφος 1 επιβάλλει την υποχρέωση χαρακτηρισμού ενός αερολιμένα ως συντονισμένου όταν πληρούνται οι προϋποθέσεις του εν λόγω άρθρου.
– Η παράγραφος 3 προβλέπει ότι ένα κράτος μέλος πρέπει να πραγματοποιεί διεξοδική ανάλυση χωρητικότητας ενός αερολιμένα κατόπιν υποβολής αίτησης των «αερομεταφορέων που εκτελούν περισσότερα από τα μισά δρομολόγια σε έναν αερολιμένα ή του οργανισμού διαχείρισης του αερολιμένα όταν κρίνουν ότι η χωρητικότητα δεν επαρκεί για τις εκτελούμενες ή τις προγραμματιζόμενες πτήσεις σε ορισμένες περιόδους».
– Η παράγραφος 5 προβλέπει ότι τα προβλήματα χωρητικότητας (ελλείψεις) οδηγούν στον χαρακτηρισμό ενός αερολιμένα ως συντονισμένου.
34. Η έννοια του διαθέσιμου χρόνου χρήσης (slot) ορίζεται στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 95/93 ως «η άδεια που δίνεται από συντονιστή σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό προς χρησιμοποίηση του πλήρους φάσματος της αερολιμενικής υποδομής ενός συντονισμένου αερολιμένα που χρειάζεται για την εκμετάλλευση μιας αεροπορικής υπηρεσίας σε συγκεκριμένο συντονισμένο αερολιμένα μια συγκεκριμένη ημέρα και ώρα για προσγείωση ή απογείωση, όπως χορηγείται από τον συντονιστή σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό».
35. Το άρθρο 2, στοιχείο ιγʹ, του κανονισμού 95/93 ορίζει τις παραμέτρους συντονισμού ως τη «με επιχειρησιακούς όρους έκφραση της συνολικής διαθέσιμης χωρητικότητας ενός αερολιμένα για την κατανομή διαθεσίμων χρόνων χρήσης κατά τη διάρκεια κάθε περιόδου προγραμματισμού, η οποία αντικατοπτρίζει όλους τους τεχνικούς, επιχειρησιακούς και περιβαλλοντικούς παράγοντες που επηρεάζουν την απόδοση της αερολιμενικής υποδομής και των διαφόρων υποσυστημάτων της».
36. Στους συντονισμένους αερολιμένες, το κράτος μέλος οφείλει να εξασφαλίζει, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 95/93, «ότι καθορίζονται δύο φορές ανά έτος οι παράμετροι κατανομής των διαθεσίμων χρόνων χρήσης και ότι ταυτόχρονα λαμβάνονται υπόψη όλοι οι σχετικοί τεχνικοί, επιχειρησιακοί και περιβαλλοντικοί περιορισμοί, καθώς και οιαδήποτε μεταβολή τους».
37. Ο αερολιμένας του Δουβλίνου, ο οποίος από το 2007 έχει χαρακτηριστεί ως συντονισμένος αερολιμένας, υπόκειται στον όρο 32 ε.ε.ε., ο οποίος περιελήφθη στην άδεια που είχε χορηγήσει τότε το An Bord Pleanála για την επέκταση των τερματικών σταθμών του (18). Ο ως άνω όρος δεν επηρέασε τις παραμέτρους συντονισμού για την κατανομή διαθεσίμων χρόνων χρήσης έως το 2024, όταν η ΙΑΑ τον έλαβε υπόψη κατά τον καθορισμό των παραμέτρων που επρόκειτο να εφαρμοστούν για τη χειμερινή περίοδο του 2024 και τη θερινή περίοδο του 2025.
38. Μολονότι οι τερματικοί σταθμοί δύνανται, από υλικής απόψεως, να υποδεχθούν άνω των 32 εκατομμυρίων επιβατών ετησίως χωρίς πρόσθετα έργα υποδομής, εντούτοις, ο καθορισμός του εν λόγω ορίου συνεπάγεται ότι, σε περίπτωση υπέρβασής του, ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα μπορεί να υποστεί κυρώσεις.
Β. Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
39. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 95/93. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν, δυνάμει της ανωτέρω διάταξης:
– Οι παράμετροι συντονισμού για την κατανομή των διαθεσίμων χρόνων χρήσης μπορούν να λαμβάνουν υπόψη τις άδειες που χορηγεί η αρχή χωροταξικού σχεδιασμού με τις οποίες επιβάλλεται ετήσιο όριο επιβατών.
– Ο όρος 32 ε.ε.ε. μπορεί να χαρακτηριστεί ως σχετικός τεχνικός, επιχειρησιακός και περιβαλλοντικός περιορισμός για τον καθορισμό των παραμέτρων συντονισμού.
– Ο ως άνω περιορισμός αποτελεί μέρος της αντικειμενικής ανάλυσης της κατάστασης χωρητικότητας στον αερολιμένα.
40. Σύμφωνα με την απόφαση που επισυνάπτεται στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, προκειμένου να κριθεί εάν η IAA μπορούσε να λάβει υπόψη τις συνθήκες προγραμματισμού σχετικά με τις εργασίες στους τερματικούς σταθμούς 1 και 2 του αερολιμένα του Δουβλίνου (ιδίως τον όρο 32 ε.ε.ε.), πρέπει να διευκρινιστεί: α) τι νοείται ως «σχετικός περιορισμός» για τους σκοπούς του καθορισμού των παραμέτρων συντονισμού και β) τι εννοεί ο κανονισμός 95/93 όταν «αναφέρεται στον καθορισμό των παραμέτρων συντονισμού επί τη βάσει αντικειμενικής ανάλυσης των δυνατοτήτων ρύθμισης της εναέριας κυκλοφορίας, λαμβανομένων υπόψη των διαφόρων τύπων κυκλοφορίας στον αερολιμένα, της συμφόρησης του εναερίου χώρου που ενδεχομένως προκύψει κατά τη διάρκεια της περιόδου συντονισμού και της κατάστασης της χωρητικότητας» (19).
1. Επιχειρήματα των διαδίκων και των παρεμβαινόντων στη διαδικασία προδικαστικής παραπομπής
41. Η IAA εκτιμά ότι ο όρος 32 ε.ε.ε. μπορεί να εμπίπτει στους «σχετικούς τεχνικούς, επιχειρησιακούς και περιβαλλοντικούς περιορισμούς» που χρησιμεύουν για τον καθορισμό των παραμέτρων συντονισμού. Οι παράμετροι αυτές πρέπει να αντικατοπτρίζουν την πράγματι διαθέσιμη χωρητικότητα του αερολιμένα, λαμβανομένων υπόψη των υφιστάμενων περιορισμών: δεν είναι δυνατόν να καθοριστεί χωρητικότητα μεγαλύτερη από την πραγματικά ή νομικά δυνατή.
42. Ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα του Δουβλίνου συμφωνεί με την IAA ότι οι όροι που επιβάλλονται με την άδεια αποτελούν μέρος της αντικειμενικής ανάλυσης της κατάστασης όσον αφορά τη χωρητικότητα και συνιστούν σχετικούς περιορισμούς, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 95/93 (20).
43. Η Ιρλανδική και η Ολλανδική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή προτείνουν επίσης να δοθεί καταφατική απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα.
44. Οι αερομεταφορείς αντικρούουν την άποψη της IAA με τα ακόλουθα επιχειρήματα (συνοπτικά):
– Μια πολεοδομική προϋπόθεση δεν μπορεί να εντάσσεται στον κατάλογο των περιορισμών του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 95/93.
– Ο όρος «τεχνικοί περιορισμοί», κατά τη συνήθη έννοιά του, συνδέεται με την τεχνική ικανότητα του εξοπλισμού ή των εγκαταστάσεων που χρησιμοποιούνται για την εξυπηρέτηση αεροσκαφών, επιβατών και αποσκευών.
– Ο όρος «επιχειρησιακοί περιορισμοί» καλύπτει παράγοντες όπως η διάταξη των διαδρόμων τροχοδρόμησης, η ρυμούλκηση των αεροσκαφών και ο τρόπος εκμετάλλευσης των διαδρόμων.
– Στην υπό κρίση υπόθεση, δεν υπάρχουν «περιβαλλοντικοί περιορισμοί», καθόσον είναι πολιτικοί οι λόγοι που υπαγόρευσαν τον περιορισμό προκειμένου να διευκολυνθεί η επέκταση του δυτικού συγκροτήματος του αερολιμένα του Δουβλίνου και να μην παρεμποδιστεί η ανάπτυξη τρίτου τερματικού σταθμού στην περιοχή αυτή.
– Ο περιορισμός του αριθμού των επιβατών δεν αντικατοπτρίζει τη «χωρητικότητα» του αερολιμένα ούτε τους υλικούς ή τεχνικούς περιορισμούς της υποδομής του. Υπάρχει σύγχυση μεταξύ της «ροής επιβατών» και της «χωρητικότητας» του αερολιμένα. Η «ροή» σχετίζεται με τον αριθμό των επιβατών οι οποίοι πράγματι χρησιμοποιούν τους τερματικούς σταθμούς, ενώ η «χωρητικότητα» είναι ο μέγιστος αριθμός επιβατών τους οποίους μπορούν να υποδέχονται οι τερματικοί σταθμοί.
– Καθόσον, στον αερολιμένα του Δουβλίνου, η χωρητικότητα των τερματικών σταθμών υπερβαίνει τα 32 εκατομμύρια επιβάτες ετησίως, ο όρος 32 ε.ε.ε. δεν συνιστά όριο της «χωρητικότητας» των εν λόγω τερματικών σταθμών, αλλά συνδέεται με τη «ροή» των επιβατών.
2. Εκτίμηση
45. Στην υπό κρίση υπόθεση αντιπαρατίθενται δύο ερμηνείες της έκφρασης «σχετικοί περιορισμοί». Ενώ ορισμένοι τάσσονται υπέρ μιας αμιγώς φυσικής ερμηνείας, άλλοι υποστηρίζουν την αποδοχή «νομικών» περιορισμών όπως ο όρος 32 ε.ε.ε..
46. Ο κανονισμός 95/93 δεν διευκρινίζει τι νοείται ως «σχετικοί τεχνικοί, επιχειρησιακοί και περιβαλλοντικοί περιορισμοί». Η διπλή αναφορά του άρθρου 2, στοιχείο ιγʹ, και του άρθρου 6, παράγραφος 1, στο γεγονός ότι οι παράμετροι συντονισμού καθορίζονται λαμβανομένων υπόψη «όλων» αυτών των περιορισμών (παραγόντων) (21) καταδεικνύει μεν μια ορισμένη ευρύτητα του σημασιολογικού τους πεδίου, πλην όμως δεν παρέχει περαιτέρω στοιχεία για την ερμηνεία τους.
47. Όπως επισημαίνει η Ολλανδική Κυβέρνηση (22), κατά την ερμηνεία του κανονισμού 95/93 πρέπει να συνεκτιμάται το γεγονός ότι η χωρητικότητα ενός συντονισμένου αερολιμένα αποτελεί κρίσιμο στοιχείο της διαδικασίας κατανομής διαθεσίμων χρόνων χρήσης: οι τελευταίοι χορηγούνται, ακριβώς, για τη διασφάλιση της αποτελεσματικότερης χρήσης της χωρητικότητας του αερολιμένα (23).
48. Το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 95/93 ορίζει ότι, ο καθορισμός των παραμέτρων συντονισμού, «βασίζεται σε αντικειμενική ανάλυση των δυνατοτήτων ρύθμισης της εναέριας κυκλοφορίας, λαμβανομέν[ης] υπόψη […] της κατάστασης της χωρητικότητας».
49. Ως εκ τούτου, η διαδικασία κατανομής των διαθεσίμων χρόνων χρήσης ενός συντονισμένου αερολιμένα πρέπει να πραγματοποιείται μετά από αξιολόγηση όλων των σχετικών τεχνικών, επιχειρησιακών ή περιβαλλοντικών παραγόντων που επηρεάζουν τη χωρητικότητα του αερολιμένα.
50. Κατά τη γνώμη μου, οι παράγοντες αυτοί δεν είναι μόνον οι φυσικοί ή υλικοί: η ανάλυση της χωρητικότητας δεν μπορεί να αγνοεί τους (νομικούς) περιορισμούς που επιβάλλονται από τους κανόνες οι οποίοι έχουν άμεσο ή έμμεσο αντίκτυπο στη χρήση του αερολιμένα.
51. Υπ’ αυτό το πρίσμα, συμμερίζομαι την άποψη της Ολλανδικής Κυβέρνησης (24) ότι ο όρος «σχετικός» που χρησιμοποιείται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 95/93 δεν μπορεί να ερμηνευθεί ως περιορισμός. Αντιθέτως, απηχεί μια ευρεία αντίληψη των όρων οι οποίοι διέπουν τη διαδικασία κατανομής των διαθεσίμων χρόνων χρήσης.
52. Σε αντίθεση προς την άποψη των προσφευγουσών επιχειρήσεων, δεν βλέπω κανένα λόγο για τον οποίο ο περιορισμός τον οποίο συνεπάγεται η υποχρέωση τήρησης του όρου 32 ε.ε.ε.. δεν μπορεί να εμπίπτει στους επιχειρησιακούς περιορισμούς. Η υποχρέωση αυτή δεσμεύει όλες τις δημόσιες αρχές σε τέτοιο βαθμό ώστε η μη τήρησή της να μπορεί να επιφέρει την επιβολή κυρώσεων, μεταξύ αυτών και ποινικών (25).
53. Όπως επισημαίνει ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα του Δουβλίνου (26), η μη συνεκτίμηση του όρου 32 ε.ε.ε. συνεπάγεται είτε ότι οι επιχειρήσεις θα έπρεπε να λαμβάνουν διαθέσιμους χρόνους χρήσης ακόμη και στις περιπτώσεις κατά τις οποίες, στην πράξη, δεν θα ήταν σε θέση να τους εκμεταλλευθούν διότι θα παραβίαζαν τους όρους της άδειας που χορηγεί η αρχή χωροταξικού σχεδιασμού είτε ότι οι επιχειρήσεις θα μπορούσαν να εκμεταλλεύονται διαθέσιμους χρόνους χρήσης παραβλέποντας τους όρους που επιβάλλει η εν λόγω άδεια.
54. Όπως προεκτέθηκε, ο καθορισμός των παραμέτρων συντονισμού βασίζεται σε αντικειμενική ανάλυση, μεταξύ άλλων παραγόντων, της χωρητικότητας του αερολιμένα. Ο όρος 32 ε.ε.ε. είναι, ακριβώς, ένα στοιχείο που επηρεάζει, κατά τρόπο δεσμευτικό για όλους, την επιχειρησιακή χωρητικότητα του αερολιμένα.
55. Ο «επιχειρησιακός» χαρακτήρας του εν λόγω περιορισμού, ο οποίος επιβάλλει μέγιστο αριθμό επιβατών ετησίως στον αερολιμένα, δεν παύει, κατά τη γνώμη μου, να υφίσταται για τον λόγο ότι προέρχεται από κρατική αρχή αρμόδια για τον χωροταξικό σχεδιασμό. Ανεξάρτητα από την προέλευσή του (27), καθοριστικής σημασίας είναι το γεγονός ότι περιορίζει την «επιχειρησιακή χωρητικότητα» του αερολιμένα.
56. Συμφωνώ επίσης με την επιχειρηματολογία την οποία προβάλλει η IAA (28) αντιτασσόμενη στις απόψεις ορισμένων επιχειρήσεων οι οποίες επιχειρούν να διαχωρίσουν τη «χωρητικότητα του αερολιμένα» από τη «ροή επιβατών».
57. Οι έννοιες της χωρητικότητας του αερολιμένα και της ροής επιβατών συνδέονται άρρηκτα μεταξύ τους. Ο περιορισμός του μέγιστου αριθμού (ροής) επιβατών που μπορεί να υποδεχθεί ένας συντονισμένος αερολιμένας επηρεάζει ταυτόχρονα την επιχειρησιακή χωρητικότητα του ίδιου αερολιμένα, όχι κατά τρόπο αφηρημένο, αλλά συγκεκριμένο.
58. Ανεξαρτήτως του αν οι εγκαταστάσεις του αερολιμένα του Δουβλίνου μπορούν, από υλικής απόψεως, να υποδεχθούν άνω των 32 ε.ε.ε. (θεωρητική ή αφηρημένη χωρητικότητα), η πραγματικά διαθέσιμη χωρητικότητα των εν λόγω εγκαταστάσεων, εφόσον υπάρχουν βάσιμοι λόγοι οι οποίοι δικαιολογούν την επιβολή περιορισμού στον ανωτέρω αριθμό επιβατών (29), μειώνεται επί τη βάσει επίσημης απόφασης, δεσμευτικής για τον φορέα διαχείρισης του εν λόγω αερολιμένα.
59. Εν τέλει, η αρχή η οποία εγκρίνει τις παραμέτρους συντονισμού, ακριβώς λόγω του περιορισμού που επιβάλλεται στον αριθμό των επιβατών (πράγμα το οποίο, λογικά, έχει αντίκτυπο στον αριθμό πτήσεων) (30), πρέπει να λαμβάνει υπόψη τον εν λόγω επιχειρησιακό περιορισμό, στο μέτρο που «επηρεάζει την απόδοση της αερολιμενικής υποδομής». Επαναλαμβάνω ότι ο παράγοντας αυτός είναι κρίσιμος για την «αντικειμενική ανάλυση των δυνατοτήτων ρύθμισης της εναέριας κυκλοφορίας».
Γ. Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
60. Για την περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει ότι ο όρος 32 ε.ε.ε. συνιστά «σχετικό περιορισμό», το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν είναι δυνατό να μη κατανεμηθούν στους αερομεταφορείς ορισμένες σειρές ιστορικών δικαιωμάτων σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης τις οποίες σε διαφορετική περίπτωση θα δικαιούνταν οι εν λόγω αερομεταφορείς δυνάμει του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 95/93.
61. Ουσιαστικά, τίθεται το ζήτημα της νομικής φύσης των ιστορικών δικαιωμάτων σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης και του «κατά πόσον η IAA, ως αρμόδια αρχή, μπορεί να καθορίσει παραμέτρους συντονισμού που έχουν ως αποτέλεσμα τη μη κατανομή των εν λόγω διαθέσιμων χρόνων χρήσης (ή την κατανομή μέρους αυτών). Στο πλαίσιο αυτό, υποστηρίζεται ότι τα ιστορικά δικαιώματα σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης έχουν τη φύση δικαιωμάτων ιδιοκτησίας και ότι η IAA δεν μπορεί να αποφασίσει τη μείωσή τους» (31).
62. Στο πλαίσιο του υπό κρίση ερωτήματος, οι κανόνες του δικαίου της Ένωσης των οποίων την ερμηνεία ζητεί το αιτούν δικαστήριο προκειμένου να αρθούν οι αμφιβολίες του είναι το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 95/93 και τα άρθρα 16 και 17 του Χάρτη.
1. Επιχειρήματα των διαδίκων και των παρεμβαινόντων στη διαδικασία προδικαστικής παραπομπής
63. Οι προσφεύγουσες επιχειρήσεις εκκινούν από την παραδοχή ότι το σύστημα κατανομής των διαθεσίμων χρόνων χρήσης που προβλέπεται στο άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 95/93 παρέχει στις αεροπορικές εταιρίες που τους έχουν χρησιμοποιήσει τακτικά δικαίωμα ιδιοκτησίας δυνάμει του οποίου μπορούν να τους διατηρήσουν σε αντίστοιχες διαδοχικές περιόδους.
64. Η IAA και ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα του Δουβλίνου υποστηρίζουν ότι η εν λόγω διάταξη δεν παρέχει δικαίωμα ιδιοκτησίας. Κατά την άποψή τους, πρόκειται, εν συνόψει, για κατά προτεραιότητα απλώς μεταχείριση κατά τη χορήγηση της άδειας χρήσης των εγκαταστάσεων του αερολιμένα, άδεια η οποία είναι συνυφασμένη με την κατανομή των διαθεσίμων χρόνων χρήσης και εξαρτάται από την ύπαρξη χωρητικότητας στον αερολιμένα.
65. Η Ιρλανδική και η Ολλανδική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή (32), τάσσονται επίσης υπέρ της καταφατικής απάντησης στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα.
2. Εκτίμηση
66. Το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 95/93 αφορά τα «ιστορικά» δικαιώματα σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης. Δυνάμει της διάταξης αυτής, ο αερομεταφορέας μπορεί, εάν έχει χρησιμοποιήσει ορθά τους χρόνους χρήσης που του είχαν χορηγηθεί σε προγενέστερη περίοδο, να τους χρησιμοποιήσει σε μεταγενέστερη περίοδο.
67. Τα ιστορικά δικαιώματα σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης παρέχουν σταθερότητα και διευκολύνουν τον σχεδιασμό. Σε σχέση με τις αεροπορικές εταιρίες, παρέχουν κίνητρα για την αποτελεσματική χρήση των εγκαταστάσεων του αερολιμένα, γεγονός που τους επιτρέπει να διατηρούν τα τακτικά τους δρομολόγια. Σε σχέση με τους αερολιμένες και τους επιβάτες, το όφελος μεταφράζεται στην προβλεψιμότητα των εναέριων μεταφορών.
68. Κατά την κατανομή διαθεσίμων χρόνων χρήσης, ο συντονιστής του αερολιμένα βασίζεται στο κοινό σύστημα εκμετάλλευσης που διέπεται από το άρθρο 10 του κανονισμού 95/93. Το κοινό σύστημα εκμετάλλευσης είναι ένα μέσο που διασφαλίζει την πρόσβαση νέων αερομεταφορέων ή αεροπορικών εταιριών που επιθυμούν να επεκτείνουν την παρουσία τους σε συντονισμένους αερολιμένες.
69. Το κοινό σύστημα εκμετάλλευσης τροφοδοτείται: α) από διαθέσιμους χρόνους χρήσης που δεν χρησιμοποιήθηκαν πλήρως κατά τη διάρκεια μιας περιόδου (33), β) από νέους διαθέσιμους χρόνους χρήσης που προκύπτουν από την αύξηση της χωρητικότητας του αερολιμένα, και γ) από διαθέσιμους χρόνους χρήσης που επιστράφηκαν από τις αεροπορικές εταιρίες.
70. Ο συντονιστής του αερολιμένα διαχειρίζεται το κοινό σύστημα εκμετάλλευσης. Όταν ξεκινούν οι διαδικασίες κατανομής για μια νέα περίοδο, ένα μέρος των διαθεσίμων χρόνων χρήσης κατανέμεται στους κατεστημένους αερομεταφορείς και ένα άλλο μέρος (το κοινό σύστημα εκμετάλλευσης) κατανέμεται κατά προτίμηση στους «νεοεισερχομένους».
71. Ο κανονισμός 95/93 προβλέπει κατανομή στους νεοεισερχομένους προκειμένου να αποτραπεί ο αποκλεισμός τους, λόγω των «κατεστημένων» αεροπορικών εταιριών, από αερολιμένες που παρουσιάζουν συμφόρηση. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, διασφαλίζεται η ύπαρξη ανταγωνισμού και ευκαιριών για νέους αερομεταφορείς ή νέα δρομολόγια (34).
72. Κατά τον γενικό κανόνα του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 95/93, «[ο]ι σειρές διαθεσίμων χρόνων χρήσης κατανέμονται […] στους αιτούντες αερομεταφορείς ως άδειες χρήσης της αερολιμενικής υποδομής για προσγείωση και απογείωση για την περίοδο προγραμματισμού για την οποία ζητήθηκαν […]» (η υπογράμμιση δική μου).
73. Το άρθρο 8, παράγραφος 2, ρυθμίζει κατά τον τρόπο που έχω ήδη εκθέσει (35) την εξαίρεση για τους κατεστημένους αερομεταφορείς. Δυνάμει του άρθρου αυτού, η παράγραφός 1 δεν εφαρμόζεται όταν οι εν λόγω αερομεταφορείς πληρούν ορισμένους όρους ορθής χρήσης της σειράς διαθεσίμων χρόνων χρήσης που τους έχουν χορηγηθεί.
74. Το σύστημα που έχει σχεδιαστεί κατ’ αυτόν τον τρόπο, όπως επισημαίνεται στον κανονισμό (ΕΚ) 793/2004 (36), έχει ως σκοπό τη διασφάλιση της σταθερότητας των δρομολογίων (37).
75. Βάσει των ανωτέρω παραδοχών, το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 95/93 (πρώτο εκ των κανόνων των οποίων ζητείται η ερμηνεία στο πλαίσιο του υπό κρίση ερωτήματος) δεν παρέχει στοιχεία για τον προσδιορισμό της νομικής φύσης των διαθεσίμων χρόνων χρήσης. Τα εν λόγω στοιχεία εντοπίζονται σε άλλες διατάξεις του ίδιου κανονισμού, τις οποίες θα αναλύσω κατωτέρω.
76. Ο χαρακτηρισμός των ιστορικών δικαιωμάτων σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης ως δικαιωμάτων ιδιοκτησίας τα οποία θα μπορούσαν να τύχουν της προστασίας του άρθρου 17 του Χάρτη παρουσιάζει, κατά τη γνώμη μου, σοβαρά μειονεκτήματα.
77. Πρώτον, το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 95/93 ορίζει τον διαθέσιμο χρόνο χρήσης ως «άδεια». Το άρθρο 8, παράγραφος 1, του ίδιου κανονισμού επιβεβαιώνει τον ανωτέρω χαρακτήρα, με τη χρήση της φράσης «άδειες χρήσης της αερολιμενικής υποδομής». Τούτο επιρρωννύεται από την αιτιολογική σκέψη 8 του κανονισμού 793/2004 (38).
78. Η χορήγηση άδειας χρήσης ενός αγαθού δεν συνεπάγεται την απόκτηση κυριότητας επί του εν λόγω αγαθού, αλλά απλώς τη χρήση του. Η αιτιολογική σκέψη 9 του κανονισμού 95/93, σύμφωνα με την οποία «το υφιστάμενο σύστημα προβλέπει ιστορικά δικαιώματα», δεν χρησιμοποιεί τη έκφραση αυτή κατά τρόπο ώστε να αναγνωρίζονται δικαιώματα ιδιοκτησίας επί των διαθεσίμων χρόνων χρήσης, ακόμη και αν αυτά μπορούν να έχουν οικονομική αξία.
79. Οι άδειες πρόσβασης στις εγκαταστάσεις αερολιμένα στο πλαίσιο συγκεκριμένων διαθεσίμων χρόνων χρήσης αποτελούν, επαναλαμβάνω, απλά δικαιώματα χρήσης τα οποία χορηγούνται από την αρμόδια αρχή σε σχέση αερολιμενικές υποδομές και υπόκεινται στις μεταγενέστερες αποφάσεις της εν λόγω αρχής. Πρόκειται για έγκριση «επιτρεπόμενης χρήσης» από τον ιδιοκτήτη του αγαθού (ή από πρόσωπο που αυτός ορίζει).
80. Δεύτερον, ο μηχανισμός του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 95/93 δίνει έμφαση σε μια περίοδο προγραμματισμού. Μετά τη λήξη της ως άνω περιόδου, «[…] οι σειρές διαθεσίμων χρόνων χρήσης επιστρέφονται στο κοινό σύστημα εκμετάλλευσης, όπως ορίζουν οι διατάξεις του άρθρου 10». Ο προσωρινός χαρακτήρας δεν συνάδει με τη μονιμότητα η οποία είναι συνυφασμένη με την έννοια της ιδιοκτησίας.
81. Τρίτον, πρόκειται για χρήση που υπόκειται αναγκαστικά σε περιορισμούς. Όταν η χωρητικότητα δεν επαρκεί για να εξυπηρετηθούν όλα τα αιτήματα κατανομής διαθεσίμων χρόνων χρήσης, λαμβάνονται υπόψη οι παράμετροι συντονισμού, ο δε συντονιστής του αερολιμένα ενδέχεται να μην είναι σε θέση να ικανοποιήσει όλα αιτήματα αερομεταφορέων που κατέχουν ιστορικά δικαιώματα σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης. Ο κανονισμός 95/93 προβλέπει το ενδεχόμενο αυτό στο άρθρο 8, παράγραφος 3, «[σ]ε περίπτωση που δεν είναι δυνατόν να ικανοποιηθούν όλες οι αιτήσεις των ενδιαφερόμενων αερομεταφορέων για διάθεση χρόνου χρήσης».
82. Το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 95/93 λαμβάνει υπόψη τα ιστορικά δικαιώματα σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης «με την επιφύλαξη του άρθρου 7, του άρθρου 8α, του άρθρου 9, του άρθρου 10 παράγραφος 1 και του άρθρου 14» (39), γεγονός που υποδηλώνει ότι υπάρχουν εγγενείς περιορισμοί στον ορισμό τους.
83. Τέταρτον, το καθεστώς που διέπει τη διάθεση του «δικαιώματος» επί των χρόνων χρήσης καταδεικνύει ότι, στην πραγματικότητα, οι αερομεταφορείς δεν μπορούν να το μεταβιβάσουν. Και στην περίπτωση αυτή απουσιάζει ένα χαρακτηριστικό το οποίο είναι συνυφασμένο με το δικαίωμα ιδιοκτησίας (η ελεύθερη μεταβίβασή του).
84. Το άρθρο 8α, παράγραφος 1, του κανονισμού 95/93 επιτρέπει, βεβαίως, τη μεταβίβαση και ανταλλαγή διαθεσίμων χρόνων χρήσης υπό τους όρους που αυτό καθορίζει (40). Ωστόσο, η έκταση των όρων αυτών είναι τέτοια ώστε, κατά την παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου, οι μεταβιβάσεις και οι ανταλλαγές να «τίθενται σε ισχύ μετά από ρητή επικύρωση [του συντονιστή]». Επιπλέον, παρέχεται στον συντονιστή ευρεία εξουσία να αρνηθεί την εν λόγω επικύρωση (41).
85. Πέμπτον και τελευταίον, αν επρόκειτο για δικαίωμα ιδιοκτησίας ενσωματωμένο οριστικά στην περιουσία του δικαιούχου (ήτοι για ουσιαστικό δικαίωμα, περιουσιακού χαρακτήρα), η κατάργησή του θα συνεπαγόταν, εύλογα, οικονομική αποζημίωση: η κατάργηση του εν λόγω δικαιώματος θα γεννούσε αποζημιωτική ευθύνη για την απώλειά του.
86. Ωστόσο, υπό το πρίσμα του άρθρου 8β του κανονισμού 95/93 («Αποκλεισμός αξιώσεων αποζημίωσης»), «[τ]ο δικαίωμα σε σειρά διαθεσίμων χρόνων χρήσης που αναφέρεται στο άρθρο 8, παράγραφος 2, δεν εγείρει αξιώσεις αποζημίωσης για τυχόν περιορισμό, ελάττωση ή κατάργησή του που επιβάλλεται βάσει της κοινοτικής νομοθεσίας».
87. Μολονότι το άρθρο 8β του κανονισμού 95/93 αναφέρεται σε περιορισμό, ελάττωση ή κατάργηση που επιβάλλεται βάσει του δικαίου της Ένωσης, κρίσιμο (για τον καθορισμό της νομικής φύσης της άδειας χρήσης διαθεσίμων χρόνων χρήσης) είναι το γεγονός ότι το άρθρο αυτό επισημαίνει τον αβέβαιο και μη παγιωμένο χαρακτήρα της.
88. Το δικαίωμα χρήσης των ιστορικών δικαιωμάτων σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης δεν μπορεί, σε τελική ανάλυση, να παραβλέπει τη χωρητικότητα του αερολιμένα, όπως αυτή ορίζεται στις παραμέτρους συντονισμού.
89. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι το άρθρο 17 του Χάρτη δεν εμποδίζει, ως συνέπεια του περιορισμού του μέγιστου επιτρεπόμενου αριθμού επιβατών σε συγκεκριμένο αερολιμένα, την επιβολή περιορισμών σε σχέση με τα ιστορικά δικαιώματα σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης που διέθεταν ορισμένες αεροπορικές εταιρίες (42).
90. Ομοίως, δεν θίγεται ούτε η επιχειρηματική ελευθερία που κατοχυρώνεται στο άρθρο 16 του Χάρτη.
91. Η επιχειρηματική ελευθερία (η οποία μπορεί εξάλλου να περιοριστεί δυνάμει του άρθρου 52, παράγραφος 1, του Χάρτη) δεν θίγεται οσάκις οι αρμόδιες αρχές, κατά τη ρύθμιση του νομικού καθεστώτος της χρήσης δημοσίων υποδομών, όπως οι αερολιμένες, θεσπίζουν αντικειμενικά κριτήρια, που εφαρμόζονται κατά τον ίδιο τρόπο σε όλους τους αερομεταφορείς, με τα οποία διαμορφώνουν το ισχύον πλαίσιο δράσης σε αυτές. Τα επίδικα μέτρα δεν θίγουν την ελευθερία των αερομεταφορέων να λαμβάνουν τις δικές τους αποφάσεις ή να υιοθετούν την επιχειρηματική πολιτική τους, εντός αυτού του πλαισίου.
Δ. Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
92. Το αιτούν δικαστήριο υποβάλλει το εν λόγω ερώτημα για την («περίπτωση που το ζήτημα αυτό τεθεί προς εξέταση, αυστηρά και μόνον ως αποτέλεσμα των απαντήσεων που θα δώσει το Δικαστήριο στο πρώτο και το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα»).
93. Κατά τη γνώμη μου, οι απαντήσεις του Δικαστηρίου στα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα δεν έχουν ως αποτέλεσμα να «τεθεί προς εξέταση το ζήτημα» το οποίο περιλαμβάνεται στο τρίτο ερώτημα. Επομένως, παρέλκει η εξέταση του εν λόγω ερωτήματος.
94. Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν ο κανονισμός 95/93 δεν επιτρέπει στον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα να λάβει «μονομερώς μέτρα για το κλείσιμο του αερολιμένα για ορισμένο χρονικό διάστημα, προκειμένου να αποτραπεί η εκμετάλλευση των διαθεσίμων χρόνων χρήσης […] ώστε να αποφευχθεί η υπέρβαση ορισμένου ετήσιου ορίου επιβατών […]» (43).
95. Το ερώτημα, όπως έχει διατυπωθεί, αφορά μια υποθετική περίπτωση διακοπής λειτουργίας του αερολιμένα η οποία δεν έχει σχέση με τις περιστάσεις της διαφοράς. Πράγματι, δεν προκύπτει ότι ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα του Δουβλίνου διέταξε ή σκόπευε να διατάξει τη διακοπή λειτουργίας του εν λόγω αερολιμένα «ώστε να αποφευχθεί η υπέρβαση ορισμένου ετήσιου ορίου επιβατών» που δεν θα επέτρεπε την επίτευξη του όρου 32 ε.ε.ε..
96. Η αμφιβολία που εκφράζει το αιτούν δικαστήριο «προβάλλεται» σε σχέση με το ενδεχόμενο να ανακύψει στο μέλλον αυτή η απίθανη περίπτωση. Κατά συνέπεια, όπως υποστήριξαν ορισμένες από τις προσφεύγουσες επιχειρήσεις, το προδικαστικό ερώτημα δεν είναι αναγκαίο για την επίλυση της διαφοράς από το αιτούν δικαστήριο και, ως εκ τούτου, είναι απαράδεκτο (44).
97. Αν το Δικαστήριο αποφασίσει να εξετάσει την ουσία του ερωτήματος, φρονώ ότι, σύμφωνα με τις επιταγές του κανονισμού 95/93, δύσκολα μπορεί να γίνει δεκτό ότι ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα μπορεί να διατάξει τη διακοπή λειτουργίας του προκειμένου να συμμορφωθεί με τον όρο 32 ε.ε.ε..
98. Ειδικότερα:
– Κατά το άρθρο 6 του κανονισμού 95/93, οι παράμετροι συντονισμού που εγκρίνει η IAA καθορίζουν τον μέγιστο επιτρεπόμενο αριθμό πτήσεων κατά τη διάρκεια της περιόδου συντονισμού με βάση τη χωρητικότητα του αερολιμένα.
– Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 5, του ίδιου κανονισμού, ο συντονιστής του αερολιμένα κατανέμει τους διαθέσιμους χρόνους χρήσης στις αεροπορικές εταιρίες κατά τη διάρκεια της ανωτέρω περιόδου.
– Κατά το άρθρο 2, στοιχείο ιʹ, ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα έχει το καθήκον «να διοικεί και να διαχειρίζεται τις εγκαταστάσεις του αερολιμένα».
99. Ο κανονισμός 95/93 καθορίζει, συνεπώς, μια ακριβή ιεραρχία αρμοδιοτήτων: η κατανομή των διαθεσίμων χρόνων χρήσης πραγματοποιείται από τον συντονιστή του αερολιμένα για ολόκληρη την περίοδο συντονισμού, βάσει παραμέτρων οι οποίες, σε περιπτώσεις όπως η υπό κρίση, έχουν ήδη λάβει υπόψη τον όρο σχετικά με το ετήσιο όριο επιβατών.
100. Το σύστημα που καθιερώνει ο κανονισμός 95/93 στηρίζεται σε μεσοπρόθεσμες προβλέψεις και περιλαμβάνει μηχανισμούς προκειμένου να αποφεύγεται μια τόσο δραστική απόφαση όπως η διακοπή λειτουργίας του αερολιμένα προκειμένου να τηρηθεί μια προ πολλού γνωστή απαίτηση, όπως ο όρος 32 ε.ε.ε.
101. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα επισήμανε ότι οι συνέπειες του έστω και προσωρινού κλεισίματος του αερολιμένα του Δουβλίνου θα ήταν εξαιρετικά επιζήμιες για τους κατοίκους της νήσου και πρότεινε, ως πιο ορθολογικό και αναλογικό μέτρο σε περίπτωση εσφαλμένου υπολογισμού, να θεσπιστούν τοπικές κατευθύνσεις βάσει του άρθρου 8, παράγραφος 5, του κανονισμού 95/93. Το ως άνω μέτρο θα καθιστούσε δυνατή την ομαλή αντιμετώπιση μιας απρόβλεπτης αύξησης της χρήσης των εγκαταστάσεων του αερολιμένα.
102. Η διακοπή λειτουργίας ενός αερολιμένα μπορεί να αποφασιστεί για άλλους λόγους (σχετικά με την ασφάλεια, τις καιρικές συνθήκες και παρόμοιους λόγους) (45), ωστόσο ο κανονισμός 95/93 δεν περιέχει καμία διάταξη προβλέπουσα τη διακοπή λειτουργίας αερολιμένα προκειμένου να τηρηθεί ο μέγιστος επιτρεπόμενος αριθμός επιβατών.
V. Πρόταση
103. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα του High Court (ανώτερου δικαστηρίου, Ιρλανδία) ως εξής:
«Το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 95/93 του Συμβουλίου, της 18ης Ιανουαρίου 1993, σχετικά με τους κοινούς κανόνες κατανομής του διαθέσιμου χρόνου χρήσης (slots) στους κοινοτικούς αερολιμένες, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2022/2038 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 19ης Οκτωβρίου 2022 όσον αφορά την προσωρινή απαλλαγή από τους κανόνες χρησιμοποίησης του διαθέσιμου χρόνου χρήσης (slots) στους αερολιμένες της Ένωσης λόγω μιας επιδημιολογικής κατάστασης ή στρατιωτικής επίθεσης,
έχει την έννοια ότι:
1) κατά τον καθορισμό των παραμέτρων συντονισμού για την κατανομή των διαθεσίμων χρόνων χρήσης σε συντονισμένο αερολιμένα, το αρμόδιο όργανο μπορεί να λαμβάνει υπόψη τους όρους που περιορίζουν τη συνολική χωρητικότητα υποδοχής σε έναν μέγιστο ετήσιο αριθμό επιβατών, όπως αυτοί περιλαμβάνονται στην άδεια που χορηγείται από την αρχή χωροταξικού σχεδιασμού.
Οι εν λόγω όροι μπορούν να χαρακτηριστούν ως “σχετικοί περιορισμοί” και να αποτελέσουν μέρος της αντικειμενικής ανάλυσης των δυνατοτήτων ρύθμισης της εναέριας κυκλοφορίας σε συγκεκριμένο αερολιμένα.
2) Το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 95/93 και τα άρθρα 16 και 17 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν αντιτίθενται στην κατάργηση ή τη μείωση των ιστορικών δικαιωμάτων σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης κατόπιν καθορισμού των παραμέτρων συντονισμού σε έναν αερολιμένα σε συμμόρφωση προς την υποχρέωση μη υπέρβασης του μέγιστου επιτρεπόμενου κατά τις εθνικές αρχές αριθμού επιβατών.»
104. Όσον αφορά το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, προτείνω στο Δικαστήριο να το κρίνει απαράδεκτο. Επικουρικώς, προτείνω να δοθεί η εξής απάντηση:
«Το άρθρο 1, στοιχείο ιʹ, το άρθρο 4, παράγραφος 5, το άρθρο 6, παράγραφος 1, και το άρθρο 8, παράγραφος 5, του κανονισμού 95/93
έχουν την έννοια ότι
δεν παρέχουν τη δυνατότητα στους οργανισμούς διαχείρισης αερολιμένων να λαμβάνουν μονομερώς μέτρα για τη διακοπή λειτουργίας των εγκαταστάσεων του αερολιμένα προκειμένου να αποφευχθεί η υπέρβαση ορισμένου ετήσιου ορίου επιβατών το οποίο επιβάλλεται με άδεια που χορηγείται από την αρχή χωροταξικού σχεδιασμού για την επέκταση των τερματικών σταθμών του αερολιμένα.»
1 Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ισπανική.
2 Στο εξής: An Bord Pleanála.
3 Η ρυθμιστική αρχή πολιτικής αεροπορίας της Ιρλανδίας είναι οργανισμός συσταθείς δυνάμει του Aviation Regulation Act 2001 (νόμου του 2001 για τη ρύθμιση των αεροπορικών μεταφορών) και του Air Navigation and Transport Act 2022 (νόμου του 2022 για την αεροναυτιλία και τις αεροπορικές μεταφορές).
4 Κανονισμός του Συμβουλίου, της 18ης Ιανουαρίου 1993, σχετικά με τους κοινούς κανόνες κατανομής του διαθέσιμου χρόνου χρήσης (slots) στους κοινοτικούς αερολιμένες (ΕΕ 1993, L 14, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2022/2038 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Οκτωβρίου 2022, όσον αφορά την προσωρινή απαλλαγή από τους κανόνες χρησιμοποίησης του διαθέσιμου χρόνου χρήσης (slots) στους αερολιμένες της Ένωσης λόγω μιας επιδημιολογικής κατάστασης ή στρατιωτικής επίθεσης (ΕΕ 2022, L 275, σ. 14).
5 Άρθρο 2, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 95/93. Στην κατάταξη των Worldwide Airport Slot Guidelines (κατευθυντήριων γραμμών για τους διαθέσιμους χρόνους χρήσης των αερολιμένων παγκοσμίως) που ενέκρινε η International Air Transport Association (Διεθνής Ένωση Αεροπορικών Μεταφορών, IATA) (στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές της IATA), οι εν λόγω αερολιμένες θεωρούνται «επιπέδου 3». Βλ. https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf (τμήμα 1, σημείο 5.1).
6 Οδηγία του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ 1985, L 175, σ. 40).
7 Dublin Airport Local Area Plan 2006.
8 Η daa plc, τέως Dublin Airport Authority plc, είναι εταιρία η οποία ανήκει στο Δημόσιο και εκμεταλλεύεται τον αερολιμένα του Δουβλίνου. Στο εξής, θα την αποκαλώ «daa» ή «φορέα διαχείρισης του αερολιμένα του Δουβλίνου».
9 Τελική απόφαση σχετικά με τις παραμέτρους συντονισμού της χειμερινής περιόδου 2024 στον αερολιμένα του Δουβλίνου (στο εξής: απόφαση για τη χειμερινή περίοδο 2024).
10 Σύμφωνα με το τμήμα 11 των κατευθυντήριων γραμμών της IATA, η θερινή περίοδος αρχίζει την τελευταία Κυριακή του Μαρτίου, ενώ η χειμερινή περίοδος αρχίζει την τελευταία Κυριακή του Οκτωβρίου.
11 Τελική απόφαση σχετικά με τις παραμέτρους συντονισμού της θερινής περιόδου 2025 στον αερολιμένα του Δουβλίνου» (στο εξής: απόφαση για τη θερινή περίοδο 2025). Στο σημείο 4.90 της εν λόγω απόφασης διαλαμβάνονται τα εξής: «το σχέδιο του 2006, στο οποίο πράγματι στηρίχθηκε ο όρος των 32 ε.ε.ε., έληξε και αντικαταστάθηκε από ένα νέο σχέδιο του 2020, το οποίο προβλέπει, αντιθέτως, χωρητικότητα 40 ε.ε.ε. στο ανατολικό συγκρότημα». Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση έγινε λόγος για 36 εκατομμύρια επιβάτες ετησίως. Μολονότι το High Court (ανώτερο δικαστήριο, Ιρλανδία) δεν παραθέτει το εν λόγω αριθμητικό στοιχείο στην απόφαση περί παραπομπής, τούτο είναι μεγαλύτερο από το προβλεπόμενο στο σχέδιο του 2006 (σημεία 53 και 93 της απόφασης περί παραπομπής).
12 Η Airport Coordination Ltd είναι ο ανεξάρτητος συντονιστής του αερολιμένα του Δουβλίνου, ο οποίος έχει οριστεί για τους σκοπούς του άρθρου 4 του κανονισμού 95/93. Είναι αρμόδια να αποφασίζει σχετικά με τον συγκεκριμένο τρόπο κατανομής της διαθέσιμης χωρητικότητας μεταξύ των επιμέρους αερομεταφορέων που αιτούνται διαθέσιμους χρόνους χρήσης στον αερολιμένα του Δουβλίνου.
13 Πρόκειται για έξι προσφυγές: i) daa plc κατά IAA, Airport Coordination Ltd, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Emerald Airlines Ireland Ltd και Air Transport Association of America Inc. (υπό την εμπορική επωνυμία Airlines for America), Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation και United Airlines Inc. (υπόθεση αριθ. 2024/920 JR), ii) Aer Lingus Ltd κατά IAA, daa plc, Airport Coordination Ltd και Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation και United Airlines Inc. (υπόθεση αριθ. 2024/927JR), iii) Ryanair Designated Activity Company κατά IAA, daa plc, Airport Coordination Ltd και Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation και United Airlines Inc. (υπόθεση αριθ. 2024/928JR), iv) Aer Lingus Ltd κατά IAA, daa plc και Airport Coordination Ltd (υπόθεση αριθ. 2024/1296JR), v) Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation και United Airlines Inc. κατά IAA και daa plc, Airport Coordination Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Aer Lingus Ltd και Emerald Airlines Ireland Ltd (υπόθεση αριθ. 2024/1297JR), και vi) Ryanair Designated Activity Company κατά IAA, daa plc και Airport Coordination Ltd (υπόθεση αριθ. 2024/1299JR).
14 Το σκεπτικό της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως περιέχεται στην επεξηγηματική απόφαση την οποία εξέδωσε ο δικαστής του High Court (ανώτερου δικαστηρίου) Barry O’Donnell στις 11 Δεκεμβρίου 2024 (στο εξής: απόφαση του δικαστή Barry O’Donnell της 11ης Δεκεμβρίου 2024). Σε αυτήν επισημαίνεται ότι η υποβολή αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως ήταν προϊόν συναίνεσης μεταξύ των διαδίκων, υπό την εποπτεία του High Court (ανώτερου δικαστηρίου). Στις σκέψεις 3, 4 και 5 της εν λόγω αποφάσεως εκτίθενται οι λόγοι στους οποίους στηρίζεται η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.
15 Επρόκειτο για την απόφαση του δικαστή Barry O’Donnell της 11ης Δεκεμβρίου 2024. Η εν λόγω απόφαση, στην οποία παρέπεμψαν οι διάδικοι και οι παρεμβαίνοντες κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ήρε τις αμφιβολίες ως προς το παραδεκτό της αρχικώς κατατεθείσας στο Δικαστήριο αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως, οι οποίες ανέκυψαν λόγω της μη έκθεσης των λόγων στους οποίους στηρίχθηκε το αιτούν δικαστήριο (και όχι μόνον οι διάδικοι) για να υποβάλει την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.
16 https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf (τμήμα 1, σημεία 3, 4 και 5).
17 Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές της IATA (τμήμα 1, σημείο 3.2.1), οι αεροπορικές εταιρίες είναι ελεύθερες να προγραμματίζουν τις δραστηριότητές τους υπό την προϋπόθεση ότι κοινοποιούν πρόγραμμα πτήσεων.
18 Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ιρλανδική Κυβέρνηση δήλωσε ότι βρίσκονται σε εξέλιξη νομοθετικές πρωτοβουλίες για την τροποποίηση του εν λόγω ορίου.
19 Απόφαση του δικαστή Barry O’Donnell της 11ης Δεκεμβρίου 2024, σκέψη 3.
20 Η daa προσέφυγε κατά της απόφασης για τη χειμερινή περίοδο του 2024 εκτιμώντας ότι δεν αποτύπωνε πιστά την πραγματική επιχειρησιακή χωρητικότητα του αερολιμένα. Κατά την άποψή της, ήταν αντίθετη προς το άρθρο 6 του κανονισμού 95/93, διότι η εφαρμογή των παραμέτρων συντονισμού προϋπέθετε ότι, αν χρησιμοποιούνταν όλοι οι διαθέσιμοι χρόνοι χρήσης, ο αριθμός των επιβατών στους τερματικούς σταθμούς 1 και 2 θα υπερέβαινε κατά περίπου 1,2 εκατομμύρια τη μέγιστη επιτρεπόμενη χωρητικότητα σύμφωνα με τον επίμαχο όρο. Στην πράξη, η υπέρβαση που διαπιστώθηκε κατά το οικονομικό έτος 2024 ανερχόταν σε περίπου 1 151 102 επιβάτες (σημείο 6 των γραπτών παρατηρήσεων της daa).
21 Το άρθρο 2, στοιχείο ιγʹ, αναφέρεται σε «όλους τους τεχνικούς, επιχειρησιακούς και περιβαλλοντικούς παράγοντες […] που επηρεάζουν την απόδοση της αερολιμενικής υποδομής και των διαφόρων υποσυστημάτων της». Η υπογράμμιση δική μου.
22 Σημείο 15 των γραπτών παρατηρήσεων της Ολλανδικής Κυβέρνησης.
23 Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή εξέφρασε παρόμοια άποψη. Αφού επισήμανε ότι σκοπός του κανονισμού 95/93 είναι η διαχείριση ορισμένων περιορισμένων πόρων (των διαθεσίμων χρόνων χρήσης) και η βελτιστοποίηση της χρήσης τους, όρισε τη χωρητικότητα αερολιμένα ως τον όγκο της ζήτησης που μπορεί να διεκπεραιώσει ή να διαχειριστεί ο εν λόγω αερολιμένας διατηρώντας, ταυτοχρόνως, ένα επαρκές επίπεδο υπηρεσιών για όλα τα μέρη (καταναλωτές, αεροπορικές εταιρίες, άλλους φορείς και παρόχους υπηρεσιών).
24 Σημείο 16 των γραπτών παρατηρήσεών της.
25 Σημείο 34 της απόφασης περί παραπομπής, στο οποίο γίνεται αναφορά στον Planning and Development Act, 2000 (νόμο του 2000 περί χωροταξικού σχεδιασμού και ανάπτυξης) και υπενθυμίζεται ότι, εφόσον παραστεί αναγκαίο, μπορεί να διαταχθεί δικαστικώς η επιβολή του όρου 32 ε.ε.ε.
26 Σημείο 22 των γραπτών παρατηρήσεων του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα του Δουβλίνου.
27 Σε ορισμένες γραπτές παρατηρήσεις και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση τέθηκε το ζήτημα (με αντικρουόμενες απόψεις) περί του εάν οι αποφάσεις τις οποίες έλαβε η αρχή χωροταξικού σχεδιασμού το 2007 και το 2008 είχαν περιβαλλοντικό χαρακτήρα. Δεν κρίνω σκόπιμο να λάβω θέση επί της ανωτέρω συζήτησης, καθόσον θεωρώ τον όρο σχετικά με τον μέγιστο αριθμό επιβατών ως επιχειρησιακό περιορισμό.
28 Σημεία 30 και 31 των γραπτών παρατηρήσεων της IAA.
29 Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν αφορά τη νομιμότητα, αυτήν καθεαυτήν, των αποφάσεων που εξέδωσε το An Bord Pleanála το 2007 και το 2008 για την έγκριση της επέκτασης των τερματικών σταθμών του αερολιμένα του Δουβλίνου.
30 Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση συζητήθηκε με ποιον τρόπο ο περιορισμός του αριθμού των επιβατών θα επηρέαζε τον αριθμό των πτήσεων (και των κατανεμημένων διαθεσίμων χρόνων χρήσης), δεδομένης της μεταβλητής χωρητικότητας των χρησιμοποιούμενων αεροσκαφών. Πράγματι, πρόκειται για τεχνικό πρόβλημα το οποίο οφείλουν να επιλύσουν οι αρμόδιες αρχές.
31 Απόφαση του δικαστή Barry O’Donnell της 11ης Δεκεμβρίου 2024, σκέψη 4.
32 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το εν λόγω ερώτημα θα μπορούσε να είναι υποθετικό, δεδομένου ότι δεν επηρεάστηκαν τα ιστορικά δικαιώματα σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης. Η ένστασή της δεν είναι βάσιμη, εάν ληφθεί υπόψη ότι, σύμφωνα με την απόφαση περί παραπομπής (σημείο 48), η απόφαση για τη θερινή περίοδο 2025 είχε ως συνέπεια τη μείωση των ιστορικών δικαιωμάτων σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης. Ακόμη και αν, λόγω της προσωρινής αναστολής της, η απόφαση δεν εφαρμόστηκε de facto, η νομική συζήτηση σχετικά με το κύρος της εν λόγω αποφάσεως είναι πραγματική και όχι απλώς υποθετική.
33 Πρόκειται για τον κανόνα use it or lose it ο οποίος σχετίζεται με τα ιστορικά δικαιώματα σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης: εάν μια αεροπορική εταιρία χρησιμοποιεί τουλάχιστον το 80 % των διαθεσίμων χρόνων χρήσης που της έχουν κατανεμηθεί σε μια περίοδο, τους διατηρεί ως ιστορικά δικαιώματα σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης για την επόμενη αντίστοιχη περίοδο. Εάν η χρήση δεν ανέλθει στο 80 %, η εταιρία χάνει τα εν λόγω δικαιώματα, τα οποία επιστρέφονται στο κοινό σύστημα εκμετάλλευσης προκειμένου οι διαθέσιμοι χρόνοι χρήσης να ανακατανεμηθούν σε άλλες εταιρίες.
34 Κατά την Επιτροπή, «[t]he system of historical preference means that it is very difficult for new entrants to challenge the dominant position of the traditional incumbent airlines at the most congested airports. At these airports, the mobility (turnover) of slots is very low» [Commission staff working paper, Impact Assessment, accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on common rules for the allocation of slots at European Union airports (Recast) [(SEC(2011) 1443 final], σημείο 46].
35 Σημείο 9 των παρουσών προτάσεων.
36 Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 2004, που τροποποιεί τον κανονισμό 95/93 (ΕΕ 2004, L 138, σ. 50).
37 Αιτιολογική σκέψη 9 του κανονισμού 793/2004: «Για να ενθαρρυνθεί η τακτική εκτέλεση των δρομολογίων στους συντονισμένους αερολιμένες, είναι αναγκαίο να προβλεφθεί ότι τα ιστορικά δικαιώματα είναι συνδεδεμένα με σειρές διαθεσίμων χρόνων χρήσης. Ταυτόχρονα, τα κράτη μέλη θα πρέπει να είναι σε θέση να λαμβάνουν υπόψη, κατά τον καθορισμό των παραμέτρων χωρητικότητας, τους λειτουργικούς και περιβαλλοντικούς περιορισμούς». Όταν εγκρίνονται οι παράμετροι συντονισμού που προβλέπονται στο άρθρο 6 του κανονισμού 95/93, η αρμόδια αρχή πρέπει οπωσδήποτε να λαμβάνει υπόψη, όχι μόνον τους σχετικούς περιορισμούς, αλλά και τα υφιστάμενα ιστορικά δικαιώματα σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης.
38 «[…] η κατανομή των διαθεσίμων χρόνων χρήσης θα πρέπει να θεωρείται δικαίωμα χρήσης, το οποίο με την προσγείωση και την απογείωση επιτρέπει στους αερομεταφορείς την πρόσβαση στις εγκαταστάσεις του αερολιμένα σε συγκεκριμένες ημέρες και ώρες κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού για την οποία χορηγήθηκαν οι χρόνοι χρήσης». Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή επισήμανε ότι η επιλογή του όρου «άδεια» στον ορισμό του διαθέσιμου χρόνου χρήσης ήταν σκόπιμη: κατά τη νομοθετική διαδικασία, ο όρος «δικαιώματα» («entitlements») αντικαταστάθηκε από τον όρο «άδεια» («permission»). Βλ. σημεία 11 και 12 της πρότασης για κανονισμό του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου που τροποποιεί τον κανονισμό 95/93, COM/2001/0335 τελικό – COD 2001/0140 (ΕΕ 2001, C 270 E, σ. 131).
39 Η υπογράμμιση δική μου. Κατά τη γνώμη μου, εν προκειμένω είναι άνευ σημασίας το γεγονός ότι το άρθρο 6 του κανονισμού 95/93 δεν περιλαμβάνεται στην ανωτέρω απαρίθμηση.
40 Ορισμένοι αερομεταφορείς επιχειρούν να στηριχθούν στο σημείο 5, σχετικά με την «Ανταλλαγή χρονοθυρίδων», της ανακοινώσεως της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών για την εφαρμογή του κανονισμού 95/93 […], της 30ής Απριλίου 2008, [COM(2008) 227 τελικό], για να επισημάνουν τη δυνατότητα μεταβίβασης χρονοθυρίδων για οικονομικούς ή άλλους λόγους. Στην πραγματικότητα, η Επιτροπή επισημαίνει απλώς ότι «[τ]ο κείμενο του ισχύοντος κανονισμού σιωπά στο θέμα των ανταλλαγών χρονοθυρίδων για οικονομικούς ή άλλους λόγους, οι οποίες αντικατοπτρίζουν τις διαφορετικές αξίες των χρονοθυρίδων ανάλογα με την ώρα της ημέρας και με άλλους παράγοντες».
41 Το άρθρο 8α, παράγραφος 3, του κανονισμού 95/93 επιβάλλει περιορισμούς στη μεταβίβαση και την ανταλλαγή διαθεσίμων χρόνων χρήσης που κατανέμονται σε νεοεισερχόμενο, προκειμένου «να περιοριστούν στους πραγματικούς νεοεισερχόμενους αερομεταφορείς» [αιτιολογική σκέψη 7 του κανονισμού (ΕΕ) 2021/250 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Φεβρουαρίου 2021, για την τροποποίηση του κανονισμού 95/93 του Συμβουλίου όσον αφορά την προσωρινή απαλλαγή από τους κανόνες χρησιμοποίησης του διαθέσιμου χρόνου χρήσης (slots) στους αερολιμένες της Ένωσης λόγω της κρίσης της COVID‑19 (ΕΕ 2021, L 58, σ. 1)].
42 Είναι αυτονόητο ότι οι εν λόγω περιορισμοί θα πρέπει να πληρούν τα κριτήρια της αναλογικότητας και της απαγόρευσης των διακρίσεων μεταξύ των ενδιαφερόμενων αερομεταφορέων. Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα δεν αφορά την εφαρμογή των ανωτέρω κριτηρίων στην υπό κρίση υπόθεση, αλλά το (προκαταρκτικό και γενικότερο) ζήτημα του κατά πόσον μπορεί να παύσει η κατανομή στους αερομεταφορείς ορισμένων σειρών ιστορικών δικαιωμάτων σε διαθέσιμους χρόνους χρήσης.
43 Η απόφαση του δικαστή Barry O’Donnell της 11ης Δεκεμβρίου 2024 έχει ανάλογη διατύπωση: «τίθεται το ζήτημα εάν ο κανονισμός [95/93] απαγορεύει σε έναν οργανισμό διαχείρισης αερολιμένα να λάβει μονομερώς μέτρα για το κλείσιμο του αερολιμένα επί ορισμένου χρονικού διαστήματος προκειμένου να εμποδίσει την εκμετάλλευση των κατανεμηθέντων διαθεσίμων χρόνων χρήσης και να αποτρέψει κατ’ αυτόν τον τρόπο την υπέρβαση του ετήσιου ορίου επιβατών» (σκέψη 5).
44 Κατά πάγια νομολογία, η αποστολή του Δικαστηρίου στο πλαίσιο της διαδικασίας προδικαστικής παραπομπής δεν έγκειται στη διατύπωση συμβουλευτικής γνώμης επί γενικών ή υποθετικών ζητημάτων, αλλά στη συμβολή του στην αποτελεσματική απονομή της δικαιοσύνης εντός των κρατών μελών. Απόφαση της 4ης Σεπτεμβρίου 2025, Kwizda Pharma II (C‑451/24, EU:C:2025:663, σκέψη 46 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
45 Όπως ορθώς υποστηρίζει η Επιτροπή (σημείο 65 των γραπτών παρατηρήσεών της), τη διακοπή λειτουργίας ενός αερολιμένα πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να συνάδει με άλλες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, όπως ο κανονισμός (ΕΚ) του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Σεπτεμβρίου 2008, σχετικά με κοινούς κανόνες εκμετάλλευσης των αεροπορικών γραμμών στην Κοινότητα (ΕΕ 2008, L 293, σ. 3).