Høje Ret.

Sagsøger i denne sag, Claude Jacquemart, er tidligere tjenestemand ved Kommissionen. Han tiltrådte tjenesten i lønklasse A3 i november 1966 og blev forfremmet til lønklasse A2 i marts 1972. Ved brev af 25. marts 1976 (bilag 1 til svarskriftet) anmodede han Kommissionen om i henhold til tjenestemandsvedtægtens artikel 48 at imødekomme hans anmodning om fratræden pr. 1. september 1976. Grunden til hans ansøgning herom var tilsyneladende, at han af personlige grunde ønskede at vende tilbage til administrationen i sit eget land, Den franske Republik. Han er nu ansat i Direction Générale des Douanes i Paris.

Artikel 48 bestemmer for så vidt at det her er relevant:

Ved beslutning af 29. april 1976 imødekom Kommissionen Jacquemarts begæring om udtrædelse pr. 1. september 1976, den dato, som han havde foreslået (bilag 2 til svarskriftet). Beslutningen blev meddelt ham ved skrivelse af 25. maj 1976 (bilag 3 til svarskriftet).

Der gælder for Fællesskabets tjenestemænd en pensionsordning, hvis regler er indeholdt i bilag VIII til tjenestemandsvedtægten. Artikel 12 i dette bilag bestemmer, at der skal betales visse ydelser til en tjenestemand, der befinder sig i en sådan situation som Jacquemart, dvs. en tjenestemand, som ikke er fyldt 60 år, som udtræder af tjenesten af andre grunde end død eller invaliditet, som ikke er pensionsberettiget, og som ikke falder ind under nogen ordning med overførsel af pensionsrettigheder. De ydelser, som ifølge artikel 12 skal udbetales, omfatter i henhold til nævnte artikels litra c) i tilfælde med tjenestemænd, som ikke er blevet afskediget, udtrædelsespenge der svarer til den efter vedtægtens ikrafttræden faktisk tilbagelagte tjenestetid; beregningen sker på grundlag af et beløb svarende til halvanden gang den sidste fradragspligtige månedsgrundløn pr. tjenesteår ….

På det tidspunkt, da Jacquemarts begæring om udtræden blev indgivet og imødekommet, fremgik grundlønnen for Fællesskabets tjenestemænd af tjenestemandsvedtægtens artikel 66, som sidst ændret ved Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 3191/74 af 17. december 1974. Samtidigt gjaldt der nogle »justeringskoefficienter, som Rådet havde fastsat eller hævdede at have fastsat med hjemmel i vedtægtens artikel 65, stk. 2. Justeringskoefficienten for Belgien, hvor Jacquemart gjorde tjeneste, var 148,7 % — jf. Rådets forordning (Euratom, EKSF, EØF) nr. 2998/75 af 17. november 1975. Denne situation var i overensstemmelse med det velkendte system, som Rådet vedtog den 21. marts 1972 for en forsøgsperiode på tre år, det system, der blev behandlet af Domstolen i sag 81/72 Kommissionen mod Rådet, Sml. 1973, s. 575 og igen i sag 70/74 Kommissionen mod Rådet, Sml. 1975, s. 795. I henhold til dette system skulle sådanne justeringer af vederlagene for Fællesskabets tjenestemænd, der skulle tage hensyn til den almindelige stigning i realindkomsten i Fællesskabet (og navnlig stigningen i købekraften for offentligt ansatte i medlemsstaterne), gennemføres ved forhøjelse af grundlønnen, mens justeringer, der skulle tage hensyn til ændringer i leveomkostningerne, skulle ske ved ændring af justeringskoefficienterne.

Den 29. juni 1976 vedtog Rådet efter en undersøgelse af, hvorledes forsøgsordningen havde virket, en ny metode for tilpasning af tjenestemændenes vederlag. De nærmere regler i denne metode blev offentliggjort i en særlig interinstitutionel udgave af Kommissionens personalepost (bilag 7 til stævningen). I relation til nærværende sag gik det væsentlige i den nye metode ud på, at den årlige undersøgelse, der er foreskrevet ved tjenestemandsvedtægtens artikel 65, stk. 1, hver gang skulle føre til en rådsafgørelse, der ændre de ved artikel 66 fastsatte grundlønninger således, at justeringskoefficienten for Belgien og Luxembourg skulle være 100 %, og justeringskoefficienterne for andre lande skulle afspejle forholdet mellem leveomkostningsindekset i disse andre lande og leveomkostningsindekset i Bruxelles — se afdeling II, nr. 6, litra c) i den nævnte publikation. Afdeling II, nr. 6, litra d) bestemte, at Rådets afgørelse får virkning den 1. juli i det år, hvor den referenceperiode, der anvendes for undersøgelsen af niveauet for tjenestemændenes lønninger, slutter. Afdeling III og IV lød således:

Samme dag, 29. juni 1976, vedtog Rådet forordning (EKSF, EØF, Euratom) nr. 1592/76, der ændrede justeringskoefficienterne med virkning fra 1. januar 1976. Justeringskoefficienten for Belgien og Luxembourg blev ved denne lejlighed forhøjet med tilbagevirkende kraft til 157,8 %.

Den 21. december 1976 vedtog Rådet efter den årlige undersøgelse, der var foretaget på grundlag af referenceperioden 1. juli 1975 til 30. juni 1976, forordning (EKSF, EØF, Euratom) nr. 3177/76 om tilpasning af vederlag og pensioner til tjenestemnænd og øvrige ansatte i De europæiske Fællesskaber, samt af justeringskoefficienterne for disse vederlag og pensioner. I modsætning til hvad man kunne have ventet på grundlag af afsnit IV i den meddelse, der fastsatte den nye metode, medførte forordning nr. 3177/76 ikke, at justeringskoefficienten for Belgien og Luxembourg blev indarbejdet i lønskalaen med virkning fra 1. juli 1976, men først fra 1. januar 1977. For perioden fra 1. juli 1976 til 31. december 1976 blev der fastsat nye lønskalaer, men justeringskoefficienten for Belgien og Luxembourg forblev 157,8 %. Disse lønskalaer blev afløst den 1. januar 1977 af atter nye lønskalaer, som indeholdt justeringskoefficienten for Belgien og Luxembourg, hvorfor denne justeringskoefficient blev ført tilbage til 100 %. Dette medførte naturligvis en drastisk forhøjelse af grundlønningerne. Således steg den månedlige grundløn for en tjenestemand i lønklasse A 2, tredje løntrin, hvor Jacquemart befandt sig, fra 107412 FB til 182735 FB.

Den 13. januar 1977 skrev Jacquemart til Kommissionen og fremhævede, at resultatet udfra hans synspunkt ville blive urimeligt, hvis udtrædelsespengene blev beregnet på grundlag af hans sidste grundløn uden anvendelse af nogen justeringskoefficient. Ikke desto mindre var Kommissionens endelige udregning af hans udtrædelsespenge, som indeholdt i et dokument af 27. januar 1977 (bilag 6 til stævningen/), netop foretaget på grundlag af hans sidste grundløn, der udgjorde 107412 FB pr. måned, uden anvendelse af justeringskoeffienten. Ved skrivelse af 14. februar 1977 meddelte det kommissionsmedlem, der var ansvarlig for personalesager, Jacquemart, at Kommissionens udregning måtte stå ved magt, eftersom tjenestemandsvedtægten ikke foreskrev, at der ved beregning af udtrædelsespengene skulle anvendes nogen justeringskoefficient.

Den 22. februar 1977 indgav Jacquemart en formel klage til Kommissionen i henhold til tjenestemandsvedtægtens artikel 90, stk. 2, på grund af fremgangsmåden ved beregningen af hans udtrædelsespenge (bilag 2 til stævningen).

Den 25. februar 1977 skrev han til formanden for Rådet og anmodede om, at Rådet enten ændrede forordning nr. 3177/76 eller meddelte Kommissionen, at artikel 12, litra c) i tjenestemandsvedtægtens bilag VIII under hensyntagen til afgørelsen af 29. juni 1976 skulle fortolkes således, at den for perioden fra 1. juli 1976 til 1. januar 1977 medførte, at den grundløn, der skulle lægges til grund ved udregningen af udtrædelsespenge, skulle korrigeres med justeringskoefficienten 157,8 % (bilag 3 til stævningen). Rådets generalsekretær besvarede dette brev ved en svarskrivelse af 15. marts 1977, der i det væsentlige gik ud på, at sagen under de foreliggende omstændigheder kun vedrørte Kommissionen (bilag 4 til stævningen).

Den 12. juli 1977 (dvs. efter udløbet af den fire-måneders periode, der er foreskrevet ved tjenestemandsvedtægtens artikel 90, stk. 2) sendte Kommissionen Jacquemart et begrundet svar på hans klage, hvorved klagen blev afvist (bilag 1 til stævningen).

Den 22. september 1977 anlagde Jacquemart nærværende sag både mod Kommissionen og (så vidt det skulle være nødvendigt) mod Rådet. Ved kendelse af 18. januar 1978 statuerede Domstolen, at sagen måtte afvises for så vidt den var anlagt mod Rådet. Sagen fortsætter mod Kommissionen alene.

Jacquemart har nedlagt påstand om, at Domstolen:

Til støtte for sin påstand har Jacquemart fremsat to hovedanbringender.

For det første hævder han, at han kan støtte ret på Rådets afgørelse af 29. juni 1976, enten således at denne afgørelse direkte giver ham rettigheder, eller således at den gør forordning nr. 3177/76 ulovlig for så vidt denne forordnings bestemmelser er i strid med indholdet af nævnte afgørelse. Han støtter sig herved til Domstolens dom i sag 81/72 (nævnt ovenfor).

Alternativt hævder Jacquemart, at tjenestemandsvedtægten uafhængigt af afgørelsen af 29. juni 1976 bør fortolkes således, at den kræver, at der i sådanne tilfælde som hans skal tages hensyn til justeringskoefficienten for Belgien og Luxembourg ved beregningen af udtrædelsespengene.

Det forekommer mig, at der under hensyn til den udvikling, som diskussionen tog, allerede fra starten opstår et grundlæggende spørgsmål om fortolkning af tjenestemandsvedtægtens artikel 64 og 65. Dette spørgsmål er, om disse artikler, som Kommissionen hævder, giver Rådet fuldstændig frihed til at tage hensyn til ændringer i leveomkostningerne i Belgien og Luxembourg, ved enten at ændre grundlønningerne eller ved at ændre justeringskoefficienterne for disse lande, eller, som Jacquemart hævder, binder Rådet til årligt at justere grundlønningerne således, at justeringskoefficienten for Belgien og Luxembourg holdes på 100 %, idet denne justeringskoefficient i medfør af artikel 65, stk. 2 kun kan afvige fra 100 %, for så vidt det drejer sig om perioder på mindre end 1 år, der falder mellem to årlige undersøgelser. Spørgsmålet er med andre ord, om den forsøgsordning, der blev indført ved Rådets afgørelse af 21. marts 1972, og den nye metode, der blev indført ved dets afgørelse af 29. juni 1976, begge er lovlige, eller om sidstnævnte afgørelse omvendt betød, at Rådet nu igen var kommet på lovlig grund.

Kernen i Jacquemarts argumentation er, at stykke 3 i tjenestemandsvedtægtens artikel 62 i relation til vedtægten indeholder en definition af begrebet vederlag. Dette stykke bestemmer følgende:

Ifølge Jacquemart omfatter vederlag således strengt taget ikke justeringskoefficienter, som er et supplerende element i en tjenestemands indtægter, der er indført ved artikel 64. Heraf følger, at artikel 65, stk. 1, som kræver, at Rådet hvert år undersøger … lønningsniveauet for tjenestemændene og de øvrige ansatte i Fællesskaberne, kun angår grundløn, familietillæg og godtgørelser. Rådet har en herfra adskilt kompetence til at tilpasse justeringskoefficienterne, og hjemlen herfor skal søges i selve artikel 64 samt i artikel 65, stk. 2.

Argumentet er besnærende, ikke mindst fordi det ville indebære, at virkningen af bestemmelserne i artikel 12, litra c) i bilag VIII samt af de lignende bestemmelser i tjenestemandsvedtægtens artikel 73, stk. 2, om ydelser ved død og invaliditet, ville være rimelig. En tjenestemands udtrædelsespenge eller ydelse ved død eller uarbejdsdygtighed, ville blive udregnet på grundlag af hans sidste grundløn, som ville være en løn, der genspejlede leveomkostningerne i Belgien og Luxembourg. En justeringskoefficient, der genspejlede leveomkostningerne i det land, hvor tjenestemanden havde gjort tjeneste, ville være uhensigtsmæssig, hvor en tjenestemand f.eks. var udtrådt af Fællesskaberne tjeneste. Fællesskabspensioner korrigeres (i medfør af artikel 82 (1) i tjenestemandsvedtægten) ikke efter det land, hvor den pågældende tjenestemand gjorde tjeneste, men efter det land, hvor han eller sådanne efterkommere, som er berettiget til pensionen, har erklæret at ville bosætte sig. Dette er hensigtsmæssigt, hvor det drejer sig om en løbende ydelse såsom en pension, der indeksreguleres. Men det ville ikke være hensigtsmæssigt i tilfælde af en engangsydelse, såsom udtrædelsespenge eller ydelser ved død eller invaliditet. En sådan ydelse må nødvendigvis være lige høj i alle tilfælde, og det ville være ganske rimeligt at lægge leveomkostningerne i Belgien og Luxembourg, hvor hovedparten af Fællesskabets tjenestemænd gør tjeneste, til grund. Det kan bemærkes, at Jacquemart ikke kræver, at hans udtrædelsespenge korrigeres med justeringskoefficienten for Frankrig, hvortil han er vendt tilbage, efter at han forlod Kommissionen.

Jeg er imidlertid nået til den konklusion, at man ved at acceptere Jacquemarts argumentation i utilbørlig grad ville gå imod ordlyden i tjenestemandsvedtægten, navnlig ordlyden af tjenestemandsvedtægtens artikel 62 til 70.

For det første er overskriften til den afdeling, som disse artikler er samlet i, vederlag, hvilket antyder, at dette begreb er et vidt begreb, der omfatter alt det, der er dækket af disse artikler.

For det andet synes det tredje stykke i artikel 62 snarere at være en indledning end en definition: det hedder heri dette vederlag omfatter en grundløn, familietillæg og godtgørelser og ikke i denne vedtægt skal 'vederlag' forstås som grundløn etc..

For det tredje findes der i artikel 62 til 70 en række henvisninger til vederlag i sammenhænge, som gør det højst usandsynligt, at der her kun er tænkt på vederlag før anvendelse af nogen justeringskoefficient. Således bestemmer stykke 2 i artikel 62, at en tjenestemand ikke [kan] give afkald på denne ret [til vederlag]; stykke 2 i artikel 63 bestemmer, at en tjenestemands vederlag udbetales i det lands valuta, hvor tjenestemanden gør tjeneste; og stykke 1 i artikel 70 bestemmer, at i tilfælde af en tjenestemands død, er den efterladte ægtefælle eller de uforsørgede børn indtil udgangen af den tredje måned efter den måned, i hvilken ægtefællen døde, berettiget til at oppebære afdødes fulde vederlag.

For det fjerde lyder artikel 64, stk. 1, hvor justeringskoefficienterne første gang omtales, således:

Bortset fra, at der her henvises til belgiske francs som afregningsvaluta (horved artiklen blot genspejler artikel 63, stk. 1, som bestemmer, at tjenestemandens vederlag lyder på belgiske francs), giver denne bestemmelse ikke Belgien og Luxembourg nogen særlig stilling blandt de forskellige tjenestesteder. Ved reglen om, at vederlag kan korrigeres med en koefficient, der er over, under eller lig med 100 o/o, angiver artiklen yderligere, at justeringskoefficienten, tværtimod at være — som det skulle følge af Jacquemarts argument — et supplerende element i en tjenestemands indtægter, som blev lagt oveni eller fratrukket hans vederlag, i virkeligheden blot er en faktor, der skal anvendes ved den endelige udregning af hans vederlag.

Endelig indeholder artikel 64, stk. 2, som først giver Rådet beføjelse til at fastsætte koefficienter, som ikke er begrænset på nogen måde, der er relevant for nærværende spørgsmål, et andet punktum, som lyder således:

»Justeringskoefficienten for vederlaget for de tjenestemænd, der gør tjeneste på de steder, hvor Fællesskaberne har deres midlertidige sæde, er den 1. januar 1962 lig med 100 %.

Bestemmelsen fortsætter ikke, således som man kunne have ventet, hvis Jacquemarts argument havde været korrekt, med at anføre, at Rådet havde en forpligtelse til årligt eller på et andet tidspunkt at vende tilbage til dette udgangspunkt.

Jeg finder derfor, at det er med rette, at Kommissionen har anført, at der ikke gjaldt nogen sådan forpligtelse for Rådet.

Tilbage står, at artikel 12, litra c), hvis dette er korrekt, vil kunne virke yderst vilkårligt. (Jeg undlader her at tage stilling til artikel 73, stk. 2, som ikke direkte indgår i sagen, og som kun er behandlet kursorisk). Som denne sag viser, kan en tjenestemands udtrædelsespenge være meget forskellige alt efter, om hans tjeneste ophører i en periode, hvor Rådet har valgt at tilpasse tjenestemændenes vederlag ved at ændre grundlønnen, eller hvor den har valgt at ændre justeringskoefficienterne. En tjenestemand, der iøvrigt i enhver henseende befandt sig i samme situation som Jacquemart, men hvis udtræden havde fået virkning fra 1. januar 1977 eller senere, ville have fået sine udtrædelsespenge beregnet på langt mere generøst grundlag, end det, som artikel 12, litra c) hjemlede for Jacquemart under de omstændigheder, der var gældende den 1. september 1976. Det er selvfølgelig et karakteristisk træk ved lovgivningen, som forbedrer forholdene for en bestemt gruppe personer, at den begunstiger personer, hvis rettigheder fastsættes efter, at den er blevet vedtaget, i forhold til personer, hvis rettigheder fastsættes tidligere. Den skævhed, der fremgår af denne sag, skyldes imidlertid ikke udelukkende en ændring af lovgivningen, men er en følge af en brist i selve systemet.

Forekomsten af denne brist blev anerkendt af Kommissionen så langt tilbage som i 1969. Den 28. marts i dette år fremsatte Kommissionen for Rådet et forslag til forordning om ændring af tjenestemandsvedtægten, således at der blandt andet skulle tilføjes et stykke til artikel 12 i bilag VIII, der bestemte, at udtrædelsespengene skulle korrigeres med justeringskoefficienten for Bruxelles (se JO C 83/4, 17 af 28. 6. 1969). Dette forslag blev imidlertid ikke vedtaget af Rådet.

Spørgsmålet er, om det lå inden for Rådets beføjelse at lovgive således, at der opstod den nævnte form for urimelighed.

Rådets beføjelse til at vedtage tjenestemandsvedtægten findes i fusiontraktatens artikel 24, stk. 1. Denne beføjelse må efter min opfattelse begrænses af de almindelige grundsætninger i fællesskabsretten, herunder den grundsætning, som undertiden kaldes ligelighedsprincippet eller ligebehandlingsprincippet. At dette princip finder anvendelse i tjenestemandsanliggender såvel som inden for andre områder, er fastslået i praksis — se f.eks. sag 48/70 Bernardi mod Europa-Parlamentet, Sml. 1971 s. 31. Efter min opfattelse et tjenestemandsvedtægten i strid med dette princip, for så vidt den giver anledning til den af mig omtalte urimelighed.

Dette er tilstrækkeligt til at drage den slutning, at der bør gives Jacquemart medhold i dette søgsmål. Herefter finder jeg det unødvendigt at udtrykke et bestemt standpunkt for så vidt angår hans første anbringende, der støttes på Rådets afgørelse af 29. juni 1976 og Domstolens dom i sag 81/72. Jeg tilstår imidlertid, at jeg ikke ville have fundet det let at acceptere dette anbringende. Det princip, som Domstolens dom i sag 81/72 byggede på, var det princip, at loven beskytter en berettiget tillid eller en berettiget forventning, der er fremkaldt ved en offentlig mydigheds adfærd. Det må efter min opfattelse ligge i det prinbcip, at man ikke kan påberåbe sig det, hvis man ikke har handlet i tillid til nogen forventning, der er fremkaldt ved en sådan adfærd. I det foreliggende tilfælde indgav Jacquemart en afskedsbegæring i marts 1976, længe før Rådets afgørelse blev truffet, endsige offentliggjort. Der var heller ingen antydning af, at han senere på nogen måde havde handlet i tillid til denne afgørelse. Ydermere er det, som Kommissionen fremhævede, ikke fuldstændig utvivlsomt, at Rådet ved denne afgørelse ønskede at binde sig til at anvende den nye metode fra 1. juli 1976.

Jeg går derfor over til spørgsmålet, om Jacquemart skal tilkendes renter og i givet fald hvilke. Hans krav er, som jeg har nævnt, at han ønsker morarenter fra datoen for Kommissionens endelige udregning af hans udtrædelsespenge, dvs. 21. januar 1977.

Vedrørende dette spørgsmål har Domstolen i medfør af tjenestemandsvedtægtens artikel 91 fuld prøvelsesret. Det betyder naturligvis ikke, at Domstolen har ubegrænsede beføjelser. Det betyder, at Domstolen har en skønsmæssig beføjelse, som skal udøves efter retslige principper — dvs. i overensstemmelse med principper, som Domstolen selv har fastslået.

De relevante principper er efter min opfattelse følgende.

Morarenter er en form for erstatning, der kan tilkendes, hvor en forsinkelse skyldes en fejl — se sag 101/74 Kurrer mod Rådet, Sml. 1976, s. 259 (dommens præmis 31 og 32) og sag 115/76 Leonardini mod Kommissionen (16. 3. 1978, endnu ikke offentliggjort). Det forhold, at en institution på grund af en ren retsvildfarelse undlader at lade bestemmelser i tjenestemandsvedtægten få virkning, er imidlertid ikke en sådan mangel, som kan medføre erstatning — se sag 23/69 Fiehn mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 95, og sag 79/71 Heinemann mod Kommissionen, Recueil 1972, s. 579. Domstolen kan på den anden side, hvor den tilkender økonomisk erstatning for at kompensere for en sådan fejl, bestemme, at der skal betales ordinære renter i tilgift til det således tilkendte beløb. Den vil normalt ikke gøre det, såfremt fejlen er sket under den rutinemæssige beregning af en tjenestemands månedlige vederlag — se sag 106/76 Gelders mod Kommissionen, Sml. 1977, s. 1623. Der er ej heller i noget tilfælde tilkendt ordinære renter med virkning fra et tidspunkt, der ligger før den dato, da den pågældende tjenestemand indgav klage i henhold til tjenestemandsvedtægtens artikel 90, stk. 2 — se sag 11/63 Lepape mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 461, sag 58/75 Sergy mod Kommissionen, Sml. 1976, s. 1139 og Leonardini mod Kommissionen (allerede nævnt).

Der er i denne sag ikke tale om nogen forsinkelse, der skyldes en fejl fra Kommissionens side. Jeg finder derfor, at der vil blive ydet retfærdighed, hvis Domstolen tilkendte Jacquemart renter for det hovedbeløb, som han er berettiget til, fra datoen for hans formelle klage, dvs. fra 22. februar 1977 (som i realiteten kun ligger en måned og en dag efter den dato, som han selv har foreslået). Der opstår intet spørgsmål om rentesatsen.

Som konklusion skal jeg foreslå Domstolen følgende afgørelse: